חומר רקע

תיאור וניתוח תקציבי הרשויות המקומיות מוגש לוועדה לצדק חלוקתי ולשוויון חברתי :כתיבה תמיר אגמון , כלכלן "ו ט כסלו "תשע ח אישור: עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי 3 ב דצמבר, 2017 גרסה לפני עריכה לשונית ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm הכנסת מרכז המחקר והמידע המחלקה לפיקוח תקציבי עמוד 1 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע תמצית מסמך זה נכתב לבקשת ח"כ ד"ר יוסף ג'בארין וחה" כ מיקי זוהר בנושא תקציבי רשויות מקומיות לקראת דיון בוועדה לצדק חלוקתי ב-4 ב דצמ בר2017 בנושא" חלוקת ההכנסות באזורי התעשייה האזוריים" . המסמך כולל תיאור וניתוח של משקל תקציבי רשויות מקומיות בתוצר בישראל ובמדינות המפותחות וניתוח ש ל חוסר בארנונה מעסקים ותלות של רשויות מקומיות מאשכולות חברתיים- כלכליים נמוכים.בישראל במענקי איזון ממשלתיים הטבלה להלן מציגה נתונים על משקל ה תקציבי ם של השלטון המקומי בתוצר בשנת2015 בישראל ובמדינות ה- OECD ו משקל הכנסות ממסים של השלטון המקומי מסך הכנסות המדינה ממסים. מתוך35 מדינות החברות ב- OECD , 26 מדינות הן בעלות רמה אחת של שלטון מקומי (רשויות מקומיות), בדומה לישראל, ו-9 מדינות הן פדרליות או פדרליות למחצה, ויש בהן רמות נוספות של שלטון מקומי, כמו מחוזות ומדינות. הנתונים בטבלה מתייחסים לממוצע של רמת הרשויות המקומיות בלבד במדינות ה- OECD ולממוצע של כל השלטון המקומי, הכולל .כאמור גם ישויות פדרליות נוספות נתון ישראל ממוצעOECD רשויות מקומיות שלטון מקומי משקל תקציב השלטון המקומי בתוצר 5.5% 11.1% 16.4% משקל הכנסות השלטון המקומי מסך הכנסות ממסים9.7% 14.8% 31.2% ( מההשוואה בטבלה עולה כי משקל תקציב השלטון המקומי בישראל בתוצר5.5% ) ומשקל הכנסות השלטון ( מהמקומי ממסים מסך הכנסות המדינה ממסים9.7% ) נמוכים משמעותית לעומת הממוצע ב- OECD ( 11.1% ו- 14.8% ,בהתאמה). משקל תקציב השלטון המקומי בתוצר מהווה סמן לרמת הריכוזיות של השלטון המרכזי ככל שהמשקל גבוה יותר רמת הרי כ .וזיות נמוכה יותר .השוואה זו מלמדת כי רמת הריכוזיות בישראל גבוהה יחסית מחקרים מלמדים כי קיים מתאם חיובי בין תוצר לנפש ורווחה חברתית לבין רמה גבוהה של ביזוריות השלטון .)המקומי (משקל גבוה של תקציב בתוצר .הטבלה להלן מציגה נתונים על תקציבי הרשויות המקומיות לפי מגזר נתון יהודים ערבים מעורבות סך הכול /ממוצע מספר רשויות מקומיות 63.5% 33.3% 3.1% 100% תושבים 63.9% 14.3% 21.8% 100% הכנסות מארנונה למגורים 70.7% 5.5% 23.8% 100% הכנסות מארנונה לא למגורים 64.7% 1.9% 33.4% 100% הכנסות מסך ארנונה 67.3% 3.5% 29.2% 100% משקל ארנונה למגורים מסך הכנסות מארנונה46.0% 68.0% 35.0% 43% מענקי איזון 52.0% 34.1% 13.9% 100% קל שמ מענקי האיזון מסך ארנונה 10.4% 132.5% 6.4% 13.5% סך הוצאה לרווחה למטופל בממוצע 113% 48% 125% 100% סך הוצאה לרווחה למטופל בממוצע (אלפי₪ ) 5.6 2.4 6.2 4.9 מנתונים בטבלה עולה כי משקל הארנונה למגורים ברשויות המקומיות במגזר הערבי מסך ההכנסות מארנונה למ גורים עומד על כ- 5.5%, משקל הארנונה לא למגורים עומד על כ- 1.9% ומשקל ההכנסות מסך הארנונה עומד על כ- 3.5% ,בהשוואה ל משקל של14.3% באוכלוסייה. מצב זה מוביל לתלות גבוהה של רשויות מקומיות במגזר הערבי במע נ קי איזון– יחס מענקי איזון לארנונה ברשויות מקומיות במגזר הערבי עומד על132.5% לעומת10.4% ברשויות .מקומיות במגזר היהודי הוצאה לרווחה למטופל ברשויות מקומיות במגזר הערבי עומדת על48% מההוצאה .הממוצעת למטופל ברמה הארצית מחסור בשטחי תעשיה, תעסוקה ומסחר מוביל לארנונה נמוכה יחסית מלא למגורים, וכתוצאה מכך לקשיים של הרשות לממן את פעילותי ה . כלי מדיניות אפשריים להגדלת ההכנסות מארנונה לא למגורים ולשיפור מצב ן הפיננסי של רשויות מאשכולות נמוכים הינם הרחבת אזורי התעסוקה והעסקים, שטחי תעסוקה משותפים, חלוקת ארנונה .