חומר רקע
א' בטבת התשע"ח
19 בדצמבר 2017
לכבוד: הוועדה המשותפת
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק נכסים של נספי השואה והטבות לניצולי שואה נזקקים (תיקוני חקיקה –והוראת שעה), התשע"ח-2017 (מ-1182);
הצעת חוק נכסים של נספי השואה (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה) (תיקון-סיוע לניצולי שואה הזקוקים לכך), התשע"ו-2016 (פ/3076/20) של חה"כ מרב מיכאלי וחברי כנסת אחרים
כללי
בעקבות עבודת ועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא איתור והשבת נכסים של נספי השואה, חוקקה הכנסת, בראשית שנת 2006, את חוק נכסים של נכסי השואה (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה), התשס"ו-2006 (להלן – החוק). מטרת החוק היתה להוביל לאיתור נכסים הנמצאים בישראל שבעליהם נספו בשואה, לאתר את יורשיהם ולהשיב להם את הרכוש. נכסים שלא נמצאו להם יורשים הופנו, בהתאם לחוק, למטרות סיוע לניצולי שואה הזקוקים לכך וכן, באופן משני, למטרת הנצחת זכר השואה וזכרם של הנספים בשואה.
לשם ביצוע הוראות החוק, הוקמה החברה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי השואה (להלן – החברה) לתקופה קצובה מראש של 15 שנים, והוסדרו בחוק המבנה שלה, הסדרי הממשל התאגידי, חובותיה, סמכויותיה ונוהלי עבודתה. תיקון שנעשה לחוק בשנת 2014 (להלן – תיקון מס' 3), קיצר את פרק הזמן שנקבע לפעילות החברה וקבע שהחברה תסיים את פעילותה עד ל-31 בדצמבר 2017, ושעם סיום פעילות החברה יועבר חלק מהנכסים המוחזקים בידי החברה לניהולו של האפוטרופוס הכללי לצורך המשך הטיפול בהשבתם ליורשים, וחלק מהנכסים יועבר למפרק החברה לצורך מימוש והפניה של הכסף למטרות סיוע והנצחה. בנוסף, במסגרת תיקון מס' 3 נערכו מספר תיקונים לחוק שנועדו להתמודד עם חסמים משפטיים שונים בתחום דיני הירושה שהקשו על השגת תכליות החוק, באופן שיקל על החברה להשיב ליורשים את הנכסים שאותרו.
תיקון מס' 4 – היערכות לפירוק החברה
כחלק מההיערכות לסיום פעילותה של החברה בסוף שנת 2017, והעברת הנכסים המצויים ברשותה לאפוטרופוס הכללי ולמפרק החברה, נחקק – בחודש יוני 2017 – חוק נכסים של נספי השואה (השבה ליורשים והקדשה למטרות סיוע והנצחה) (תיקון מס' 4 – הוראת שעה), התשע"ז–2017 (להלן – תיקון מס' 4), שהסדיר היבטים השונים הנוגעים לסיום פעילותה של החברה והעברת הנכסים לאפוטרופוס הכללי. במסגרת זו, החיל תיקון מס' 4 את ההסדרים המיוחדים שנקבעו במסגרת תיקון מס' 3 על פעילותו של האפוטרופוס הכללי, וזאת כדי לאפשר לו להשלים את פעולות האיתור וההשבה שהחלו על ידי החברה, ולהימנע מאותם חסמים שהקשו על החברה עובר לתיקון מס' 3.
כפי שצוין לעיל, מטרות החברה הן לאתר ולהשיב נכסים של נספי שואה ליורשים, ולהשתמש בנכסים שלא נמצאו להם יורשים למטרות סיוע לניצולי שואה והנצחת השואה. בתיקון מס' 4 נקבע, כי עם פירוק החברה, ולמשך 5 שנים מסיום פעילותה של החברה (להלן – תקופת הביניים), מטרות אלה צפויות להתפצל בין שני גופים:
(1) האפוטרופוס הכללי ימשיך לטפל בנכסים שיועברו אליו מהחברה בניסיון לאתר ולהשיב נכסים של נספי שואה ליורשיהם. לעניין זה, מאסת הנכסים שתועבר לאפוטרופוס הכללי למטרות איתור והשבה הורחבה במסגרת תיקון מס' 4, והיא כוללת את כל הנכסים שיש לגביהם קצה חוט או אפשרות כלשהי להשיבם ליורשים (סעיף 64(ב) לחוק);
(2) מפרק החברה יפעל למימוש הנכסים שיועברו אליו מהחברה ולחלוקת התמורה למטרות סיוע לניצולי שואה והנצחת השואה (סעיף 64(ג) לחוק). לעניין זה, נקבע כי הכונס הרשמי ישמש כמפרק של החברה, והוא יהיה רשאי להעסיק לשם כך מנהל מיוחד או בעל תפקיד מטעמו, למעט בכל הנוגע לחלוקת הכספים למטרות סיוע והנצחה (סעיף 64(ג3) לחוק).
