חומר רקע

, ניסן תשע"ה2015 אפריל מדריך ממשלתי הערכת השפעות רגולציה משרד ראש הממשלה אגף ממשל וחברה RIA מדריך 2015 טיוטה לעבודה לשנת | תורת הערכת השפעות רגולציה2 3 | תורת הערכת השפעות רגולציה טיוטה לעבודה תורת הערכת השפעות רגולציה Regulatory Impact Assessment - RIA מדריך ממשלתי 2014 , באוקטובר22 , מיום2218 על פי החלטת ממשלה מספר 2011 , בדצמבר25 , מיום4027 והחלטה , ניסן תשע"ה2015 , אפריל2.0 גרסה http://www.pmo.gov.il/policyplanning/Pages/HomePage.aspx | 91950 | הקריה ירושלים3 רח' קפלן אגף ממשל וחברה, משרד ראש הממשלה עורך: עמיחי פישר אהוד פראוור, סמנכ"ל ממשל וחברה, משרד ראש הממשלה אמיר, צח אקשטיין-פרק השיח: תמר פלד :שותפים במהדורה קודמת בעריכה: גל ישורון עו"ד מיכאל אטלן, ראש פורום רגולטורים, היועץ המשפטי, משרד הכלכלה אפשטיין-תודה מיוחדת לעו"ד ד"ר אורית דייגי | תורת הערכת השפעות רגולציה4 5 | תורת הערכת השפעות רגולציה 22.10.2014 של הממשלה מיום2118 מספר החלטה )3 הנטל הרגולטורי (סעיף בעניין הפחתת )RIA – Regulatory Impact Assessment( הערכת השפעות רגולציה חדשה להטיל על כל רגולטור, בבואו לקבוע רגולציה חדשה, לשקול, בכפוף לתכלית הרגולציה ובמסגרת השיקולים המדריכים אותו על פי :החקיקה המסמיכה ועל פי כל דין, גם בחירה בחלופה המפחיתה את הנטל הרגולטורי, ומבלי לגרוע בכלליות האמור לפעול כלהלן – א. להגדיר 11. .תכלית ברורה לרגולציה, בהתאם לשיקולים המדריכים את הרגולטור על פי החקיקה המסמיכה 22. .את הצורך להתערבות רגולטורית להשגת תכלית זו 33. .את הערכת התועלות הצפויות מהחלת הרגולציה ב. להפחית, במקרים המתאימים, את השימוש בחובת קבלת היתר מראש, באמצעות קביעת כללים מחייבים, ברורים וודאיים הנאכפים .בדיעבד, לרבות באמצעות רגולציה עצמית, והכל בכפוף לאפשרויות אכיפה ופיקוח אפקטיביות, מרתיעות ויעילות כלכלית .ג. לחשב את הנטל הרגולטורי הצפוי מהרגולציה, בהתחשב במידע שבפניו .ד. לצמצם חפיפות וסתירות של הרגולציה עם רגולציות אחרות .ה. לצמצם את הפגיעה באינטרסים ציבוריים נוספים עקב הרגולציה ו. ליצור בהירות, ודאות ועקביות למפוקחים בכל הנוגע להוראות הרגולציה, אופני הפיקוח על קיום הוראותיה ודרכי אכיפתה, תוך הנגשת .מידע זה .ז. לקיים שיח עם בעלי עניין ככל האפשר, זאת בנוסף על חובת השימוע הקבועה על פי דין, ככל שישנה .ח. ליישם סעיף זה על פי הנחיות המדריך הממשלתי להערכת השפעות רגולציה ;)"ט. להכין דוח מלווה להכנת הרגולציה ובו יפורט המידע בקשר לביצוע האמור לעיל (להלן: "הדוח להערכת השפעות רגולציה :פטור מחובת ביצוע הליך הערכת השפעות רגולציה חל במקרים הבאים .א. על רגולציות של תאגידים סטטוטוריים, ושל אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר . מהשוק65% ב. על רגולציות שעניינן תחרות החלות על השוק, שפועלים בו עד שלושה שחקנים המחזיקים יחדיו מעל .ג. כאשר השר הממונה קבע שהשפעת הרגולציה על המפוקחים או על אינטרסים ציבוריים אחרים היא זניחה .ד. חקיקה בתחום המסים והטלת אגרות או שינויים בשיעורן | תורת הערכת השפעות רגולציה6 תוכן עניינים 8................................................................................................................................................................................... מבוא 10............................................................................................................................................ בסיס העבודה- שער ראשון 11..................................................................................................................................................................RIA . בניית תהליך העבודה לביצוע1 11...................................................................................................................................................................................................................... א. צוות 12....................................................................................................................................................................................................ב. תכנון התהליך 12...........................................................................................................................................ג. שלבים בתהליך הערכת השפעות הרגולציה 14.....................................................................................................................................)RIA ”ד. קביעת מידת ההשקעה בתהליך (“עומק 18............................................................................................................................................................................................................ ניהול סיכונים2 21................................................................................................................. שיח עם בעלי עניין, עם מומחים ועם יחידים וקבוצות מהציבור3 21.......................................................................................................................................................................................................................א. רקע 23.........................................................................................................................................................................................ב. תכנון תהליכי השיח 23.......................................................................................................................................................................................ג. שלבי תהליך של שיח 28.....................................................................................................................................................................................................ד. סיום התהליך 30.................................................................................................................................. הגדרת תכלית והצורך- שער שני 31...................................................................................................................................................................הגדרת תכלית והצורך בהתערבות 4 31..................................................................................................................................................................................................א. אפיון מצב קיים 34...............................................................................................................................................................ב. הצורך בהתערבות וניהול סיכונים 35.............................................................................................................................................................ג. שיקולים נוספים ברגולציה מיטבית 37................................................................................................................................................................................... ד. הגדרת יעדי הרגולציה 38...........................................................................................................אפשרות לניהול השיח עם הציבור בשלב ניתוח והשוואה בין חלופות 40....................................................................................................................... בחירה ברגולציה מיטבית- שער שלישי 41........................................................................................................................................................................................................... גיבוש חלופות5 43................................................................................................................................................................)?א. דרישות הרגולציה (מה דורשים 44...................................................................................)?ב. אסטרטגיית ההתערבות (איך דורשים – באיזה כלי רגולטורי משתמשים 45.................................................................................................................................)?ג. בקרה – איסוף מידע (מה הרגולטור צריך לדעת 47......................................................................................................................................)?ד. פיקוח ואכיפה (כיצד מוודאים ציות לרגולציה 49.......................................................................................................................................................................................ה. משאבים והתארגנות 50..................................................................................................................................................................................ו. דוגמאות לבניית חלופות 53......................................................................................................................................................................................................ז. ניסוח חלופות 55......................................................... ניתוח החלופות: הערכת תועלות החלופה בהתייחס לנטל הרגולטורי ולאינטרסים ציבוריים אחרים6 55........................................................................................................................................................................)א. ניסוח תועלות (מדדי תוצאה 57............................................................................................................................................................ב. בחינה וחישוב של הנטל הרגולטורי 59............................................................................................................................................................................ג. אינטרסים ציבוריים נוספים 61...........................................................................................................................................................................ד. השוואה בין חלופות ובחירה 65...........................................................................................................אפשרות לניהול השיח עם הציבור בשלב ניתוח והשוואה בין חלופות 7 | תורת הערכת השפעות רגולציה 67........................................................................................................................... ו׳היום שאחרי׳RIA דוח- שער רביעי 68.......................................................................................................................................................................................... ו׳היום שאחרי׳RIA . דוח7 68............................................................................................................................................................. הדיווח הפומבי המובנה- RIA א. דוח 76..............................................................................................................................................................................................