חומר רקע
1
6
בנובמבר2017
י"ז בחשון"התשע
ח
:אל חברי
ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת
חוק-
יסוד: ירושלים בירת ישראל (תיקון-
)רוב מיוחס
של הח "כ מועלם ואחרים/(פ/20
4346
)
מסמך הכנה לדיון הקבוע ליום.2017
7.11
–
הכנה לקריאה
השנייה והשלישית
רקע
חוק-
יסוד: ירושלים בירת ישראל שנחקק בשנת1980
,קובע
בסעיף1
כי "ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת
."ישראל סעיפים2
עד4 קובעים כי ירושלים הוא מקום מושבם של מוסדות השלטון; כי המקומות הקד
ו שים
יהיו שמורים מפני פגיעה; וכי הממשלה תשקוד על פיתוחה של ירושלים, לר בות באמצעות מתן מענק שנתי
.מיוחד
בשנת2000
חוק היסוד תוקן ונוספו לו סעיפים שקבעו כי שטח ירושלים כולל גם את כל השטח שהתווסף לתחום
העירייה במלחמת ששת הימים (סעיף5
,)וכי לא תועבר כל סמכות המתייחסת לתחום ירושלים לגורם זר
(סעיף
6
.)
עוד קבע חוק היסוד (בסעיף7)
כי סעיפים5 ו-6
יהיו
משוריינים , וכדי לשנותם יש לחוקק חוק יסוד
שנתקבל
ב רוב של61
חברי הכנסת .
בנוסף לאיסור הגורף
על העברת שטחי ירושלים הקבוע ב
חוק-
יסוד: ירושלים, בשנת2014
נחקק
חוק-
:יסוד
,משאל עם הקובע שתי חלופות לאישרור החלטת ממשלה בדבר הסכם מדיני
(או אקט חד-
)צדדי הכולל ויתור על
שטח ריבוני ישראלי: האחת, אישור ההסכם ברוב של61
חברי כנסת ובנוסף
השגת
רוב במשאל עם ,. השנייה
אישור ההסכם ברוב של80
חברי כנסת ללא צורך במשאל עם .
חוק-יסוד: משאל עם
משוריין, כך שלא ניתן לשנותו אלא בחוק יסוד וברוב של61
חברי כנ.סת
הצעת החוק הנדונה
הצעת החוק
ע וסקת
ב שלושה
ע
ניינים:
ראשית,
מוצע לקבוע כי סעיף6
(האוסר על העברת שטח מירושלים) ישוריין ברוב של80
,חברי הכנסת
ו כי
סעיף7
, שקובע את כלל
השריון
)(נוקשות, ישוריין בעצמו ברוב של
61
חברי הכנסת.
ה משמעות של הנוסח המוצע היא כי למעשה יהיו"שני "מסלולים
לביטול או שינוי סעיף6
לחוק היסוד האוסר
:על מסירת שטחים מירושלים לריבונות זרה
המסלול האחד -
שינויו של סעיף6 ב אמצעות חוק יסוד המתקבל
ב רוב של
שמונים
.חברי כנסת
המסלול השני -
תיקון סעיף השריון עצמו (סעיף7
)ב
חוק יסוד המתקבל ב רוב של
61
חברי הכנסת
וביטול הדרישה לרוב של80
חברי הכנסת
לתיקון סעיף6
,
,ולאחר מכן
תיקון סעיף6
.עצמו
יודגש כי גם אם יבוטל סעיף6 לחוק היסוד, ימשיך לחול חוק-
יסוד: משאל עם, שכאמור, דורש אישור של61
חברי הכנסת ומשאל עם או לחילופין, אישור של80
חברי הכנסת, כדי לאשר הסכם מדיני או החלטת ממשלה
חד צדדית הכולל ויתור על כל
שטח ריבוני של מדינת ישראל
)(לרבות ירושלים .
נית ש ,
מוצע
ל
בטל
את סעיף5 להצעת החוק
שקובע את"
שטח
תחום ירושלים"
,כך שחוק היסוד לא יכלול
התייחסות כלשהי להגדרת
"תחום
ירושלים"
.
