חומר רקע
– מבט על מערכת בריאות הנפש
השירותים האזרחיים
ומדיניות הממשלה
שי וינבלום
2023 דצמבר
הנחיה: יוני בן בשט
צור-עורך ראשי: עמית בן
עריכה: דפנה לב
עיצוב: עדי רמות
בשלושת העשורים האחרונים עברה מערכת בריאות הנפש הציבורית שלוש רפורמות,
העבירה את מרבית האחריות על שירותי בריאות הנפש מידי המדינה 1שהאחרונה בהן
תקינה, לצד התפתחות שכר איטית ביחס למגזר הפרטי, -תקצוב ותת-לקופות החולים. תת
. כיום 2הביאו למחסור חמור בכוח אדם ולקושי במתן מענה טיפולי מספק בזמני שגרה וחירום
תקינה של מטפלים;-תקצוב ותת-מערכת בריאות הנפש סובלת משלוש בעיות עיקריות: א. תת
ב. קושי באיוש תקנים קיימים; ג. חוסר יציבות תקציבית של מרכזי החוסן. על מנת שהמערכת
תוכל למלא את תפקידיה כנדרש יש להגדיל את תקציבה באופן משמעותי, להבטיח ודאות
.2015- הרפורמה הביטוחית מ1
.31.10.2023 , רזניק, ר’, שר הבריאות בראיון ראשון: “ישראל במשבר בריאות הנפש החמור בתולדותיה”, ישראל היום2
פרויקט
היום
שאחרי
הפרויקט נכתב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה ושל
באוקטובר.7-השירותים הציבוריים במהלך המלחמה שפרצה ב
1פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
תקציבית ארוכת טווח, להתאים את התקינה להיקף הטיפול הנדרש ולמצוא דרכי תמרוץ
למשיכת כוח אדם מקצועי למערכת הציבורית ולשימורו.
במה מתבטאים פערי התקצוב ארוכי השנים?
1 .מספר המטופלים גבוה מההערכות שעל בסיסן תוקצבו קופות החולים
5%
5%
4%
4%
3%
3%
2%
2%
1%
: שיעור המטופלים מכלל המבוטחים בקופות החולים שקיבלו טיפול במערך בריאות1 איור
2017 ,הנפש
.הערה: הערכות שיעור המטופלים שיקבלו טיפול נקבעו במסגרת הרפורמה הביטוחית
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב2020 ,מקור הנתונים: מבקר המדינה
יעד הרפורמה לשיעור
המבוגרים שיקבלו טיפול
יעד הרפורמה לשיעור
הילדים שיקבלו טיפול
מבוגרים
ילדים
3.1%
4.1%
4.5%
1.6%
2.3%
2.4%
2פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
.הערה: הערכת מספר המפגשים הנדרשים נקבעה במסגרת הרפורמה הביטוחית
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב2020 ,מקור הנתונים: מבקר המדינה
: מספר המפגשים הטיפוליים הממוצע למטופל במערכת בריאות הנפש בקופות2 איור
2017 ,החולים
2 .
מספר המפגשים הניתנים בפועל לכל מטופל נמוך מההערכות שעל בסיסן תוקצבו קופות
החולים
13
11
9
7
5
3
1
מבוגרים
ילדים
3.1%
1.6%
הערכת מספר המפגשים
הנדרשים לילדים
הערכת מספר המפגשים
הנדרשים למבוגרים
7.64
6.96
6.51
8.21
8.43
8.83
3פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
3 .
זמני ההמתנה לאבחון ולתחילת טיפול פסיכיאטרי ארוכים מהמקובל העולם
*2018 ,: משך המתנה מרבי במערכת בריאות הנפש, שבועות3 איור
60
50
40
30
20
10
0
*נתונים משוערים
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב 2019 ,מקור הנתונים: משרד הבריאות
שלוש הבעיות המרכזיות
תקינה של מטפלים -תקצוב ותת-א. תת
מיליארד ש״ח. 3.9-, מערכת בריאות הנפש בישראל מתוקצבת בכ2023 נכון לתחילת
מיליארד ש״ח מועברים לבתי החולים 1.5- מתוכם מועברים לקופות החולים, ועוד כ2.4-כ
, ועל בסיס סדרי העדיפויות OECD-הממשלתיים לבריאות הנפש. כדי לסגור את הפער מול ה
מיליארד ש״ח, כלומר, 5.5 , מערך בריאות הנפש זקוק לתקציב של3הנוכחיים בתקציב המדינה
, המחולק לסעיפי תקציב המדינה השונים, בהתאםOECD- החישוב מתבסס על פער ההוצאה האזרחית מול ה3
לסדר העדיפויות הנוכחי (ושאינו משתנה מהותית לאורך השנים). להרחבה ראו פרויקט היום שאחרי: מבט מאקרו
כלכלי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה.