ב. הנגשת הרגולציה 77........................................................................................................................נספח מדידה – חישוב הנטל הרגולטורי תוספות 88.......................................................................................................................................... אסטרטגיות להתערבות רגולטורית- תוספת א 96..................................................................................................................) מתודולוגיות לניתוח השפעות (ישירות ועקיפות- תוספת ב 103.......................................................................................................................תוספת ג – מפרט שאלות להערכת עומסים רגולטוריים 105.................................................................................................................................................................................. מילון מושגים- תוספת ד | תורת הערכת השפעות רגולציה8 מבוא : "חוק או תקנה בת פועל תחיקתי המהווה כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית, ושהוא1רגולציה 2"בר אכיפה על ידי רשות מינהלית מוסמכת לפי דין זו מוגבלת בחוק וזקוקה לאישור המחוקק. המשוואה שלפיה הרחבת- במשך שנים למדו מדינות להתייחס בכבוד להוצאה תקציבית הפעילות הממשלתית פירושה הגדלת מיסים, ברורה למקבלי ההחלטות. לעומת זאת, הרגולציה מטילה עלויות רבות שאינן ניתנות הגם שיש לה מחיר כלכלי, משקי וחברתי, לא תמיד מחושבת כך. דברים אלו נכונים- . הטלת רגולציה3לכימות במונחי תקציב המדינה .באותה המידה גם כאשר מתקבלת ההחלטה שלא להטיל רגולציה. גם להחלטה זו יש מחיר הובנו הדברים הללו לפני מספר שנים ובכולן מוסדו מנגנונים ופותחו תורות הערכה של השפעות הרגולציה, לבחינתOECD-בארצות ה . במסגרת זו הוכר הצורך4חסרונות ולהגברת האפקטיביות, הן עבור הרשות השלטונית והן עבור המגזר המפוקח והציבור כולו-יתרונות Regulatory Impact Assessment לבחון התקנת רגולציה עם בעלי העניין שעתידים להיות מושפעים מן הרגולציה. תהליך זה נקרא . הערכת השפעות רגולציה- ))RIA , התחייבה ישראל לפעול לטובת פיתוח של כלים להערכת רגולציה. גם ועדת טרכטנברג הכירהOECD-בתהליך קבלת ישראל לארגון ה בכך שתהליך ההערכה יכלול גם בחינת השפעות חברתיות וכלל משקיות, כגון השפעה על יוקר המחיה ועל פערים חברתיים. ריבוי זוויות הראייה הנדרשות להערכת רגולציה מראש, מחייב חיזוק השיח עם מומחים, בעלי עניין וקבוצות מהציבור, בדומה לנעשה במדינות רבות .בעולם נטל רגולטורי (להלן 'החלטת הממשלה'). על פי החלטה קיבלה ממשלת ישראל החלטה שעניינה הפחתת22.10.2014 -לפיכך, ב הערכת השפעה של רגולציה חדשה זו, תהליך הכנת או עדכון רגולציה חדשה – בחקיקה ראשית או משנית, חייב לכלול הליך של , וקובעת כי יישום השיקולים יתבצע באמצעות המדריך הממשלתיRIA-ההחלטה מגדירה את השיקולים המרכיבים את תהליך ה .)RIA( .להערכת השפעות רגולציה. מדריך זה נועד לספק הנחיות וכלים לביצוע ההחלטה התערבות מידתית ומאוזנת בשוק, המביאה להגשמת תכלית מוגדרת ומצדיקה את הנטל (הישיר:רגולציה מיטבית .והעקיף) על החברה ועל המשק רגולציה מיטבית היא בחירה באופן ההתערבות הממשלתית הטוב ביותר להגשמת המטרה. אופי התערבות זה אינו יכול להתמקד אך ורק בהשגת תכליות הרגולציה של הרגולטור. זו צריכה להיות מאוזנת ומידתית גם בהתייחס לשיקולים אחרים. על כן קבעה הממשלה "על רגולטור, בבואו לקבוע רגולציה חדשה, לשקול, בכפוף לתכלית הרגולציה ובמסגרת השיקולים המדריכים אותו על פי החקיקה כי לאור זה, קבעה הממשלה סט של 'בחינות' להערכה של."המסמיכה ועל פי כל דין, גם בחירה בחלופה המפחיתה את הנטל הרגולטורי .הרגולציה קודם קביעתה ) שהיא כלי המיועדRIA - Regulatory Impact Assessment( תורת הערכת השפעות רגולציה סט בחינות אלה מיושם באמצעות . אסדרה. לאורך גרסה זו של המדריך ייעשה שימוש במונח הלועזי, מטעמי הקבלה למונחים הנהוגים בעולם- בעברית1 .22.10.2014 מיום2118 מתוך החלטת הממשלה מספר2 .Lowi, J. T.)1964( "American Business, Public Policy, Case Studies, and Political Theory", World Politics, 16, 677-715, בהקשר זה עיין למשל3 http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ria.htm :. ראוRIA ניתן לראות את מספר המדינות שאימצו את גישתOECD- באתר הארגון ה4 : דוגמאות נוספות וקריטריונים לרגולציה מיטבית ניתן למצוא גם ב5 Baldwin, Robert Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation )2nd Ed., OUP, Oxford: 2012(, pp. 25-39 .Guide to Better Regulation p. 7 ובמדריך האוסטרלי 9 | תורת הערכת השפעות רגולציה תמצית התורה היא לשקול שלושה שיקולים מרכזיים: תכלית הרגולציה, הנטל הרגולטורי ואינטרסים .להביא ליצירת רגולציה מיטבית ציבוריים נוספים. זאת באמצעות יצירת איזון בין חמישה מרכיבים של רגולציה (המפורטים במדריך). תורה זו, כאשר היא מוסדרת במדריך ממשלתי, מתפקדת ככלי לקבלת ההחלטות באמצעות הצגה שיטתית של גיבוש חלופות לאור השיקולים האמורים, תוך ניתוח תועלות :ועלויות של חלופות אפשריות ובחירה בחלופה מיטבית, באופנים הבאים A A .הצורך בהתערבות לשם השגת תכלית זו הגדרת תכלית לרגולציה בהתאם לשיקולים המדריכים את הרגולטור ולאור זאת הגדרת A A דרישות הרגולציה, אסטרטגיית הרגולציה (האופן:בניית החלופות לאור התכלית ובהתייחס לחמש אבני היסוד המרכיבות את הרגולציה שבו היא מיושמת), מנגנון הבקרה, מערך הפיקוח והאכיפה ומשאבים והתארגנות הנדרשים ליישום. כל אחת מאבני היסוד משפיעה .ומושפעת מן האחרות, והחלופה השלמה צריכה לבטא את האיזון הנדרש A A יהיו אלה בעלי עניין, מומחים או קבוצות מן הציבור, וכן משרדים ,תכנון וניהול התהליך כך שיתאפשר לשחקנים רלוונטיים לקחת בו חלק .ורגולטורים אחרים באופן שיבטא תפיסה מערכתית של הרגולציה הממשלתית ויצירת תיאום בין רגולטורים A A ,הנמקה ושקיפות, כך שקבלת ההחלטות תעשה לאור תכלית מוגדרת, על בסיס מידע מפורט ובהתייחס לשורה של שיקולים רלוונטיים .שבסופו של דבר יהיו פומביים ונגישים לציבור :הבהרה מומחיותו בתחומו .אין כוונת הממשלה להכתיב תוצאות מסוימות לפעולת הרגולטור בתורת הערכת השפעות רגולציה היא נקודת המוצא למינויו ולהסמכתו לתפקיד. מטרתה של תורה זו היא ליצור מסגרת לעבודת הרגולטור אשר תשתלב .בעבודתו ותבטיח רגולציה מיטבית RIA תפקיד המדריך ותפקיד הדיווח על תהליך מצויה במרחב שיקול הדעת המדריך מציע שפה ממשלתית אחידה ומסגרת לעבודה משותפת. ההחלטה על מידת השימוש במדריך מכיוון שקיימת שונות גדולה בין הרגולטורים מומלץ כי כל רגולטור יפתח ויבחר את הכלים המתאימים לו לצורך בחינת .של הרגולטור .השפעות הרגולציה בתחומו ") בסוף תהליך העבודה. בעוד שהמדריך משמשRIA יש לדווח על מסקנות הערכת השפעות הרגולציה ("דוחRIA כחלק מתפיסת המצורף למדריך זה הוא התוצר המחייבRIA דוח ,כמנחה כללי לתהליך מובנה של תכנון רגולציה, ומציע אפשרות לתהליך הערכה . במדריך7 פורמט הדוח מצורף לפרק .בהתאם להחלטת הממשלה משמש כלי מרכזי לשקיפות ולדיווח, שימוש בפורמט במהלך העבודה, יכולRIA-מכיוון שדוח ה .לסייע ולהקל על התיעוד בסוף התהליך יש לציין, כי תורת הערכת השפעות הרגולציה אינה באה במקום הבחינה המשפטית על טיב הכללים הרגולטוריים (לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה) או במקום הביקורת התקציבית של .משרד האוצר, אלא מוסיפה כלים מקצועיים לקביעת מדיניות הרגולציה הוא משלים את 'מדריך .)ex-ante( מדריך זה מתייחס לתהליך עיצובה של רגולציה חדשה שני המדריכים.)ex-post( של רגולציה קיימת , שמטרתו להפחית את הנטל העודף2015 הפחתת הנטל הרגולטורי' שפורסם בפברואר ., ובשניהם נשמרה אחידות בין המושגים ושימוש באותם בכלים22.10.2014 מתאריך2118 פי החלטת ממשלה-מפורסמים על בראשית כל פרק שולבו הפניות לחלקים . RIA הרלוונטיים בדוח בסוף כל פרק, צורף החלק הרלוונטי מן הדוח. בסיס העבודה שער ראשון 11 | תורת הערכת השפעות רגולציה הערכת השפעות הרגולציה מבוצעת באמצעות סט של כלים המובנים במסגרת תהליך עבודה מוגדר. עם זאת, באופן טבעי קיימת שונות בין הרגולציות המחייבת להתאים את תהליך העבודה למקרה הספציפי. פרק זה נועד לשרטט את מסגרת תהליך העבודה לביצוע ההערכה ולהציג את הקריטריונים לבניית התהליך. ביצוע הערכת רגולציה מתחיל בכך שככלל, עצם ההחלטה לתכנן רגולציה חדשה או לעדכן רגולציה קיימת, תופיע מראש בתוכנית העבודה של המשרד (התכנית השנתית של המשרד) כדי שלא “להפתיע” את השחקנים הרלוונטיים במשק. התהליך צריך להסתכם שיצורף לתזכיר החוק. במקרה של תקנות יפורסם הדוח לפי המוקדם מבין הבאים: טרם אישורן על ידי השר, RIA בסופו של דבר בדוח או טרם העברתן לאישור הוועדה הרלוונטית בכנסת (במידה ונדרש אישור), או עם פרסום טיוטת חקיקת המשנה לעיון הציבור. דוח זה מסכם, למעשה, את מגוון השיקולים שהובילו להחלטה על הרגולציה, בהתאם לכלי ההערכה שונים. פרק זה משרטט את הקווים .6RIA-המרכזיים להבנייה של תהליך העבודה, החל מתכנית השנתית ועד לדוח ה א. צוות לאור תכנית העבודה המשרדית, נכון למנות צוות לפיתוח רגולציה (חוק חדש, עדכון, כתיבת תקנות). חשיבה צוותית בדרך כלל מעשירה ומפרה, מציפה שאלות ומייצרת חלופות. הצוות צריך להיות מורכב מבעלי התפקידים הבאים (כמובן שניתן להרחיב את הצוות גם לחברים מחוץ למשרד או אף מחוץ לממשלה): הרגולטור, שהוא בעל המקצוע המרכזי המופקד על התחום, שבמקרים רבים הוא גם יוזם הרגולציה. ומסוגל גם להוביל ולארגן את התהליך.RIA-הממונה על טיוב הרגולציה במשרד, שהוא מומחה מתודולוגי בביצוע תהליך ה עובד (או עובדים) מקצועי מקרב אנשי המשרד, הרלוונטיים לתחום. עורך דין מהלשכה המשפטית. נציג הגורם הבכיר במשרד היוזם את הרגולציה (נציג לשכת השר/מנכ”ל) ככל שהדבר רלוונטי או נדרש. באופן טבעי, הרגולטור הוא יושב ראש הצוות, אבל ההחלטה על מוביל התהליך ויושב ראש הצוות היא של המשרד, ובמקרים המשמעותיים של המנכ”ל. מכיוון שיתכן שרמת המעורבות של חברי הצוות עשויה להשתנות, כדאי להגדיר את מקומו של כל שותף בתהליך ואת שיטת העבודה. . אם עולה צורך להתקין רגולציה דחופה שלא תוכננה מראש בתוכנית העבודה, יש לחזור ולעדכן את תכנית העבודה בהקדם האפשרי ככל הניתן6 ‘פרק זה מקביל לחלק ו RIA בדוח בניית תהליך העבודה RIA לביצוע01 | תורת הערכת השפעות רגולציה12 ב. תכנון התהליך מדריך זה משרטט את השלד המרכזי של תהליך הערכת הרגולציה, הכולל הגדרת תכלית הרגולציה והצורך בהתערבות, גיבוש חלופות, ניתוח שלהן, והשוואה ביניהן עד לבחירה ברגולציה מיטבית. במסגרת שלד זה, משולבים מרכיבים מהותיים נוספים, שכל אחד מהם צריך היערכות מתאימה. בשלב התכנון, אם כן, נדרש המשרד להכריע לגבי היקפם ומקומם של מרכיבים אלה בתהליך ההערכה (זאת ’, כמפורט בסעיף ד’ בפרק זה): RIA-בהתאם להחלטה על ‘עומק ה A A . מבנה השיח עם בעלי הענין (נדרשים ומושפעים, כמפורט להלן), עםRIA-היקף השיח הנדרש צריך להתאים עצמו לעומק ה מומחים והציבור הרחב יכול להשתנות מבחינת התזמון, כלי השיח, היקף המשתתפים ופרמטרים נוספים המפורטים בפרק ). שיח זה, בניגוד לשימוע הנעשה על מוצר מוגמר, יכול להעשיר את תפיסתנו לגבי תכליות הרגולציה והדרכים 3 השיח (פרק האפקטיביות ביותר להשיג אותן. הוא יכול לשפר את הרעיון הרגולטורי אך גם לחזות מראש קשיים בישום. A A מעורבות משרדים אחרים, שיטת ההיוועצות ותזמון הפניה אליהם, התלויים בעומק הממשק, בידע מקצועי הקיים במשרדים האחרים ובצורך ביצירת שותפות כדי לקדם את הנושא. יודגש כי, על מנת לצמצם פגיעה באינטרסים ציבוריים נוספים ובמטרה לצמצם חפיפות וסתירות עם רגולציות אחרות, בהתאם להחלטה, המינימום הנדרש הוא יידוע של משרדים רלוונטיים קודם לבניית החלופות, וקיום היוועצות איתם לאורך התהליך. A A .