ממשלתית ותקצוב ממשלתי דיפרנציאלי עמוד 2 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע 1. תקציבים והכנסות עצמיות בישראל ובמדינות ה- OECD דוחOECD מציג נתונים על תקציבי השלטון המקומי במדינות בהן קיימת רמה אחת של רשויות מקומיות , בדומה לישראל ( Unitary countries ), וב מדינות פדראליות או פדראליות למחצה, בהן קיימ ות גם ישויות פדראליות (דרג ביניים, דרג אזורי )ומדינתי . טבלה1 להלן מפרטת את35 מדינות ה- OECD .לפי מספר הרשויות המקומיות טבלה1 : מדינות ה- OECD לפי מספר הרשויות המקומיות ( 2015 ) 1 סוג מדינה רשויות מקומיות דרג ביניים דרג אזורי או מדינתי סך-הכול מדינות פ דראל ות י אוסטרליה 563 8 571 אוסטריה 2,122 9 2,131 בלגיה 589 10 6 605 קנדה 3,945 13 3,958 גרמניה 11,056 401 16 11,473 מקסיקו 2,458 32 2,490 ספרד 8,125 50 17 8,192 שווייץ 2,255 26 2,281 ארה"ב 35,879 3,031 50 38,960 מדינות יחידתית צ'ילה 345 15 360 צ'כיה 6,256 14 6,270 דנמרק 98 5 103 אסטוניה 213 213 פינלנד 311 1 312 צרפת 35,416 101 18 35,535 יוון 325 13 338 הונגריה 3,178 19 3,197 איסלנד 74 74 אירלנד 31 31 ישראל 255 255 איטליה 7,982 20 8,002 יפן 1,742 47 1,789 קוריאה 227 17 244 לטביה 119 119 לוקסמבורג 105 105 הולנד 388 12 400 ניו זילנד 67 11 78 נורבגיה 426 18 444 פולין 2,478 380 16 2,874 פורטוגל 308 2 310 סלובקיה 2,929 8 2,937 סלובניה 212 212 שוודיה 290 21 311 טורקיה 1,397 81 1,478 בריטניה 391 27 3 421 OECD35 132,555 4,000 518 137,073 EU28 87,091 969 261 88,321 1 OECD, Subnational Governments in OECD Countries: Key Data, 2017 edition, Page 3. עמוד 3 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהנתונים בטבלה עולה כי מקרב35 מדינות ה- OECD , 9 מדינות מוגדרות כפדראליות או פדראליות למחצה ו- 26 ( מוגדרות כבעלות רמה אחת של רשויות מקומיות, בדומה לישראלUnitary countries .) תרשים1 להלן מציג את תקציבי השלטון המקומי בתוצר במדינות ה- OECD , ההשוואה היא לממוצע רשויות מקומיות בלבד (מלבד ארה"ב בה אין נתון על תקציב הרשויות המקומיות) וממוצע שלטון מקומי הכולל גם דרגי ביניים. תרשים1 : משקל תקציבי רשויות מקומיות ב תוצר בשנת2015 )(אחוז2 מהנתונים בתרשים עולה כי משקל תקציבי הרשויות המקומיות בתוצר בשנת2015 ב ישראל עמד על 5.5% , במקום ה- 26 ו מת ך35 מדינות ה- OECD , נמוך מהממוצע של דרג הרשויות המקומיות שעמד על כ- 11.1% . ממוצע35 מדינות ה- OECD עמד על כ- 16.4% וממוצע28 מדינות האיחוד האירופי עמד על כ- 15.7% , ,כאמור ממוצעים אל ו כוללים גם את דרגי הביניים האחרים .של המדינות הפדראליות3 תרשים2 מציג את משקל ה הכנסות ממסים של ה רשויות ה מקומיות מסך הכנסות המדינה ממסים בשנת2015 . תרשים2 : משקל ההכנסות ממסים של הרשויות המקומיות מסך הכנסות המדינה ממסים( 2015 ) 4 2 OECD, Subnational Governments in OECD Countries: Key Data, 2017 edition, Page 7. 3 במדינות הפדראליות3 :רמות שלטון מק': רשויות מקומיות, דרג ביניים דרג אזורי/מדינתי. משקל תקציב השלטון המקומי אוסטרליה 16.8% , אוסטריה17.9% , בלגיה26.6% , קנדה31.3% , גרמניה20.8% , מקסיקו12.8% , ספרד21.9% , שווייץ20.9% וארה"ב18.3% . 4 OECD, Subnational Governments in OECD Countries: Key Data, 2017 edition, Page 19. 