חומר רקע
הורים במלכוד
אחריות המדינה לחינוך
וטיפול בגיל הרך בישראל
2017 אוקטובר
/ 3
:כתיבה
יערה מן, ראש תחום שוק תעסוקה בשדולת הנשים בישראל
ועמיתה ב"דרך" – תוכנית העמיתים של קרן ברל כצנלסון
הורים במלכוד
אחריות המדינה לחינוך
וטיפול בגיל הרך בישראל
2017 אוקטובר
:הסקירה נכתבה בשיתוף
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר4
6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . הקדמה
7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ההוצאה על ילודה לעומת ההוצאה על ילדים בישראל1
7.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ההשקעה הציבורית בילודה
9.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ההשקעה הציבורית בחינוך וטיפול בגיל הרך
10. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0-3 . מדיניות חינוך וטיפול, גילאי2
10.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0-3 מוסדות הטיפול והחינוך המפוקחים לגילאי
11.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מימון
12.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .הכשרת הצוותים החינוכיים
13.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ומעלה3 גילאי- . מדיניות חינוך וטיפול3
13.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .מימון
14.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .הפיקוח על הצהרונים
14.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .יום חינוך ארוך
15.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . התאמת זמני הפעילות של מערכת החינוך לשעות העבודה במשק4
18.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. מודלים נבחרים מהעולם5
18.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .שוודיה
18.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .צרפת
19.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .הולנד
21.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. סיכום וכיווני מדיניות6
תוכן העניינים
/ 5
הקדמה
אחוזים מהנשים הישראליות עובדות, והן 59.1% .בעשורים האחרונים שיעור ההשתתפות של נשים בשוק העבודה הישראלי גדל באופן ניכר
מהנשים 83.5%- במגזר היהודי, כ2.90- בלבד בתחילת שנות ה41%- זאת, לעומת שיעור השתתפות של כ1. מכלל העובדים במשק47%-מהוות כ
מהגברים באוכלוסייה הכללית. כך למעשה, הפער בשיעורי ההשתתפות בשוק 85.4%- משתתפות בשוק העבודה, לעומת כ25-64 בגילאי
3.התעסוקה הצטמצם כמעט לחלוטין. במגזר הערבי, עדיין נפוץ מודל עקרת הבית והמפרנס היחיד
הגידול בשיעור ההשתתפות של נשים בשוק העבודה בישראל הוא משמעותי במיוחד בהשוואה בינלאומית, אך מגמה דומה מאפיינת את
מרבית המדינות המפותחות. בה בעת, בישראל, כמו גם במדינות אחרות, נמצא כי נשים מועסקות פחות שעות, ומרוכזות בעיקר במשרות
נשים גם מיוצגות פחות בעמדות בכירות וניהוליות, ומשתכרות פחות מגברים באופן ממוצע בחודש, ואף לשעת 4.חינוך, טיפול ומזכירות
5.עבודה
לאור ממצאים אלה, מדינות רבות אימצו בעשורים האחרונים שינויי מדיניות שמטרתם לעודד את שילובן המיטבי של נשים בשוק העבודה,
ולצמצם ככל הניתן את פערי המעמד והשכר בין נשים לגברים. בין היתר התברר כי החסם המרכזי לשילוב שוויוני של נשים בשוק התעסוקה
הוא היעדר השוויון בחלוקת התפקידים במשפחה והנטל הגדול יותר המוטל על אמהות, בהשוואה לאבות, לילדים קטינים, בכל הקשור לטיפול
מכאן, שתחום המסגרות החינוכיות בכלל, ובגיל הרך בפרט, הוא אחד התחומים המרכזיים הדורשים שינוי והשקעה אם מבקשים להשיג 6.בהם
שילוב מיטבי ושוויוני של נשים בשוק העבודה. ככל שישנן מסגרות איכותיות ונגישות (גיאוגרפית וכלכלית) לטיפול וחינוך ילדים, כך נשים
נהנות מחירות גדולה יותר להשתתף בשוק התעסוקה בשכר. ואכן, השנים האחרונות ראו רפורמות משמעותיות בתחום זה ברבות מהמדינות
המפותחות.
חלקה של המדינה במימון ובאספקת שירותי חינוך באיכות ובהיקף שעות מספקים הוא משמעותי במיוחד ככל שעולים שיעורי ההשתתפות
, פתרונות פרטיים לטיפול בילדים 50% של נשים בשוק העבודה. מחקרים מראים כי כאשר שיעור ההשתתפות הרשמי של נשים הוא מעל
7. לא מבחינת איכות השירותים, לא מבחינת ההיצע ולא מבחינת יציבות השירותים הניתנים- אינם מצליחים לתת מענה מספק ברמה המשקית
. הגרף מצביע על כך שהשיעור בישראל גבוה OECD-הגרף הבא מציג את שיעור ההשתתפות של אימהות בכוח העבודה במדינות ה
, אך נמוך מאשר במדינות בהן נהוגה מדיניות רווחה פרוגרסיבית במיוחד, הכוללת גם מימון מקיף יותר של שירותי חינוך, OECD-מהממוצע ב
8.בהשוואה לישראל
להשקעה בחינוך בגיל הרך יתרונות אדירים לא רק עבור הורים עובדים, או אמהות עובדות, אלא גם עבור הילדים ועבור המשק בכללותו.
מחקרים כלכליים מצאו שההשקעה בחינוך בגיל הרך מניבה את התשואה החברתית הגבוהה ביותר, בשל ההתפתחות הקוגניטיבית המואצת
היא האפקטיבית ביותר בפיתוח היכולות הנחוצות להצלחה בלימודים ובקריירה, 5 עד0 בשנות החיים הראשונות. השקעה בילדים בגילאי
ולקיום אורח חיים בריא. ככזו, היא מגדילה את פיריון העבודה ואת הצמיחה הכלכלית, מקדמת מוביליות חברתית ויציאה מעוני ומצמצמת את
9.ההוצאות המשקיות על בריאות ורווחה
לאור ממצאים אלה, בחינה של מדיניות ההשקעה בגיל הרך בישראל מעלה תמונה עגומה. ההשקעה הציבורית בשירותי חינוך וטיפול בגיל
הרך היא מהנמוכות בעולם המערבי, והפיקוח על איכות השירותים והכשרת הצוותים החינוכיים דל או לא קיים.
ההשקעה הנמוכה בילדים בולטת במיוחד על רקע העובדה כי ישראל משקיעה משאבים עצומים בהבאתם לעולם. מדינת ישראל היא שיאנית
הילודה בעולם המערבי, והיא מובילה בשיעורי הילודה שלה גם בהשוואה לרבות מהמדינות המתפתחות. שיעורי הילודה הגבוהים מגובים
בהשקעה ממשלתית גדולה בטיפולי פוריות ובמענקים ותשלומים בגין הריון ולידה. אלא שמשעה שהילדים נולדים, נדמה כי המדינה מפקירה
אותם ואת הוריהם למסגרות לא איכותיות או פרטיות ויקרות.
מציין כי ללא השקעה ציבורית מספיקה, קיים סיכון משמעותי שמשפחות אמידות ייהנו מנגישות גדולה יותר למסגרות OECD-ארגון ה
איכותיות לגיל הרך, ושההבדלים באיכות בין המסגרות יהיו גדולים. השקעה ממשלתית משמעותית היא הכרחית להקמתן של מסגרות בכמות
ובאיכות מספקת, והיא מאפשרת לגייס אנשי צוות בעלי השכלה מתאימה ולספק להם תנאי עבודה ראויים. גם השקעה בתשתיות הפיזיות של
10.המסגרות מסייעת בפיתוח סביבה תומכת ומצמיחה עבור הילדים
.2017 ), נתונים מסקר כוח אדם לחודש יוני לו רבעון שני2017 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, (יולי1
.1990-2009 ), נשים וגברים2011( , הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה2
.), תעסוקה בקרב נשים ערביות2016( . הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, סקרי כח אדם, מרכז המחקר והמידע של הכנסת2015 נתוני3
."), בידול תעסוקתי ופערי שכר בין גברים ונשים, נייר במסגרת פרויקט "שוות ערך: לקידום שכר שווה2013( ,בוזגלו, נוגה- חסון, יעל ודגן4
.2017 ), נתונים מסקר כוח אדם לחודש יוני רבעון שני2017 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, (יולי5
Mandel, Hadas and Semyonov, Moshe, (2014), Gender Pay Gap and Employment Sector: Sources of Earnings Disparities in the ראו לדוגמא6
;United States, 1970-2010, Demography 51:1597-1618
OECD (2006), Starting Strong II: Early Childhood Education and care 7
OECD Family Database (2016), Maternal Employment Rates 8
García, Jorge Luis, James J. Heckman, Duncan Ermini Leaf, and María José Prados, (2016) “The Life-cycle Benefits of an Influential Early 9
.Childhood Program.” NBER Working Paper 22993
.OECD (2012), Equity and Quality in Education: Supporting Disadvantaged Students and Schools 10
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר6
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
שיעור ההשתתפות של אימהות בשוק העבודה
סקירה זו מסכמת את מדיניות ממשלת ישראל בתחום החינוך והטיפול בגיל הרך. הסקירה מתמקדת בשירותי חינוך וטיפול הניתנים לאוכלוסייה
הכללית, ואינה כוללת התייחסות למענים הניתנים לילדים בעלי צרכים מיוחדים. ההשקעה בתחום החינוך והטיפול בגיל הרך נבחנה הן למול
ההשקעה הציבורית בילודה, והן בהשוואה בינלאומית.