לפי תיקון מס' 4, הנכסים שיועברו למפרק החברה כדי לממשם ולחלק את תמורתם למטרות סיוע והנצחה, הם הנכסים הבאים:
נכסים של נספי שואה המצויים כיום בידי החברה ואין לגביהם קצה חוט או אפשרות להשיבם ליורשים, שיועברו למפרק עם תום פעילותה של החברה (סעיף 64(ג) לחוק);
נכסים של נספי שואה שעם תום פעילות החברה הועברו לאפוטרופוס הכללי, אך הלה, במהלך תקופת הביניים, הגיע למסקנה כי אין יסוד סביר להניח שיאותרו היורשים של אותם הנכסים (סעיף 67ח(א) לחוק);
נכסים של נספי שואה שעם תום פעילות החברה הועברו לאפוטרופוס הכללי, ונותרו בידיו בתום תקופת הביניים (סעיף 67ח(ב) לחוק);
נכסים של נספי שואה שיגיעו לאפוטרופוס הכללי במהלך תקופת הביניים או לאחריה, והתקיימו לגביהם תנאים שונים (סעיף 67ט(ב) ו-(ג)).
הצעת החוק הפרטית – הסדרת המשך התמיכה בניצולי השואה הנזקקים
במסגרת תיקון מס' 3 נקבע, כי החברה תקצה מידי שנה סכום של 135 מיליון ₪ לסיוע לניצולי שואה הזקוקים לכך וכי 75% לפחות מהסכום יוקצה באמצעות העברה ישירה לחשבונות הבנק של הניצולים (סעיף 34(ב1) ו-(ב2) לחוק).
נוכח סגירתה הצפויה של החברה וכדי להמשיך לסייע לניצולי השואה הזקוקים לכך, מבקשת חברת הכנסת מיכאלי לקבוע בהצעת החוק הפרטית שהגישה, כי במקרה שבו החברה (עד סוף 2017) או המפרק (מתחילת 2018) לא יעבירו סיוע בסכום של 2,700 ₪ ברבעון לכל ניצול שואה, המדינה, באמצעות משרד האוצר, תעביר לכל ניצול את הסכום האמור (או את הפער שבין הסכום שהועבר על ידי החברה / מפרק לסכום האמור). במקביל, מוצע לקבוע כי אם יוותרו בידי המפרק נכסים שלא יחולקו לניצולי שואה הנזקקים לכך, תוכל המדינה לקבל בחזרה את הסכום שהעבירה באמצעות משרד האוצר, מאותם הנכסים.
במסגרת דיוני ועדת החוקה על תיקון מס' 4, הביעה הממשלה את תמיכתה העקרונית במתווה שהציעה חברת הכנסת מיכאלי. עם זאת, בשל הצורך למצוא לכך מקור תקציבי נציגי הממשלה התנגדו להכללת ההצעה במסגרת תיקון מס' 4, תוך הצהרה שעד לסוף שנת 2017 תובא לכנסת הצעת חוק ממשלתית, שבמסגרתה המדינה תקבל על עצמה את האחריות להמשיך ולתת את המענק שניצולי השואה הנזקקים קיבלו מהחברה, גם לאחר פירוק החברה. נוכח חשיבות הנושא והצהרות נציגי הממשלה באשר לתמיכה העקרונית במתווה הצעת החוק של חברת הכנסת מיכאלי, החליטה הוועדה לאשר את תיקון מס' 4 כהוראת שעה עד לתום שנת 2017.
