חומר רקע

30 במרץ 2014 הצעות לשינויים בחוק לעידוד השקעות הון במסגרת ועדת אנדורן עיקרי הרעיונות וההצעות האם בכלל נדרש שינוי בחוק לעידוד השקעות הון? עצם העובדה שרק לפני כשלוש שנים התכנסה ועדה אשר ערכה שינויים מרחיקי לכת בחוק (תיקון 68), יש בה כדי לעורר שאלה אם זוהי העת לערוך שינויים נוספים בחוק. זאת משני טעמים מרכזיים: תכיפות שינויים בחקיקה, בפרט של חוק הנוגע להשקעות של פירמות, יש בו כדי ליצור אי ודאות בקרב היזמים. עדיין לא חלף די זמן כדי לאמוד את השפעות תיקון 68, כאשר השפעות אלו עשויות לייתר שינויים נוספים הנשקלים כעת. יצוין כי תיקון 68 נכנס לתוקף רק החל משנת 2011, וגם זאת תחת הוראות מעבר המאפשרות לחברות הנהנות מהטבות במסלולי ההטבה ה"ישנים" למצות את ההטבה עד תום תקופת ההטבות. בהקשר זה נציין כי 37% בלבד מהחברות שהיו מוטבות ב-2010 עברו לאלתר (דהיינו, כבר ב-2011) למסלולי ההטבה החדשים במסגרת תיקון 68. במונחים כספיים של הטבות המס שיעור המעבר לחוק החדש אף נמוך יותר: כ-12% בלבד מההטבות שניתנו בשנת 2011, לחברות שהיו מוטבות גם ב-2010, היו במסגרת שיעורי המס החדשים בתיקון 68. נתון זה כשלעצמו יש בו כדי להעיד שהחברות המוטבות הגדולות נהנו משיעורי מס אפקטיביים הנמוכים משיעורי המס החדשים שנקבעו בתיקון 68. חרף שני הטיעונים לעיל יש לזכור כי הרקע להקמת ועדת אנדורן היה דוח ביקורת נוקב של מבקר המדינה מאוקטובר 2013 ביחס להטבות המס מכח החוק לעידוד השקעות הון, בכלל זה, הגידול החד בהיקפן עם הסרת המגבלה התקציבית (במסגרת תיקון 60). בנוסף, חרף השינויים המהותיים שנעשו במסגרת תיקון 68, גם עם יישומו המלא של חוק זה (בתום תקופת המעבר), לא תיפתר אחת הבעיות המרכזיות של החוק – הריכוזיות הגבוהה של ההטבות, והעובדה שדווקא חברה הנמנית על החברות המוטבות הגדולות ביותר מניבה את ה"החזר" הנמוך ביותר במונחים של תקבולי מס (מס חברות+ניכויים משכר העובדים) ביחס להטבות. האם בכלל יש מקום לתמריצי מס לשם עידוד השקעות? הועלתה הטענה לפיה ישראל אינה יכולה להישאר מחוץ ל"תחרות המס" המתנהלת בין מדינות על משיכת השקעות. יש לציין כי "תחרות" זו מתקיימת אף כי בהתבסס על נתוני מדינות ה-OECD, לא מצאנו עדות אמפירית לכך שמדיניות של הטבות מס לחברות תומכת בצמיחה (ראה נספח א'). בנוסף, גם מחקרים שנערכו בישראל לא מצאו עדות לכך שתמריצי המס משיגים את מטרות החוק, אולם יש לציין כי מחקרים אלו התמקדו ברובם במסלול המענקים, כאשר לגבי מסלול הטבות המס המחקר העדכני ביותר שנעשה מתייחס לשנות התשעים. כמו כן, קיים קושי לאמוד את ההשפעות החיצוניות של חברות רב לאומיות, בהיבטים של חדשנות, ניהול וכדומה. קיימת דעה שבהינתן תנאי הרקע המקרו-כלכליים השוררים