חישוב הנטל הרגולטורי הצפוי מהרגולציה, הכולל בין השאר איסוף חומרים וידע שנמצא הן בממשלה והן מחוצה לה A A סקירה בינלאומית, בעיקר ככל שהיא רלוונטית (למשל, דמיון משמעותי במבנה השוק למדינה אחרת) או שיש לנושא השפעה אפשרית על סחר ועל תחרותיות. השונות בהיקף הסקירה יכול להיות גדול ובהתאם משך הזמן הנדרש לביצוע הסקירה; כל אלה צריכים להסתכם ללוחות זמנים, בהתחשב בגורמים המעורבים והמידע הנדרש, בתוך המסגרת התהליכית של הערכת רגולציה (הגדרת תכלית, גיבוש חלופות וכו’). השיקולים המרכזיים בהכרעות אלה יפורטו בחלק האחרון של הדוח (חלק ו’). ג. שלבים בתהליך הערכת השפעות הרגולציה . את הרצף הזה, מלווים קיום RIA התרשים שלהלן משרטט את השלבים השונים של תהליך העבודה ואת התוצרים של כל שלב לדוח השיח עם בעלי העניין והציבור וההיוועצות עם משרדים אחרים. התרשים בנוי באמצעות דימוי של עפרון שעובר תהליך של חידוד, כדי להיות כמה שיותר מדויק. באופן זה, ביקשנו להמחיש שתהליך הערכת השפעות הרגולציה גם הוא מהלך חשיבה שנועד לחדד את הרגולציה, באופן שתהיה כמה שיותר מדויקת, דהיינו – מיטבית. מצד ימין של התרשים, מוצגים שלבי העבודה בצבעים שונים, בהתאם לשערים של מדריך זה. השער הראשון, בסיס העבודה, כולל ). השער השני כולל את הגדרת 3-1 התשתית הארגונית והעקרונית לביצוע הערכה – בניית התהליך, ניהול הסיכונים ותכנון השיח (פרקים ). השער השלישי, בחירה ברגולציה מיטבית, 4 התכלית והצורך בהתערבות, שהיא ההצדקה להתערבות רגולטורית והבסיס לה (פרק כולל את כל התהליך המחשבתי על הפתרון לבעיה ומתן מענה לצורך בהתערבות, החל מגיבוש החלופות, דרך ניסוח וניתוח שלהן ועד והנגשת הרגולציה, לאחר אישורה RIA ). השער הרביעי והאחרון, כולל את פרסום דוח6-5 להשוואה ובחירה ברגולציה המיטבית (פרקים ).7 ׳היום שאחרי׳ (פרק- הסופי הרלוונטיים לשלב, כך שניתן לראות כיצד התהליך מזין את הדיווח.RIA בצד שמאל של התרשים, אל מול כל שלב, מוצגים פרקי דוח משמאל לתרשים מופיעים תהליכי שיח עם בעלי הענין והציבור וההיוועצות עם משרדים אחרים, המלווים את התהליך כולו. בכל הנוגע להיוועצות עם משרדים אחרים, המדריך מגדיר כחובה ליידע משרדים רלוונטיים לכל הפחות לקראת גיבוש החלופות וממליץ אף להקדים את ההיוועצות לשלב הגדרת התכלית. מכאן ואילך יש לקיים היוועצות לאורך כל התהליך. לעומת זאת, בכל הנוגע לקיום השיח, מופיעים בתרשים שלושה עיגולים ריקים המסמנים שלושה מועדים אפשריים שונים לקיום שיח. , באילו מועדים, אם בכלל, לקיים את השיח. האסימון המופיע RIA-בעת תכנון השיח, על המשרד להחליט בהתאם לעומק התהליך ה בתחתית התרשים מסמל קיום שיח בשלב מסוים אחד, ואותו ניתן להציב בעיגולים הריקים. האסימון מופיע בתרשים כמייצג אפשרות לקיים שיח במינונים ובמועדים שונים. 13 | תורת הערכת השפעות רגולציה באפשרותכם לקיים תהליך שיח, בשני- אסימון תהליך מועדים לכל היותר, במקומות המסומנים בתרשים (בנוסף לשימוע) שער ראשון בסיס העבודה שער שני הגדרת תכלית והצורך בהתערבות שער שלישי בחירה ברגולציה מיטבית שער רביעי ו׳היום שאחרי׳RIA דוח היוועצות עם משרדים המשך היוועצות הפצה למשרדים שיח עם בעלי עניין שימוע AAA תהליך העבודה (RIA) הערכת השפעות רגולציה RIA דוח- תוצרים )70 (עמ׳ • הגדרת - 'חלק א תכלית והצורך בהתערבות • בניית תהליך העבודה • ניהול סיכונים • שיח עם בעלי עניין (תכנון) השוואה בין חלופות ובחירה • RIA דוח • הנגשת רגולציה RIA דוח שלם • אפיון מצב קיים • הצורך בהתערבות • שיקולים נוספים ברגולציה מיטבית • הגדרת יעדי הרגולציה • ניסוח חלופות-'חלק ב • מתודולוגיה -חלק ו ׳ ותהליך הכנת הדוח • שיח עם בעלי -חלק ה׳ עניין, עם מומחים, עם יחידים וקבוצות מהציבור • ניתוח-'חלק ג חלופות • -'חלק ד השוואה בין חלופות ובחירה | תורת הערכת השפעות רגולציה14 בחלק השלישי של התרשים (בצבע הצהוב) מופיע מעגל המורכב מסט הכלים לגיבוש ולניתוח חלופות (כמפורט במדריך). הצגת סט כלים זה באמצעות מעגל נועד להדגיש כי באופן טבעי, קיימת זיקה הדדית בין השלבים ותיתכן השפעה של שלבים מאוחרים על השלבים המוקדמים. כך, למשל, יעדי המדיניות אמנם נקבעים בשלב ראשון, אך יתכן (ואף רצוי) שיעודכנו לאור השיח או לאור ניסוח התועלות של הרגולציה, כפי שהן מנוסחות בשלב השני. במובן זה, תהליך הערכת הרגולציה המבוטא בשלבים הללו אינו ליניארי בהכרח, אלא כזה שבו RIA-כל שלב יכול להשפיע על מה שהובן בשלבים הקודמים עד לעיצוב המדיניות הסופית. לכן, על אף שכדאי ואף רצוי, למלא את דוח ה לאורך תהליך העבודה, יש לזכור כי הדוח הסופי צריך לסכם את העבודה כולה, כולל תיקונים ודיוקים כפי שהם עולים בשלבים מתקדמים של התהליך. במספר מקומות במדריך, מצאנו כי יש להדגיש את מרכיב המעגליות של התהליך. במקומות אלה יופיע סימן המעגל כדי להמחיש את הצורך בחשיבה מעגלית. )RIA “ד. קביעת מידת ההשקעה בתהליך (”עומק קריטריונים לקביעת עומק הבחינה הערכה מעמיקה של השפעות הרגולציה דורשת משאבים רבים ויקרים ("בעיית העצירה . לפיכך יש לייצר תעדוף ולהגדיר 7)"האופטימלית בכל תהליך. באופן כללי ניתן RIA-את עומק ה לקבוע כי ככל שההשלכות הצפויות לרגולציה גדולות (בערך הכלכלי או החברתי שיש להגן עליו, בהיקף קהל היעד המושפע, בעומק ההשפעה, במשאבים ועוד), כך עולה החשיבות , RIA-של הערכה שיטתית. ההחלטה על עומק ה יכולה להתקבל בראשית התהליך או לאחר השלב הראשון של הגדרת התכלית והצורך בהתערבות. :8ניתן להציע שישה קריטריונים המסייעים לקבלת החלטה על עומק הבחינה 1 . ) בהקשר זה ניתן לעמוד על היקף הנזק, בין אם מדובר בנזק ממוני או לא ממוני (כגון עוגמת נפש ואיכות חיים- מאפייני הבעיה ובין שמדובר בפגיעה בערכים מרכזיים (כגון חיי אדם, זכויות אדם וערכים חלוקתיים), היקף אוכלוסייה נפגעת, לוחות הזמנים (ככל שהבעיה רלוונטית בטווח הקרוב כך היא דורשת טיפול מיידי, ובדיקה מעמיקה רק בדיעבד) ומורכבות הבעיה (בעיה מורכבת המתבטאת בתסמינים רבים או נובעת משילוב של סיבות עלולה לדרוש טיפול מעמיק ויסודי). 2 . ניתן לאמוד השפעה פוטנציאלית גדולה, אף טרם מדידה שיטתית, במקומות בהם לפי- השפעה פוטנציאלית של הרגולציה מיטב הניסיון הקיים לרגולציה הנבחנת יש השלכות גדולות על תקציב המדינה או שכרוכות בה עלויות ציות גבוהות או השפעות גדולות על תחרות או על רמת המחירים. בקבלת החלטות רציונלית, הרגולטור נדרש להכריע מתי לעצור את תהליך האיסוף והלמידה ולקבל החלטה. לשם כך הוא משווה בין עלות המשך החקירה לבין הסיכון לקבל החלטה7 :לא מיטבית בהתבסס על מידע חלקי, ראה Carpenter, D. P.. "Protection without capture: Product approval by a politically responsive, learning regulator". American Political Science .Review, 98)4( )2004(, 613-31 מליון דולר מוגדרת כהחלטה משמעותית100 יסודות דומים קיימים במרבית המדריכים בעולם. למשל, בארצות הברית כל החלטת רגולטורים שעלותה לתקציב המדינה מעל8 .. בקוריאה מתייחסים להיקף האוכלוסייה, ובאירלנד להיקף התקציבRIA המחייבת בהתאם לשיקולים כגון תחרות וכדומה. למשל, הגוף האוסטרלי מספק סדרת שאלות RIA- אשר יש לו סמכות להחליט על עומק הRIA ישנן מדינות בהן קיים גוף מרכזי המפקח על הנדרש.RIA-שבאמצעותן מחליטים על עומק ה פטור מביצוע התהליך חובת ביצוע הליך הערכת השפעות רגולציה לא תתקיים במקרים הבאים: א. על רגולציות של תאגידים סטטוטוריים, ושל אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר. ב. על רגולציות שעניינן תחרות החלות על השוק, שפועלים בו עד שלושה מהשוק. 65% שחקנים המחזיקים יחדיו מעל ג. כאשר השר הממונה קבע שהשפעת הרגולציה על המפוקחים או על אינטרסים ציבוריים אחרים היא זניחה. ד. חקיקה בתחום המסים והטלת אגרות או שינויים בשיעורן. 15 | תורת הערכת השפעות רגולציה 3 . מושפע מהיקף ההסדר הנקבע ברגולציה, כאשר ככלל, רגולציה הקובעת הסדריםRIA עומק- הסדרים יסודיים או מהותיים אשר יבוצע עבור שינוי יסודי או מהותי RIA-המהווים שינוי יסודי או מהותי מן המצב הקיים מצריכה תהליך מעמיק. במובן זה, ה התקנות שיותקנו מכוח אותו - חוק רגולטורי חדש) ישמש בסיס להערכת השפעות כל הסדר שינבע ממנו (למשל- (למשל חוק). יודגש כי ההבחנה בין הסדר יסודי/מהותי להסדר לא יסודי/מהותי לא בהכרח תואמת את ההבחנה בין חקיקה ראשית , אם כך, צריכה להיות לגופו של ענין. RIA-למשנית או בין הסדר ראשוני למשני, וההחלטה על עומק ה 4 . לדוגמה, אוכלוסיות מודרות, אזורי פריפריה, עסקים- רגולציות שיש להן פוטנציאל השפעה על מגזרים פגיעים או טעוני קידום קטנים. במובן זה, יש להעניק משקל לרגולציה כזו הן מתוקף ההשפעה על ערכים חברתיים (דוגמת שוויון וצמצום פערים) והן הייצוג של מגזרים אלה בתהליך קבלת החלטות הציבורי כשלעצמו.-מתוקף תת 5 . היעדר ניסיון קודם רלוונטי והיקף אי הוודאות לגבי סיכוי הצלחתה של רגולציה, כמו גם תקדים אפשרי שייתכן שינבע מן הרגולציה. 6 . מורכבות הרגולציה – כגון כאשר הרגולציה נוגעת לפעילות של מספר רגולטורים במשרדי ממשלה שונים, שיש לה השפעה על הרבה גורמים בעלי אינטרסים שונים, שקשה לחזות את השפעותיה האפשריות על המשק או שהיא נוגעת לזכויות בסיסיות המעוגנות בחקיקה. לעתים, דווקא במקרים מורכבים, יש נטייה להימנע מתהליך הערכה שקוף ומקיום שיח מחשש לעיכוב משמעותי של התהליך. עם זאת, הניסיון מלמד כי לעתים קיצור התהליך גורר ביקורת שבסופו של דבר מובילה לעיכוב משמעותי עוד יותר. הקריטריונים לעומק הערכת השפעות הרגולציה רחבRIA בסיסיRIA ,השלכות גדולות על תקציב המדינה, תחרות רמת מחירים; אוכלוסייה רחבה; ערכים מרכזיים השלכות מינוריות היקף רחב של נזק ואוכלוסיה מושפעת נזק מינורי בהיקף צר הסדרים לא יסודיים/ מהותיים הסדרים יסודיים/מהותיים השפעה כללית על האוכלוסייה מסוימת וחזקה השפעה על מגזרים חלשים (קשישים, עסקים קטנים, פריפריה) או השפעה רחבה על כלל האוכלוסייה רגולציה מורכבת רגולציה פשוטה אי ודאות לגבי סיכוי ההצלחה, סיכון לתקדים אפשרי ניסיון רב בתחום | תורת הערכת השפעות רגולציה16 מקדים", בו מעריך הרגולטור באופן מובנה את ההשפעות הפוטנציאליות של הרגולציהRIA" מיסדו שלב של9חלק מהמדינות בעולם המקדים.. לעומת זאת, החלטת הממשלה, לא יצרה מנגנון מקדים כזה. RIA- מלא או להסתפק בRIA ומחליט האם להשקיע בתהליך לשיקול RIA-אף על פי כן, התורה המוצעת במדריך זה, מתבססת על הערכה של הרגולטור, ומותירה את ההחלטה הסופית על עומק ה (החלק האחרון של הדוח), יש לפרט את השיקולים לבחירת עומק התהליך, כאמור לעיל.RIA-דעתו. במסגרת דוח ה , אך מידת הדחיפות RIA כמובן שיש מקרים דחופים, עקב נסיבות לא צפויות, המחייבים מתן מענה רגולטורי מיידי. גם אלה יידרשו להליך .RIA-שברגולציה תהווה שיקול מרכזי בהיקף ה יש לציין כי רגולציה שנבחנה במסגרת תהליך הפחתת הנטל של רגולציה קיימת ובהתאם למדריך הפחתת הנטל, והוחלט לבצע בה שינוי רחב. זאת משום שמרבית המידע הרלוונטי כבר נאסף וגובש במסגרת תהליך הפחתת הנטל. RIA חקיקה, ככלל תחייב בינוניRIA- רחב לRIA הביטוי המעשי של ההבדלים בין שיקול הדעת בתכנון תהליך הערכת השפעות רגולציה הוא של הרגולטור. עם זאת, ניתן להצביע על כמה "כללי אצבע" שיסייעו להגדיר את רוחב תהליך הערכת השפעת הרגולציה, לפי חמישה היבטים מרכזיים: היקף איסוף המידע, עומק השיח, מספר החלופות לבחינה, החישוב הכמותי של הנטל הרגולטורי ומידת השימוש בכלים שבמדריך. בתהליך רחב של הערכת השפעת רגולציה יושקעו משאבים רבים באיסוף מידע, ייערכו תהליכי שיח עם בעלי עניין בהיקף נרחב, ייבחנו מספר חלופות ועלות הנטל הרגולטורי תחושב באופן כמותי על כל החלופות. כל זאת, על פי