/ 7
/ ההוצאה על ילודה לעומת ההוצאה על ילדים בישראל1
ההשקעה הציבורית בילודה
11. היהודית והערבית גם יחד- כתוצאה מסיבות ונסיבות תרבותיות, דתיות והיסטוריות, המשפחתיות היא ערך מרכזי בתרבות הישראלית
עובדה זו מקבלת ביטוי, בין היתר, בנתונים השוואתיים של פריון, כאשר ישראל היא שיאנית העולם המערבי במספר לידות לאישה. שיעור
13 12.OECD- בלבד בקרב מדינות ה1.7 ילדים לאישה, לעומת3.1 הילודה בישראל עומד על
), טכנולוגיות של אושר: ניהול פריון במדינת רווחה מעודדת ילודה. בתוך יונה, יוסי וקמפ, אדריאנה (עורכים), פערי אזרחות: הגירה, פריון וזהות2006( , גולדין, סיגל11
.), ירושלים: ון ליר167-206 'בישראל (ע
OECD Family Database (2017), Fertility Rates 12
OECD Family Database (2017), Population by age of children and young adults, and youth dependency ratio 13
)שיעור הילודה (ממוצע ילדים לאישה בגיל הפוריות
מספר ילדים על כל מאה איש בגיל העבודה- יחס התלות
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר8
ידי נורמות חברתיות בלתי פורמליות, אלא גם על ידי המדינה עצמה, אשר משקיעה בה סכומי-הילודה הגבוהה בישראל נתמכת לא רק על
עתק. ישראל מממנת מכספי הקופה הציבורית טיפולי פוריות נרחבים, כאשר כל אישה זכאית למספר טיפולים בלתי מוגבל, עד להשגת שני
זכאית לטיפולי הפריה 45 ילדים. הזכאות ניתנת לבני זוג המעוניינים להרות, גם במקרה שכבר יש להם ילדים מנישואים קודמים. אישה עד גיל
זכאית לטיפולים באמצעות תרומת ביציות. טיפולים לילד שלישי ומעלה אינם כלולים בסל 54 חוץ גופית בעזרת הביציות שלה, ואישה עד גיל
14.הבריאות, אך מרבית הביטוחים המשלימים של קופות החולים משתתפים במימונם
מספר מחזורי הטיפול בהפריה 2013 ) שמתבצעות בישראל מדי שנה נמצא במגמת עלייה מתמדת. בשנתIVF( מספר ההפריות החוץ גופיות
15. מחזורי טיפול20.5 נשים בגיל הפריון מתבצעים בממוצע1000 , כאשר לכל39,174 חוץ גופית עמד על
מיליון ש"ח. זוהי הערכה מצומצמת, אשר לוקחת בחשבון רק את עלות 600- בכלל, בכIVF ניתן להעריך את ההוצאה השנתית על טיפולי
דולר לטיפול, ואינה מתייחסת לשורת העלויות הנלוות כתוצאה מסיבוכים בהריונות ובלידות, או 4800- ל4000 מחזורי הטיפול, המוערכת בבין
להפסד של ימי עבודה למשק.
. ישראל היא שיאנית השימוש בטכנולוגיות עזר לפריון, והיא בעלת מספר מחזורי IVF גם ברמה הבינלאומית, מדינת ישראל היא מעצמת
הטיפול הנצרכים הגבוה ביותר בעולם לנפש, המספר הגבוה בעולם של יחידות רפואיות המתמחות בפריון לנפש, ושיעור המימון הציבורי
בישראל גבוהים IVF מדינות מצא ששיעורי הצריכה של48 הגבוה ביותר. סקר בינלאומי שבחן את היקף השימוש בהפריה חוץ גופית בקרב
ראיה נוספת לייחודה של ישראל בנושא זה, 16 . מהממוצע העולמי. נתונים עדכניים מצביעים על עליה מתמדת במספר הטיפולים לנפש8 פי
היא שמרכזי טיפולי הפוריות הפועלים בה הם מהמובילים בעולם, והיא מושכת תיירות רפואית בתחום זה.
מסך התינוקות שנולדו בעולם באותה השנה כתוצאה 2%-, המהווים כIVF תינוקות כתוצאה מטיפולי7,565 נולדו בישראל2012 בשנת
משיעורה בקרב אוכלוסיית המדינות 3.3 משיעורה של אוכלוסיית ישראל מתוך אוכלוסיית העולם, ופי20 מטיפולים מסוג זה. שיעור זה גדול פי
17.המפותחות
הגרף הבא מציג את מספר מחזורי הטיפול בשנה, לעומת שיעורי ההצלחה. בהקשר זה מעניין לראות, כי מספר ההריונות ולידות החי נותר
18 .יציב למדי, חרף העלייה במספר הטיפולים
בנוסף להשקעה בטיפולי פוריות, ההשקעה הציבורית בילודה כוללת מענקי אשפוז ליולדות, מענקי לידה, תשלום עבור שמירת הריון ודמי
על פי פרמטרים אלה, סך ההוצאה הציבורית על ילודה מוערכת 19. מיליארד ש"ח6.5- סך התשלומים הללו הסתכמו בכ2015 לידה. בשנת
מיליארד ש"ח בשנה.7.1-בכ
. אתר "כל זכות", טיפולי פוריות14
.), נשים ומשפחה בישראל2016( מרכז רקמן15
), תפיסותיהם ועמדותיהם של מומחי פריון ביחס לדפוסי שימוש ולמדיניות המימון הציבורית של הפריה חוץ גופית בישראל2013( , גולדין, סיגל ולוננפלד, איתן16
https://www.livescience.com/21355-5- .2013-1990 ,), טיפולי הפריה חוץ גופית2015( חישוב על פי נתוני משרד הבריאות ונתונים בינלאומיים: משרד הבריאות17
million-babies-born-ivf-technologies.html
.2013-1990 ,), טיפולי הפריה חוץ גופית2015( משרד הבריאות18
. פעילות ומגמות: ביטוח אמּהות- ), סקירה שנתית, פרק גמלאות2015( המוסד לביטוח לאומי19
IVF מספר מחזורי טיפול בשנה, לצד לידות והריונות כתוצאה מטיפולי
50000
40000
30000
20000
10000
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
לידות חי
הריונות
מחזורי טיפול
2013
/ 9
ההשקעה הציבורית בחינוך וטיפול בגיל הרך
. במונחי תוצר, ההוצאה הציבורית על 0-6 מהתוצר הלאומי הגולמי על חינוך וטיפול בילדים בגילאי0.8%-מדינת ישראל משקיעה מדי שנה כ
, אך בשל העובדה כי שיעורי הילודה בישראל גבוהים כמעט OECD-חינוך וטיפול בגיל הרך בישראל זהה להוצאה הממוצעת בקרב מדינות ה
מהממוצע במדינות אלה, זהו נתון מטעה. לכן, נכון יותר לבחון את ההוצאה לילד ולא את סך ההוצאה.2 פי
20.3-6 לילד בגילאי15,400-; וכ0-3 ש"ח בשנה לילד/ה בגילאי1,540-: כ0-6 ש"ח בשנה לילד בגילאים8,000-בממוצע, ישראל משקיעה כ
. OECD- ש"ח בממוצע לילד במדינות ה16,500- במדינות האיחוד האירופי, וכ0-6 ש"ח לילד בגילאי17,280 זאת, לעומת הוצאה ממוצעת של
מצומצמת במיוחד בהשוואה למדינות אחרות, כאשר במדינות בעלות מדיניות רווחה פרוגרסיבית, כמו פינלנד, 0-3 ההוצאה על ילדים בגילאי
ויותר מאשר בישראל, אך ישראל משתרכת מאחור גם בהשוואה למדינות שבתחתית הטבלה. 15 צרפת או הולנד ההוצאה מגיעה לפי
מימון ציבורי לחינוך ולטיפול בגיל הרך מאפשר למסגרות הציבוריות לגייס אנשי צוות מיומנים וליצור את הסביבה האופטימלית עבור
ההתפתחות של הילדים. בשנים האחרונות הבנה זו הולכת וגוברת בקרב המדינות המפותחות, וכיום ההוצאה הציבורית הממוצעת על חינוך
21. מסך ההוצאה הלאומית על שלב החינוך המוקדם81.3%- היא כOECD-קדם יסודי במדינות ה
בישראל, חסרים נתונים על ההוצאה הפרטית על חינוך בגילאים אלה, אך עיבוד של נתוני סקר הוצאות משקי הבית של הלמ"ס מצביע על כך
ש"ח 6,550- מיליארד ש"ח בשנה, וכ3.4- – מעונות יום, פעוטונים ומטפלות, היא כ0-3 שההוצאה של הורים על סך המענים הקיימים לגילאי
בלבד. 19%-בשנה לילד. משמעות הדבר היא שסך ההוצאה הציבורית לילד בגילאים אלה היא כ
מיליארד ש"ח 7.1-) בישראל, מחושבת על סמך סקר הוצאות משקי הבית, עומדת על כ0-6 סך כל ההוצאה הפרטית על חינוך לגיל הרך (גילאי
. 53%-, כך שההוצאה הציבורית על כלל החינוך בגיל הרך היא כ₪ 8000- ש"ח לילד. ההוצאה הציבורית, כאמור, היא כ7,100-בשנה, שהם כ
שקלים על כל שקל שמוציאים ההורים, בישראל המדינה משקיעה רק קצת 4- המדינה משקיעה בממוצע כOECD-כלומר, בעוד במדינות ה
23 22 .יותר משקל אחד על כל שקל של ההורים. הגרפים הבאים מציגים את ההוצאה הציבורית על חינוך וטיפול בגיל הרך, בהשוואה בינלאומית
חודשים (בהתאמה). לכן, ראינו לנכון להציג11- ו5- חודשים ו11- ו2 , אך הכוונה היא עד3-5-, ו0-2 מחולקים הגילאים לקבוצותOECD- בטבלאות המקוריות של ה20
.3-6- ו0-3 כאן את החלוקה (המקובלת גם בארץ) של
.), מדיניות הגיל הרך – סקירה משווה2015( משרד החינוך21
.OECD Family Database (2016), Public spending on childcare and early education 22
https://data.oecd.org/conversion/purchasing-power-parities- :) לשקל. טבלת התעריפיםPPP( הסכומים חושבו על ידי המרת דולר מתוקן לפי כוח קנייה23
ppp.htm
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
10000
20000
30000
40000
50000
(כולל), בשקלים0-3 הוצאה שנתית לילד
(כולל), בשקלים0-6 הוצאה שנתית לילד
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר10
3 עד0 גילאי- / מדיניות חינוך וטיפול2
מתוכם אינם נמצאים במסגרת חינוכית במימון או בתמיכה כלשהי77% 24.3 אלף ילדים וילדות מתחת לגיל550-בישראל חיים נכון להיום כ
, ולמעשה לא קיים אף גורם, ברמה הממשלתית או המוניציפאלית, אשר יודע היכן הילדים האלה נמצאים בשעות שהוריהם 25של המדינה
בעבודה. עובדה זו מטרידה במיוחד לאור ריבוי המחקרים המצביעים על חשיבות החינוך והטיפול בגיל הרך כבסיס ללמידה בעתיד ולטיפוח
המיומנויות השכליות והרגשיות הדרושות להצלחה בהמשך החיים. חשוב לציין, כי אותם מחקרים מראים שהתועלת של הטיפול והחינוך
26.בגילאים הצעירים תלויה במידה רבה באיכות השירותים, ולא רק בעצם קיומם
, וישראל ביניהן, יש מרווח של שנתיים לפחות בין סיום חופשת הלידה בתשלום לבין הגיל שבו הילדים זכאים על פי OECD-במרבית מדינות ה
. בשמונה מדינות 3 חוק למקום במסגרות חינוך. בכשליש ממדינות אירופה המצב זהה לזה שבישראל, והזכאות לחינוך חינם מתחילה סביב גיל
אירופאיות המדינה מבטיחה מקום במסגרות חינוך וטיפול כבר מגיל אפס, כאשר ברוב המקרים ההורים נדרשים לשלם סכום קטן בתמורה.