34.9% 25.0% 23.0% 16.8% 16.4% 16.1% 15.7% 14.5% 14.5% 13.9% 13.0%12.8% 11.4% 11.4% 11.1% 10.9% 9.5%9.3%9.0% 8.7% 8.6% 7.9% 7.8% 7.5% 7.2% 7.1%6.0% 5.9%5.5% 4.6%4.2%3.5% 3.4% 3.4% 2.3% 2.2% 2.1% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% דנמרק שוודיה פינלנד יפן( 2014 ) OECD35 נורבגיה EU28 איטליה הולנד קוריאה איסלנד פולין צ'כיה צרפת ממוצע רשויות מקומיות בריטניה אסטוניה לטביה סלובניה קנדה אוסטריה הונגריה גרמניה סלובקיה בלגיה שווייץ ספרד פורטוגל ישראל לוקסמבורג ניו זילנד צ'ילה יוון טורקיה אוסטרליה אירלנד מקסיקו 40.3% 33.5% 32.9% 31.2% 28.4%27.3% 26.2% 25.2% 25.0% 23.3% 21.2% 21.1% 20.7% 19.7% 19.5% 15.8% 14.9% 14.8% 13.2% 12.3%9.8%9.7% 8.8%8.0%7.3%7.2% 6.1%5.9% 4.9%4.3% 3.5%3.4%2.9%2.6%2.6%1.8%1.5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% יפן( 2014 ) פינלנד שוודיה OECD35 איסלנד לטביה דנמרק צ'כיה קוריאה EU28 איטליה פולין נורבגיה צרפת שווייץ סלובניה ספרד ממוצע רשויות מקומיות גרמניה קנדה פורטוגל ישראל הונגריה צ'ילה בלגיה ניו זילנד( 2014 ) הולנד בריטניה לוקסמבורג אוסטריה אוסטרליה יוון סלובקיה אירלנד טורקיה מקסיקו אסטוניה עמוד 4 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהנתונים בתרשים עולה כי משקל ההכנסות ממסים של הרשויות המקומיות מסך הכנסות המדינה ממסים בשנת 2015 ב ישראל עמד על9.7% ,במקום ה- 19 מתוך35 מדינות ה- OECD , נמוך מהממוצע של דרג הרשויות המקומיות שעמד על כ- 14.8% . ממוצע35 מדינות ה- OECD עמד על31.2% וממוצע28 מדינות האיחוד האירופי עמד על כ- 23.3% . תרשים3 להלן מציג את משקל ה הכנסות ה עצמיות של ה רשויות ה מקומיות מסך הכנסותיהן בשנת2015 . תרשים3 : משקל ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות מסך הכנסותיהן( 2015 , ב- % ) 5 מהנתונים בתרשים עולה כי משקל ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות מסך הכנסותיהן בשנת2015 עמד על כ- 53.3% ,במקום ה- 20 מתוך35 מדינות ה- OECD , דומה ל ממוצע של דרג הרשויות המקומיות שעמד על כ- 51% . ממוצע35 מדינות ה- OECD עמד על כ- 62.2% וממוצע28 מדינות האיחוד האירופי עמד ל כ ע- 55% . 2. כוחו של השלטון המקומי מול השלטון המרכזי תרשים4 להלן ממפה את משקל הוצאות הרשויות המקומיות מתוך סך ההוצאה הציבורית (המהווה סמן ל רמת הביזוריות של ה שלטון המקומי) לעומת משקל ההוצאה הציבורית מ ה תוצר במדינות ה- OECD בשנת2014 . תרשים4 : רמת הביזוריות של הרשויות המקומיות במדינות ה- OECD ( 2014 ) 6 5 OECD, Subnational Governments in OECD Countries: Key Data, 2017 edition, Page 18. 6 OECD, Making Decentralization Work in Chile towards Stronger Municipalities, 2017 edition p. 45, Box 1.1: Decentralization, wealth and growth. Page 42. 88.9% 87.1% 77.5% 70.7% 69.2% 68.2% 67.4%67.1% 63.5% 63.1% 62.2% 58.5% 58.0% 56.4% 56.2% 55.1% 55.0% 54.7% 54.3% 53.4% 53.3% 51.0% 50.4% 48.6% 47.0% 42.6% 42.5% 40.2% 38.3% 34.8% 33.7% 31.9% 28.2% 27.6% 24.4% 14.9% 12.6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 00% איסלנד שווייץ ניו זילנד( 2014 ) פינלנד אוסטרליה לטביה שוודיה צרפת פורטוגל ספרד OECD35 גרמניה קנדה צ'כיה איטליה יפן( 2014 ) EU28 סלובניה נורבגיה אירלנד ישראל ממוצע רשויות מקומיות בלגיה צ'ילה לוקסמבורג פולין קוריאה דנמרק הונגריה יוון אוסטריה בריטניה טורקיה הולנד סלובקיה אסטוניה מקסיקו עמוד 5 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע מה מיפוי בתרשים עולה כי רמת הריכוזיות של השלטון המרכזי ב ישראל גבוהה יחסית וה הוצאה ה ציבורית ב תוצר דומה לממוצע מדינות ה- OECD .ר מת הביזוריות של השלטון המקומי ב צ'ילה , לדוגמה, נמוכה יחסית, בדומה ל ,ישראל ומ שקל ההוצאה הציבורית בתוצר בה נמוך יחסית . דנמרק, שוודיה ופינלנד מאופיינות ברמה גבוהה של ביזוריות וברמה גבוהה של הוצאה ציבורית בתוצר .ב ,ארה"ב ב קנדה ו ב אוסטרליה רמת הביזוריות גבוהה יחסית , ו משקל ההוצאה הציבורית בתוצר נמו ך .מהממוצע ב מדינות האירופאיות ברובן רמת הביזוריות נמוכה יחסית ומשקל ההוצאה ה ציבורית בתוצר גבוה יחסית . תרשים5 מ ציג מתאם בין רמת הביזוריות (משקל תקציבי הרשויות המקומיות מהתוצר )) לבין עושר ורווחה חברתית (תוצר לנפש במדינות השונות בשנת2014 . ת רשים5 : המתאם בין התוצר לנפש לבין הביזוריות בשנת2014 7 מהנתונים בתרשים עולה כי קיים מתאם חיובי בין רמת הביזוריות של השלטון המקומי .