כל סט הכלים המוצע במדריך זה. לעומת זאת, בתהליך בסיסי ניתן לבחון מספר חלופות מצומצם, לחשב את הנטל הרגולטורי רק על החלופה הנבחרת ולערוך שיח בהיקף מצומצם. בסיסיRIA רחבRIA ביצוע מחקר בסיסי שיח עם מרכיב של דיאלוג אנושי בניית מספר חלופות ושימוש בכלי השוואה בסיסיים ביצוע מחקר מעמיק שיח רחב במהלך הדרך מול בעלי העניין, פעמיים בניית מספר חלופות ומדידת השפעותיהן לעומק היקף איסוף המידע וסקירה בינלאומית היקף השיח העמקה במספר חלופות :Preliminary Impact Assessment אוסטרליה לביצוע- למשל, הנחיות ממשלת מערב9 http://www.treasury.wa.gov.au/cms/uploadedFiles/Treasury/Economic_reform/Regulatory_Gatekeeping/ria_guidelines_july_2010.pdf אוסטרליה הגדיר תשעה תחומים, ביניהם רגולציות- של ממשלת מערבRIA . למשל, מדריךRIA מדינות מסוימות הגדירו מראש תחומי רגולציה שעליהם לא חלה חובה לבצע הנוגעות לסוגיות זניחות במיוחד (עדכוני תשלומים בהתאם למדד מחירים), רגישות במיוחד (זכויות ההצבעה, למשל) או רגולציות אשר נדונות בהרחבה בוועדות פרלמנטריות (אלא .Regulatory Impact Assessment Guidelines for Western Australia, July 2010 .) באופן מיוחדRIA אם כן ביקשה הוועדה לבצע 17 | תורת הערכת השפעות רגולציה , החלק הרלוונטי לפרק זהRIA דוח- סיכום חלק ו – מתודולוגיה ותהליך הכנת הדוח א. מתודולוגיה ]תארו את תהליך הערכת השפעות הרגולציה, בדגש על ההחלטות על ‘עומק’ ההערכה ולרבות משך הזמן הכולל, שלביו השונים ומעורבות גורמים נוספים בתהליך. כמו כן תארו את תהליך הניתוח וגיבוש החלופות[ ב. מקורות וחומרים מסמכים רשמיים (כגון חקיקה), מחקרים מרכזיים, - ]הפנו למקורות הכתובים העיקריים ששימשו את תהליך הלמידה השוואה לניסיון בינלאומי, ניירות עמדה, חוות דעת ומסמכים אחרים שהתקבלו במסגרת תהליכי השיח[ | תורת הערכת השפעות רגולציה18 ניהול סיכונים הוא כלי מרכזי לאורך כל תהליך העבודה. הוא מסייע לרגולטור למפות ולהעריך את הבעיות עמן הוא מתמודד, ולדרגן לפי סדר חשיבות. יתרה מזאת, הוא מסייע במציאת מידת ההתערבות הרגולטורית הנכונה כך שהיא תהיה הולמת לרמת הסיכון עמו יש להתמודד. הגדרת הצורך בהתערבות הרגולטורית צריכה לשקף את היחס שבין הפגיעה הפוטנציאלית באינטרס הציבורי כתוצאה מרגולציה לא מספקת, לבין עומק המעורבות הרגולטורית הנדרשת. ניהול סיכונים הוא כלי המסייע לרגולטור להחליט באיזו מידה עליו להתערב, כדי למנוע פגיעה באינטרס הציבורי – דהיינו, לסיכון שעל הפרק. כלי ניהול סיכונים מוצע ככלי עזר לחשיבה, שמהניסיון יכול להועיל, על אף שאיננו חלק מהליך הערכת הרגולציה כפי שהוא מוגדר בהחלטת הממשלה. . ראשית, כחלק מהגדרת התכלית והצורך בהתערבות, זאת באמצעות RIA-ניהול הסיכונים יכול להשתלב בשלבים שונים של הליך ה הגדרה של אופי הסיכון וזיהוי הגורמים לסיכון (הגדרת הבעיה) ותרחישי הסיכון. ניהול זה של הסיכונים יכול לסייע לרגולטור לקבוע את 4 אחריותו וממילא את היעדים אותם הוא רוצה להשיג באמצעות הרגולציה (כמפורט להלן בפרק בנוגע ל'צורך בהתערבות'). נסבלים לבין -תפיסת ניהול סיכונים יכולה לסייע בדירוג של הסיכונים ובהבחנה בין סיכונים בלתי סיכונים נסבלים. בהקשר זה, יש להיזהר מתגובה אוטומטית לשני סוגים של סיכונים: סיכון קטסטרופלי .10אך בעל הסתברות מזערית להתרחשות (דוגמת רעידת אדמה נדירה) וסיכון זניח אך שכיח לאחר מכן, ניהול הסיכונים יכול לסייע לרגולטור להחליט באיזו מידה ובאיזה אופן הוא רוצה להתערב, ). זאת על פי הנוסחה של שקלול סיכוי 5 בהתייחס למרכיבי הרגולציה השונים (כמפורט בפרק ההתממשות וחומרת הנזק (חומרת הנזק כוללת הן את עוצמת הנזק ובאיזו מידה הוא הפיך, והן את היקף השפעתו). נוסחה זו יכולה לסייע לרגולטור למקד את הרגולציה בתרחישים המהווים את הסיכון המשמעותי ביותר. בכל הנוגע לתרחישי סיכון, יש מקום לנתח כל סיכון בהתייחס לקבוצות אוכלוסייה (סקטור, גודל עסק, מבנה ועוד) או לנזקים שונים. ניהול הסיכונים מיועד להבחין בין המקרים בהם ניתן לקחת סיכון לאלה שלא. לעתים, הנטייה הטבעית היא לנסות ולמנוע כל פרצה, בטוחים). עם זאת, במקרים -דהיינו, לפתור את הבעיה באופן מוחלט (בדוגמה שלמטה, לייצר מצב שעל הכביש לא יהיו כלי רכב לא הצביעה על כך שרגולטורים נוטים יותר להקל עם חברות ועם יצרניםShrader-Frechette תהליך הערכת הסיכונים חשוף להטיות קוגניטיביות שונות, ויש לשאוף לנטרלן. החוקרת10 ולהימנע מהטלת איסורים על טכנולוגיות ועל שירותים. התברר כי רגולטורים חוששים מאיסור כוללני מדי ("טעויות מסדר ראשון") יותר משהם חוששים ממתן היתר כוללני מדי Shrader-Frechette, K. Risk and Rationality, Berkley )1991( :חסר של הסיכון לציבור. ראה-("טעויות מסדר שני"), ובפועל הם נוטים להערכת ניהול סיכונים הסיכוי להתרחשות רמת הסיכון ניהול סיכונים02 19 | תורת הערכת השפעות רגולציה , 'ניתוח6 רבים פתרון מוחלט משית עלות גבוהה מדי על המדינה ונטל כבד מדי על עסקים ועל המשק בכללותו (כמפורט להלן בפרק החלופות'). הרגולטור רשאי אפוא להביא בחשבון שייתכנו מקרים חריגים שעליהם הרגולציה לא תיתן מענה, אך בשקלול סופי של עלויות .11הרגולציה וההכבדה הכרוכה בה הוא סבור שניתן להשאיר מקרים חריגים אלה ללא פתרון רגולטורי דוגמה לתהליך ניהול סיכונים ) מציע את הדוגמה הבאה:LBRO( המשרד הבריטי לטיוב רגולציה בשלטון המקומי א. רשות מקומית שוקלת אם לטפל בנושא של כלי רכב מסוכנים על הכבישים בשטחה וכיצד לעשות זאת. השלב הראשוני הוא מיפוי הרגולציות הרלוונטיות במישור הלאומי ובדיקה אם בשטח הרשות המקומית יש אי ציות משמעותי לרגולציות אלה. ב. בשלב הבא תבחן הרשות המקומית את חומרת הנזק לכל אחד ממרכיבי הסיכון, ובכלל זה נזק גוף ונזק חומרי כתוצאה מנהיגה ברכב לא בטוח או נזק כלכלי כתוצאה מרכישת רכב לא בטוח. בפרט, תאפיין הרשות את מקום המכירה של כלי בטוחים, כדי למפות את היקף המכירות של כלי הרכב הללו בתוך שטחי הרשות.-הרכב הלא בטוחים שבידי תושבי הרשות -ג. לבסוף, סיכוי ההתממשות של מרכיבי הסיכון יוגדר בהתאם למידע על היקף כלי הרכב הלא בטוחים אשר נמכרים בשטחי הרשות גבוה במיוחד, -או על כלי הרכב הנוסעים בכבישי הרשות. אם שיעור כלי הרכב הלא תאפיין הרשות את סיכויי ההתממשות לפי הגורמים המעורבים (סוכני מכירות, מכונים לרישוי רכב). ,Local Better Regulation Office, Proposals for Developing a Common Approach to Risk Assessment http://www.lbro.org.uk/resources/docs/risk-assessment-final-proposals.pdf )Ayres and Braithwait( רמת הסיכון עשויה לעמוד בהלימה לשימוש בכלים רגולטורים שונים על פי רמת הסיכון. איירס ובריית'ווייט הגדירו מדרגים (פירמידות) להבניית מערך רגולטורי בהתאם למשתנים כמו סוג הפגיעה וחומרת תוצאותיה – מדרג ההתערבות (כפי וביתר פירוט בתוספת א'). הפירמידות מפרטות שורה של אסטרטגיות רגולטוריות, ובבסיסה האפשרויות המהוות רמת 5 שמופיע בפרק התערבות נמוכה. ככל שמתקדמים במעלה הפירמידה, אפשרויות הרגולציה מהוות רמת התערבות גבוהה יותר. רמת הסיכון יכולה לסייע בהחלטה על רמת ההתערבות המתאימה וממילא על האסטרטגיה הרגולטורית. אסטרטגיות רגולציה- דוגמא למדרג היתר מראש סטנדרט מחייב, ללא היתר חובת גילוי רגולציה עצמית באותו אופן, וכחלק מן ההחלטה על האסטרטגיה הרגולטורית, ניהול הסיכון יכול לתרום לתכנון מנגנון הבקרה ו/או מערך פיקוח ואכיפה יעילים כאשר הם מתמקדים בגורמים המציבים סיכון נמוך. -אפקטיביים וממוקדים. מקובל להניח כי צעדי פיקוח ואכיפה בלתי נסבלים או החמורים ביותר, או למצבים בהם לא ניתן- מייצגים את הגישה הקוראת לשמור את הרגולציה ברמת התערבות גבוהה רק לסיכונים הבלתיAyres and Braithwait 11 .לקיים מערך פיקוח ואכיפה יעילים | תורת הערכת השפעות רגולציה20 .בנוסף, ניהול הסיכונים מאפשר להגדיר את האיזון שנוצר בין האסטרטגיה הרגולטורית למערך הבקרה ולמנגנוני הפיקוח והאכיפה למשל, החלטת הממשלה קבעה כי מעבר לפיקוח בדיעבד והעדפה שלו על פני היתר מראש (זאת אומרת, העדפה של רמת התערבות נמוכה יותר), תלויה ביכולת לוודא מנגנוני פיקוח ואכיפה אפקטיביים, מרתיעים ויעילים כלכלית. בדומה, העדפה של פיקוח בדיעבד, מחייבת גם מנגנון בקרה משוכלל יותר, כך שלרגולטור יהיה מידע חיוני שבהיתר מראש היה קיים אצלו מעצם הצורך בקבלת ההיתר. בסופו של דבר, ניהול סיכונים יכול להיות בעל ערך, גם לאחר ההחלטה על הרגולציה והחלתה בפועל. זאת אומרת, בתפעול השוטף ניהול הסיכונים יכול לאפשר לרגולטור לזהות אזורי אי ציות ובהתאם לנהל את משאביו ולהתאים את נהלי העבודה שלו לסיכונים בפועל. זאת למשל באמצעות ניהול תעדוף בעבודת הפקחים, ניהול מידע וכדומה. עוד יש לציין כי ניהול הסיכונים יכול לשמש בסיס לשיח עם בעלי העניין בתהליך עיצוב הרגולציה, באופן שיתרום לשיח אפקטיבי ומדויק . 12יותר הנגשת תהליך הערכת הסיכונים עשויה להוות תמריץ מוחשי לעסקים להקפיד על ציות לרגולציה. מעבר לכך הגורמים המפוקחים יוכלו להטמיע את מתודולוגיית ההערכה כחלק12 מהתמריצים הפנימיים שלהם (למשל, בעזרת בונוסים לעובדים). לצורך זה על תהליך הערכת הסיכונים להיות ברור ושקוף, ומתודולוגיית הערכת הסיכון צריכה להיות בהירה ואחידה לכל המקרים. ’)Hampton, Phillip, Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement )HM Treasury, 2005( )’Hampton Report www.fera.defra.gov.uk/aboutUs/betterRegulation/documents/hamptonPrinciples.pdf יש לתת את הדעת על כך שלעתים, ניהול הסיכונים שייך לחלוטין למסגרת שיקוליו של השוק, למשל בסוגיות ביטוחיות מסוימות וקביעת תעריפים בהתאם. במקרים אלה, תפקיד המדינה איננו לנהל את הסיכונים אלא לקבוע סטנדרט ולהגן מפני כשלי שוק. 21 | תורת הערכת השפעות רגולציה , שיח עם בעלי עניין עם מומחים ועם יחידים וקבוצות מהציבור 03 שיח עם בעלי עניין, עם מומחים ועם קבוצות מהציבור, הוא כלי מרכזי בהערכת השפעות של רגולציה, במקביל וכחלק מניתוח החלופות. ניתן לנהל שיח ברמות שונות של שיתוף לאורך כל שלבי גיבוש הרגולציה, כחלק מאפיון המצב הקיים, ככלי מסייע לגיבוש החלופות או לקראת גיבוש הרגולציה הסופית. הפרק מציג מתווה לניהול השיח. א. רקע שיח עם בעלי עניין, מומחים ועם הציבור הרחב או עם יחידים וקבוצות מתוכו, הוא מרכיב מרכזי בתכנון המדיניות הרגולטורית ובהערכתה, . תהליכים אלה הם פועל יוצא מההקשר 13ותהליכים לקיומו מתבצעים זה שנים במדינות רבות כחלק מעקרונות של רגולציה מיטבית ההדוק שבין הרגולציה והבעיה שהיא מבקשת לפתור לבין סביבת הפעולה של הרגולציה – בעלי העניין הנדרשים לרגולציה ובעלי העניין המושפעים ממנה (כמפורט להלן), וכן עוצמת ואופן השפעתה על שניהם. במהותו ובליבתו תהליך הערכת הרגולציה הוא תהליך שבו צריך “ללמוד על” ובמסגרת זו גם “לדבר עם” הקבוצות המושפעות מן הרגולציה. יצוין כי לצד שקלול ההתייחסויות שיעלו בתהליכים של שיח עם הציבור – אין משמעותו של השיח העברה של סמכות ההכרעה, ואין בו משום צמצום שיקול הדעת העצמאי של הרגולטור. הסמכות לקבוע את המדיניות, לעצב את מסגרת השיח ולהכריע על סופיות הדיון, היא שלו בלבד, לאור בחינת כלל המידע והשיקולים הרלוונטיים. קיומו של השיח מושפע גם מציפייה של הציבור, הקיימת כיום יותר מבעבר, להידברות עמו, ובפרט במקומות שבהם הפעולה השלטונית . עם זאת, יצוין כי החלטת הממשלה לא חייבה קיום שיח שכזה באופן מנדטורי, אך נקבע כי הדבר 14בעלת השלכות משמעותיות לגביו North American Linkages, Regulatory Impact Analysis in Regulatory Process, Method, and Co-operation: Lessons for Canada from International 13 Trends, 2006. www.bibliotheque.assnat.qc.ca/01/mono/2007/04/933268.pdf .consultation אלו יכונו על פיו רוב במונח ; החלטה 3-6 ’ בנושא “תכנית לאומית לצמיחה ירוקה” ס23.10.11 מיום3768 חשיבות ההיוועצות עם הציבור באה לידי ביטוי בשורת החלטות ממשלה, למשל: החלטה מספר14 בנושא “מיסוד ושיפור יכולות הממשלה בגיבוש4.11.12 מיום5208 ; החלטה מספר3 ’ בנושא “חיזוק יכולת המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה” ס25.12.11 מיום4028 מספר (ה). ביטויים נוספים לשיתוף הציבור בישראל בתהליכי קבלת החלטות 4 ’ בנושא “מדדי איכות חיים” ס2.12.12 מיום5255 ’(ה); החלטה מס3 ’חברתית” ס-וניהול אסטרטגיה כלכלית ), באתר http://www.pmo.gov.il/policyplanning/shituf/Pages/roundtable.aspx( ניתן למצוא בפעילות השולחן העגול הממשקי במשרד ראש הממשלה ), אשר מקדם תהליכי היוועצות בנושאים שונים משולחנה של www.shituf.gov.il( ”) לשיתוף בנוגע לתזכירי חוק ובאתר “שיתוףwww.tazkirim.gov.il( ”“קשרי ממשל הממשלה. ‘פרק זה מקביל לחלק ה RIA בדוח | תורת הערכת השפעות רגולציה22 ייעשה במידת האפשר. כמו כן, חשוב להדגיש, כי שיח לעניין פרק זה שונה מחובות השימוע וההתייעצות הקבועות בדין ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה. פרק זה אינו עוסק בחובות אלו, אלא מציג כלים לביצוע תהליכים וולונטריים של שיח עם הציבור ברמות שונות של שיתוף, כאשר על פי שיקול דעתו המקצועי של הרגולטור (ולא בהכרח מכוח חובה משפטית) נכון לקיימם במסגרת הערכת הרגולציה. תהליכי השיח צריכים הנדרש (כמתואר בהמשך), כאשר טווח האפשרויות נע מיידוע על קיום התהליך ועד קיום RIA-להיות מותאמים לפרמטרים של עומק ה תהליכי שיח בעלי מספר שלבים, הכוללים קבלת חומרים בכתב, פגישות מסוגים שונים וכיוצא באלה. עם זאת, כלים אלו יוכלו לסייע לרגולטור גם בעת מימוש חובותיו על פי דין, ובלבד שאין בכך סתירה להוראות קיימות. עומק השיח (מידת השיתוף) השיח שאליו אנו מתייחסים בפרק זה הוא חלק מהקשר רחב יותר של תחום שיתוף הציבור (בכתיבה בעולם מקובל להתייחס בהקשר ) שנמצא בתהליכי פיתוח בעשורים האחרונים citizen/public engagement; participation; consultation :זה למושגים כגון . בהקשרנו, השיח 15במדינות רבות בעולם. בתחום שיתוף הציבור מקובל להתייחס לסולמות שונים המייצגים את רמות שיתוף הציבור מייצג מערכת רחבה של יחסים עם הציבור ועם קבוצות שונות של בעלי עניין בתוכו וכן עם מומחים, שמתאפיינת בכל הקשר ובכל נקודת זמן במאפיינים שונים של עומק, של משכי זמן שבהם היא מתנהלת, בחד או ברב פעמיות של ניהולה ועוד. התרשים מטה מבטא את השלבים המרכזיים שעליהם יתבסס השיח ושבמסגרתם יתנהל. לצד הצגתם, מבטא התרשים גם את היחס שבין עומק השיח לבין עומק הלמידה של הרגולטור, שיושפע גם ממידת החשיפה שלה יידרש. ככלל, העמקת השיח תביא להעמקת הידע והלמידה ולהרחבת בסיס הלגיטימציה להחלטותיהם. אולם, היא גם תדרוש הנגשת מידע וחשיפתו, הצגת חלופות ועמדות ותחייב , כאמור לעיל).RIA-זמן ומשאבים (עומק השיח נגזר בין היתר מההחלטה על עומק ה עומק השיח והיחס שבין עומק הלמידה לרמת החשיפה עומק הלמידה/ בסיס לגיטימציה רמת חשיפה ומחויבות שיתוף שולחן עגול, ועדה מייעצת דיאלוג דיון בוועדה, קבוצות מיקוד, סימולציה בקשת מידע קול קורא, פנייה באינטרנט יידוע הודעה על מינוי ועדה/צוות שימוע/הקשבה העלאת שאלות באתר ייעודי באינטרנט, בקשת התייחסויות בכתב לטיוטה, מפגשים להקשבה לעמדות הציבור Arnstein. S. )1969(. A ladder of citizen participation. Journal of the American -) – להרחבה ראהArnstein( המפורסם שבהם הוא אולי הסולם של ארנסטין15 .Institute of Planners, 35 )4(. 216-224 23 | תורת הערכת השפעות רגולציה ב. תכנון תהליכי השיח תהליך מיטבי של שיח נשען על תכנון מוקדם בהתאם לשלבים שיפורטו. לכשעצמו, תכנון התהליך מחייב להבהיר ולהגדיר בבירור את כל שלבי הערכת הרגולציה ובכך תרומתו לתהליך כולו. זאת כחלק ממיפוי ההיבטים שלגביהם יבקש הרגולטור לנהל שיח עם הציבור, ומיפוי נקודות הממשק הרגישות שעשויות להתעורר בשיח, וכחלק ממיפוי קהלי היעד הרלוונטיים לשיח. במסגרת מיפוי זה יעלו קשיים וסיכונים וניתן יהיה להגדיר את הציפיות מן השיח. לתהליכי השיח יכולות להיות גם תוצאות שליליות כאשר הוא אינו מנוהל היטב ולפיכך, יש לתת תשומת לב לתכנונו. תוצאות שליליות ייתכנו גם מביצוע תהליכי שיח מעמיקים עבור רגולציות בעלות היקף השפעה קטן יחסית, מה שיעכב את תהליכי העבודה לשווא. יודגש כי הניסיון שנצבר מלמד שישנה חשיבות מיוחדת לתכנון מראש של השיח עם ציבורים שונים, זאת כדי להשיג מהתהליך את המטרות המצופות ולהימנע מקשיים ומסיכונים צפויים. ג. שלבי תהליך של שיח הגדרת תכליות זיהוי קהלי יעד תיאום ציפיות ביצוע פירסום ההחלטה בחירת עיתוי בחירת כלים היזון חוזר הגדרת מטרות :16שיח במסגרת תהליכי הערכת הרגולציה כולל מספר מטרות ותועלות של הרגולטור A A .17הרחבת הזיהוי המוקדם של בעיות וחסמים A A חיזוק והרחבה של בסיס הידע והמידע, נקודות המבט, המומחיות והמקצועיות שעל בסיסן יתוכנן תהליך ההערכה, ייבחנו חלופות הרגולציה ותתקבל הכרעה ביניהן (מטרה זו מקבלת משנה חשיבות בתהליך חישוב הנטל הרגולטורי). A A ולהסתברות לציית לה. בפרט יכול השיח לסייע להתארגנות של השוק לרגולציות שאינן18הגברת הלגיטימציה לרגולציה שתיבחר מבוססות על ציווי ושליטה. יהיה הכרח לקיים תהליך היוועצות מקיף, ואין תהליך אחד דומה למשנהו. על הרגולטור למקד את המטרות הספציפיות RIA לא בכל תהליך ואת התוצרים שהוא מבקש להשיג מהשיח. יצוין כי המטרות שפורטו לעיל בנוגע לשיח עם הציבור, כמו גם המתווה המוצג לביצועו, רלבנטיים גם לתהליך ההתייעצות הפנים ארגוני ”) ו”דמוקרטיה דיוניתParticipatory Democracy( ” מלבד הערך המעשי שבניהול השיח עם הציבור, התפתחו בעשורים האחרונים תיאוריות של “דמוקרטיה השתתפותית16 ) הקוראות להגברת הדיאלוג שבין הממשלה לאזרחים במגוון הקשרים. תאוריות אלו עומדות ברקע שהממשלה מקיימת עם קבוצות שונות בציבורDeliberative Democracy( בנוגע לתהליכי קבלת החלטות וקביעת מדיניות. בהקשר זה, תהליכים אלו מבוססים גם על ההכרה שהשלטון אינו מחזיק ב”כל החוכמה” וכי ל”חוכמת ההמונים” יש ערך מוסף משמעותי שיש להביאו בחשבון בתהליכי קבלת החלטות מרכזיות. בפרט כאשר מדובר בהחלטות שבהן ניתן לזהות את הציבור המושפע מהן ולהיוועץ בו. להרחבה בנושאים OECD, Introductory Handbook for Undertaking.;2008 שיימן ורונן גופר סוף מעשה בשיתוף תחילה: דמוקרטיה השתתפותית מהלכה למעשה-אלה עיין באלכס גולדמן ) Regulatory Impact Analysis )RIA .OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis )RIA(, 2008, pp. 19-21 17 .OECD, Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, 2009, pp. 22-27 18 | תורת הערכת השפעות רגולציה24 (תוך משרדי ובין משרדי), הגם שלהתייעצות זו גם מאפיינים ייחודיים משלה, כמפורט בפרק הראשון. כאמור שם, רגולציות רבות משיקות לרגולציות של רגולטורים אחרים, ולפיכך מומלץ לקיים התייעצות פנים ממשלתית עם הגורמים המשיקים לרגולציה הנבחנת, ככל הניתן, עוד טרם השיח עם הציבור. זיהוי קהלי היעד פי השפעת הבעיה עליהם). מקובל להתייחס -קהלי היעד הרלוונטיים להערכת הרגולציה ממופים בשלב של אפיון המצב הקיים (על לשלושה מעגלים מרכזיים: 7 . .בעלי עניין נדרשים לרגולציה – קהל היעד שעליו עתידה הרגולציה לחול באופן ישיר. דהיינו, אלה אשר יידרשו, בפועל, לציית לרגולציה הללו בדרך כלל הם בעלי עסקים אבל יכולים להיות גם אזרחים. בהקשר זה יצוין כי מעורבות בעלי הענין הנדרשים לרגולציה עשויה להיות חשובה במיוחד לשם מדידת הנטל הרגולטורי הישיר, מכיוון שזהו קהל היעד עליו הנושא בעלות הנטל הרגולטורי. 8 . בעלי עניין מושפעים – קהל יעד שהרגולציה עתידה להשפיע עליו, באופן ישיר או עקיף, ושיש לו אינטרס ברגולציה, גם אם לא הוא זה שנדרש לציית לרגולציה. בדרך כלל מדובר בקהל היעד שעשוי להרוויח מן הרגולציה, למשל, הצרכנים עליהם מתכוונת הרגולציה להגן. עם זאת, במקרים אחרים, בעלי העניין המושפעים עשויים גם להיות אלה הנפגעים מן הרגולציה, למשל, תושבים ביישוב שעשויים להיפגע מפעילות תעשייתית בסביבתם. 9 . , ישותפו על רקע מומחיותם הרלוונטית לנושא הנדון (כגון: גורמים מהאקדמיה, מומחים עצמאיים, מקרב ארגונים- מומחים רגולטורים לשעבר ועוד). יש לציין כי בכל אחד משלושת המעגלים, יתכן כי יהיה מדובר בגוף מאורגן (ארגונים המייצגים עסקים או ארגוני צרכנים) או באנשים (יחידים או קבוצות) מקרב הציבור הרחב (ויהיו אלה בעלי עסקים או אזרחים). בחירת קהלי היעד עומדת במרכז תהליכי השיח שיבוצעו. בהקשר זה יש להתייחס לשלושה אתגרים מרכזיים: A A .זיהוי וגיוון קהלי היעד: בחירת קהלי היעד לניהול השיח משפיעה על מערכת השיקולים שהרגולטור ייחשף אליהם בתהליך זה בבואו לנהל שיח עם הציבור, הרגולטור ייטה לפנות באופן טבעי לקהלי היעד המוכרים לו יותר. בד בבד, יש צורך להרחיב את מעגל השיח וההתייחסות של הרגולטור ולגוון את הדעות והעמדות שאליהן הוא נחשף. בכלל זה מוצע לשלב בשיח גם קהלים שאינם מאוגדים או מאורגנים, ארגונים קטנים ובינוניים, וקהלים שאין להם ערוצי הידברות קיימים וקבועים עם הרגולטור. חשוב .19שהרגולטור ישלב בתהליך גם ארגונים המייצגים את הנמנים עם קבוצות אלו ולפי ההקשר גם ייוועץ עם הציבור הרחב יש לזכור כי לעתים קיימים ניגודי אינטרסים בין קהלי יעד, ובעיקר כאשר קבוצה אחת מרוויחה מן הרגולציה והאחרת משלמת את מחירה. בניגודים אלו קיים פוטנציאל ללחצים, אך גם הזדמנות ליצור תשתית מאוזנת לקבלת ההחלטה ולהגביר את הלגיטימציה של הרגולציה הנבחרת. נוסף על כך, בנייה נכונה של התהליכים יוצרת תשתית טובה לשיח נמשך של הרגולטור גם בהמשך הדרך עם מגוון הקבוצות הנוגעות לעניין, בין על הרגולציה הנדונה ובין על רגולציות אחרות שיבקש להסדיר. היא גם מסייעת להתמודד עם החשש מהשבי . 20)Regulatory Capture( הרגולטורי A A יצירת אמון בתהליך: תנאי לכך שהשיח ישיג את מטרותיו הוא יצירת אמון של הקהלים שעימם מתקיים השיח בהוגנות התהליך וביכולתם לתרום להחלטה. כך יחושו כי השתתפותם בתהליך זכתה להערכה ותרמה בפועל לרגולציה טובה יותר. תיאום הציפיות עימם וההיזון החוזר שיקבלו על התייחסויותיהם הם הכלים שנותנים מענה לאתגר זה, כמפורט בהמשך. הניסיון מלמד, כי לעתים דווקא בפנייה אל הציבור הרחב מתקבלות גם התייחסויות מקיפות מבעלי תפקיד לשעבר שאינם בעלי תפקיד רשמי בהווה או מאנשי מקצוע בגופי מחקר19 .או חברות ייעוץ שיש להם עניין והכרות עם הנושא להרחבה ראה תוספת א’.20 25 | תורת הערכת השפעות רגולציה A A השקעת המשאבים אל מול תרומת השיח להערכת הרגולציה: ניהול השיח דורש מציאת איזון בין השקעה של משאבי זמן (זמן ארגוני ומשך התהליך), כוח אדם ותקציב אל מול תרומת השיח לתהליך ההערכה ולחיזוק אמון הקהלים שעימם מתקיים השיח בעלי עניין, - ברגולטור. בהקשר זה חשוב להדגיש, כי לא רק הרגולטור נדרש להקדיש זמן לשיח. הגורמים המשתתפים בשיח מומחים והציבור, המקדישים לרוב מזמנם הפרטי, מניסיונם וממומחיותם, רוצים לדעת שהשקעתם לא הייתה לשווא. , 21בהמשך לכך, ניהול השיח מצריך גם פעולה פרואקטיבית, בין היתר, באמצעות פעולות להנגשת מידע והגעה (פיזית) לקהלי היעד ולשם כך נדרשת הקצאת משאבים. בחירת עיתוי ניתן לקיים תהליכים של שיח בכל אחד משלבי תהליך הערכת השפעות הרגולציה, ותועלתם בכל שלב תהיה שונה (ראה טבלה בהמשך). מוצע לתכנן את תהליכי השיח בשלב מוקדם יחסית, תוך יצירת איזון בין הצורך לגבש רגולציה בזמן סביר והמשאבים הכרוכים בכך לבין . חשוב לזהות 22הצורך לקיים תהליכים אפקטיביים של שיח, המביאים בחשבון גם את משך הזמן הדרוש להתייחסות של קהל היעד את המקומות שבהם הערך המוסף של ניהול השיח יהיה הרב ביותר בהקשר המסוים. בשלבים מוקדמים יותר תכליתו המרכזית היא . בשלבים מתקדמים יותר תכליתו היא קבלת התייחסות מהציבור לנקודות המרכזיות 23העשרת המידע ונקודות המבט של הרגולטור בסוגיה הנדונה (כלומר, קבלת משוב על תוצר שלם יותר). במקרה זה חשוב לאפשר את קבלתן בעיתוי שבו “נפשו של הרגולטור עדיין . עיתוי תהליכי השיח יהיה קשור גם בשאלה אם 24חפצה ופתוחה”, טרם התקבלה הכרעה וכשעדיין קיימת אפשרות ממשית להשפיע השיח יהיה חד פעמי או רב פעמי. אם יהיה רב פעמי, תעלה השאלה של עיתוי הביצוע בשלבים השונים. בטבלה זו מובאות דוגמאות אחדות בצירוף המחשה של כלים אפשריים לשיח המתאימים לשלבי שיח שונים: . עצם היידוע של הציבור והפנייה אליו מעלה מודעות של קבוצות מסוימות לנושא המוסדר ברגולציה, ועשויה להביא בעקיפין לתהליכים שיונעו שלא על ידי הממשלה בתחום21 , העיקרון המנחה בנושא לוחות הזמנים צריך להיות האיזון בין הזמן העומד לרשות הרגולטור להליך כולו לבין הצורך להעמיד פרק זמן מספיק לנועצים המאפשר ללמוד את הסוגיה22 .