מדינות רבות משתתפות במימון החינוך בגילאים אלה בשיעור גבוה, גם כאשר אין חובה להבטיח מקום במסגרות.
קיים שוני רב בין מערכות החינוך והטיפול לגיל הרך במדינות השונות. באופן כללי, ניתן לערוך חלוקה גסה בין מערכות מפוצלות, המתאפיינות
מחולקת על פני כמה רשויות ממשלתיות, לבין מערכות מאוחדות, אשר במסגרתן תחום החינוך 0-6 בכך שהאחריות על השירותים לגילאי
27.והטיפול לגיל הרך נמצא כולו תחת האחריות של יחידה ממשלתית אחת
אשר מקבלים שירותים ממשרדי רווחה ושירותים חברתיים לבין גילאי 0-3 במסגרת המערכות המפוצלות, קיימת חלוקה רווחת בין גילאי
אשר במרבית המקרים מקבלים שירותים ממשרד החינוך. במערכות המפוצלות נהוג במקרים רבים להחיל שיטות תקצוב וסטנדרטים 3-6
שונים על המסגרות השונות. זאת, לעומת המערכות המאוחדות, שבהן נהוג להחיל את אותם הסטנדרטים ואת אותן שיטות התקצוב על כלל
28.המסגרות המעניקות שירותי חינוך וטיפול לילדים לפני גיל בית ספר
הספרות המחקרית בתחום זה מצביעה על כך שמערכות חינוך וטיפול מאוחדות לגיל הרך מעודדות שירותים באיכות גבוהה יותר ובמחירים
בני השגה, מגדילות את שיעור הזכאות להשתתפות במסגרות, משפרות את איכות צוותי הטיפול וההוראה ומסייעות למעברים פשוטים יותר
לאור ממצאים אלה, המגמה בשנים האחרונות בקרב המדינות המערביות היא לעבור למודלים מאוחדים של שירותים לגיל 29.ממסגרת למסגרת
30. פועלות במודל זהOECD-הרך, וכיום מעל מחצית ממדינות ה
המודל הישראלי הוא מודל מפוצל, ומשמעות הדבר היא שהאחראיות על ילדים בגיל הרך מתחלקת בין מספר משרדי ממשלה. שני המשרדים
עברה השנה 3 העיקריים הם משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, אשר האחריות על מעונות היום המפוקחים לגילאי חצי שנה עד
. 6 עד3 ממשרד הכלכלה לידיו, ומשרד החינוך אשר אחראי על הגנים לגילאי
, אשר מורה על הקמתה של מועצה לגיל הרך שתפעל במסגרת משרד החינוך. 2017-ביולי האחרון עבר בכנסת חוק המועצה לגיל הרך, תשע"ז
, אך שר האוצר רשאי לדחות את יישומו בשלושה חודשים נוספים ובכל מקרה הקמת 2018 נכון להיום, החוק צפוי להיכנס לתוקף בפברואר
המועצה ופעילותה תלויים בהקצאת תקציב בהתאם. נכון להיום, שר החינוך החל בתהליך איתור החברים והקמת המועצה.
שנתית שמטרתה לקדם את הטיפול בתחום הגיל הרך; לתאם בין משרדי הממשלה לרשויות -תפקידי המועצה שתקום הם: להכין תכנית רב
המקומיות בכל הנוגע לפעילותם בתחום הגיל הרך ולצרכים של ילדים עם מוגבלות בגיל הרך; להמליץ על אמות מידה בתחום הגיל הרך ועל
דרכי יישום ואכיפה של אמות מידה אלו; לגבש המלצות לגבי ההכשרה המקצועית הנדרשת מאנשי מקצוע העוסקים בתחום הגיל הרך; לקדם
פעולות הסברה; להמליץ על דרכי הערכה ומדידה של מוסדות הגיל הרך; להקים מרכז למידע ומחקר בתחום הגיל הרך, להמליץ על תכניות
31.ליצירת רצף בין המסגרות לגיל הרך; ולייעץ לוועדת שרים ייעודית אשר תקום מתוקף החוק
0-3 מוסדות הטיפול והחינוך המפוקחים לגילאי
האגף למעונות יום, משפחתונים וצהרונים במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, הוא הגוף האחראי על מסגרות הטיפול והחינוך
. מטרותיו המוצהרות של האגף הן לפעול 196532-לתינוקות ולפעוטות ולפיקוח עליהן. האגף פועל מתוקף חוק הפיקוח על מעונות, תשכ"ה
"לשילובן של אימהות לילדים בגיל הרך בשוק העבודה ובהכשרה מקצועית, על ידי הסרת חסמים ומתן פתרונות לסידור הילדים במסגרות
33".מוכרות
. עיבוד נתוני האוכלוסייה של הלמ"ס24
. תמונת מצב-), המענה הציבורי לילדים בגיל הרך בישראל2015( מרכז המחקר והמידע של הכנסת25
OECD (2017), Starting Strong V 26
. סקירה משווה-), מדיניות ציבורית בתחום החינוך בגיל הרך2015( מרכז המחקר והמידע של הכנסת27
OECD (2017), Starting Strong V 28
Bennett, John, (2008), Benchmarks for Early Childhood Services in OECD Countries, Innocenti Working Paper 08/51 29
OECD (2017), Starting Strong V 30
2017- חוק המועצה לגיל הרך, תשע"ז31
1965- חוק הפיקוח על מעונות, תשכ"ה32
. אתר אגף מעונות יום, משפחתונים וצהרונים33
/ 11
האגף מופקד על מסגרות שמבקשות וזוכות לקבל הכרה מטעמו, ועובד עם ארגונים וגופים רבים המפעילים מעונות, כאשר הגדולים והמוכרים
בהם הם ויצ"ו ונעמ"ת. ילדים במסגרות המפוקחות זכאים לסבסוד שכר הלימוד, באופן דיפרנציאלי, על פי מבחני הכנסת ההורים. בנוסף
34.למעונות היום, האגף מפקח גם על משפחתונים פרטיים אשר זכאים להכרה
באופן כללי, המענה שמספקים מעונות היום והמשפחתונים המפוקחים הוא חלקי מאוד, בעיקר בשל העובדה כי הביקוש למסגרות גבוה
הנמצאים במעונות יום או במשפחתונים מוכרים, עמד על 3 , שיעור הילדים בגילאי חצי שנה עד2014 בהרבה מההיצע הקיים. נכון לשנת
הנותרים. היות ושיעור ההורים העובדים, ובפרט האימהות העובדות, גבוה מאוד, 77% בלבד. אין בידי המדינה שום מידע או נתונים על23%-כ
35.ניתן להניח כי ילדים אלה נמצאים במסגרות פרטיות לחלוטין שאינן נהנות משום פיקוח – בטיחותי, בריאותי, חינוכי או אחר
בלבד מהילדים ברשויות הערביות מתחנכים במעונות יום. ברשויות 11%-במגזר הערבי, המצב קשה אף יותר. על פי הנתונים האחרונים, כ
ילדים בחברה היהודית. לפי עמותת "סיכוי", שירות מעונות היום המפוקחים 250 ילדים, לעומת מעון לכל2,000 אלה ישנו מעון יום אחד לכל
, אך בשנים האחרונות גוברת המודעות לצורך בשילוב נשים ערביות בשוק העבודה 90-לא היה קיים כלל בישובים הערביים עד לסוף שנות ה
.0-3 ובתוך כך לחשיבות קיומן של מסגרות איכותיות לגילאי
הממשלה נקטה בשורה של צעדים שמטרתם לקדם תכנון ובינוי של מעונות יום ברשויות הערביות, לרבות הקצאת תקציבים 2014 באוגוסט
משמעותית. למרות זאת, התקציב אינו ממומש ולא מגיע לרשויות, בעיקר בשל מחסור בקרקעות זמינות לבנייה ובשל חוסר הניסיון של
36.הרשויות המקומיות בבנייה, הפעלה ואחזקה של מעונות יום והיעדר ליווי מתאים מטעם המדינה
לפי נתוני 55%- מאשר באוכלוסייה הכללית, והוא עומד על כ2.6 משמעות הדבר, היא שדווקא בחברה הערבית ששיעור העוני בה גבוה פי
, לא קיימים מענים מסובסדים ומפוקחים לגיל הרך. מצב זה פוגע בסיכוייהן של נשים ערביות להשתלב בשוק העבודה, 37הביטוח הלאומי
וביכולתן של משפחות ערביות להעניק לילדיהן חינוך וטיפול איכותיים בגילאים הקריטיים להתפתחותם.