לבין התוצר לנפש ,כלומר רוב המדינות בעלות תוצר לנפש גבוה הן ביזוריות יותר ורוב המדינות בעלות תוצר לנפש נמוך הן ריכוזיות יותר. ישראל היא מדינה בעלת רמת ריכוזיות גבוהה של השלטון המרכזי ובעלת תוצר לנפש ממוצע ,ונמצאת מתחת לקו המגמה, קרי בהינתן התוצר לנפש הקיים, משקל הוצאות השלטון המקומי בתוצר אמור להיות גבוה יותר (ב דומה )לקוריאה. ,יחד עם זאת ישנן מדינות החורגות מהכלל , כלומר, מחד גיסא, ישנן מדינות המתאפיינות ברמת ( ריכוזיות גבוהה ובתוצר לנפש גבוה :כגון ,ישראל אירלנד וניו זילנד) ; ,מאידך גיסא ישנן מדינות המתאפיינות ברמת ריכוזיות נמוכה ובתוצר לנפש נמו ך :(כגון ,סין, רוסיה ויאטנם וברזיל) . יש לציין כי יחס הסיבתיות בין רמת הביזוריות ל בין התוצר לנפש אינו ברור דיו , בעיקר באיזה כיוון הסיבתיות פועלת ,(כלומר מהו המשתנה המסביר ומהו המשתנה המוסבר.) לפי דוח ה- OECD , גם למשתנים חברתיים- כלכליים אחרים יש תפקיד חשוב בעיצוב רמת הריכוזיות של המדינות, לרבות גורמים היסטוריים ומוסדיים. תוצאות הביזוריות תלויות בדרך בה התהליך מעוצב ומיושם, ברמת הב שלות של המוסדות, ביכולות של הרשו יו ת המקומי ו ת וביעילות השלטון הרב- שכבתי, כולל מנגנוני תיאום יעיל ים בין השכבות השלטוני.ות דוח ה- OECD מצטט מחקרים המלמדים כי רמת ביזוריות של הכנסות ממסים תורמת .לצמיחה ,כך בטווח הארוך גידול של10 נקודות האחוז בהכנסות ממסים של ה שלטון המקומי גורם לגידול בשיעור של כ- 2% .בתוצר לנפש ביזוריות המס מעודדת את ההתפתחות ב כלכל ות האזוריות ואת הבסיס הפיסקלי של השלטון המקומי. 7 Ibid, Page 45. עמוד 6 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע 3. מענקי איזון וארנונה בחתך מגזרי וחברתי-כלכלי8 3.1 . מקורות ההכנסה של הרשויות המקומיות טבלה2 להלן מציגה את מקורות ההכנסה של הרשויות המקומיות בישראל בעשור האחרון מהתקציב הרגיל .)ומהתקציב הבלתי רגיל (להלן: תב"ר טבלה2 : מקורות ההכנסה של הרשויות המקומיות מהתקציב הרגיל ומה תקציב הבלתי רגיל (מיליארדי₪ ) 9 מקור הכנסה תיאור 2006 2015 שינוי :תקציב רגיל הכנסות ע:צמיות ארנונות תשלומי ארנונה הנגבים ישירות מהתושבים .ומהעסקים שבתחומי הרשות המקומית 14.2 ( 32.2% ) 22.8 ( % 8. 32 ) 60.4% :הכנסות עצמיות אחרות כספים הנגבים ישירות מהתושבים ומהעסקים שבתחומי הרשות המקומית, לרבות שימוש בשירותים עירוניים, תקבולים מחוקי עזר, אגרות והיטלים שונים, קנסות חנייה והכנסות מדמי .שימוש בנכסי הרשות 9.7 ( 22.0% ) 11.6 ( 16.7% ) 19.3% השתתפות ייעודית של הממשלה כספים המועברים מתקציביהם של משרדי הממשלה אל הרשויות המקומיות לצורך מימון שירותים ממלכתיים הניתנים על- פי חוק, בעיקר חינוך ורווחה. חלק מתקציבים אלו ניתן לפי שיטת ( יחסי המימוןmatching ), לרוב בשיעור של25% במימון הרשות ו- 75% .במימון המשרד הממשלתי 9.3 ( 20.9% ) 16.7 ( 23.9% ) 79.9% השתתפות ממשלה לא ייעודית מענק י איזון , מענקי הבראה, מענקי שר, מענקי פיתוח., מענקים אחרים ומלוות לאיזון 3.7 ( 8.4% ) 5.1 ( 7.3% ) 37.4% סך תקציב רגיל 37.0 ( 83.4% ) 56.2 ( 80.6% ) 52.1% תקציב בלתי רגיל( :)תב"ר השתתפות בעלי נכסים השתתפות של התושבים ושל היזמים בהיטלי פיתוח, כבישים, ביוב ותיעול כחלק מההכנסה .העצמית של הרשות המקומית 0.2 ( 0.5% ) 0.4 ( 0.5% ) 71.0% השתתפות משרדי ממשלה השתתפות משרדי הממשלה בתקציבי הפיתוח של הרשויות 1.9 ( 4.3% ) 3.9 ( 5.6% ) 106.3% מלוות מבנקים, מהאוצר וממוסדות 1.9 ( 4.3% ) 1.9 ( 2.7% ) 2.4% - קרנות הרשות קרנות פיתוח של הרשות המקומית בהן נצברים כספי ההיטלים (כולל היטל השבחה), בטווח הזמן שבין גביית הכספים ועד םדוע יי .