בישראל בתקופה האחרונה (עודף מתמשך במאזן התשלומים ושיעור אבטלה נמוך) החוק במתכונתו הנוכחית די מיותר. זאת, מכיוון שהגברת היצוא והתעסוקה היא בלתי אפשרית ברמה המקרו-כלכלית (עובדים שאינם מועסקים בחברה אחת ממילא היו יכולים להיות מועסקים בחברה אחרת, יצוא מוגבר של חברה אחת גורם להתחזקות שער החליפין הריאלי של השקל ופוגע ביצוא של חברות אחרות). גם ההעדפה הקיימת כיום בחוק לענפים מסומים (תעשייה, תוכנה) לא לגמרי מובנת. יתכן שהעדפה לענפים אלה תומכת בהתמחות המשק בתחומים שיש בהם השפעות חיצוניות חיוביות (למשל חדשנות הזולגת לחברות נוספות במשק או מכפילי תעסוקה גבוהים יותר מאשר מענפי השירותים. אולם, אין עדויות אמפיריות משכנעות לכך. יתירה מזאת, קיימת גם דעה הפוכה לפיה עידוד סקטורים מסוימים מביא להקצאת מקורות לא יעילה במשק ולפגיעה בצמיחה וברווחה החברתית. כדאי גם לזכור שכל הטבת מס באה על חשבון הציבור, שצריך לממן אותה על ידי שיעורי מס גבוהים יותר על עבודה, רווחים וצריכה או על ידי פגיעה בשירותי הממשלה ובתשלומי הרווחה הניתנים לו. לא מספיק להצביע על התועלת של הטבת מס כזו או אחרת, אלא גם להשוות תועלת זו לעלות החברתית הנובעת מהצורך לממן אותה. עלות נוספת של הטבת המס בחוק עידוד השקעות הון נובעת מחוסר השקיפות של חלק מהמרכיבים שלה. מרכיב אחד של ההטבה (ההטבה במס חברות) מכומת על יד מינהל הכנסות המדינה תחת הנחות שונות ומדווח לציבור אך מרכיבים אחרים (ההטבה במס דיבידנדים וההטבה בפחת מואץ) אינם שקופים ואינם מכומתים. בהנחה שביטול מוחלט של הטבות המס בחוק לעידוד השקעות הון אינו מעשי ואולי אף אינו רצוי, יש מקום בין היתר לבחון באיזו מידה הטבות המס כאחוז מהתוצר גבוהות אצלנו ביחס לעולם. השוואה מסוג זה הינה בעייתית, הן בשל העובדה שהטבת המס הינה נגזרת של שיעור מס החברות הסטנדרטי, והן בשל היעדר אחידות בהגדרת ההטבות. תחת הסתייגויות אלו נמצא כי שיעור ההטבות בישראל כאחוז מהתוצר גבוה משמעותית ביחס למדינות ה-OECD (0.8% לעומת שיעורים שנעים בין 0.03%-0.29%, בהתאמה). זאת כאשר בישראל השיעור המחושב מוטה כלפי מטה, שכן אינו כולל הטבות הניתנות במסגרת המדען הראשי לפעילות מו"פ עסקי (הטבה הניתנת בגין הוצאות) ומנגד הוא מוטה כלפי מעלה, שכן במדינות אחרות קיימת הטבה נסתרת ולא שקופה הפועלת לא דרך הפרשי שיעורי המס, אלא בדרכים אחרות, כגון אפשור תכנוני מס דרך מחירי ההעברה (אירלנד היא דוגמה מובהקת לכך). בנוסף לאמור בסעיף הקודם, יש לציין כי טרם כניסתו לתוקף של תיקון 60, היה שיעור ההטבות ביחס לתוצר נמוך משמעותית מזה שבשנים האחרונות. כך למשל, בשנת 2003 עמד שיעור זה על 0.4 אחוז תוצר בלבד. הגידול בהטבות המס התרכז במידה רבה אצל