גם במסגרות המפוקחות הפיקוח הוא חלקי ביותר. התקנות הקובעות את התנאים לקבלת רישיון להפעלת מעון קובעות שורה של נהלי
בטיחות ונהלים הנוגעים למספר אנשי ונשות הצוות, אך הן אינן מתייחסות לתוכן החינוכי המועבר במעונות ואינן מחייבות כל פיקוח בנושא
38.זה
שונה מאוד ממדינה למדינה. בדומה לישראל, מרבית המדינות מפקחות על היחס בין מספר הילדים 0-3 אופי הפיקוח על מסגרות חינוך לגילאי
לבין אנשי הצוות, ועל התנאים הפיזיים במסגרות. כמעט בכל מדינות אירופה מוסדרים בחקיקה ראשית סטנדרטים של בטיחות ותברואה
במסגרות לגיל הרך. במספר מדינות מוסדרים בחקיקה ראשית גם תחומים כגון הציוד בגן ונושאים פדגוגיים כגון האיזון בין פעילויות בתוך
הגן לפעילויות מחוצה לו.
, כאשר ברבות 3-6 לאלו הנוגעות לגילאי0-3 בדומה למצב בישראל, במדינות רבות יש הבדלים בין ההוראות הנוגעות למסגרות לגילאי
ממדינות אלו ההסדרה שעוסקת במסגרות לילדים הגדולים מקיפה ומפורטת יותר. במדינות בהן המערכת מאוחדת והחינוך בגיל הרך ניתן
זהה לזאת שנדרשת מאנשי צוות במסגרות לילדים גדולים יותר, והיא 0-3 כשלב אחד, ההכשרה הנדרשת מאנשי צוות במסגרות לגילאי
פי רוב הכשרה אקדמית, בעיקר לאנשי החינוך בגן. במדינות שיש בהן מערכת מפוצלת, וישראל ביניהן, ההכשרה הנדרשת מאנשי הצוות -על
39. מעטה מזו הנדרשת מאנשי הצוות בגני הילדים0-3 במסגרות לגילאי
מימון
מגיע מההורים, אשר מממנים בעצמם מטפלות, פעוטונים ומעונות יום 0-3 מהמימון של שירותי החינוך והטיפול בגילאי80%-בישראל, כ
מיליארד 3.4-פרטיים, ואף חלק ניכר מהעלות של מעונות היום המפוקחים. הורים לילדים בגילאים אלה מוציאים בשנה סכום מצטבר של כ
40 . ש"ח בחודש, ואף יותר3,500- ל1,800 ש"ח, כאשר ההערכה היא שעלות המסגרות עבור כל משפחה נעה בין
. בתקציב המדינה לשנת 41 המפוקחים מהעלות לילד, לפי מבחני הכנסה לנפש40%-50%-במסגרת המעונות המפוקחים, המדינה מסבסדת כ
. 42 מיליארד ש"ח1.58- הוקצבו עבור מטרה זו כ2017
, ואת שיעור המסגרות בהפעלה פרטית לגילאים3 הטבלאות הבאות מציגות את שיעור ההשתתפות במסגרות מפוקחות של ילדים מתחת לגיל
43:אלה, מתוך כלל המסגרות
. סקירה משווה-), מדיניות ציבורית בתחום החינוך בגיל הרך2015( מרכז המחקר והמידע של הכנסת34
. תמונת מצב-), המענה הציבורי לילדים בגיל הרך בישראל2015( מרכז המחקר והמידע של הכנסת35
. אתר עמותת "סיכוי", קידום בינוי מעונות יום ברשויות המקומיות הערביות36
.2015 ), דו"ח מימדי העוני והפערים החברתיים – דו"ח שנתי2016( , המוסד לביטוח לאומי37
.), קובץ רענון נהלי הפעלה למעונות יום / משפחתונים לשנה"ל תשע"ז2016( משרד הכלכלה38
. סקירה משווה-), מדיניות ציבורית בתחום החינוך בגיל הרך2015( מרכז המחקר והמידע של הכנסת39
.2011 ,)" דו"ח הוועדה לשינוי חברתי כלכלי ("ועדת טרכטנברג40
.), מצגת משרד הכלכלה בתוך דוח הצוות הבינמשרדי לבדיקת המיקום של אגף מעונות יום2016( משרד ראש הממשלה41
.2017 הצעת תקציב משרד הכלכלה לשנת42
.OECD Family Database (2016), Out-of-school-hours care services 43
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר12
0.
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
20
40
60
80
100
0-3 שיעור השתתפות במסגרות מפוקחות, גילאי
, מתוך כלל המסגרות0-3 שיעור המסגרות בהפעלה פרטית לגילאי
הכשרת הצוותים החינוכיים
על פי הדרישות הרשמיות של האגף למעונות יום ומשפחתונים, על מנהלת מעון מפוקח להחזיק בתואר ראשון בתחום הגיל הרך או בתחומים
45. בשל הקושי בגיוס צוות, התנאים לא תמיד מתקיימים44. שנות לימוד12-נושקים, ועל צוות המחנכות להחזיק בתעודות מקצועיות מתאימות, וב
. האגף למעונות יום, משפחתונים וצהרונים, כשירות והכשרה מקצועית של כוח אדם במעון44
.), מעמדן ותנאי העסקתן של מטפלות במעונות יום ובמשפחתונים2014( מרכז המחקר והמידע של הכנסת45
OECD Family Database (2016) Enrolment in childcare and pre-school
/ 13
: ומעלה3 גילאי- / מדיניות חינוך וטיפול3
זכאים כל ילדי וילדות ישראל לחינוך חינם, על פי חוק. למעט במסגרת חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, אשר אינו מיושם3 החל מגיל
במלואו ואשר הוראותיו יפורטו בהמשך, החוק הישראלי אינו מגדיר מהן השעות בהן הזכאות הזאת מתקיימת. כך למעשה, במרבית מוסדות
החינוך בארץ, יום הלימודים מסתיים בשעות הצהריים, כאשר לאחר סיום הלימודים נכנסות לגנים ולבתי הספר היסודיים מסגרות משלימות,
המכונות בדרך כלל "צהרונים".
, וכן בחלק מהימים שבהם מערכת החינוך אינה פועלת, ותפקידם לסייע להורים 16:00-17:00 הצהרונים פועלים משעות הצהריים ועד לשעות
לגשר על הפער שבין השעות בהן הם נמצאים בעבודה לבין השעות בהן פועלת מערכת החינוך. בצהרונים מתקיימות פעילויות חברתיות
בשל העובדה כי מספר שעות העבודה השבועיות בישראל 46.ופעילויות העשרה, וכן ניתן בהם סיוע לתלמידי בתי הספר בהכנת שיעורי הבית
גדול מאוד בהשוואה בינלאומית, הפער בין שעות העבודה לשעות הלימודים בישראל גדול במיוחד, ובהמשך נתייחס לכך בהרחבה.
הצהרונים הם מסגרות חינוך בלתי פורמליות, והם מספקים בדרך כלל ארוחת צהריים חמה. ברוב המקרים הצהרונים פועלים במבנה המשמש
את המסגרת החינוכית שבה שוהים הילדים בבוקר, אך ישנם צהרונים הפועלים במבנים אחרים, לרבות בדירות מגורים. הצהרונים מופעלים
על ידי גורמים שונים – משרד החינוך, עיריות, עמותות, חברות פרטיות ואנשים פרטיים.
חברתי (ועדת טרכטנברג) המליצה על העברת האחריות על הצהרונים למשרד החינוך, ועל פתיחה מדורגת -, הוועדה לשינוי כלכלי2011 בשנת
להפעיל 2012/3 . בעקבות ההמלצות, החל משרד החינוך בשנת הלימודים9 עד3 של מסגרות לימוד לשעות אחר הצהריים לילדים בגילאי
2014 כלכלי של הלמ"ס. בשנת- לפי הסיווג החברתי3 עד1 את תכנית ציל"ה – צהרי יום להעשרה. המסגרות נפרסו בירושלים, ובאשכולות
בלבד. 8 הממשלה החליטה שהתכנית לא תתרחב ותמשיך לפעול רק באשכולות הנמוכים, ותיועד לילדים עד גיל
רשויות 79- תלמידים ב165,000- מסגרות ציל"ה, לכ6,156 ), אושרו בוועדת ההקצבות של משרד החינוך2016/17( בשנת הלימודים האחרונה
מהן בגני ילדים, והשאר בכיתות הנמוכות. התכנית ממומנת כמעט במלואה על ידי משרד החינוך, ומופעלת על ידי הרשויות או 60% ,מקומיות
47.באופן ישיר או על ידי מפעיל חיצוני
בדיקה לגבי פעילות הצהרונים ביתר הרשויות, המשתייכות 2014 , ערך מבקר המדינה בשנת1-3 לאחר כניסתה של תכנית ציל"ה לאשכולות
. המבקר הצביע על כך כי בישובים אלה הצהרונים מופעלים בדרך כלל באמצעות עמותות המתנ"סים, תאגידים עירוניים או 4-10 לאשכולות
חברות פרטיות, ולעתים רחוקות באמצעות הרשויות המקומיות עצמן. המבקר מציין כי למרות ההיבטים החינוכיים, הבטיחותיים והתזונתיים
של הפעלת הצהרונים, המשרדים הממשלתיים לא קבעו מדיניות בנושא ולא פרסמו הנחיות המחייבות את כלל הצהרונים והרשויות המקומיות.