לתב"ר 2.0 ( 4.6% ) 5.0 ( 7.1% ) 142.2% ,השתתפות מוסדות תרומות ואחר תרומות של אנשים פרטיים ושל מוסדות, העברות .ממפעל הפיס, מהטוטו 1.2 ( 2.8% ) 2.4 ( 3.4% ) 91.5% סך תב"ר 7.3 ( 16.6% ) 13.5 ( 19.4% ) 84.3% סך הכול תקציב 44.3 ( 100% ) 69.7 ( 100% ) 57.5% 8 ,להרחבה: תמיר אגמון ניתוח מענקי האיזון ברשוי ות המקומיות בשנים2014 - 2015 , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר2016 . 9 ,הלמ"ס הרשויות המקומיות בישראל בשנים שונות :, כניסה בתאריך3 ב דצמבר 7 201 . עמוד 7 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהנתונים בטבלה עולה כי סך הכנסות הרשויות המקומיות נאמד בשנת2015 בכ- 69.7 מיליארדי₪, גידול של כ- 25.5 מיליארדי₪ לעומת שנת2006 , המהווים גידול בשיעור של כ- 57.5%. ה הכנסות בת קציב הרגיל מהוו ת כ- 80.6% מ סך ההכנסות ו ההכנסות ב תקציב הבלתי רגיל מהוות כ-כ- 19.4% .מסך ההכנסות בבחינת ה הכנסות בתקציב הרגיל עולה כי ההכנסה מארנונה היוותה כ- 32.8% מסך הכנסות הרשויות בשנת2015 , ההכנסות העצמיות ללא ארנונה היוו כ- 16.7%, ההכנסה מהשתתפות ייעודית של הממשלה היוותה כ- 23.9% מכלל ההכנסות, וההשתתפות הלא-ייעודית של הממשלה (לרבות מענקי איזון) היוותה כ- 7.3% ,מסך ההכנסות. כמו כן בשנת2015 מענקי האיזון היוו כ- 4.4% מסך ההכנסות לעומת כ- 6.2% בשנת2006 ; משקלם של מענקי האיזון מסך ההכנסות בתקציב הרגיל עמד בשנת2015 על כ- % 5.4 לעומת כ- % 7.4 בשנת2006 . 10 בבחינת התקבולים בתב"ר עולה כי המשקל הגדול ביותר של התקבולים נבע מקרנות הפיתוח של הרשויות המקומיות (כ- 7.1% ) ומהשתתפות משרדי הממשלה (כ- 5.6% .) 3.2 . גביית ארנונה ומענקי איזון כאמור, הכנסות הרשויות המקומיות נחלקות להכנסות עצמיות (לרבות ארנונה, היטלי השבחה ואגרות) ולהכנסות מ הממשלה (לרבות תשלומים ייעודיים ומענקי איזון). טבלה3 להלן מציגה את מספר היישובים, התושבים, סך גביית הארנונה ומענקי האיזון ששולמו לרשויות בשנת2015 .בחלוקה מגזרית טבלה 3: גביית ארנונה ומענקי איזון בחלוקה מגזרית בשנת2015 11 נתון יהודים קל שמ ערבים קל שמ מעורבות קל שמ סך הכול שיעור יישובים 162 63.5% 85 33.3% 8 3.1% 255 100% )תושבים (במיליונים 5.4 63.9% 1.2 14.3% 1.8 21.8% 8.4 100% הכנסות מגביית ארנונה (במיליוני₪ ) 15,381 67.3% 794 3.5% 6,673 29.2% 22,848 100% מענקי איזון (במיליוני₪ ) 1,603 52.0% 1,051 34.1% 428 13.9% 3,082 100% משקל מענקי האיזון מהארנונה 10.4% 132.5% 6.4% 13.5% מ הנתונים בטבלה עולה כי משקל האו כלוסייה ברשויות במגזר הערבי ע מד בשנת2015 על כ- 14.3% מכלל האוכלוסייה, בהשוואה למשקל גביית הארנונה העומד על כ- 3.5% בלבד מכלל הגבייה . לעומת זאת, מקבל המגזר הערבי כ- 34.1% ,מסך מענקי האיזון משקל גבוה מ משקלו .באוכלוסייה 3.3 . ה תלות של הרשויות המקומיות במענקי האיזון טבלה4 להלן מעריכה את התלות של הרשויות המקומיות במענקי האיזון. התלות מחושבת באמצעות חישוב היחס .בין מענקי האיזון לבין גביית הארנונה בכל אשכול לפי מגזר טבלה4 : יחס מענקי האיזון מגביית ארנונה לפי אשכולות ומגזרים בשנת2015 12 אשכול יהודים ערבים מעורבות ךס-הכול 1 150% 301% 227% 2 38% 147% 72% 10 ,הלמ"ס הרשויות המקומיות בישראל בשנים שונות :, כניסה בתאריך3 ב דצמבר 7 201 . 11 הל מ"ס , רשויות מקומיות2015 , 30 ביו לי2017. הרשויות המקומיות המעורבות הן: ירושלים, תל אביב- ,יפו, חיפה, עכו, רמלה, לוד מעלות- .