2
ש
לישית ,
מוצע לערוך תיקון
ב סעיף6
לחוק היסוד
שיקבע
כי כל שטח
המהווה כיום חלק מ
תחום עיריית
ירושלים ,הוא שטח שאסור להעביר לגורם זר ,
גם באם
בעתיד שטח זה יוצא מתחומי עיריית ירושלים . במלים
,אחרות
לעניין האיסור החוקתי על העברת שטחים מירושלים לגורם זר "יוקפאו" הגבולות הקיימים
.כיום
וזה:נוסח המשולב של התיקון המוצע
חוק-יסוד: ירושלים בירת ישראל
ירושלים בירת ישראל
1.
.ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת ישראל
מקום מושבם של הנשיא, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון
2.
.ירושלים היא מקום מושבם של נשיא המדינה, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון
שמירת המקומות הקדושים
3.
המקומות הקדושים יהיו שמורים מפני חילול וכל פגיעה אחרת ומפני כל דבר העלול לפגוע בחופש הגישה של
.בני הדתות אל המקומות המקודשים להם או ברגשותיהם כלפי אותם המקומות
פיתוח ירושלים
4.
)(א הממשלה תשקוד על פיתוחה ושגשוגה של ירושלים ו
על רווחת תושביה על-
,ידי הקצאת משאבים מיוחדים
.לרבות מענק שנתי מיוחד לעיריית ירושלים (מענק הבירה) באישור ועדת הכספים של הכנסת
)(ב
לירושלים יינתנו עדיפויות מיוחדות בפעילויות של רשויות המדינה לפיתוחה של ירושלים בנושאי משק
.וכלכלה ובנושאים אחרים
)(ג
.הממשלה תכונן גוף או גופים מיוחדים לביצוע סעיף זה
שטח תחום ירושלים
5.
תחום ירושלים כולל, לענין חוק-
יסוד זה, בין השאר, את כל השטח המתואר בתוספת לאכרזה על הרחבת תחום
( עיריית ירושלים מיום כ' בסיון תשכ"ז28
ביוני1967
), שניתנה לפי פקודת.העיריות
איסור על העברת סמכויות
6.
לא תועבר לגורם זר, מדיני או שלטוני, או לגורם זר אחר בדומה לכך, בין דרך קבע ובין לתקופה קצובה, כל סמכות
המתייחסת לתחום ירושלים והנתונה על פי דין למדינת ישראל או לעיריית ירושלים
לתחום עיריית ירושלים, ובכלל זה
השטח המתואר
בתוספת
לאכרזה על הרחבת תחום עיריית ירושלים מיום כ' בסי
ו ה ון( תשכ"ז28
ביוני1967
), שניתנה
לפי פקודת
העיריות
, והכ
לו כפי שהיה בתוקף ביום תחילתו של חוק-
יסוד: ירושלים בירת 'ישראל (תיקון מס2
)
(הוראות
)לעניין שטח תחום ירושלים והרוב הדרוש לשינוין.
נוקשות
7.
אין לשנות את הוראות סעיפים5 ו-6
סעיף6 אלא בחוק-
יסוד שנתקבל ברוב של80
חברי הכנסת ; אין לשנות את
הוראות סעיף זה אלא בחוק-יסוד שנתקבל ברוב חברי הכנסת.
3
נושאים לדיון
1.
שיריון סעיף6
ברוב של80
חברי הכנסת
כאמור, הנוסח המוצע מבקש לקבוע
ש סעיף6
לחוק היסוד ישוריין ברוב של80
,
אך סעיף השריון עצמו
ישוריין ברוב של61
(
,בניגוד למצב הקיים בו סעיף6
משוריין ברוב של61
, וסעיף
ה שריון ניתן לשינוי ברוב
רגיל) .