לדבריו, מידת הפיקוח של הרשויות המקומיות על הצהרונים והדרישות שלהן ממפעיליהם אינן אחידות, ובמרבית המקרים הפיקוח על איכות
48.כוח האדם והתכניות החינוכיות לוקה בחסר
בכל הנוגע למדיניות מסגרות ההשלמה, השונות בין המדינות גדולה מאוד. ככלל, בדומה למצב בישראל, במרבית המדינות המפותחות פועלות
מסגרות הנותנות מענה לתלמידים לאחר שעות הלימודים, ובזמן חופשות. במרבית המקרים זהו שירות הניתן בתוך בית הספר או הגן שבו
שוהים הילדים בשעות הלימודים, או במרכזים קהילתיים. גודל המימון הציבורי ומודל הפיקוח משתנה מאוד ממדינה למדינה, וכך גם שיעור
הילדים המשתתפים במסגרות למדינה מסוג זה. על אף השונות הרבה ניתן לקבוע כי, באופן כללי, שיעור ההשתתפות במסגרות אחר הצהריים
49.גבוה יותר ככל שהילדים צעירים יותר
מימון
הפיקוח על עלויות הצהרונים בישראל משתנה מאוד מרשות לרשות. ישנן רשויות שמפקחות על המחיר וישנן רשויות שלא. בשנים האחרונות,
המדינה מסבסדת את שהותם של חלק מהילדים, על פי מבחני 50. ש"ח בחודש995 העלות הממוצעת של צהרון עבור ההורים עומדת על
ש"ח לחודש למשפחות שבהן ההכנסה לנפש 400- ל250 הכנסה לנפש ומספר שעות העבודה של האם. התמיכה הממשלתית לילד נעה בין
51. ש"ח בחודש עבור כל ילד השוהה בצהרון500 ש"ח. הורים יחידים מקבלים סבסוד של5,300 היא עד
בשנת הלימודים הנוכחית נכנסה לתוקף רפורמה לפיקוח על מחירי הצהרונים. במסגרת הרפורמה, חלה הגבלה על מחירי הצהרונים בכלל
המחיר המפוקח, לאחר הסבסוד, נע 52.כלכלי של הלמ"ס-היישובים, לצד סבסוד דיפרנציאלי של התשלום, על פי מפתח האשכולות החברתי
53. ש"ח בשנת הלימודים הנוכחית935- ל300 בין
.4-10 ), הפעלת מסגרות משלימות בשעות אחר הצהריים (צהרונים) בגני ילדים ובבתי ספר ברשויות מקומיות באשכולות2014( מבקר המדינה46
.), מידע על עלות הפעלת צהרונים – דוח ביניים2017( מרכז המחקר והמידע של הכנסת47
.4-10 ), הפעלת מסגרות משלימות בשעות אחר הצהריים (צהרונים) בגני ילדים ובבתי ספר ברשויות מקומיות באשכולות2014( מבקר המדינה48
OECD Family Database (2016), Out-of-school-hours care services 49
.), מידע על עלות הפעלת צהרונים – דוח ביניים2017( מרכז המחקר והמידע של הכנסת50
.), הפיקוח הממשלתי על צהרונים2016( מרכז המחקר והמידע של הכנסת51
.18/4/2017 , הודעת דוברות משרד האוצר52
.), בשורה להורים: מחירי הצהרונים יוגבלו החל מספטמבר26/7/2017( ! יקי אדמקר, וואלה53
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר14
הפיקוח על הצהרונים
במדינות שונות, בהן הולנד, שבדיה וקנדה, יש למדינה חובה חוקית לספק לילדים מסגרות משלימות לשעות שבהן המסגרת החינוכית
הרשמית אינה פועלת. החוק הישראלי, לעומת זאת, לא מתייחס לשעות אלה באופן פורמלי, והוא אינו מחייב את המדינה לספק את השירות.
עד לשנת הלימודים הנוכחית הפיקוח על הצהרונים לא עוגן בחקיקה, כאשר החלטות ממשלה ייעודיות העניקו סמכויות פיקוח לגורמים
ממשלתיים וציבוריים שונים, ובפרט לרשויות המקומיות, למשרד החינוך ולמשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. גופים אלו הפעילו
כל אחד מערך רגולציה עצמאי, חופף לעתים, בתחומים שונים. לפי סקירת מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נתוניהם אינם מספקים תמונה
, אשר קובע כי משרד החינוך 2017- ביולי האחרון, נחקק בכנסת חוק הפיקוח על הצהרונים, תשע"ז54.מלאה של תחום הפיקוח על הצהרונים
יעמוד בראש מערך הפיקוח על הצהרונים, מכניס תחת פיקוח את מחירי הצהרונים ואיכות המזון, וקובע כי שר החינוך יקבע שורה של תנאים
55.נוספים בתקנות. בשנת הלימודים הנוכחית החוק נכנס לתוקף באופן חלקי בלבד, ומוקדם בשלב זה להסיק מסקנות על אופן יישומו
מבקר המדינה מציין כי העבודה בצהרונים, המאופיינת במגע ישיר והדוק עם ילדים בגיל הרך ובגיל החינוך היסודי, אינה מקצוע מוכר
ואינה מותנית בהכשרה מקצועית, וכן לא נקבעה לה הגדרת תפקיד. הרשויות המקומיות לא הקימו מערך הדרכה מסודר לצוותים החינוכיים
בצהרונים הפועלים בתחום שיפוטן. חלק מהרשויות יזמו, בשיתוף מפעילי הצהרונים, קורסים והשתלמויות לצוותים החינוכיים, ואולם לא בכל
המקרים היו הקורסים וההשתלמויות בהיקף הנדרש.
56.לכלל הרשויות המקומיות שנבדקו על ידי המבקר היה קושי בגיוס כוח אדם מיומן לעבודה בצהרונים, ונמצאו פערים ביניהן בעניין זה
יום חינוך ארוך
יחול החוק במוסדות 1998 התקבל בכנסת חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה. בצו הראשון להחלתו של החוק נקבע כי בשנת1997 בשנת
אקונומיים הראשון והשני, בשכונות שיקום, ביישובי עדיפות לאומית וקו העימות וביישובים עם היקף אבטלה -חינוך בישובי האשכולות הסוציו
מטרותיו המוצהרות של החוק הן "לתת הזדמנות שווה בחינוך לכל ילד בישראל כדי להביאו למיצוי מרבי של כישרונותיו" ו"להרחיב 57.גדול
ולהעמיק את הידע וההשכלה של התלמיד, להוסיף חינוך לערכים ופעילות חברתית, הכל במסגרת מטרות החינוך הממלכתי כאמור בסעיף
החוק קובע כי במוסדות החינוך יונהג יום חינוך ארוך, אשר מוגדר כך: ארבעה ימים בשבוע – שמונה 58".1953- לחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג2
שעות לימוד לפחות; באחד מימי אמצע השבוע – חמש שעות לימוד לכל היותר; וביום שישי בשבוע – ארבע שעות לימוד לכל היותר. החוק
. 41-קובע כי שר החינוך רשאי לשנות את חלוקת שעות הלימוד בין הימים בשבוע, כל עוד סך השעות השבועיות לא יקטנו מ
נוסף לחוק סעיף הקובע שבמוסדות חינוך בהם פועלת התוכנית "אופק חדש" מספר שעות הלימוד בשבוע לא יפחת 2009 בחוק ההסדרים לשנת
היות ו"אופק חדש" פועלת היום בכל בתי הספר היסודיים, משמעות התיקון בפועל היא שגם במוסדות שבהם חל יום חינוך ארוך, יום 59.37-מ
. כך יוצא שגם בבתי ספר שבהם חל יום חינוך ארוך, ילדים להורים 14:45- ל14:15 שעות בלבד ומסתיים בין7 הלימודים בימים הארוכים הוא בן
לחוק יום חינוך ארוך קובע כי הוא ייושם בהדרגה, כאשר תינתן עדיפות ליישובים, שכונות, 4 עובדים עדיין משתמשים בשירותי צהרונים. סעיף
מוסדות חינוך ושכבות גיל אשר לדעת שר החינוך זקוקים לסיוע נוסף בחינוך. זאת, בתנאי שהחלת החוק תושלם עד שנת הלימודים תשע"ח,
קרי שנת הלימודים הקרובה. ואולם, השלמת ההחלה נדחתה מאז פעם נוספת (בפעם השביעית מאז כניסת החוק לתוקף), ובחוק ההתייעלות
60.)2019/20 (חוק ההסדרים) האחרון, נקבע כי היא תידחה שוב, עד לשנת תש"ף (שנת הלימודים2018- ו2017 הכלכלית לשנת התקציב
אלף בבתי הספר 250- אלף תלמידים: כ290-), חל חוק יום חינוך ארוך על כ2015/16( לפי נתוני משרד החינוך, בשנת הלימודים תשע"ה
714- גני ילדים ו1,485 מכלל התלמידים בבתי הספר ובגנים. בסך הכל, החוק חל על20%- אלף בגני הילדים. מספר זה מהווה כ40-היסודיים, וכ
61.בתי ספר
מחקר שבדק את השפעת יום חינוך ארוך על תעסוקת נשים במקומות שבהם הוא פועל, לא מצא קשר מובהק בין הארכת יום הלימודים לבין
הגדלת שיעור ההשתתפות של אימהות בשוק העבודה או היקף שעות העבודה. זאת, על אף העובדה שמחקרים בינלאומיים מראים כי יישום
יום לימודים ארוך כן משפיע לחיוב על פרמטרים אלה. ההסבר המוצע לממצאים אלה הוא שהארכת הלימודים במסגרת החוק אינה מספקת,
62.ומשאירה עדיין פער גדול בין שעות הלימודים לשעות העבודה
עם זאת, מחקרים כן מצאו קשר בין הגדלת שעות העבודה השבועיות לבין יישום יום חינוך ארוך, בקרב אימהות חד הוריות. בנוסף, במקומות
63.שבהם יושם החוק, נמצאה השפעה חיובית על שיעור הגידול בהכנסתן של אימהות
.), הפיקוח הממשלתי על צהרונים2016( מרכז המחקר והמידע של הכנסת54
2017- חוק הפיקוח על הפעלת צהרונים, תשע"ז55
.4-10 ), הפעלת מסגרות משלימות בשעות אחר הצהריים (צהרונים) בגני ילדים ובבתי ספר ברשויות מקומיות באשכולות2014( מבקר המדינה56
.), יום חינוך ארוך והשפעתו על הכנסות של אימהות מעבודה2015( מרכז המחקר והמידע של הכנסת והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה57
1997- חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז58
.), יום חינוך ארוך והשפעתו על הכנסות של אימהות מעבודה2015( מרכז המחקר והמידע של הכנסת והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה59
317 ', עמ2016-), התשע"ז2018– ו2017 חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב60
.), מערכת החינוך – נתונים כלליים2015( ), הפיקוח הממשלתי על צהרונים, מרכז המחקר והמידע של הכנסת2016( מרכז המחקר והמידע של הכנסת61
.), יום לימודים ארוך והיצע עבודה של אימהות2012( בנק ישראל62
.), יום חינוך ארוך והשפעתו על הכנסות של אימהות מעבודה2015( מרכז המחקר והמידע של הכנסת והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה63
/ 15
/ התאמת זמני הפעילות של מערכת החינוך4
לשעות העבודה במשק
השעות והימים בהם פועלים בתי הספר, גם בישראל וגם בעולם, אינם תואמים את שעות העבודה במשק. יום הלימודים מסתיים בדרך כלל
מוקדם יותר מיום העבודה, וימי החופשה במערכות החינוך בעולם רבים יותר מימי החופשה הניתנים לעובדים.