חברה בודדת, בגין הסרת המגבלה התקציבית במסגרת תיקון 60 (בניכוי חברה זו היה עומד שיעור ההטבות על 0.5 אחוז תוצר). הגידול בהטבות המס של חברה זו לא היה פרופורציונלי לגידול בהיקף התעסוקה או הוצאות השכר של החברה. לאור הממצאים בסעיף הקודם, אנחנו מציעים לקבוע תקרה להטבות המס, אשר תהא תלויה בסך השכר ברוטו של עובדי החברה (או בסך הוצאות השכר של החברה). במסגרת בחינת הרף הרצוי להטבות המס נבחנו מספר סימולציות, ביחסים שונים של סך הטבה לסך הוצאות שכר. במידה והטבת המס הנגזרת (הפער בין חבות המס של החברה לחבות המס אילו לא היו הטבות במס החברות) תהיה גבוהה מסך השכר ברוטו של עובדי החברה, יוגבלו ההטבות לגובה סך השכר ברוטו. על מנת למנוע "ניפוח" ההטבות ע"י קביעת רמות שכר חריגות למי מהעובדים בחברה או בעליה, ייקבע כי על חלק השכר שמעל 3 מיליון ₪ לא תינתן הטבה (בחברות המוטבות כיום ישנם 48 עובדים ברמות שכר כאלו). בתרשים 1 בנספח מוצגת התפלגות היחס בין הטבת המס לסך הוצאות השכר של החברה בקרב החברות שקיבלו הטבת מס בשנת 2011. אפשרות אחרת המביאה בקירוב לאותה תוצאה (אשר יתכן שנוחה יותר ליישום) היא להגביל את הטבות המס ל-77% מסך עלויות השכר של החברה (לעומת הגבלה ל-100% מתשלומי השכר ברוטו), תחת ההנחה שעלויות השכר גבוהות בכ-30% מסך השכר ברוטו. מצאנו (ראה בנספח) כי קביעת תקרה לפיה סך הטבות המס לא יעלה על שכר העובדים בחברה יביא בטווח הבינוני (לאחר שהחברות הקימות ישלימו את המעבר למסלולי המס כפי שנקבעו במסגרת תיקון 68) לירידה של 26% בהטבות במס חברות לעומת מתן ההטבות על פי התנאים הקיימים כיום, בהעדר שינוי התנהגותי. שימוש בסך השכר של עובדי החברה (או בסך תשלומי השכר של החברה) למעשה מעניק משקל דומה למשתנה של היקף התעסוקה ולמשתנה של השכר הממוצע לעובד. לחילופין, היינו יכולים לקבוע משקל גבוה יותר לאחד המשתנים ונמוך יותר למשתנה האחר, אך לא לגמרי ברור מה הכיוון הרצוי. בתקופות של מיתון המלווה באבטלה גבוהה השיקול של היקף התעסוקה יהיה חשוב יותר, ואילו בתקופות בהן האבטלה נמוכה השיקול של השכר הממוצע לעובד עשוי להיות חשוב יותר. מכיוון שנדרשת עקביות, מוצע לקבוע משקל שווה לשני השיקולים ולהסתפק במדד פשוט: סך תשלומי השכר. בעשורים האחרונים מדינות מובילות בעולם הצטרפו ל"תחרות המס" לשם משיכת חברות רב לאומיות לשטחן. על רקע מגמה זו, בין היתר, פועל צוות בראשות מנהל רשות המסים, בשיתוף אגף הכלכלן הראשי ואגף התקציבים, הבוחן מתן הטבות לחברות IP. כאשר בוחנים את מטרות החוק לעידוד השקעות הון, שבמרכזן עידוד החדשנות, הטבות למגזר זה של חברות IP, הינו בעל הצדקה כלכלית גבוהה יותר ביחס לחברות שכיום נהנות מהטבות במסגרת החוק, רק כי עמדו בתנאי