כללי
כללי
מרפאות כלליות
מבוגרים
מערך בריאות הנפש
בקהילה
ילדים ונוער
משך ההמתנה
המקובל בעולם
4.3
6.0
5.7
21.4
8.0
52.0
16.0
52.0
אבחון ראשוני תחילת טיפול פסיכותרפי
שבועות
4פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
מיליארד ש״ח. אולם, בשל המצוקה הגדולה בתחום, ותקצובו החסר1.6-תוספת שנתית של כ
במשך שנים, סביר להניח כי הערכה זו היא הערכת חסר משמעותית.
OECD-: תוספות התקציב הנדרשות בכל תחום כדי לסגור את הפער מול ממוצע ה4 איור
(דו״ח בנק2022 מבוססים על סדרות בנק ישראל להוצאה האזרחית לשנתOECD-מקור הנתונים: נתוני הפער מה
, התשפ״ג, רשומות המדינה; 2023 ), ואילו סעיפי התקציב לקוחים מתוך חוק התקציב לשנת הכספים2022 ישראל
עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב. להרחבה ראו פרויקט היום שאחרי: מבט מאקרו כלכלי – השירותים האזרחיים
ומדיניות הממשלה.
תקינה של -התקצוב, מערכת בריאות הנפש הציבורית סובלת מתת-כפועל יוצא של תת
משרות 9,500-מטפלים, שמקשה על מענה מספק לצורכי הקהילה. על פי ההערכות, חסרות כ
). 2022 ,טיפול בשירות הציבורי (ליה שחף
חינוך
40
35
30
25
20
15
10
5
0
בריאות
תחבורה
בטחון
פנים
רווחה
השכלה
גבוהה
בינוי
ושיכון
פנים
ושלטון
מקומי
בריאות תעסוקה
הנפש
כלכלה
ותעשייה
מיליארדי ש"ח
35.8
25.5
15.9
10.0
5.4
5.3
4.2
3.5
1.7
1.6
1.5
1.0
0.5
חקלאות
הגנת
הסביבה
שירותים חברתיים
תחומים נוספים
5פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
?מה צריך לעשות
משרות, בעלות 9,500-לסגור באופן הדרגתי את פער התקינה בשירות הציבורי, העומד על כ
.4שנתית- מיליארד ש״ח, כחלק מתוכנית רב2.4-כוללת של כ
ב. קושי באיוש תקנים קיימים
שיעורי גידול כוח האדם בבתי החולים לבריאות הנפש, ובפרט של הרופאים והרופאות ובעלי
.5רפואיים, נמוכים משיעור גידול האוכלוסייה-המקצועות הפרה
: שיעור הגידול השנתי בכוח האדם המאויש בבתי החולים הממשלתיים לבריאות 5 איור
2021-2011 ,הנפש
החישוב נעשה על בסיס שכר הפסיכולוגים הממוצע בקופות החולים, מתוך דו"ח הממונה על השכר במערכת4
, מותאם להתפתחות השכר הממוצע במשק, ומשוקלל לפי עלות מעביד שנתית2020 הבריאות הציבורית לשנת
). סכום זה, הגבוה מהתוספת הנדרשת למערך בריאות הנפש על פי ניתוח תקציב המדינה ונתוני 1.3 (מקדם של
, מצביע על כך שסדרי העדיפויות הנוכחיים מתקצבים בחסר משמעותי את מערך בריאות הנפש. יתרה OECD-ה
מיליארד ש״ח נובע גם הוא מהערכת חסר של התקצוב הנדרש, מכיוון 2.4 מכך, סביר מאוד להניח שהסכום של
שהוא מתייחס רק לעלויות השכר ולא לצרכים רבים נוספים (כמו בינוי, ציוד ועוד). כמו כן, החישוב נעשה על בסיס
השכר הממוצע הנוכחי של פסיכולוגים בקופות החולים ולא על גובה השכר שנדרש על מנת למשוך עובדים רבים
אל המגזר הציבורי.
מסה"כ מיטות האשפוז הפסיכיאטריות 88% מיטות האשפוז הפסיכיאטריות בבתי החולים הממשלתיים מהוות5
.)12 , לוח2022 ,בישראל. כלומר, נתונים אלה מייצגים בצורה טובה מאוד את כלל המערכת (הלל וחקלאי
,מקור הנתונים: נתוני משרד האוצר, מתוך דו”ח הוועדה למערך האשפוז בבריאות הנפש בישראל (משרד הבריאות
); עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב 2022
ממוצע גידול שנתי
5.0%
4.5%
4.0%
3.5%
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
רפואי-פרה
0.6%
כוח עזר
1.2%
רופאים
ורופאות
1.2%
קצב גידול שנתי ממוצע
של כלל האוכלוסייה
אחים
ואחיות
3.1%
מנהל
ומשק
4.6%
סה"כ
ממשלתיים
2.6%
6פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
כמו כן, שיעורי איוש התקנים בבתי החולים לבריאות הנפש נמוכים מאוד, במיוחד בקרב
רופאים ורופאות.