אמנם, תפקידה של מערכת החינוך הוא לחנך את הילדים, אך בפועל היא משמשת גם כמסגרת השגחה לילדים כאשר הוריהם בעבודה, בעיקר
64.בכיתות הנמוכות. לכן, בשעות שמערכת החינוך אינה פועלת, וההורים נמצאים בעבודה, הם נדרשים למצוא פתרון השגחה אחר
בישראל, וברוב המדינות המפותחות, הפתרון לצמצום הפער שבין אורך שבוע העבודה לאורך שבוע הלימודים, הוא הצהרונים המופעלים
בגנים ובבתי הספר. בחלק הקודם של סקירה זו תוארה מערכת הצהרונים בישראל, והבעיות המאפיינות אותה. כפי שצוין בחלק הקודם,
גם במקומות שבהם מופעל יום חינוך ארוך במלואו, הוא אינו נותן מענה שעתי מספק, אפילו לא בהשוואה למספר השעות המוגדרות בחוק
, אינם 17:00- ל16:00 כמשרה מלאה, ובטח שלא ביחס לשעות העבודה בפועל. גם הצהרונים והמעונות הפרטיים, בהם מסתיים היום בין
מאפשרים ברוב המקרים לשני ההורים לעבוד במשרה מלאה, ומחייבים יציאה מוקדמת מהעבודה. יש לציין כי במדינות רבות בעולם, כפי
שיודגם בחלק הבא, מסגרות ההשלמה למערכת החינוך פועלות עד שעות הערב המוקדמות.
בהקשר זה, ראוי לציין כי הפער בין שעות הפעילות של מסגרות החינוך אותן מממנת המדינה לבין שעות העבודה במשק, מתקיים בתוך הקשר
של תרבות עבודה במסגרתה אזרחי ישראל עובדים יותר ימים ויותר שעות מהמקובל בעולם המערבי. כרבע מהשכירים בישראל עובדים מעל
שעות 44.5-, וככלל, העובדים הישראלים עובדים יותר מבכל מדינה מערבית אחרת. עובד במשרה מלאה עובד בממוצע כ65 שעות בשבוע50
66. שעות בלבד במדינות כמו בלגיה, צרפת, דנמרק, או הולנד37-38 , וממוצע שלOECD- שעות במדינות ה41 בשבוע, לעומת ממוצע של
ריבוי שעות העבודה במשק מתקיים לצד אי שוויון גורף בחלוקת התפקידים המגדרית בקרב משקי הבית. משמעות הדבר, היא שנשים אמנם
במצב עניינים זה האמהות, 67.יוצאות לעבוד, אך ברוב הבתים הן עדיין המטפלות העיקריות בילדים והמבצעות העיקריות של עבודות הבית
שהן אלה שנאלצות בדרך כלל לצאת מוקדם כדי לאסוף את הילדים, מחמיצות פגישות חשובות, נחשבות לעובדות טובות פחות וסיכוייהן
להיות מקודמות קטנים. האבות, שברוב המקרים נשארים בעבודה עד הערב, מחמיצים זמן יקר עם משפחתם.
הפער בין חופשות התלמידים לחופשות ההורים מחריף את תמונת המצב הזאת. ברוב המקרים נשים הן אלה שנדרשות לצמצם את עבודתן
כדי לתת מענה לילדים הנמצאים בחופש, בין אם בוויתור על שעות עבודה לטובת הימצאות עם הילדים, ובין אם כדי לעסוק בניהול וארגון
מערך ההשגחה האלטרנטיבי (בייביסיטר, סבתות, קייטנות, סיוע לילדים גדולים שנשארים לבד בבית).
בהשוואה בינלאומית, ישראל נמצאת במקום השני בפער שבין ימי החופש של התלמידים לבין ימי החופש להם זכאים ההורים על פי חוק.
במדינות רבות, וישראל ביניהן, מספר ימי החופשה הוא תלוי ותק במקום העבודה. במדינות אחרות מספר ימי החופשה תלוי גם במשלח היד.
.סקירה משווה- ספר יסודיים לעומת ימי חופשה במשק-), ימי חופשה בבתי2012( מרכז המחקר והמידע של הכנסת64
.), על ידי ד"ר ניצה קסיר, מנהלת תחום שוק העבודה ומדיניות הרווחה בבנק ישראל2014 נתוני בנק ישראל (נאמר בעל פה בכנס שדרות לחברה65
OECD (2017), Average usual weekly hours worked on the main job 66
.2009 ), הסקר החברתי2011( , הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה67
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר16
, והיא מעודכנת לפי אתר האיחוד2012 הטבלה הבאה מבוססת על טבלה המופיעה בסקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת
האירופי. הטבלה מציגה, עבור רוב המדינות, את המספר המינימלי של ימי חופשה להם זכאים ההורים על פי חוק:
מדינה
ימי חופשה – תלמידים בבית ספר
1)יסודי (בקיזוז ימי חג לאומיים
ימי חופשה לעובדים (מספר ימי חופשה
2)מינימלי, בקיזוז ימי חג לאומיים
הפער בין ימי החופש של הילדים
לבין ימי החופש של ההורים
ליטא91
20
71
ישראל76
12
64
לטביה82
20
62
אסטוניה80
20
60
מלטה84
24
60
רומניה80
20
60
יוון79
20
59
הונגריה77
20
57
קנדה – בריטיש קולומביה68 מהשנה השנייה והילך15 , בשנה הראשונה10
55.5
בלגיה71
20
51
פולין71
20
51
אירלנד70
20
50
ממוצע70
20.5
49.5
קנדה – אונטריו61
3 מהשנה השנייה והילך15 , בשנה הראשונה10
48.5
צרפת73
25
48
פורטוגל69
22
47
אוסטריה68
25
43
סלובקיה63
20
43
שבדיה68
25
43
נורבגיה63
21
42
סלובניה61
20
41
בריטניה67
28
39
ניו זילנד57
20
37
)אוסטרליה (ויקטוריה57
20
37
)NSW( אוסטרליה56
20
36
צ'כיה54
20
34
דנמרק55
25
30
שורת התרשימים הבאה חושפת כי מקור הפער העיקרי הוא במספר הנמוך של ימי חופש לו זכאים העובדים והעובדות. ישראל ממוקמת אמנם
מעט מעל הממוצע במספר ימי העבודה שהם ימי חופש לתלמידים, אך היא ממוקמת הרבה מתחת לממוצע במספר ימי החופשה בתשלום
המוענקים לעובדים:
OECD-כפי שצוין לעיל, שעות העבודה בישראל ארוכות במיוחד, אך היא מיוחדת בפרמטר נוסף: ישראל היא המדינה היחידה מבין מדינות ה
ימים בלבד. היות ושעות הלימודים מתפרסות על פני 5 ימים, בעוד ששבוע העבודה הוא, ברוב המקרים, בן6 שבה שבוע הלימודים הוא בן
ימים רבים יותר, כל יום לימודים הוא קצר יותר לעומת יום העבודה.
כהערה על הנתונים שהוצגו לעיל, יש לציין כי בשנים האחרונות משרד החינוך מפעיל את "בתי הספר של החופש הגדול". מסגרות אלו מציעות
68.13:00 פעילויות העשרה, מיועדות לתלמידי כיתות א' עד ג', ופועלות בשלושת השבועות הראשונים של החופש הגדול, עד השעה
עוד ראוי לציין כי שר החינוך, נפתלי בנט, הצהיר לאחרונה על רפורמה לקיצור ימי החופש במערכת החינוך. טרם הוכרע כמה ימי חופש
69.יופחתו
. אתר משרד החינוך, בתי הספר של החופש הגדול68
.", "קיצור ימי החופש – גם בגני הילדים16/7/17 , יעל אודם, מאקו69
.סקירה משווה- ספר יסודיים לעומת ימי חופשה במשק-), ימי חופשה בבתי2012( מרכז המחקר והמידע של הכנסת1
.European Commission (2016), The Organisation of School Time in Europe 2
/ 17
0
20
40
60
80
0
20
40
60
80
100
0
5
10
15
20
25
30
ימי עבודה שהם ימי חופש לתלמידים
מספר ימי חופשה לעובדים
הפער בין ימי החופש של התלמידים לימי החופש של ההורים
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר18
/ מודלים נבחרים מהעולם5
לאורך הסקירה הוזכרו נתונים השוואתיים אשר חושפים את העובדה כי ישראל מפגרת אחר מרבית המדינות המפותחות בכל הנוגע להשקעה
בגיל הרך. בחלק זה נבקש ללמוד ממדינות אחרות, אשר נוהגות מדיניות מרחיבה יותר בתחום זה. לשם כך, נציג מודלים של מדיניות החינוך
ובהולנד 3 מההשקעה בישראל, בצרפת פי5 מדינות: שוודיה, צרפת והולנד. ההשקעה הציבורית לילד בשוודיה היא פי3-והטיפול בגיל הרך ב
, ובהתאם הן מצליחות לספק מענה רחב וכולל בהרבה, כפי שיודגם להלן.2.5 פי
שוודיה:
מאוחדים, ונמצאים תחת אחריות משרד החינוך והמדע השוודי. כבר לפני שני עשורים, בוטלו ההבחנות 1-6 בשוודיה, כל שירותי החינוך לגילאי
הוא גיל הכניסה לבית 7-ספר, ו-בית- הוגדרו ככיתות טרום6-7 ספר. גילאי-בית-בין "מעונות יום" ל"גנים", וכל המסגרות הוגדרו כמסגרות טרום
הספר. ביטול ההבחנות נעשה כצעד המשך להעברת כלל שירותי החינוך והטיפול בגיל הרך למשרד החינוך, שנערכה כמה שנים קודם לכן.