הצעת חוק נכסים של נספי השואה (תיקוני חקיקה – תיקון והוראות שעה), התש"ח-2017 – הסדרת המשך התמיכה בניצולי השואה הנזקקים
בהמשך להצהרת נציגי הממשלה במסגרת הדיונים על תיקון מס' 4, הונחה על שולחן הכנסת הצעת החוק הממשלתית שמבקשת להסדיר את המשך מתן המענק שניצולי שואה נזקקים קיבלו מהחברה, גם לאחר פירוק החברה. הצעת החוק כוללת את התיקונים הבאים:
הטלת האחריות לתשלום המענק ששולם בעבר על ידי החברה על המדינה – מוצע לתקן את חוק הטבות לניצולי שואה, התשס"ז-2007, ולקבוע כי ניצולי שואה נזקקים יהיו זכאים לקבל מהמדינה מענק שנתי בסכום של 11,000 ₪, שישולם ב-4 תשלומים שווים בחודש הראשון בכל רבעון.
ההגדרה של מיהו "ניצול שואה נזקק" – מוצע לקבוע כי "ניצול שואה נזקק" שיהיה זכאי למענק שנתי כאמור, הוא כל אחד מאלה:
מי שמקבל "תגמול לפי הכנסה" לפי סעיף 4ג1 לחוק נכי רדיפות הנאצים;
מי שמקבל גמלת הבטחת הכנסה לפי חוק הבטחת הכנסה, וכן אחד מאלה:
תגמול חודשי לפי סעיף 4 לחוק נכי רדיפות הנאצים;
גמלה המשולמת על ידי ממשלת גרמניה בשל רדיפות הנאצים בהתאם לחוק הפדרלי לפיצויים (BEG);
קצבה חודשית המשולמת על ידי מדינת חוץ אחרת בקשר עם רדיפות הנאצים ועוזריהם.
ייעוד הנכסים שימומשו על ידי מפרק החברה – מוצע לקבוע כי התמורה מהנכסים שימומשו על ידי המפרק לא תועבר על ידו למטרות סיוע והנצחה (כפי שנקבע בתיקון מס' 4), אלא היא תועבר לאוצר המדינה כדי לסייע במימון המענק לניצולי שואה נזקקים שהמדינה לקחה על עצמה לשלם, בניכוי 4% מהסכום שיועבר לחלוקה למטרות הנצחה.
הסדרת תהליך העברת הכספים למטרות הנצחה – הצעת החוק מסדירה את האופן שבו יחולקו אותם 4% שיועברו למטרת הנצחה. לפי המוצע, חלוקת הכספים תיעשה בהתאם לאמות מידה שייקבעו, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, ועל פי הנוהל החל על קבלת תמיכות לפי סעיף 3א(ו) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.
תיקונים לתיקון מס' 4 – מוצע לתקן את הוראות תיקון מס' 4, כך שבכל מקום שבו נאמר כי המפרק יעביר את התמורה ממימוש הנכסים למטרות סיוע והנצחה, ייאמר במקום זה כי המפרק יעביר את התמורה לאוצר המדינה, בניכוי של 4% שיועברו למטרות הנצחה.
חשוב לציין, שהתיקונים האמורים מוצעים, בשלב זה, כהוראת שעה לשנה (עד לסוף שנת 2018), ולא כהוראת קבע.
סוגיות לדיון
(1) נתונים – מה היקף הנכסים שצפוי להיות מועבר למפרק עם סיום פעילות החברה? האם קיימת הערכה לגבי היקף הנכסים שצפויים להיות מועברים למפרק לאחר סיום פעילות החברה (בתקופת הביניים או לאחריה)? נתונים אלה נדרשים כדי שניתן יהיה לנסות ולהבין את היקף הנכסים (4% מכלל הנכסים האמורים) שיועברו למטרות הנצחה.
(2) הוראת שעה – מדוע מוצע לקבוע את זכאות ניצולי השואה הנזקקים למענק השנתי כהוראת שעה לשנה ולא כהוראה של קבע? מדוע מוצע להמשיך את תוקפו של תיקון מס' 4 כהוראת שעה לשנה נוספת ולא להפוך אותו להוראה של קבע?
(3) הנצחה או הגדלת הסיוע – לפי ההסדר המוצע, 4% מהתמורה שתתקבל ממימוש הנכסים על ידי המפרק, תועבר למשרד לשוויון חברתי לשם חלוקה למטרות הנצחה. בהקשר זה מתעוררת השאלה מדוע שלא להפנות את אותם 4% המיועדים להנצחה, למטרה של תוספת למענק השנתי שניצולי השואה הנזקקים יהיו זכאים לקבל מכוח חוק ההטבות?