2022 ,: שיעור איוש תקנים קיימים בבתי החולים הפסיכיאטריים הממשלתיים6 איור
מקור הנתונים: נתוני נציבות שירות המדינה, מתוך דו”ח הוועדה למערך האשפוז בבריאות הנפש בישראל (משרד
); עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב 2022 ,הבריאות
מה צריך לעשות?
1 .
לבנות תוכניות תמרוץ למשיכת בעלי מגוון מקצועות טיפוליים לעבודה במגזר הציבורי
מיליון 25 פעמית של צעדים אלה עומדת על-ולהישארות בו לאורך זמן. העלות החד
).2022 ,שקלים (משרד הבריאות
2 .
לבנות תוכנית למתן מענה לאוכלוסיות ויישובים הסובלים ממחסור חמור במיוחד בכוח
).2020 ,אדם, בדגש על החברה הערבית והחברה החרדית (מבקר המדינה
ג. חוסר יציבות תקציבית של מרכזי החוסן
מרכזי החוסן נועדו לתת מענה ספציפי להשלכות המצב הביטחוני על בריאות הנפש. מתוך
הוקמו מכוח החלטות ממשלה, שקבעו שמימונם יגיע מאיגום 10 , מרכזים הפועלים כיום14
משאבים מכמה משרדי ממשלה. תקציב זה מהווה שני שליש מכלל המימון המדינתי למרכזי
מיליון 65.5- העבירה הממשלה למרכזים תקציב בסך כולל של כ2020-2018 החוסן. בשנים
נוספים מתקציב המרכזים מגיעים מהחזרים שמעניק המוסד לביטוח 24%-). כ7 שקלים (איור
רופאים ורופאות87.2%
אחים ואחיות92.8%
רפואי/מנהל ומשק-פרה92.5%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
7פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
מהעברות ממשרדי9%- וכ6לאומי על טיפולים שעומדים בתנאי “נוהל חרדה” של המוסד
ממשלה שלא נקבעו בהחלטות הממשלה.
2020-2018 ,)%( מרכזי החוסן בישראל לפי מקור המימון, מיליוני ש"ח13-: מימון ציבורי ל7 איור
בעקבות העלייה במספר נפגעי החרדה בצפון הארץ במלחמת לבנון השנייה, ומטרתו לספק2006- נוהל זה פותח ב6
הוחל הנוהל על מרכזי החוסן2008-טיפול למי שנחשף לאירוע ביטחוני, במטרה להקטין נזקים נפשיים בעתיד. ב
בעוטף עזה ועל גופים נוספים. ההחזרים בגין “נוהל חרדה” לא מכסים את העלות המלאה של הטיפולים. את יתרת
).2021 ,הסכום מכסים המרכזים מתקציבי הפעילות שלהם (בלנק
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב2021 ,מקור הנתונים: בלנק, מרכז המידע והמחקר של הכנסת
מימון מרכזי החוסן על ידי איגום משאבים, ולא על ידי הקצאה קבועה מבסיס התקציב של
שנתי, בין המשרדים על המשך התקצוב -משרדי הממשלה, יצר צורך במשא ומתן, שנתי או דו
והיקפו, שתוצאותיו מעוגנות בהחלטות ממשלה. במסגרת משא ומתן זה המשרדים המממנים
דורשים לעיתים לצמצם את השתתפותם במימון המרכזים או להפסיקה כלל (מבקר המדינה,
). מאחר שהתנהלות זו משמעותה שההיקף והמקורות של המימון הממשלתי של מרכזי 2021
החוסן עומדים בסימן שאלה מדי שנה או שנתיים, ומכיוון שאיגום המשאבים מהווה את חלק
הארי של המימון המדינתי, נוצר חוסר ודאות תקציבי עבור המרכזים. חוסר ודאות זה פוגע
ביכולת התכנון ארוך הטווח, מהווה איום מתמשך על המשך פעולתם ומקשה על גיוס עובדים
).2017 ,; ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת2021 ;; בלנק2021 ,(מבקר המדינה
בשנתיים שחלפו מאז המלצת מבקר המדינה לקבוע מסגרת תקציבית שנתית לכל מרכזי
החוסן, שתעוגן בתקציב הבסיס של אחד ממשרדי הממשלה, התרחשו כמה שינויים
הוכנס כלל המימון הממשלתי של מרכזי החוסן, על 2022 בנושא. בתקציב המדינה לשנת
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
איגום תקציב ממשרדי הממשלה
מתוקף החלטות ממשלה
תקציבים נוספים ממשרדי ממשלה
החזרים מהמוסד לביטוח לאומי
12.16
)66%(
2018
1.65
)9%(
4.65
)25%(
15.99
)68%(
2019
1.65
)7%(
5.94
)25%(
16.01
)68%(
2020
2.55
)11%(
4.89
)21%(
8פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
מיליון ש”ח, לתקנה בבסיס התקציב של משרד הבריאות. עם זאת, בתקציב לשנים26.6 סך
מיליון שקלים בלבד עבור כל 7.35 כוללת אותה תקנה בתקציב משרד הבריאות2024-2023
.8 מיליון ש"ח, שנאסף מתקציבי משרדים שונים26.01 , מתוך תקציב כולל של7אחת מהשנים
שינויים משמעותיים אלה בגובה התקציב המובטח מראה, שלמרות ההתקדמות בעיגון הכספים
להפעלת מרכזי החוסן, נשמר עדיין חוסר הוודאות התקציבי, הפוגע בפעילותם התקינה.