, אך בשל מדיניות חופשת 0 זכאים לחינוך יסודי. המדינה מבטיחה מקום במסגרות לכל ילד החל מגיל1-12 על פי חוק, כל הילדים בגילאי
בית ספרי ניתן ישירות על ידי הרשויות -הלידה הנדיבה בשוודיה מעטים הילדים הנמצאים במסגרות לפני גיל שנה וחצי. רוב החינוך הטרום
המקומיות במעונות יום. מסגרות פרטיות ו"משפחתונים" נמצאים תחת פיקוח, ונדרשים לעמוד בסטנדרטים הבסיסיים של המערכת הציבורית.
70.גם המסגרות הפרטיות זוכות למימון ציבורי
סוג השירותים:
•
. 18:00 מעונות יום, המופעלים באופן פרטי או על ידי רשויות מקומיות, פועלים במשך השנה, עד השעה
•
משפחתונים הפועלים במתכונת של יום מלא, ופועלים בבתים פרטיים.
•
.12 עד6 "מרכזי פנאי" מציעים פעילות בשעות חלקיות לילדים בגילאי
•
"גנים פתוחים" מציעים פעילות בשעות חלקיות לילדים קטנים, ונועדו לשרת הורים שמטפלים בילדיהם בבית ומפעילי משפחתונים.
•71.לאחרונה, נפתחים בשוודיה "מעונות לילה", הפועלים מהערב עד הבוקר ומיועדים לילדים שהוריהם עובדים בשעות לא שגרתיות
•
, מתמקדות בהכנה לשנת הלימודים הראשונה.6-7 בית ספר" לילדים בגילאי-"כיתות טרום
רישוי ופיקוח:
). כלל המעונות, המשפחתונים ושירותי ההשלמה Skolverket( "הרגולציה והפיקוח נמצאים במלואם תחת אחריות "הסוכנות הלאומית לחינוך
לבית הספר מחויבים ברישום, בביקורת שנתית, בעבודה על פי תכנית לימודים קבועה, ובמתן הכשרה לעובדים. מסגרות הגיל הרך נתונות
לפיקוח דומה לזה של בתי הספר. המדדים לאיכות המסגרות מפותחים על ידי הסוכנות הלאומית לחינוך, אשר בנוסף לרגולציה השוטפת
72.מפרסמת מדי שנה דו"חות על איכות המסגרות
מימון:
מההוצאה הכוללת (ציבורית 9%- דולר לילד. כ10,300- מהתוצר, ועל כ1.6% ההוצאה הציבורית הכוללת על חינוך לגיל הרך בשוודיה עומדת על
ופרטית) על חינוך ממומנת על ידי ההורים, אשר נדרשים לשלם סכום מפוקח על שירותי החינוך. הסכום מוגבל כך שההוצאות על שירותי
הסכום הספציפי לכל משפחה נקבע על פי מבחני הכנסה ועל פי מספר 73. מההכנסה של משק הבית2% טיפול וחינוך לגיל הרך יהוו עד
74. דולר בחודש160-הילדים במשפחה, אך הסכום המקסימלי עבור ילד, במשפחות בעלות ההכנסה הגבוהה ביותר, הוא כ
הכשרת צוותי החינוך:
מכוח האדם במעונות הם מורים בהכשרתם ובעלי תואר ראשון, כאשר גם אנשי הצוות המובילים ב"מרכזי הפנאי" הם בעלי הכשרה 50%-כ
שנים. המערכת מאפשרת 3-4 אקדמית. שאר אנשי הצוות, בכל מסגרות החינוך, הם בעלי הכשרה פורמלית, לא אקדמית ("לימודי תעודה"), בת
75.התפתחות מקצועית וקידום לאנשי צוות שאינם בתפקידי הובלה
צרפת:
נמצאים תחת האחריות של משרדי ממשלה שונים. 3-6 והאחריות על גילאי0-3 בצרפת נהוגה מערכת מפוצלת, במסגרתה האחריות על גילאי
עבור הגילאים הצעירים, מספר משרדים העוסקים בשירותים חברתיים מגדירים את המשאבים העומדים לרשות מדיניות הגיל הרך, ואת
OECD (2006), Starting Strong II: Sweden 70
.Maddy Savage, BBC, 19/3/13, Night Nurseries: Sweden's round-the-clock childcare 71
OECD (2006), Starting Strong II: Sweden 72
. שם73
/https://sweden.se/society/play-is-key-in-preschool 74
OECD (2006), Starting Strong II: Sweden 75
/ 19
76., מתקיימת תכנית אחודה במימון מלא של המדינה, באחריות משרד החינוך3-6 מטרות מדיניות זו. עבור גילאי
סוג המסגרות הפועלות:
•
שעות ביום. חלק מהפעוטונים מופעלים על ידי 11 , ופועלים3 "), המיועדים לילדים החל מגיל חודשיים וחצי ועד גילCrèche"( פעוטונים
אגודות הורים המעסיקות צוות מקצועי, וחלקם פועלים לצד מקומות העבודה וניתנים לעובדים על ידי המעסיק.
•77.משפחתונים הפועלים בבתים פרטיים, בהם מועסקת מטפלת מקצועית הנדרשת לרישוי של המדינה
•
, עם הפסקת 16:00/16:30 עד8:30/9:00 ימים בשבוע, בין השעות5 או4 נמצאים בגני הילדים של משרד החינוך, הפועלים3-6 ילדים בגילאי
צהריים של כשעתיים (במקומות מסוימים בצרפת יום רביעי הוא יום ללא לימודים, ואז מתקיימים לימודים בשבת). הגנים ממוקמים בדרך
78.כלל בתוך בתי הספר הממלכתיים, ושעות הפעילות זהות
•
בבוקר ועד תחילת הלימודים, בשעת 7:30-שירותי "צהרון" מוצעים לילדים בגיל הגן ובגילאי בית הספר היסודי, והם פועלים בדרך כלל מ
. מרבית הילדים משתמשים בשירותי הפסקת הצהריים, ומיעוט בשירותי 18:30-19:00 הפסקת הצהריים, ואחרי סיום הלימודים עד השעה
הבוקר והערב.
•79.מועדוניות פרטיות הפועלות בימי רביעי בהם לא מתקיימים לימודים
רישוי ופיקוח
, מצויים באחריות "שירותי הבריאות לאם ולילד". תקנות ממשלתיות קובעות את 3 עד0 הרגולציה והפיקוח על מסגרות המיועדות לגילאי
דרישות המבנה, תפקיד ההורים, מספר אנשי הצוות, גודל הקבוצות וההכשרה והמיומנויות הנדרשים מהצוות.
מימון
דולר לילד. הפעוטונים ממומנים על ידי הרשויות 6,800- מהתוצר, ועל כ1.3% ההוצאה הציבורית על חינוך וטיפול בגיל הרך בצרפת עומדת על
המקומיות, אך חלק מההורים נדרשים להשתתף בתשלום בסכום התלוי בהכנסתם. מחירי שירותי הצהרון והמועדוניות נקבעים על ידי הרשויות
המקומיות, והתשלום הוא דיפרנציאלי לפי גודל המשפחה והכנסתה. גני הילדים ממומנים במלואם על ידי המדינה.
הכשרת צוותי החינוך:
מחויבים 25% , מהם להחזיק בתואר אקדמי50% על0-3 בכל סוגי המסגרות לגיל הרך, אנשי הצוות נדרשים לעמוד באותן הדרישות. בגילאי
הנותרים אינם נדרשים להכשרה, כל עוד המעסיק מעניק להם את הליווי 25%-בהכשרה הקשורה לבריאות, עבודה סוציאלית או פנאי, וה
שנים בצירוף עם תעודת הוראה הנרכשת בשנה וחצי של לימודים 3 , נדרשים לתואר אקדמי בן3-6 הנדרש. אנשי החינוך בכיתות הגן בגילאי
80.נוספים
הולנד:
) והמקומי. שלושה provincial( בהולנד, האחריות על קביעת שירותי חינוך לגיל הרך, ועל אספקתם, מתחלקת בין השלטון המרכזי, האזורי
משרדי ממשלה – משרד החינוך, משרד הבריאות ומשרד הרווחה והספורט חולקים ביניהם את האחריות, לפי חלוקה גילאית. משרד החינוך
. 4 אחראי באופן בלעדי על כל החינוך מעל גיל
המסגרות הפועלות:
•
; 18:00 . המעונות מציעים שירותים עד השעה0-4 שעות ביום, לילדים בגילאי10 מעונות יום מלאים הפועלים במתכונת של
•
. 0-4 ), המעניקות ברוב המקרים שירותים במשך מספר שעות, מספר ימים בשבוע. מיועדות לגילאיPlaygroups( ""קבוצות משחק
מופעלות בדרך כלל באופן פרטי, בפיקוח ציבורי.
•
: שירותי טיפול של יום מלא, או כהשלמה לשעות בהן המסגרות הפורמליות אינן פועלות, המתקיימים 0-12 "משפחתונים" לילדים בגילאי
בתים פרטיים על ידי מפעילים פרטיים. כל המפעילים מפוקחים ורשומים;
•
. 18:30- ל7:30 הפועלים לפני ואחרי שעות הגן ובית הספר ובחופשות, ומעניקים שירותים בין השעות4-12 שירותי "צהרון" לילדים בגילאי
מרבית הצהרונים פועלים בשיתוף עם בית ספר יסודי אחד או יותר באותו האזור, כאשר מישהו מאנשי הצוות אוסף את הילדים מבית
הספר לצהרון.