לגבש עמדה ולהגיב באופן אפקטיבי שבועות, בהתאם למאפייני השיח. כמובן שיש להביא בחשבון בפרק הזמן המוקצה לציבור 12 - 6 נמצא, כי במדינות שונות נקבע פרק זמן מינימלי לקיום שיתוף, אשר נע ככלל בין ימי חופשה, תקופות ייחודיות הרלוונטיות לקהל היעד שאליו פונים (סוף שנת מס לדוגמה), וכדומה. כמו כן כאשר השיח הוא חד פעמי מומלץ להעמיד פרק זמן ממושך דיו אשר ייתן הזדמנות ראויה לכל המעוניינים להגיב. לדוגמאות נוספות ראו: בפרק זה.31 , ה”שNorth American Linkages- pp. 32-42 Australian Government, Best Practice Regulation Handbook, 2010, pp. 51-52 למשל, סוגיית התחבורה בדוח ועדת טרכטנברג: נושא התחבורה התווסף לדיוני הוועדה בעקבות פניות מרובות מן הציבור שהתקבלו בשלב שהיה מוקדם דיו ואפשר להרחיב את23 . בדומה, המלצות הביניים של ועדת הריכוזיות יצאו להערות הציבור ועברו שינויים כתוצאה מהתייחסויות260 בעמוד56 היקף הדיונים בנושא – ראה דוח ועדת טרכטנברג, ה”ש . 2012 המלצות סופיות והשלמה לדוח הביניים, מרץ- שהתקבלו. ראה דוח הוועדה להגברת התחרותיות במשק (א).13.1 ’ ס- לעיל35 , ה”ש2.3100 ראה גם הנחית יועמ”ש מספר24 | תורת הערכת השפעות רגולציה26 שלב בתהליך RIA-ה תדירות השיח הגדרת הבעיה והיעדים הגדרת חלופות ובחינתן טיוטה פרסום הרגולציה המוצעת באתר הרגולטור שיח דו שלבי: בשלב מוקדם ובשלב ביניים סקר עמדות טלפוני לפי מדגם מייצג של קהלי יעד שזוהו כבעלי עניין קבוצות מיקוד: דיאלוג פנים אל פנים שלבי: בשלב -שיח חד מתקדם פרסום טיוטה להערות הציבור במגוון אתרי אינטרנט הליך מתמשך של שיח משתף פורום ייעודי באינטרנט המלווה את פתוח לכלל הציבור או - כל התהליך לקבוצות מסוימות; הצגת שאלות בפורום בנוגע להגדרת הבעיה העלאת תוצרי ביניים לדיאלוג בפורום העלאת טיוטה להתייחסויות הפורום לאורך פרקי המדריך, בהתייחס לכל שלב משלבי הערכות הרגולציה, שובצו טבלאות נוספות המדגישות את הערכים המוספים של ביצוע תהליכי שיח באותו השלב. תיאום ציפיות תיאום ציפיות עם קהלי היעד לניהול השיח באשר למטרותיו ולאופן עריכתו (היקפו, דרכי הביצוע, האופן שבו הרגולטור מתכוון להתייחס לתוצרי השיח וכדומה) הינו מרכיב משמעותי בתהליך. תיאום ציפיות בראשית תהליכי השיח מצמצם את החשש לעורר אכזבה, תסכול ופגיעה באמון ובלגיטימציה של השיח ושל הרגולציה. הוא מחזק גם את מחויבות הרגולטור והמשתתפים לתהליך. תכנון תיאום הציפיות כשלעצמו משפר את היכולת של הרגולטור להתמודד עם אתגרי קהלי היעד שתוארו לעיל. תיאום הציפיות כדאי שיכלול הסבר על הרכיבים הבאים (ההסבר יכול להיכלל ב’קול קורא’, להיאמר במסגרת מפגשי הדיאלוג, להיכלל בהתאם לכלי השיח שנבחרו): - בתדריך לפני סקר, וכדומה A A בדגש על אופן ניהול השיח, אופן עדכון המעורבים בנוגע להערות שיתקבלו ו’סופיות הדיון’ (מתי מסתיים הדיון- שלבי התהליך והרגולטור ‘מתכנס’ על מנת לגבש עמדה מוצעת). A A . מי יקבלו, איזה משקל יינתן לו, על איזה שלב בתהליך הוא משפיע- מה יעשה עם המידע שיתקבל A A .מי מקבל את ההחלטות ואת ההכרעות הסופיות A A מהם לוחות הזמנים של התהליך כולו ושל תהליך ניהול השיח בכלל זה (משך הזמן לתגובה, משך המפגשים, עיתוי המפגשים וכדומה). A A ?כיצד יוכלו ללמוד על תוצאות התהליך: האם יישלחו במכתב, בדואר אלקטרוני או יפורסמו באתר ניתן לנסח כך: “לשם גיבוש מדיניות בנושא ...., מתבקש מידע שיימסר ויישקל על ידי..., במסגרת תכנון תהליך גיבוש - לשם המחשה הרגולציה. הצוות יסיים עבודתו עד ליום .... ויפרסם באתר ... את תוצאותיה. ההחלטה המוצעת תישלח גם למגיבים בכתב במייל חוזר”. 27 | תורת הערכת השפעות רגולציה בחירת כלים לניהול השיח תוך התייחסות לעומק השיח כלי ניהול השיח אינם רק עניין טכני. הבחירה בכלי מסוים משקפת סדרה של הכרעות מקדמיות בדבר מטרות השיח, קהלי היעד, משך הזמן והמשאבים העומדים לרשות התהליך. פי עומק השיח שמעוניינים לקדם באמצעותם -ככלל, קיימים כלים מקוונים וכלים מסורתיים שאינם מקוונים. כלים אלו יכולים להתחלק על ) או קהלי היעד שעימם נועצים. להלן יודגמו כלים לפי ייעוד הדיון באמצעותם:22 ’(ראה תרשים בעמ A A כלים הפונים להיקפי אוכלוסייה נרחבים: כלים אלו שימושיים כשמבקשים לקבל התייחסות לשאלות קונקרטיות (שאלון מקוון המאפשרים פנייה גם למדגם של קהלי היעד) או תגובה על מוצר מוגמר (כגון טיוטה) או כשמחפשים מידע 26 וסקרים25או ממשי בראשית הדרך. כלי המדיה החברתית מהווים כיום ערוצים מרכזיים לשיח הציבורי והחברתי ומאפשרים להעביר מסרים, לבקש מידע ולקיים שיח פתוח (שאינו רק בשליטת הרגולטור) ובאמצעותם להגיע במהירות לקהלים רחבים. כלים אלו מחייבים תשומות זמן וכוח אדם שחשוב להביא בחשבון מראש בעת ההחלטה על הפעלתם. A A כלים המאפשרים שיח מתמשך: שיח מתמשך עם קבוצה קבועה של אנשים יהיה רלוונטי בעיקר בתהליכי הערכה מקיפים וכשיש . כמו כן, ניתן לקיים שיח מתמשך עם קבוצה קבועה של אנשים 27רצון בשיח מעמיק. ניתן לנהל שיח זה במסגרת שולחן עגול באמצעים וירטואליים – באמצעות פורום ייעודי, בלוג או באמצעות קהילה וירטואלית ייעודית. כל אלו יכולים להיות חלק מאתר ייעודי המרכז את כלל המידע הרלוונטי ואת ערוצי השיח השונים. A A כלים המאפשרים שיח חד או רב פעמי, עם קבוצות שונות: שיח חד או רב פעמי מקובל ונפוץ במסגרת מפגשי שיח ומפגשי שימוע של ועדות (על פי חוק או שלא על פי חוק) או של צוותי עבודה. בעת קביעת מפגשים אלו מוצע לתת את הדעת על עומק הדיאלוג . 28המתוכנן בהם: קבלת מידע או הרחבת מידע על מסמכים כתובים שנתקבלו או דיון – המערב חשיפת עמדות, הצגת דילמות ושיח מוצע גם לשקול קביעה של מתכונת אחידה להתייחסויות, ובפרט ככל שההליכים פורמליים יותר, המאפשרת הוגנות ושוויון בין המגיבים בנוגע לאופן התנהלות הדיון מולם. A A , שעל הרכבן אפשר לעמוד במסגרת ניתוח של קהלי היעד, מאפשרות לנהל שיח בפלטפורמה ייעודית לנושא29קבוצות מיקוד המסוים. יתרונו של כלי זה בכך שהוא מאפשר להעמיק בבירור ידע (שלעתים הוצף בערוצים אחרים: סקר, תגובות כתובות וכן הלאה), ושהאינטראקציה בין חברי הקבוצה משפיעה על התוצר העולה מהדיון בה. A A הפעלת תיבת דואר אלקטרוני ייעודית לצורך קבלת התייחסויות רלוונטיות, הן בשיח מתמשך והן בשיח חד פעמי, וניהולה בנפרד מתכתובות אחרות חשובה ומקלה על ניהול הידע הנצבר. ככל שמעוניינים לשלוט בסוגי המסמכים המתקבלים ובהיקפיהם, מוצע לקבוע כללים או תבנית להתייחסות (הגבלת מילים, עמודים ועוד) למגיבים באמצעותה. A A כלים הפונים לאוכלוסיות חלשות: קהלי יעד הנמנים עם אוכלוסיות מוחלשות יותר, ידרשו מן הרגולטור לרוב שימוש בכלים בלתי מקוונים עם דגש על מפגשים פנים אל פנים. למשל, שימוש באינטרנט ככלי לניהול השיח עשוי להגביל את אפשרות ההשתתפות של קבוצות שהאינטרנט אינו זמין להן. לפי הצורך ניתן ליצור תמהיל של כלים, כדי להגדיל את גיוון המשתתפים בשיח ואת שיעורם. שיתופי פעולה עם השלטון המקומי ועם ארגוני החברה האזרחית המצויים בקשרים שוטפים עם קהלי יעד אלו עשויים . תשומת לב מיוחדת 30לתרום להגעה אל אוכלוסיות מוחלשות ולדיאלוג עמן. שיח זה ידרוש גם השקעה מיוחדת בהנגשת מידע תידרש לנושא הנגישות למפגשי דיאלוג במונחי מיקום וזמן. . צוות ממשל זמין מפתח כלים התומכים בשאלונים מקוונים שיסייעו לסכם את ההתייחסויות המתקבלות באמצעותם25 נוסף על סקרי העמדות המוכרים, ניתן לעשות שימוש בסקר דליברטיבי המאפשר לאסוף עמדות של קהלי יעד בראשית השיח ולאחר מכן גם לאחר מתן מידע על הסוגיות שאליהן26 .הוא מתייחס. סקר כזה מאפשר לבחון כיצד השפיע מתן המידע על העמדות מתן שירותי סיוע בניהול 16.9.3- ומסמך המדיניות שנלווה לה, וכן בהוראת תכ"מ מספר3190 לנושא זה קיימת מתודולוגיה ממשלתית שעוגנה במסגרת החלטת ממשלה מספר27 .שולחנות עגולים משרדיים חזרה על הדברים שנאמרו במטרה להבהיר כי הדברים הובנו. בשונה משמיעה פסיבית בלבד. מתודות אלה עשויות - במפגשים אלה מוצע להפעיל מתודות של הקשבה, כמו שיקוף28 .לחזק את תחושת הערך של המשתתפים בשיח רצוי שניהולן יקבל תמיכה מגופים מקצועיים העוסקים בתחום (מתחום הייעוץ הארגוני, הנחיית קבוצות, גישור וכדומה).29 .גרפיקה) וכן הלאה- הנגשה כוללת היבטים של שפה, נגישות לבעלי מוגבלויות, בהירות השפה וההסברים, שימוש מוגבר בהמחשות חזותיות (אינפו30 | תורת הערכת השפעות רגולציה28 ביצוע ביצוע תהליכי השיח מביא לכלל מימוש את כל שלבי התהליך שפורטו עד כה, ומעמתם עם המציאות בפועל. היערכות מיטבית לשלב זה כוללת ניתוח מוקדם של תסריטי חסמים ותקלות והכנת גיבוי להם במישורים טכנולוגיים ואדמיניסטרטיביים, ובפרט בתהליכים חד פעמיים. במישורים המתודולוגיים יש להכין חלופות לפעולה לפי העניין (כך למשל בעת שימוש בכלים כגון שולחן עגול וקבוצות מיקוד כדאי להיערך עם מספר חלופות לניהול הדיון וקידומו). היזון חוזר היזון חוזר למשתתף על תרומתו לדיון הוא שמעניק ערך לזמן, לידע ולניסיון שתרם. הוא גם עשוי לתרום בסופו של יום לחיזוק תחושת האמון, ולהוות בסיס לתהליכים נוספים שיבואו בעתיד. ההיזון החוזר מממש גם את עקרון השקיפות. בהקשר זה על הרגולטור לכלול שיוכן על ידו (או במסגרת דיווח נרחב יותר שילווה אותו), התייחסות להיבטים המרכזיים שבהם השתתפותו של הציבור RIA בדוח . היזון כזה יכול להינתן תוך כדי התהליך או בסופו. 31השפיעה ותרמה לתהליך והנמקות להתייחסויות מרכזיות שהוטמעו או שנדחו בהיעדר היזון חוזר, גם אם השפיעו הערות המשתתפים בו בפועל על ההכרעה, עלול ערכן להיפגע בעיניהם ולייצר תחושות קשות. ד. סיום התהליך סיום התהליך צריך לכלול התייחסות לשני נושאים: שקיפות, תיעוד ודיווח . במסגרת זו, מומלץ שהרגולטור 32קיום של תהליכים לניהול שיח מתבסס על שקיפות ועל פתיחות כחלק מעקרונות הממשל הפתוח יתעד את התהליך וישמור את החומרים באופן מרוכז. מומלץ כי ההערות העיקריות יפורסמו במדיות השונות, ככל שניתן הדבר. חשוב לשמור בהקשר זה על סבירות ואיזון בכל הנוגע ליחס שבין עקרונות הממשל הפתוח לבין הנטל הבירוקרטי שמוטל על הרגולטור לשם .33מימושם, וליכולתו לנהל תהליכי קבלת החלטות אפקטיביים ומקצועיים, בין היתר גם בנוגע למידע שהוא אוסף ומקבל בעת הפנייה לציבור לקבלת עמדותיו, מוצע לבקש מראש את אישור המשיבים לפרסום התייחסותם. כך תתאפשר העלאת ההתייחסויות שיתקבלו מהציבור לאתר. מחייב פרסום הנקודות העיקריות שעלו בתהליכי השיח.RIA יצויין כי דוח הערכת תהליכי השיח על מנת לקדם ולייעל תהליכים של שיח ולהרחיב את בסיס הידע בנושא, חשוב להעריך עם סיומם באיזו מידה השיגו את מטרותיהם, .34ומהם הלקחים שניתן ללמוד להבא. על בסיס הניסיון שיצטבר בהפעלת התהליכים ניתן יהיה לפתח את הידע ואת המיומנות בתחום זה הרגולטור רשאי להחליט עד כמה הוא מרחיב בדיווח של תהליך השיח, למשל בכל הנוגע לעמדות מרכזיות שעלו מן המשתתפים; אזורי הסכמה ומחלוקת מרכזיים; מידע בעל ערך31 ייחודי שהוצף במסגרת התהליך; כיצד ההצעה הסופית משקללת את ההתייחסויות המרכזיות שעלו במסגרת השיח; האופן שבו יוכל הציבור, בעלי העניין והמומחים שלקחו חלק .Australian Government, 43-44, 51-57 בתהליך או שמתעניינים בו לקדם את הנושא ולעקוב אחר יישומו. בעניין זה ראה למשל בנושא "הצטרפות לשותפות הבינלאומית לממשל פתוח ומינוי 'הפורום הישראלי לממשל פתוח'". כמו כן במדינות שונות נדרשים 1.4.12 מיום4515 ראה: החלטת ממשלה מספר32 .