תרשיחא, נצרת עלית 12 הלמ"ס , רשויות מקומיות2015 , 30 ביולי2017 . עמוד 8 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע אשכול יהודים ערבים מעורבות ךס-הכול 3 72% 109% 14% 31% 4 37% 100% 26% 39% 5 11% 285% 26% 12% 6 10% 194% 11% 7 6% 0% 5% 8 2% 0% 1% 9 1% 1% 10 0% 0% סך הכול 10% 132% 6% 13% מעיון ב טבלה לעיל עול ה כי בשנת2015 במגזר היהודי ההכנסות של הרשויות ממענקי איזון מתוך סך ההכנסות מגביית ארנונה עמדו על כ- 10% לעומת כ- 132% ברשויות המקומיות במגזר הערבי ולעומת כ- 6% בערים המעורבות . יחס מענקי איזון להכנסות מארנונה גבוה מ- 100% ב אשכול ה ראשון ,בו יש11 רשויות מקומיות . התלות של הרשויות הערביות גבוהה (יחס מענקי איזון לארנונה של לפחות 100% ) בכל ששת האשכולות שבהם יש רשויות ערביות, כשבאשכול1 היחס מגיע ל כ- 301% ובאשכול5 היחס מגיע לכ- 285% . בערים המעורבות התלות במענקי האיזון נמוכה באשכולות5-3 (מתחת ל- 30% .) באופן כללי, ככל שעולים ברמת האשכול, התלות במענקי האיזון פוחתת (למעט באשכול4 בו התלות עומדת על כ- 39% .) 3.4 . ניתוח הכנסות מגביית ארנונה טבלה5 להלן מציגה את ההכנסו ת מגביית ארנונה למגורים בחתך מגזרי בכל אשכול בשנת2015 . טבלה5 : ההכנסות מגביית ארנונה למגורים בחתך מגזרי בכל אשכול בשנת2015 (במיליוני₪ ) 13 אשכול יהודים אחוז ערבים אחוז מעורבות אחוז סך הכול אחוז 1 28 53.6% 24 46.4% 0 0% 53 100% 2 224 54.9% 184 45.1% 0 0% 407 100% 3 74 6.1% 225 18.7% 906 75.2% 1,205 100% 4 286 52.5% 99 18.2% 160 29.3% 545 100% 5 1,135 94.4% 4 0.4% 63 5.2% 1,202 100% 6 1,297 99.6% 6 0.4% 0 0% 1,302 100% 7 1,612 77.8% 0 0.0% 459 22.2% 2,071 100% 8 2,047 72.6% 0 0.0% 773 27.4% 2,820 100% 9 286 100.0% 0 0.0% 0 0% 286 100% 10 33 100.0% 0 0.0% 0 0% 33 100% סך הכול 7,021 70.7% 543 5.5% 2,360 23.8% 9,924 100% 13 הלמ"ס , רשויות מקומיות2015 , 30 ביולי2017 . עמוד 9 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע מהנתונים בטבלה עולה כי בשנת2015 כ- 70.7% מההכנסות מארנונה למגורים הגיעו לרשויות במגזר היהודי, כ- 5.5% לרשויות במגזר הערבי וכ- 23.8% .לרשויות מעורבות טבלה6 להלן מציגה את ההכנסות מגביית ארנונה לא למגורים בחתך מגזרי בכל אשכול בשנת2015 . טבלה6 : ההכנסות מגביית ארנונה לא למגורים בחתך מגזרי בכל אשכול בשנת2015 (במיליוני₪ ) 14 אשכול יהודים אחוז ערבים אחוז מעורבות אחוז סך הכול אחוז 1 15 42.2% 21 57.8% - 0% 36 100% 2 342 82.6% 72 17.4% - 0% 414 100% 3 82 6.9% 122 10.2% 995 82.9% 1,200 100% 4 538 61.6% 33 3.8% 302 34.6% 874 100% 5 1,717 94.6% 1 0.1% 97 5.4% 1,815 100% 6 1,720 99.9% 2 0.1% 0% 1,722 100% 7 2,043 71.9% 0.0% 797 28.1% 2,840 100% 8 1,767 45.4% 0.0% 2,121 54.6% 3,888 100% 9 128 100.0% 0.0% 0% 128 100% 10 8 100.0% 0.0% 0% 8 100% סך הכול 8,360 64.7% 251 1.9% 4,313 33.4% 12,924 100% מהנתונים בטבלה עולה כי בשנת2015 כ- 64.7% ,מההכנסות מארנונה לא למגורים הגיעו לרשויות במגזר היהודי כ- 1.9% לרשויות במגזר הערבי וכ- 33.4% .לרשויות מעורבות טבלה7 להלן מציגה את משקל גביית הארנונה למגורים מתוך סך גביית הארנונה בחתך מגזרי בכל אשכול חברתי- כלכלי בשנת2015 . טבלה7 : משקל גביית ארנונה למגורים מתוך סך גביית הארנונה בחתך מגזרי בכל אשכול בשנת2015 15 אשכול יהודים ערבים מעורבות סך הכול 1 65% 54% 60% 2 40% 72% 50% 3 47% 65% 48% 50% 4 35% 75% 35% 38% 5 40% 76% 39% 40% 6 43% 78% 43% 7 44% 37% 42% 8 54% 27% 42% 9 69% 69% 10 81% 81% ממוצע 46% 68% 35% 43% מהנתונים בטבלה עולה כי משקל גביית הארנונה למגורים ( מתוך סך גביית הארנונה במגזר הערבי68%) גבוה מזה ( שבמגזר היהודי46% ) ( ומזה שבערים המעורבות35% ) . בששת האשכולות הראשונים (למעט באשכול1 ) המשקל במגזר הערבי גבוה מזה שבמגזר היהודי. באשכולות5-3 המשקל במגזר הערבי גבוה גם .מזה שבערים המעורבות 14 הלמ"ס , רשויות מקומיות2015 , 30 ביולי2017 . 15 ,הלמ"ס רשויות מקומיות2015 , 30 ביולי2017 . עמוד 10 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע במגזר הערבי גביית ארנונה מעסקים וממשרדי ממשלה נמוכה משמעותית לעומת הרשויות במגזר היהודי, וייתכן שהיא מהווה סיבה עיקרית לגירעונות הנצברים ברשויות במגזר הערבי .