•
), פועלים במתכונת של חצי יום או יום מלא, 6 עד2.5( טרום חובה עד חובה- שירותי חינוך פורמליים לגיל הרך, המקבילים לגילאי טרום
81.על פי לוח החופשות של מערכת בתי הספר. שני שלישים מבתי הספר מנוהלים באופן פרטי, אך כולם ממומנים במלואם על ידי המדינה
OECD (2006), Starting Strong II: France 76
/https://www.frenchentree.com/living-in-france/family-life/child-care-in-france 77
/https://www.frenchentree.com/living-in-france/education/nursery-schools-in-france-maternelle 78
.Silvera, Rachel, (2011), The Provision of Out-of-School Care in France 79
OECD (2006), Starting Strong II: France 80
https://www.iamexpat.nl/expat-info/family-kids/types-of-childcare-netherlands, OECD (2006), Starting Strong II: Netherlands 81
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר20
:רישוי ופיקוח
מוניציפלי על איכות הטיפול והחינוך בגיל הרך, בפיקוח ממשלתי. הרגולציה החדשה כוללת הצבת -, הוחלף הפיקוח המקומי2005 החל משנת
סטנדרטים בסיסיים של בריאות ובטיחות, הנגשת מידע להורים והנגשת קריטריונים בסיסיים של איכות למפעילי המסגרות. סטנדרטים
בסיסיים של איכות מגובשים בשיתוף פעולה של ההורים והמפעילים. במערכת הבית ספרית פועלים מפקחים מטעם משרד החינוך.
מימון:
דולר לילד. ההוצאה הציבורית 5,400- מהתוצר, ועל כ0.7% ), עומדת בהולנד על0-6 ההוצאה הציבורית הכוללת על חינוך בגיל הרך (גילאי
נקבעים על ידי השוק החופשי, אך ההורים זכאים 0-3 מסך ההוצאה על חינוך וטיפול בגילאים אלה. מחירי השירותים בגילאי96.7%-מהווה כ
משתייכים כבר למערכת החינוך היסודית, והם ניתנים בחינם. 4-6 להחזר מס משמעותי עבור ההוצאות בגינם. גילאי
הכשרת צוותי החינוך:
ושירותי "צהרון". באופן כללי, על אנשי הצוות במסגרות 0-4 קיים מגוון רחב של סוגי מטפלים במסגרות הרשומות המעניקות שירותים לגילאי
שנים, כתלות באופי התפקיד. ב"קבוצות 2-3 שנים או של4 אלה, להחזיק בתעודה מקצועית (לא אקדמית) מתאימה הדורשת לימודים של
המשחק" ההכשרה הנדרשת של המפעילים נקבעת על ידי הרשויות המקומיות. במסגרות השייכות למערכת החינוך, נדרשת תעודת הוראה
. 12 ועד4 המאפשרת ללמד בכל גילאי היסודי, מגיל
/ 21
/ סיכום וכיווני מדיניות5
0-6 בהשוואה בינלאומית, מדינת ישראל משקיעה בילדיה הקטנים סכום זעום ביותר, כאשר ההשקעה הציבורית הממוצעת לילד בגילאי
. נתון זה תמוה במיוחד לאור ההשקעה החריגה של המדינה בעידוד ילודה ובטיפולי OECD-היא כמחצית מההשקעה הממוצעת במדינות ה
פוריות. מהסקירה שהוצגה לעיל עולה כי מדינת ישראל תומכת ומעודדת הבאת ילדים לעולם, אך בפועל היא מסירה מעצמה את האחריות
לעתידם לאחר שנולדו.
מערכת החינוך הפורמלית מספקת מענה חלקי ביותר, כאשר בכל הגילאים ובכל רמות החינוך קיים פער אדיר בין שעות הפעילות של מסגרות
, בהם לא פועלת כל מערכת ציבורית המספקת שירותי 0-3 החינוך אותן מממנת המדינה לבין שעות העבודה במשק. המצב חמור ביותר בגילאי
מהילדים בגילאים אלה נמצאים תחת פיקוח כלשהו, גם אם דל, של המדינה.23% טיפול וחינוך, ורק
חלקיות המענה שמספקת מערכת החינוך לצד ריבוי שעות העבודה במשק, מאלצת את ההורים להסתמך על מסגרות פרטיות לסגירת הפער.
מסגרות אלה אינן מפוקחות כלל, או זוכות לפיקוח מינימלי, ועלותן להורים לילדים צעירים מגיעה לעשרות אלפי שקלים בשנה. בשל היעדר
פיקוח, המסגרות נבדלות זו מזו בטיב המבנים, בהכשרת הצוות, ביחס בין מספר הילדים למספר אנשי הצוות, בגודל הקבוצות, בתוכן הפדגוגי
ולמעשה בכל פרמטר אפשרי.
מצב זה גורם בהכרח להעמקת הפערים החברתיים בחברה הישראלית, כאשר ילדים מבתים אמידים יותר זוכים לחינוך איכותי יותר בגיל הרך.
, וקשה להניח כי הוריהם יכולים להרשות לעצמם לשלם למסגרות פרטיות איכותיות 82 מילדי ישראל חיים מתחת לקו העוני30%-יש לזכור כי כ
הגובות סכומים גבוהים. לכן המשמעות של היעדר מענה ראוי מצד המדינה קשה במיוחד עבור האוכלוסייה הענייה, ובפרט עבור החברה
. בשל ההשפעה האדירה של איכות החינוך בגיל זה על מיומנויות חיים 60% הערבית והמגזר החרדי, בהם שיעור הילדים העניים עולה על
ולמידה בעתיד, מצב עניינים זה הוא בעל השלכות דרמטיות על שוויון בהזדמנויות העומדות בפני ילדים מרקעים שונים ועל סיכויי המוביליות
אקונומי נמוך.-החברתית של ילדים ממעמד סוציו
כיוונים לשינוי מדיניות:
הגדלת המימון הציבורי לחינוך וטיפול בגיל הרך:
הקמת המועצה לגיל הרך, צמצום ימי החופש במערכת החינוך או פיקוח על מחירי הצהרונים, לא ייצרו שינוי כל עוד המדינה אינה מוכנה
להשקיע כסף בילדיה. המודל הרצוי על מנת להבטיח שוויון הזדמנויות ומוביליות חברתית, ועל מנת לסייע להורים ולאימהות בפרט, הוא
אספקת שירותי חינוך נרחבים במימון מלא של המדינה החל מסיום חופשת הלידה בתשלום.
מעבר הדרגתי למודל מאוחד:
בהתאם למחקרים המצביעים על יתרונות השיטה המאוחדת במסגרתה רשות ממשלתית אחת אחראית על אספקת כלל שירותי החינוך
והטיפול לילדים בכל הגילאים, מומלץ לבחון מעבר למודל מאוחד שייתן מענה גם בשעות הלימודים הרשמיות וגם בשעות "ההשלמה" שנועדו
לגשר על הפער בין שעות הלימודים לשעות העבודה. הקמת המועצה לגיל הרך היא צעד ראשון בכיוון זה.
הוספת מסגרות ממלכתיות לצד פיקוח על מסגרות פרטיות:
כחלק מתהליך של לקיחת אחריות על תחום הגיל הרך, יש לבחון הפעלת מסגרות ממשלתיות עבור ילדים בגיל הרך, החל מתום חופשת
הלידה. הלאמת שירותי החינוך לגיל הרך הוא מהלך ארוך טווח ומורכב, ולכן כשלב ביניים יש לבחון בדחיפות דרכי פיקוח ואכיפה על המסגרות
הפרטיות הפועלות בשוק.
שיפור איכות צוותי החינוך:
איכות הצוות הנמצא במגע יום יומי עם הילדים היא קריטית. ישראל משתרכת מאחור בכל מה שנוגע להכשרת צוותי החינוך הפועלים במגוון
המסגרות המשלימות לגיל הרך – מעונות יום, משפחתונים וצהרונים. על המדינה לקחת אחריות מלאה על ההשכלה והפיתוח המקצועי של
הצוותים החינוכיים בכל רמות החינוך ובכל סוגי המסגרות, לרבות מסגרות ביתיות ופרטיות, הן ברמת הגדרת הקריטריונים, הן ברמת מתן
ההכשרה והן ברמת האכיפה.
פורמלית: -הארכת שעות הפעילות של מערכת החינוך הפורמלית והלא
שעות שבועיות לפחות, ואף לבחון הארכה משמעותית נוספת של 41 יש להחיל את חוק יום חינוך ארוך על כלל תלמידי ישראל, בהיקף של
יום הלימודים, גם במקומות שבהם פועל יום חינוך ארוך וגם במסגרות הפרטיות הפועלות עד שעות אחר הצהריים. שעות הפעילות הנוכחיות
אינן מסוגלות לתת מענה לשני הורים העובדים במשרה מלאה. מודלים רבים בעולם, וביניהם שלוש הדוגמאות שהוצגו כאן, מציעים להורים
שירותי טיפול וחינוך עד שעות הערב המוקדמות. כמובן, ששירותים אלה אינם בגדר חובה, והורים המסוגלים ומעוניינים בכך יכולים להוציא
את ילדיהם בשעה מוקדמת יותר.
צמצום שעות העבודה במשק:
הפער הגדול בין שעות הלימודים בבתי הספר לשעות העבודה של ההורים, נובע לא מריבוי חופשות לתלמידים אלא ממיעוט חופשות להורים
ותרבות עבודה במסגרתה נהוג לעבוד שעות ארוכות מאוד. צמצום שעות העבודה במשק יתרום לצמצום הפער, יקל על ההורים, ישפר את
מעמדן של נשים בשוק העבודה ויגדיל את איכות החיים של כלל העובדים והעובדות במשק.
.2015 ), דו"ח מימדי העוני והפערים החברתיים – דו"ח שנתי2016( , המוסד לביטוח לאומי82
2017 / מדיניות החינוך והטיפול בגיל הרך בישראל / אוקטובר22
/ 23
שדולת הנשים בישראל
6101902 תל אביב2020 תל אביב ת.ד26 סעדיה גאון
03-6123990 / פקס03-6123990 :טלפון
[email protected]