הרגולטורים לפרט במסגרת דוחות עבודה שנתיים את הנושאים ואת התחומים שלגביהם צפויה בחינה רגולטורית בשנת העבודה הקרובה, ודוחות אלה מפורסמים ונגישים לציבור מתוכננים.RIA בישראל, בהמשך הדרך, ניתן יהיה לשלב בתוכניות העבודה המשרדיות השנתיות גם התייחסות לתהליכי פרסום נתונים שמועברים לרגולטור מגורמים חוץ ממשלתיים עלול להקטין את הנכונות של גורמים אלה להעביר את המידע לרגולטור.33 Queensland Government, Regulatory Assessment Statement System Guidelines. Volume 2.1, 2010. )available at Queensland Treasury and Trade 34 .)/internet website - http://www.treasury.qld.gov.au 29 | תורת הערכת השפעות רגולציה , החלק הרלוונטי לפרק זהRIA סיכום – דוח חלק ה – שיח עם בעלי עניין, עם מומחים ועם יחידים וקבוצות מהציבור א. תיאור תהליך השיח ]תארו את תהליך השיח בתוך ומחוץ לממשלה. הקפידו להתייחס למטרות, קהלים ששותפו, תהליכים/כלים שהופעלו, עיתוי ומשך התהליך[ ב. תוצרי השיח ]תארו סוגיות מרכזיות שעלו בתהליך, בהתייחס לתכליות ולתועלות צפויות, לנטל רגולטורי ולעומסים הכרוכים ברגולציה ולהשפעה על אינטרסים ציבוריים נוספים; ציינו את מענה המשרד לסוגיות שהתקבלו[ | תורת הערכת השפעות רגולציה30 שער שני הגדרת תכלית והצורך בהתערבות 31 | תורת הערכת השפעות רגולציה הגדרת תכלית והצורך בהתערבות04 התערבות ממשלתית במשק צריכה לשרת תכלית מוגדרת, בהתייחס לבעיה במצב הקיים ובהתאם לאינטרס הציבורי. לאור הבעיה והאינטרס הציבורי, יש להחליט האם המדינה צריכה להתערב על מנת לפתור את הבעיה, ולהחליט, בסיוע ניהול סיכונים, באיזו מידה עליה להתערב. כמו כן, יש להביא בחשבון שיקולים נוספים של נטל רגולטורי והשפעה על אינטרסים ציבוריים נוספים. על בסיס כל אלה, ניתן להגדיר את יעדי הרגולציה, דהיינו את השינוי המבוקש באמצעות הרגולציה. א. אפיון מצב קיים נקודת המוצא להתערבות רגולטורית היא באפיון מצב קיים המחייב התערבות רגולטורית, זאת באמצעות זיהוי מדויק של הבעיה, מיפוי בעלי עניין נדרשים ובעלי עניין מושפעים ומיפוי רגולציות משיקות, וכן גם סקירה בינלאומית והערכת סיכונים, ככל שהם עשויים לסייע. סיבות להתערבות רגולטורית מצב מסוים מצדיק התערבות רגולטורית, אם הוא מייצג תופעה שלילית שהמדינה סבורה שעליה לפעול לתיקונה או אם ישנם ערכים . לדוגמה: עלייה בתאונות עם נפגעים במקומות עבודה, עלייה חדה במחירים לצרכן, פגיעה בערכי 35חברתיים שהמדינה שואפת לקדם טבע וסביבה או במקרים בהם נפגעת זכותו של הפרט לפרטיות באופן שאין ביכולתו להתגונן. זאת, ככל שהמדינה סבורה שעליה לפעול לשינוי המצב הקיים. כמו כן, עומס בהליכים רגולטוריים על אותו גוף (המתבטא ב"נטל ביורוקרטי") גם הוא עשוי להוות תופעה .36שלילית. יש והמצב מוצדק, אבל לעתים הוא איננו פרי תכנון אלא פרי פעולה בלתי מתואמת בין רגולטורים ) מזהה ארבע סיבות אפשריות להתערבות רגולטורית: Australian RIA Guide( המדריך האוסטרלי . כשל שוק: מקרים שבהם הקצאת הנכסים והשירותים באמצעות מנגנון השוק מביאה לתוצאה לא יעילה. מצב זה יכול לנבוע, למשל, 1 .)externalities( מכשלי מידע, מהיעדר תחרות משוכללת ומקיומן של השפעות חיצוניות מקובל להבחין בין רגולציה המיועדת לפתור כשלי שוק (רגולציה כלכלית) לבין רגולציה חברתית המשקפת את ערכי החברה (כגון ערך השוויון כפי שהוא בא לידי ביטוי ברגולציית35 .)2003 ,, (המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים37 הרשות המפקחת, נייר עמדה- גנץ, רגולציה-שוק העבודה). עיין למשל, אורי ארבל חברתית והשפעתם על מדיניות הרגולציה עיין -פוליטית-בנוגע לשינויים במדיניות הממשלה והסביבה הכלכלית Peltzman Sam, ”Towards a More General Theory of Regulation“ Journal of Law and Economics 19 )1976(, 211-240 OECD , Regulatory Impact Analysis, A tool for policy coherence )2009( 67, citing Australian Government, Best Practice Regulation Handbook, 36 OBPR )Office of Best Practice Regulation(, Canberra )2007( 58 Guide to Better Regulation http://www.dpc.nsw.gov.au/__data/ לסקירה שימושית של כשלי שוק וההתמודדות הרגולטורית עמם ראו הנספח למדריך האוסטרלי37 assets/pdf_file/0009/16848/01_Better_Regulation_eGuide_October_2009.pdf :להרחבה ראו גם Breyer, Stephen, Regulation and Its Reform, Harvard University Press, )Cambridge, MA, 1982(, Chapter 1. Baldwin, Robert, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation 2nd Ed., OUP, )Oxford 2012(, pp. 15-25. Stigler, George J., "Free Riders and Collective Action: An Appendix to Theories of Economic Regulation", The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol. 5, No. 2, )1974( pp. 359-365 תוצרי העבודה המתייחסים לפרק זה יבואו לידי ביטוי בחלק א RIA בדוח | תורת הערכת השפעות רגולציה32 ): מפגעים בריאותיים או בטיחותיים, למשל, כאשר מי שעלול להיפגע לא יכולunaccepted risk( . סיכון לא מקובל2 .להעריך את הסיכון שבו הוא נתון, או כאשר הגורם הפוגע (המזיק) אינו נושא בעלות הנזק שגרם . מטרות חלוקתיות: הבטחת גישה ליחידים או לקבוצות שאין להם גישה לשירותים, לטובין או למידע (ובכלל זה רגולציה 3 הנדרשת לטובת פיתוח שוק חדש), וכן קיום שוויון הזדמנויות בתחומים שונים (בשוק העבודה או בהליכי קבלת ההחלטות). : עיוות הנוצר בשוק בעקבות מעורבות ממשלתית לא מאוזנת. לדוגמה, כאשר הממשלה מציבה מגבלה 38. כשל רגולטורי4 .על התחרות שאינה עולה בקנה אחד עם טובת הציבור או רגולציה לא יעילה זיהוי הבעיה רבות נכתב על האתגרים והכשלים בזיהוי בעיה והגדרת סיבותיה. ככלל, הנטייה הטבעית של זה שמתמודד עם הבעיה היא למצוא את סיבותיה בתחום המקצועי שלו, דהיינו בהתאם לידע שהוא מכיר. מכיוון שהגדרת הבעיה מכוונת אל פתרון אפשרי, אזי יוצא כי הנטיה הטבעית היא להגדיר את הבעיה בהתאם לפתרונות שאנו יודעים לספק. למשל, מאות ילדים נפגעים מדי שנה מבליעה של תרופות מסוכנות. מהנדס מוצרים יגדיר את הבעיה בקלות שבפתיחת הבקבוק וימליץ, בהתאם, על תקינה של בקבוקי תרופות במכסים בטוחים לילדים (הדורשים שילוב של לחיצה וסיבוב). לעומת זאת, פסיכולוג הילדים יגדיר את הבעיה בדמיון שבין התרופות לממתקים הגורמים לכך שילדים נמשכים לקחת תרופות. בהתאם, המלצתו תהיה עיצוב שונה של התרופות באופן שיגרום להם להיות לא מושכים או ציפוי התרופות בחומר מר שטעמו ידחה ילדים. מומחה התנהגות יגדיר את הבעיה כחוסר מודעות של מבוגרים ויטען כי יש להוסיף על הבקבוקים אזהרה בולטת ‘להרחיק מקרבת ילדים’. יש לשים לב שניתוח מעמיק יותר עשוי לגלות כי ילדים נפגעים מתרופות בבתי מבוגרים (הסבים והסבתות), שהם אלה שבדרך כלל מטופלים בתרופות. יתכן כי עבור אוכלוסייה זו, דווקא אימוץ תקינה של מכסה בטוח, עלול להוביל להשארה של בקבוקים פתוחים בבתי המבוגרים מחמת הקושי שבפתיחת הבקבוק והשימוש התדיר של המבוגרים בתרופות. כך, שאימוץ תקינה זו לא תוביל לירידה בפגיעות ילדים. לפיכך, הכלל הבסיסי באפיון הבעיה הוא להגדיר את הבעיה על פי התוצאות בשטח (ולא על פי סיבותיה). למשל, פגיעה של ילדים רבים מבליעת תרופות, ולא נגישות של ילדים לתרופות מסוכנות. צמצום הסיבות לבעיה יתאפשר לאורך התהליך ככל שיצטבר מידע אמפירי (למשל, הבנה שהפגיעה מתרחשת בעיקר בבתי מבוגרים). : ניתן למנות דוגמאות נוספות לכשלים רגולטוריים, ובכלל זה38 נוקשות יתר של חוקים: יצירת חוקים נוקשים יתר על המידה או לא גמישים, המגבילים את חופש הפעולה של החברות המפוקחות או של- )"בעיות בקביעת סטנדרטים ("לגליזם הרגולטור. תמונת המראה של מצב זה הם חוקים רחבים החלים על מצבים רבים מדי. כאשר הרגולציה אינה מצליחה לאזן בין אינטרס החברות המפוקחות ובין אינטרס הציבור, ובפועל נוצרת העדפה של אינטרסים של חברות (או - )"regulatory capture"( ""שבי רגולטורי , וכן:6 קבוצות אינטרס) גדולות, ותיקות ומוכרות. מצב כזה יכול לנבוע, למשל, מהעובדה שהרגולטורים ניזונים באופן בלעדי ממידע שהחברות מספקת להם. להרחבה ראו ה"ש ). Viscusi, W. Kip.. Fatal Tradeoffs, )New York : Oxford University Press 1992 :להרחבה נוספת בכל הנוגע לכשלים רגולטורים ראו גם Sunstein, Cass, ”Paradoxes of the Regulatory State“, University of Chicago Law Review 57 )1990(, 407 .)Stigler, George J. The Citizen and the State : Essays on Regulation, )Chicago : University of Chicago Press 1975 33 | תורת הערכת השפעות רגולציה זיהוי קהל היעד ככלל, ניתן להבחין בין בעלי ענין הנדרשים לרגולציה, עליהם חלה הרגולציה (או עתידה לחול עליהם) ושמפוקחים על ידי הנורמות הרגולטוריות (דהיינו, אלה אשר יידרשו, בפועל, לציית לרגולציה). לבין בעלי ענין המושפעים מן הרגולציה, באופן ישיר או עקיף, ושיש להם אינטרס ברגולציה (גם אם הם לא נדרשים לציית לרגולציה). בדרך כלל מדובר בקהל היעד שעשוי להרוויח מן הרגולציה, למשל, ארגוני צרכנים המייצגים את הצרכנים עליהם מתכוונת הרגולציה להגן. עם זאת, במקרים אחרים, בעלי העניין המושפעים עשויים גם להיות אלה הנפגעים מן הרגולציה, למשל, תושבים ביישוב שעשויים להיפגע ממפעלים בסביבה. במסגרת הניסוח המדויק של הבעיה, עלינו לנסות להבין על מי היא משפיעה ובאיזה אופן. האוכלוסייה המושפעת יכולה להיות בעלי עסקים, אזרחים פרטיים, ארגונים או אף גופים ממשלתיים. לרוב, האוכלוסייה המושפעת אינה עשויה מקשה אחת. יש להבחין, למשל, בין .39עסקים גדולים לקטנים, ובין עסקים לארגוני מגזר שלישי, אזרחים מן השורה ואף כלל האוכלוסייה יש לתת את הדעת על כך, שההשפעה יכולה להיות ישירה או עקיפה. כך, למשל, יתכן כי פיקוח חסר על מעונות יום גורם להורים שלא להיות מרוצים מרמת הטיפול בילדם ולהשאירם לטיפול בבית. לחילופין, החלה של פיקוח על מעונות עלול לגרום, לכל הפחות בתקופת ההסתגלות, לסגירה של מעונות קיימים ולהוביל להקטנת ההיצע. למצב זה עלולה להיות השפעה עקיפה על שיעורי היציאה לעבודה של ההורים. דוגמה אחרת: חובת גילוי עודפת על מוצרים עשויה להשפיע ישירות על העלות לעסקים. השפעה ישירה זו תהפוך להשפעה עקיפה על הצרכן, מכיוון שהעלות לעסק תתגלגל אל הצרכן (במחירים גבוהים יותר או .40)בהתמודדות לא אופטימלית עם עודף מידע לכן, יש לוודא כי מיפוי האוכלוסיות מתייחס לכלל סוגי קהל היעד הרלוונטיים. מובן כי לעיתים יש המרוויחים יותר מאחרים, או שקבוצה אחת מרוויחה בעוד אחרת יוצאת נפסדת. לצד המושפעים מן הבעיה, יש למפות, כבר בשלב זה, את קהלי היעד שעתידים להיות מושפעים מהחלה אפשרית של רגולציה. אלה הם אותם גורמים המרוויחים מן המצב הקיים ושעתידים להפסיד משינויו. 