השריון המוצע הוא חריג מאוד בחקיקת היסוד בישראל .בה
יעדר חוק-
יסוד המסדיר את הליכי החקיקה
בכלל, לרבות את הליכי חקיקת חוקי היסוד, אין כללים ברורים במשפט החוקתי הישראלי בנוגע לאופן
.השריון של חוקי יסוד מפני שינוי,בפועל מרבית ההוראות המעוגנות בחוקי היסוד אינן משוריינות כלל
וניתן לשנותן כמו הוראה בחוק רגיל.)(כלומר, באופן עקרוני, ברוב של שניים מול אחד
עם זאת, במהלך השנים ,חלק מהוראות חוקי היסוד לרבות
כל ההוראות המעוגנות בחוק-יסוד: הממשלה;
מספר הוראות מרכזיות ב
חוק-יסוד: הכנסת; הוראות חוק-יסוד: חופש העיסוק וכאמור גם הוראות חוק-
יסוד: משאל עם(ו גם סעיפים5 ו-6 לחוק-יסוד: ירושלים) שוריינו כך שנדרש רוב של
61
חברי כנסת
.לשנותן
הוראות שריון הדורשות רוב העולה על
61
מחברי הכנסת
נדירות מאוד
בחקיקה הקיימת .ההוראות
האופרטיביות היחידות
בחוקי היסוד ששינויין מחייב רוב של80
חברי כנסת , הן
שתי הוראות בחוק-
:יסוד
הכנסת (סעיפים9א ו-
44
)
שעניינן מניעת האפשרות "להשעות" את עצם קיומו של המשטר הדמוקרטי
באמצעות תקנות לשעת חירום או דחיית הבחירות
ו"הנצחתה" של הכנסת המכהנת.
:כלומר מדובר
בהוראות הנוגעות ל"הגנה על המשטר הדמוקרטי במובנו "הצר.
יודגש כי המשמעות של כל סעיף שריון, ובוודאי סעיף שריון הדורש רוב של שמונים חברי כנסת, היא
הגבלה עתידית של סמכותה של כנסת עתידית לחוקק, ו על כן
מחייבת הצדקה מיוחדת.
בהתאם לכך ,מוצע לדון בהצדק ל ה
שריונו
של סעיף6
ברוב חריג של80
חברי הכנסת ,
כשלא מדובר בסעיף
שמגן מפני
"ה ,שעיית" הדמוקרטיה עצמה אלא בסעיף
שעוסק ב ערכי יסוד של
המדינה , כמו סעיפים
אחרים בחוקי היסוד,
שחלקם כאמור משוריינים ברוב של61
חברי כנסת ואחרים אינם משוריינים כלל.
ברור כי
מבחינה מעשית
ההצעה שסעיף השריון עצמו יהיה משוריין ברוב של61
חברי כנסת מפחיתה
מעוצמת
,ההגבלה העתידית על כוח החקיקה של הכנסת ואולם , אינה מבטלת קושי מעשי
זה .
,כאמור לשם
שינויו של סעיף6
יידרש רוב של
שמונים
,חברי כנסת
או
הליך חקיקה מורכב הכולל
בשלב ראשון -
תיקון
סעיף השריון עצמו (סעיף7
) ברוב של61
חברי הכנסת
וביטול הדרישה לרוב של80
חברי הכנסת לתיקון
סעיף6
,ובשלב השני - הליך ל חקיקת תיקון
ל סעיף6
.עצמו
בכל מקרה ,
העובדה שניתן
באופן מעשי
"לעקוף" את השריון המיוחד של סעיף6
,
אינה פוטרת את הוועדה
מלדון במשמעות
העקרונית
של קביעת הוראת שריון חריגה
מסוג זה .
*
נזכיר לחברי הכנסת כי כיוון שהתיקון המוצע מתקן את סעיפים5 ו-6 לחוק היסוד המשוריינים כיום ,
התיקון
המוצע דורש רוב של61
.חברי הכנסת בקריאה השלישית
4
2.
ביטול סעיף5 והסמכות לערוך שינויים מוניציפליים
סעיף5 לחוק היסוד נועד, בשעתו, לעגן את הרחבת תחומי ירושלים והח לת המשפט, השיפוט והמינהל של
( המדינה על השטח שסופח בחקיקה ראשית ראן לעניין זה דברי ההסבר להצעת החוק משנת2000
, ה"ח
2908
(
2000
'), עמ516). וא
ולם, הוא לא נוסח כסעיף אופרטיבי לעניין זה.