היצוא למשל. לכן, ובכפוף להמלצות הסופיות של הצוות בראשות מנהל רשות המסים שתקבלנה קדימות, מוצע כי תינתן הטבת מס גם על רווח המיוחס ל-IP. מוצע כי שיעור המס המופחת יעמוד על 9% (בכל מקום בארץ, במסלול "ירוק"), בדומה לשיעור המס הניתן כיום ל"מפעל תעשייתי" הנמצא בפריפריה. בנוסף מוצע כי כשם שבתיקון 68 ניתן שיעור מס מופחת "מיוחד" להשקעה אסטרטגית, יינתן שיעור מופחת מיוחד לחברת IP שמשיכתה לארץ נתפשת כמשמעותית. מוצע כי שיעור המס המופחת המיוחד יעמוד על 5% (בכל מקום בארץ), בדומה לשיעור המס הניתן כיום ל"מפעל תעשייתי" מועדף מיוחד הנמצא בפריפריה. ההטבות במסגרת מסלול זה תהיינה כפופות אף הן לתקרת הוצאות השכר המתוארת בסעיף הקודם. כדאי לשקול גם הרחבת תחומי הפעילות של החברות המחזיקות ב-IP, מעבר לתחומים המוכרים כיום בחוק עידוד השקעות הון (תעשייה ותוכנה). עוד מוצע לבטל את התנאי לפיו חברה תהיה זכאית להטבות כל עוד לפחות 90% מהיצור נעשה בישראל. תנאי זה נועד במקור למנוע הוצאה של פסי ייצור מישראל. אולם, תחת קביעת התנאי החדש לפיו ההטבה אינה יכולה לעלות על הוצאות השכר של החברה בישראל, הוצאת פסי ייצור תביא ממילא לצמצום ההטבה (כל עוד התקרה אפקטיבית).ביטולו של תנאי זה עשוי לעודד כניסה של חברות רב לאומיות לישראל, כאשר עד עתה נמנעו לעשות זאת בשל מגבלה זו. כמו-כן מוצע לבטל את ההטבה לגבי שיעור המס על דיבידנדים ממפעל מוטב, העומד כיום על 20% (במקום מס דיבידנדים רגיל של 25% או מס דיבידנדים מוגבר של 30% במקרה של בעל שליטה). יש לציין כי אמנות המס עליהן חתומה ישראל, עם מרבית שותפות הסחר שלה, מביאות לכך שממילא שיעור המס המופחת על דיבידנדים אינו אפקטיבי לבעלי מניות זרים, שכן שיעורי המס הנקובים באמנות נמוכים יותר. כך למשל, לבעל מניות בחברה תושבת ארה"ב שיעור המס על משיכת דיבידנד ממפעל מאושר עומד על 15% בלבד. המשמעות היא ששיעור המס המופחת על דיבידנדים מכח החוק לעידוד השקעות הון מיטיב בעיקר עם בעלי מניות ישראלים, ובפרט אם בעל מניות זה הינו בעל שליטה. כך, תמריץ שנועד במקור למשוך השקעות זרות, מיטיב עם בעלי ההון הישראלים. בנוסף, יש לציין כי הטבה המס בגין דיבידנדים משמעותית יותר בפועל בעקבות תיקון 68, אשר ביטל את מושג "הרווחים הכלואים", שנוצרו עקב ה"קנס" שהיה גלום בעת חלוקת דיבידנד מהכנסה ממסלול חלופי (בשל קנס זה חברות נמנעו ממילא לחלק דיבידנדים). יצוין, כי במסגרת אומדן הטבות המס המחושב על ידנו, לא נכללת הטבת המס בגין משיכת דיבידנדים (בשל נתונים רבים הדרושים לשם חישובה, אשר אינם זמינים). נספח תרשים 1 - התפלגות היחס בין סך ההטבה לחברה, לפי תיקון 68, לבין השכר הכולל ברוטו של כלל העובדים בחברות המוטבות בשנת 2011.