ולתלות הגבוהה במענקי איזון תנאי לאיזון תקציבי ולשגשוג חברתי ברשויות במקומיות הוא הכנסה משמעותית מארנונה לא ממגורים ביחס לארנונה ממגורים או לסך הכנסות הרשות , שכן תעריף ארנונה לנכסים שאינם מגורים גבוה משמעותית מאשר לנכסים למגורים. לפי ה נתונים, קיים פער משמעותי בין רשויות מקומיות בארץ, לדוגמ ה – בממוצע ארצי משקל ההכנסות מארנונות לא למגורים מ סך ההכנסות מארנונה בשנת2015 עמד על56.6%, בתל- אביב73.3% , בערד % 45.7, ו אילו ב קלנסוואה% 15.5 ובכאוכב אבו אל-היג 'א% 3.5 .בלבד16 כך, תעריף הארנונה לא ל מגורים עומד על כ- 300 - 400 ₪ למ "ר ו גבוה באופן משמעותי מ תעריף ארנונה למגורים העומדת על כ- 50 - 60 ₪ למ "ר. 17 טבלה8 .להלן מפרטת את הוצאות הרשויות המקומיות לרווחה למטופל לפי אשכולות ומגזרים טבלה8 :הוצאות הרשויות המקומיות לרווחה למטופל לפי אשכולות ומגזרים ( 2015 , באלפי₪ ) 18 אשכול יהודי ם ערבים מעורבות סך-הכול ממשלה רשות מקומית סך- הכול ממשלה רשות מקומית סך- הכול ממשלה רשות מקומית סך- הכול ממשלה רשות מקומית סך- הכול 1 2.0 1.2 3.1 1.6 0.4 2.0 1.7 0.6 2.3 2 3.7 1.9 5.5 1.7 0.7 2.4 2.4 1.1 3.5 3 3.1 1.4 4.5 1.7 0.7 2.4 4.1 1.9 6.0 3.0 1.3 4.3 4 3.7 1.7 5.4 1.9 0.8 2.7 3.4 1.5 4.8 3.2 1.4 4.7 5 3.8 1.7 5.5 1.9 1.3 3.2 2.9 1.2 4.1 3.7 1.7 5.4 6 3.6 1.7 5.4 1.6 1.2 2.8 3.6 1.7 5.4 7 3.6 1.9 5.6 6.1 2.9 9.0 4.1 2.1 6.1 8 4.0 2.7 6.7 4.2 2.4 6.6 4.0 2.6 6.7 9 3.6 2.3 5.8 3.6 2.3 5.8 10 5.4 4.2 9.6 5.4 4.2 9.6 יחס 182% 191% 186% 209% 376% 253% תרשים6 .להלן מציג את תקציב הרשויות המקומיות לרווחה למטופל לפי מקור ולפי אשכולות תרשים6 : תקציב הרשויות המקומיות לרווחה למטופל לפי מקור ו לפי אשכולות ( 2015 , באלפי₪ ) 19 16 הל"מ ,ס רשויות מקומיות2015 , 30 ביולי2017 . 17 איתי חוטר, מנהל היחידה לכלכלה ,ולמידע, מרכז השלטון המקומי, שיחת טלפון9 בפברואר2016 . 18 תקציבים ,: הלמ"ס רשויות מקומיות2015 , 30 ביולי2017 ;מטופלים : ענת שגב, מרכזת הקשר כנסת– ממשלה, משרד הרווחה והשירותים הח ,ברתיים, דואל18 באפריל2017 . היחס הוא בין העשירון התשיעי לעשירון הראשון, שכן העשירון העשירי כולל2 רשויות (כפר שמריהו וסביון) וכולל כ- 6,000 .תושבים 19 .שם 1.7 2.4 3.0 3.2 3.7 3.6 4.1 4.0 3.6 5.4 0.6 1.1 1.3 1.4 1.7 1.7 2.1 2.6 2.3 4.2 2.3 3.5 4.3 4.7 5.4 5.4 6.1 6.7 5.8 9.6 0 2 4 6 8 10 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ממשלה רשות מקומית סך-הכול עמוד 11 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע מההשוואה בטבלה ובתרשים עולה כי קיים פער משמעותי בין הוצאות הרווחה בממוצע למטופל לפי אשכולות ומגזרים, כאשר סך ההוצאה למטופל באשכול ה תשיעי גבוה פי כ- 2.5 ,לעומת סך ההוצאה למטופל באשכול הראשון הפער של תקצוב הממשלה הוא פי כ- 2.1 והפער בתקצוב הרשויות המקומיות הוא פי כ- 3.8 . כמו כן, ההוצאה למטופל הן של חלק הממשלה והן של חלק הרשות המקומית במגזר היהודי גבוהה משמעותית לעומ ת .המגזר הערבי פערים אלו בתקצוב של הממשלה ושל הרשויות המקומיות עשויים לנבוע משיטת המ ט צ'ינג (לרשויות חלשות אין את היכולת להשתתף במימון), כמו גם בגין הבדל בין דפוסי הטיפול (ברשויות חלשות הטיפול הוא יותר ביתי .)בהוצאה נמוכה יחסית, וברשויות עשיות הטיפול הוא יותר מוסדי בהוצאה גבוהה יחסית 4. נ יתוח הסיבות ל מצוקת הרשויות המקומיות או "מעגל הקסמים" והדרכים לשבירתו20 4.1 . מעגל הקסמים ניתוח התנהלות הרשויות המקומיות החלשות בשנים האחרונות מעלה כי קיים לעיתים מעין 'מעגל קסמים' . תרשים7 להלן מציג'מעגל קסמים 'העשוי להתרחש בחלק מה רשויות ה מקומיות בהן יש מעט שטחי תעסוקה ומסחר ו הכנסות בפועל נמוכות יחסית מ ארנונה לא למגורים. תרשים7 : 'מעגל קסמים' של רשויות מקומיות בעלות ארנונה נמוכה מעסקים 4.2 . "דרכים לשבירת "מעגל הקסמים קיימות כמה דרכים לשבירת'מעגל הקסמי ם':  .