במקום
זאת , הסעיף קובע מעין
" הגדרה של המונח תחום ,ירושלים" לצורך חוק היסוד ולפיה ירושלים כוללת– בין השאר –
את כל השטח
שסופח ומתואר ב
"תוספת ל אכרזה על הרחבת תחום
ירושלים"
משנת1967
.
ניסוח זה של סעיף5
מעלה את
השאלה הפרשנית: מה המעמד של שטחי ירושלים שאינם מתוארים באכרזה ,
ובמיוחד מערב ירושלים ?
על איזה אזור בדיוק חלות הוראות חוק היסוד, שכוללות בין היתר מענק שנתי
?מיוחד לאזור ירושלים האם המדינה רשאית
להקטין את שטח עיריית ירושלים, ברמה המוניציפלי
ת , ובכך
לשלול מאותו אזור את ההגנה היתרה שניתנת לירושלים ?
,בהתאם לכך התיקון המוצע–
ביטול סעיף5
–
נועד
לקבוע כי אין מניעה חוקתית
לערוך שינויים
מוניציפליים לתחום השיפוט של עיריית ירושלים .
המעמד המיוחד שניתן לירושלים בסעיפים1
עד4
לחוק היסוד ינתן לאזור שגבולותיו עשויים
להשתנות .
בהתאם ,לכך
על-
פי התיקון, שינויים מוניציפליים בשטח ירושלים יכולים להיעשות כמו בכל רשות
.מקומית אחרת בישראל מוצע לדון במשמעות של שינוי
זה.
3.
"הקפאת"
גבולות עיריית ירושלים כפי שהם
כ
יום, לעניין ויתור על ריבונות
נוסח התיקון שהוצע לסעיף6
"לחוק היסוד "מקפיא לעניין האיסור על ויתור שטחים, את גבולות עיריית
ירושלים כפי שהם מוגדרים
יום כ , ואף קובע במפורש כי האיסור חל על תחום "עיריית ירושלים" הכולל גם
.את מערב ירושלים
יצוין כי במשך השנים, נערכו תיקונים שונים
ל תחום
עיריית ירושלים.
ככל הנראה
במסגרת תיקוני ם אלה
התווספו שטחים לשטח עיריית ירושלים ,
אך
לא נגרעו שטחים .
בכל ,מקרה דומה כי עד היום לא התחדדה
השאלה:
האם סעיף6
חל על אותם
ש טחים
שהתווספו לעיר .בנוסף , לאחרונה עלו יוזמות
להוציא
משטח
ירושלים שכונות מסוימות (בעיקר במזרח ירושלים
המצויות מעבר לגדר ההפרדה)
, מה שככל הנראה לא
נעשה עד היום .
משמעות "הקפאת" גבולות ירושלים בהקשר זה היא כי למרות ששטחים
שיוצאו
מתחומיה המוניציפליים
( של ירושלים לא יהיו עוד חלק מהבירה, ואף לא יזכו למענק המיוחד שמקבלת ירושלים
ל פי סעיף4
לחוק
,)היסוד האיסור החוקתי על העברת שטח מתחום עיריית ירושלים לגורם זר הקבוע בסעיף6
לחוק היסוד
ימשיך ל
חול עליהם גם בעתיד ,וזאת בשונה מכל שטח אחר במדינה (שעליו
)יחול רק חוק משאל עם.
,מנגד
אם
בעתיד יתווסף שטח לתחומה המו ניציפלי של העיר, אזי האיסור החוקתי הקבוע בסעיף6 לא יחול עליו.
מ וצע
לדון ב"הקפאת מצב" מ
סוג זה. י ש לשים לב כי ההצדקה
ל קביעת
איסור
על העברת שטחים בירושלים
,לגורם זר
ו קביעת
השריון המיוחד יא ה, כאמור בדברי ההסבר, "לתת ביטוי למעמד המיוחד של ירושלים".
,ואולם
ככל
ש שטח מסוים(או שכונה מסוימת )מ וצאים
מתוך ירושלים , עולה שאלה באשר להצדקה להמשיך
ולהעניק לשטח זה את או תו מעמד מיוחד שיש לירושלים לעניין האיסור על העברת שטחים(
ולא להתייחס
ל אותו שטח
כמו כל שטח ריבוני אחר במדינת ישראל).