מה צריך לעשות?
לקבוע מסגרת תקציבית שנתית לכל מרכזי החוסן, שתעוגן בתקציב הבסיס של אחד ממשרדי
).2021 ,הממשלה, ולהקים מנגנון לעדכון תקציב הבסיס (מבקר המדינה
.דיגיטלי- נתוני תקציב המדינה, פיסקלי7
, משרד ראש הממשלה. המשרדים שמהם נאסף התקציב הם: ביטחון, רווחה וביטחון1817 מתוך החלטת ממשלה8
.חברתי, עלייה וקליטה, אוצר, ראש הממשלה, ביטחון הפנים, חינוך ושוויון חברתי
9פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
מקורות
). פעילות מרכזי החוסן. מרכז המחקר והמידע של הכנסת. 2021( ’בלנק, ר
). מיטות אשפוז ועמדות ברישוי. משרד הבריאות. 2022( ’הלל, ס’ וחקלאי צ
של הוועדה, 26 ’). פרוטוקול ישיבה מס2023( הוועדה המיוחדת לחיזוק ופיתוח הנגב והגליל
.7.6.2023 ,25-הכנסת ה
.3.7.2023 ,25- של הוועדה, הכנסת ה72 ’). פרוטוקול ישיבה מס2023( ועדת הבריאות
, 20- של ישיבת הוועדה, הכנסת ה597 ’). פרוטוקול מס2017( ועדת העבודה, הרווחה והבריאות
.26.7.2017
). התערבות טיפולית: איך להציל את מערך הפסיכולוגיה הציבורית2022( ’ליה שחף, א
בישראל. קרן ברל כצנלסון ופורום הארגונים למען הפסיכולוגיה הציבורית.
). היבטים ברפורמה להעברת האחריות הביטוחית בבריאות הנפש. משרד 2020( מבקר המדינה
מבקר המדינה.
). היערכות הרשויות המקומיות לטיפול בנפגעי חרדה בשעת חירום. 2021( מבקר המדינה
משרד מבקר המדינה.
). דו”ח מסכם: תת הוועדה בנושא הפערים בשירותים הקהילתיים 2019( משרד הבריאות
ברפורמה לבריאות הנפש. המועצה הלאומית לבריאות הנפש, משרד הבריאות.
). דו”ח הועדה בנושא מערכת האשפוז במרכזים לבריאות הנפש (ועדת 2022( משרד הבריאות
מלמד). משרד הבריאות.
OECD .)2021( Health at a Glance :2021 OECD Indicators. OECD Publishing.
10פרויקט היום שאחרי | מבט על מערכת בריאות הנפש – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
פורום ארלוזורוב הוא מכון מחקר לעיצוב מדיניות, שהוקם על ידי
הסתדרות העובדים החדשה, במטרה לבסס מחקר וידע מתקדמים
חברתית, שתממש -שיסייעו למקבלי ההחלטות בגיבוש מדיניות כלכלית
את זכותם של כל תושבי ישראל לתעסוקה הוגנת, לאיכות חיים מכבדת
ולשוויון הזדמנויות. כל זאת תוך חתירה מתמדת לפיתוח כלכלה
מתקדמת וחדשנית, צמצום פערים ויצירת צמיחה מכלילה ובת קיימא.
מטרות הפורום
חברתית-עיצוב מדיניות כלכלית
ארוכת טווח שבבסיסה
קידום העובדות והעובדים
קידום הידע והפעולה
של ארגוני העובדים נוכח אתגרי
21-עולם העבודה של המאה ה
ניתוח מחקרים ונתונים
מהארץ ומהעולם ליצירת
בסיס ידע מתקדם
ביסוס שיח ציבורי
שבמרכזו חתירה לצמיחה
מכלילה ובת קיימא
/arlozorovforum.org.il
@arlozforum
www.arlozforum.org