הגדלת פוטנציאל הכנסות הרשות ייזום תוכניות הבראה במסגרתן לא יקוצצו הוצאות, אלא יוגדל פוטנציאל ההכנסות של הרשויות מארנונה לעסקים– הקמת אזורי תעסוקה חדשים ,ברשות השתתפות באזורי תעסוקה משותפים לאשכול ישובים , שינוי גבולות שיפוט של הרשות, משיכה ממוקדת והוליסטית (פתרון כולל של צרכים, בעיקר תעסוקה, חינוך לילדים, תרבות ומגורים) של תוש .בים חזקים  .חלוקה מחדש של ארנונה ממשלתית ניתוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת העלה כי0.2% מ ההכנסות מ ארנונה הממשלתית ומ מוסדות ציבוריים , הנאמדים במאות מיליוני₪ בשנה, מנותבים ל רשויות מקומיות במגזר.הערבי21 ב-1 בינואר2017 נכנס לתוקפו תיקון ל,חוק22 ל פיו הוקמה :במשרד הפנים "קרן לצמצום פערים ."בין רשויות מקומיות23 20 ,פרק זה לקוח מתוך: תמיר אגמון ניתוח מענקי האיזון ברשויות המקומיות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר2010 . 21 ,תמיר אגמון התחלקות הארנונה הממשלתית לפי מחוזות ומגזרים , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, יוני2009 . 22 חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2017 ו- 2018), התשע"ז- 2016 , פרק ד: קרן 'לצמצום פערים בין רשויות מקומיות, עמ229-226 , 29 בדצמבר2016 . 23 כן הוחלט בחוק על בי טול מנגנון 'ערי העולים' בתשלומי הארנונה בגין נכסי מדינה .והשוואתו למצב הקיים ברשויות מקומיות אחרות כלומר, תשלום ארנונה בשיעור של30 , 45 או55 .אחוז, בהתאם לסוג הנכס להרחבה ,ראו: ד"ר עדי ענבר ביטול מנגנוני ערי עולים במסגרת הצעת חוק ההסדרים לשנים 2017 - 2018 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,נובמבר 2016 . שירותים עירוניים ברמה נמוכה ארנונה נמוכה מעסקים חוסר בשטחי תעסוקה ומסחר ירידה נוספת בהכנסות מארנונה ממגורים ומעסקים צורך במענקי איזון גבוהים ובתוכניות הבראה הגירה של תושבים חזקים עמוד 12 מתו ך 12 הכנסת מרכז המחקר והמידע  שינוי בשיטת ה( מימון התואם מטצ'ינג) )(תקצוב דיפרנציאלי . מעבר משיטת השתתפות הממשלה ב- 75% מהוצאות ייעודיות לשיטה ליניארית לפיה משקל התמיכה הממשלתית יהיה לפי מצב הרשות המקומית ב'קו ישר', קרי עלייה בחל ק הממשלה ככל שהמדד החברתי-כלכלי של הרשות המקומית נמוך יותר. יש לציין כי מימון תואם דיפרנציאלי פועל כבר כמה שנים לגבי מועצות דתיות, קרי, חלקן של רשויות מקומיות באשכולות חברתיים- .כלכליים נמוכים במימון המועצות הדתיות נמוך יותר24  .שינוי גבולות שיפוט של מועצות מקומיות בשנת 2015 היה סך ההכנסות מארנונה לא למגורים לתושב במועצות האזוריות גבוה בכפי4.1 לעומת המועצות המקומיות . כמו כן, במועצות האזוריות כ- 59.4% מההכנסות מארנונה הן לא למגורים בהשוואה לכ- 31.1% .במועצות המקומיות התוצאה היא גיר עון מצטבר פר תושב גבוה פי כ- 5.9 במועצות המקומיות לעומת המועצות האזוריות , ועודף שוטף לתושב של0.9 ₪ במועצות אזוריות לעומת גרעון שוטף לתושב של68.5 ₪ .במועצות המקומיות25 שינוי גבולות השיפוט של מועצות מקומיות כך שייהנו מהכנסות ארנונה .של אזורי תעסוקה סמוכים עשוי להגדיל את היציבות הפיננסית שלהן 24 ,להרחבה: תמיר אגמון 'הצעת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון מס19), התשע"ד- 2013 , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נובמבר 2013 . עד לקבלת הצעת החוק האמורה, המדינה מימנה40% מתקציב כל מועצה דתית, והרשות המקומית, שבתחומה המועצה הדתית נמצאת, מימנה60% מהתקציב (לפי חוק שירותי הדת היהודיים, התשל"א- 1971 ). כתוצאה מהשינוי בחוק, שיעור השתתפות הממשלה בתקציב המועצות הדתיות אינו40% באופן אחיד כפי שהיה, אלא נע בין25% לבין75% , .בהתאם למצבה של הרשות המקומית 25 עיבודי מרכז המחקר והמידע של הכנ ס ת. ה ,למ"ס רשויות מקומיות2015 , 30 ביולי2017 .