41מיפוי רגולציות משיקות הרגולטור אינו פועל בחלל ריק. לא אחת החלטה בתחום אחריותו של הרגולטור משליכה גם על נושאים שבתחום אחריותם של רגולטורים אחרים. לפיכך, צעד הכרחי בעיצוב הרגולציה הוא מיפוי של רגולציות משיקות בתחומים אחרים. במיפוי הרגולציות יש לתת את הדעת לרגולציות קיימות ולא פחות חשוב גם לרגולציות מתוכננות אצל רגולטורים משיקים. מטרה חשובה של המיפוי היא זיהוי ובחינה של ההשפעה המצטברת של הרגולציות מנקודת המבט של קהל היעד ולא רק זו הנבחנת במסגרת ההערכה. המיפוי צריך לשמש בסיס גם לתיאום המדיניות הממשלתית וכן לייעול ולסנכרון של מנגנוני הפיקוח והאכיפה. חשוב לבחון באיזו מידה הרגולציות הקיימות עונות על הבעיה. ייתכן שאין זה מענה אופטימלי, אך באותה מידה ייתכן שעדיף מענה לא ,, (המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים37 הרשות המפקחת נייר עמדה- גנץ, רגולציה- לדיון הנורמטיבי על מקומם של יחידים ואוכלוסיות בעיצוב הרגולציה ראו למשל: אורי ארבל39 www.idi.org.il .35-41 ,9-13 '), עמ2003 :סימטרית וחובת גילוי, למשל, ראו- להשפעה עקיפה של אינפורמציה א40 Ramsay, IDC "Rationales for Intervention in the Consumer Marketplace" )1984( pp 15-35 in I Ramsay, Consumer Law and Policy: Text and .Materials on Regulating Consumer Markets )Hart Publishing, Oxford, 2007( 55-59, 64-68 .Akerlof, GA. ”The Market for ”lemons“ - Quality uncertainty and market mechanism“ )1970( The Quarterly J. of Econ מהתמ"ג. בישראל, בה מוטלות מאות רגולציות מדי שנה, יש להניח כי הנטל הרגולטורי אינו נמוך מכך. ראו10%-12%- מקובל לאמוד את סך הנטל הרגולטורי במדינות מערביות בכ41 :בהקשר זה OECD, Regulatory Management Indicators, Israel 2011, www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/47827319.pdf , אחרי טורקיה ולפני מקסיקו. כמעטOECD- דורגה ישראל במקום אחד לפני האחרון מבין מדינות ה2013 לשנתOECD- של הProduct Market Regulation יצוין, כי לפי מדד הן בשקיפות ובנגישות הרגולציה והן בהצבת חסמים OECD-: ישראל דורגה במקום האחרון בOECD-בכל היבט שנכלל במדד הוענק לישראל דירוג שלילי מתחת לממוצע ה .OECD-רגולטוריים על כניסה לתחרות בשוק. בנוסף, לפי המדד, הנטל הבירוקרטי על עסקים בישראל הוא מהגבוהים במדינות ה | תורת הערכת השפעות רגולציה34 אופטימלי על פני הטלת רגולציה נוספת שתייצר נטל נוסף. כלומר, ייתכן שיתרונותיה של תוספת הרגולציה לטובת מענה אופטימלי אינם מצדיקים את מחירה לעומת הסתמכות על רגולציות קיימות. יתכן שהרגולציות הקיימות אינן נותנות מענה ישיר, אך עם זאת, הנושא בכללותו רווי ברגולציות ולכן יצירת רגולציה חדשה, גם אם יש בה טעם מנקודת המבט של הבעיה הספציפית, מוסיפה נטל ההופך את כלל המערך הרגולטורי למוגזם ולא מוצדק. במקרה זה, יש לבחון .42ביטול רגולציות או האחדה בין רגולציות שונות במטרה ליצור איזון סביר בין יתרונות לבין חסרונות סקירה בינלאומית הוא תהליך רחב, הבנה מלאה של המצב הקיים בישראל מחייבת השוואה למדינות אחרות. כמובן RIA במקרים רבים, כאשר תהליך שעדיף לבחור מדינות בעלי מאפיינים דומים בנושא הספציפי. סקירה מסוג זה יכולה לצרוך משאבים רבים, ויש להחליט על היקף העבודה הנדרש. בעיקר חשוב לקיים סקירה כזו, בסוגיות הנוגעות לסחר או סוגיות בעלות השפעה על תחרותיות. לאור זיהוי הבעיה ניתן להגדיר תכלית לרגולציה. התכלית היא המטרה אליה שואף הרגולטור להגיע, דהיינו, תמונת המציאות העתידית הרצויה, לאור האינטרס הציבורי. תכלית זו היא ההצדקה הבסיסית להתערבות הממשלה בשוק. עם זאת, באופייה, התכלית היא כללית ועומדת בפני עצמה, מבלי להביא בחשבון שיקולים ואיזונים נוספים במציאות הקונקרטית. לכן, יש להגדיר לה יעדים קונקרטיים. המעבר מהתכלית אל היעדים, הוא תהליך מחשבתי המתואר בסעיפים הבאים. ב. הצורך בהתערבות וניהול סיכונים באופן טבעי, כאשר אנו מזהים בעיה מסוימת העלולה לגרום לפגיעה באינטרס ציבורי, אנו שואפים לתת לה פתרון. אולם, יש לזכור כי התערבות ממשלתית עשויה להוות פגיעה בחירות הפרט, ועל כן גם בהתייחס לתכלית מוגדרת, התערבות ממשלתית נדרשת באותם תחומים בהם סבורה המדינה כי הטיפול הוא באחריותה. לפעמים, ניתוח מעמיק של הבעיה יעלה שפתרונה אינו בגדר התחום שנקבע כי נדרשת התערבות המדינה, אלא במסגרת היחסים הטבעיים של השוק והבחירה החופשית של האזרחים. האם המדינה צריכה להתערב או לא, אלא בהחלטה על מידת ההתערבות וצורתה. יתכן - 'בדרך כלל, לא מדובר בשאלה של 'שחור/לבן כי המדינה אכן צריכה להתערב, אבל רק עד גבול מסוים ובעוצמה מוגבלת. למשל, בכל הנוגע להערכות לרעידות אדמה, ישנן מדינות שמחייבות רמות שונות של סטנדרט בנייה לגופים שונים (בעיקר בכל הנוגע למבני ציבור) ואף מוסיפות אחוז מסוים של מיסוי המופקד לקרן ממשלתית שמטרתה שיקום לאחר אסון (במסגרת ביטוחית). עוצמת ההתערבות ושיטת ההתערבות מעידים על תפיסת המדינה את אחריותה. בדוגמה שלעיל, בכל הנוגע למבנים פרטיים היא קובעת סטנדרט שנועד למנוע פגיעה בנפש, אך בכל הנוגע למבני ציבור אחריותה גדולה יותר ועליה לחייב סטנדרט שיאפשר את המשך פעילות המבנה גם לאחר רעידת אדמה. יתר על כן, אם המדינה סבורה כי שיקום לאחר אסון הוא במסגרת אחריותה, והיא תהיה מחויבת לתמוך באזרחים שרכושם ייפגע, היא מטילה מס שיאפשר לה לממן את השיקום. כנגד תפיסה זו ניתן היה לומר, שהאחריות על שיקום היא עניינו הפרטי של האזרח ולכן אל לה למדינה להוסיף מיסוי. גנץ, "מדיניות הסדרה ופיקוח בישראל: רשויות רגולטוריות- להרחבה בנושא מיפוי הגורמים השונים הפועלים ברשת המדיניות הרגולטורית ("רשתות מדיניות"), ראה אורי ארבל42 .179 149- ') עמ2006( מחשבות חדשות- ורשתות מדינתיות" אוריאל רייכמן ודוד נחמיאס (עורכים), מדינת ישראל 35 | תורת הערכת השפעות רגולציה הבנה של מגבלות אחריות המדינה חשובה, מכיוון שלעתים יש לנו תמונה של מצב רצוי ביחס למצב הקיים. אולם, אין הכרח כי המדיניות שנקבעה תניח כי על המדינה לשאת באחריות הכוללת בכל התחומים, ויתכן כי במקרים אחרים, המדינה סבורה כי השוק יאזן את עצמו (או שההתמודדות עם הבעיה היא במסגרת אחריותו של הפרט על עצמו) ואין בחובתה להתערב. מכיוון שהצורך בהתערבות הוא בעיקרו שאלה של רמת ההתערבות וצורת ההתערבות, הרי שניהול סיכונים הוא כלי מרכזי שעשוי לסייע בידי הרגולטור להחליט באיזו מידה עליו להתערב, משום שהוא מאפשר לנתח בצורה שיטתית את הבעיה עמה הרגולטור מתמודד. בדרך זו הוא מאפשר להצדיק את הצורך בהתערבות רגולטורית, ולהתאים את אופי ההתערבות לרמת הסיכון. במובן הזה ניהול הסיכונים מסייע למצוא את מדרג ההתערבות ההולם, בהתייחס גם לשיקולים נוספים כמפורט להלן – הנטל הרגולטורי ואינטרסים ציבוריים נוספים. על ידי כך, הוא עשוי לסייע ביצירת שפה משותפת עם משרדים ורגולטורים אחרים ועם בעלי העניין, ובכך לתקף את הגדרת התכלית ויעדי הרגולציה. ג. שיקולים נוספים ברגולציה מיטבית ליבת הערכת השפעת הרגולציה היא להביא לרגולציה מיטבית, דהיינו כזו שתבטא התערבות מאוזנת ומידתית, בין תכלית הרגולציה לבין שיקולים נוספים: נטל רגולטורי וצמצום פגיעה באינטרסים ציבוריים נוספים. נטל רגולטורי רגולציה מטילה מגבלות על פעילות של המפוקחים ומחייבת אותם בהשקעה של תשומות לשם ציות לחובות הרגולציה. זאת אומרת, כרוך בה נטל רגולטורי. החלטת הממשלה קבעה כי הערכת השפעות הרגולציה צריכה להביא בחשבון את הנטל הרגולטורי ולפעול להפחתתו. ההחלטה הגדירה את הנטל הרגולטורי כמורכב משלושה סוגי עלות: A A עלות הבירוקרטיה המוגדרת כעלות הכרוכה בתהליכי העבודה מול הרגולטור, הנובעת מן הפעילויות הנדרשות כדי להוכיח עמידה בדרישות. A A עלות העמידה בדרישות הרגולציה המוגדרת כעלות הישירה הכרוכה בדרישות התוכן של הרגולציה הקובעות את הסטנדרט הנדרש מן המפוקח כדי לשמור על האינטרס הציבורי. A A עלות התאמת הדרישות הטכניות המוטלות על יבוא או ייצור טובין למקובל בשווקים משמעותיים בעולם, ככל שאלה שונים מן הדרישות הטכניות בישראל. יש לציין, כי לעתים, קיים נטל רגולטורי דווקא באי התערבות רגולטורית, בגלל אי בהירות הקיימת בשוק, מבנה שוק לא יעיל, קשיים ברגולציה הקיימת וכדומה. למשל, הצורך להתאים את הרגולציה בישראל לשינויים רגולטוריים בעולם, במטרה להפחית את עלות התאמת הדרישות הטכניות המוטלות על יבוא. בגלל מרכזיות ההשפעה של הרגולציה על המפוקחים, בין אם מדובר בנטל קיים שיש להפחיתו או בנטל שעתיד להיווצר בעקבות הרגולציה, יש להביא בחשבון את שלושת סוגי עלות הרגולציה, כבר בהתייחס לבעיה ולקראת קביעת יעדי הרגולציה. צמצום פגיעה אינטרסים ציבוריים נוספים בנוסף על הנטל הרגולטורי, יש לבחון השפעות אפשריות נוספות של הבעיה, וממילא של היעדים לפתרון, על אינטרסים ציבוריים נוספים, גם אם אינם תחת אחריותו הישירה של הרגולטור. השפעות אלה יכולות להיות חיוביות או שליליות ויש לתת עליהן את הדעת מכיוון שרגולציה לא שולטת על התנהגות אנושית אלא משנה את ‘כללי המשחק’ בהם אנשים פועלים. משום כך, רגולציה עשויה לייצר מערך תמריצים מגוון ולשנות את התנהגות השחקנים, שבמקרים רבים עתיד לחרוג מכוונות הרגולטור. | תורת הערכת השפעות רגולציה36 משום כך, קבעה הממשלה כי בתהליך הערכת הרגולציה יש לפעול לצמצום פגיעה באינטרסים ציבוריים נוספים, ככל שהשפעותיה של הרגולציה עשויות להשפיע על אינטרסים אלה. בנוסף, נדרש צמצום חפיפות וסתירות של הרגולציה עם רגולציות אחרות, גם אם אינן תחת אחריותו של הרגולטור. יתכן גם כי אפשר לפעול לקידום אינטרסים ציבוריים נוספים דרך הרגולציה, ככל שהדבר אפשרי. לשם כך, כבר בשלב של הגדרת התכלית, יש לנסות ולמפות אינטרסים ציבוריים נוספים שלבעיה שעל הפרק ולתכלית המוצעת לפתרון, עשויים להיות השפעות עליה. מאותם הטעמים הרגולטור מחויב לאורך התהליך להיוועץ עם רגולטורים משיקים שהרגולציה המתוכננת עשויה להשפיע על האינטרסים עליהם הם אחראים או לעמוד בחפיפה או סתירה לרגולציות שבתחום אחריותם. חובת היוועצות זו מתחילה לכל הפחות בשלב גיבוש החלופות, אך, במקרים המתאימים, ראוי להקדים את ההיוועצות כבר לשלב הגדרת התכלית. זאת במטרה לקדם מדיניות ממשלתית אחידה, להפחית התנגדויות, לאפשר שימוש בידע מקצועי הקיים בידי גופים אחרים בממשלה ואולי אף לפעול, כאמור, לקידום אינטרסים ציבוריים נוספים (ולא רק לצמצום הפגיעה בהם). דוגמה להשפעה על אינטרסים ציבוריים נוספים היה קשה מאוד לקבל רישיון לפתיחת עסק בפורטוגל. ההליך דרש לפנות בנפרד למספר רשויות 2005 עד שנת טפסים. משך הזמן לקבלת הרישיון ארך בין חודשיים לשלושה 20 פרוצדורות שונות ולמלא11 ממשלתיות, לבצע אירו. 2000 חודשים והעלות הממוצעת לבקשה עמדה על ) משך הזמן One-Stop-Shop – לאחר רפורמה ממשלתית שאיחדה בין ההליכים השונים (על ידי מקום מרכזי אחד אירו. 400-לקבלת רישיון ירד לשעה אחת, והעלות הממוצעת ירדה למתחת ל מחקרים בדקו ומצאו כי לשינוי ברגולציה שהקל על הכניסה לשוק היה אפקט חיובי צנוע על שיעורי התעסוקה. זו דוגמה לכך שלרגולציה בתחום אחד עשויים להיות השפעות על אינטרסים ציבוריים נוספים (תעסוקה). מפאת חשיבותם של השיקולים הנוספים בהערכת הרגולציה, שיקולים אלה צריכים ללוות את התהליך כולו. לכן, ההתייחסות אליהם מופיעה במדריך זה לכל הפחות בשני מקומות. הראשון, בשלב הנוכחי, של הגדרת התכלית, והשני בגיבוש החלופות, ככלי לניתוח החלופות האפשריות לאור האיזון בין השיקולים. 37 | תורת הערכת השפעות רגולציה ד. הגדרת יעדי הרגולציה , לאור התכלית. לעתים יכלול היעד רק את תכלית הרגולציה 43יעדים מגדירים את השינוי אליו שואפים להגיע באמצעות הרגולציה . 44"(ובהתייחס לבעיה). למשל, יעד של רגולציה שחלה על איכות האוויר, עשוי להיות מנוסח כ"הפחתת הזיהום הנובע ממפעלים תעשייתיים לעתים ניתן לכלול בהגדרת היעד היבטים משלימים, דוגמת התנאים או המגבלות המרכזיות על הפתרון הרצוי לבעיה. למשל, יעדי רגולציה העוסקת בהלבנת הון עשויים להיות מנוסחים כ"מניעת שימוש עוין במערכת הפיננסית תוך צמצום הנטל על העסקים שומרי . דוגמה זו ממחישה את הצורך לאזן בין תכלית הרגולציה לנטל הרגולטורי, בצורה כזו שהיעדים כוללים גם התחשבות בנטל על 45"החוק המפוקחים וגם באינטרסים ציבוריים נוספים. לכן, לאורך העבודה, והעמקת הדיון בנוגע לשני אלה, יתכן כי היעדים ישונו וינוסחו מחדש. דיון זה יתבצע במסגרת הדיון על תועלות הרגולציה, המבטאות את הערכת התממשות היעד בפועל. ,ראוי להבהיר כי בשפת מדריך התכנון הממשלתי, בפרק זה מוגדרות מטרות (תכלית) ויעדי הרגולציה. בפרק השישי יוגדרו התועלות הצפויות לרגולציה, דהיינו מדדי התוצאה. במסגרת הגדרת היעדים יש לשים לב להנחות המרכזיות, כשלב חיוני לבקרה ולהתמודדות עם כשלים רגולטוריים ועם הטיות קוגניטיביות. לא אחת מתגלות הנחות סמויות אשר הובילו בדיעבד לעיצוב רגולציה מוטעית (הללו נובעים, בדרך כלל, מניסוח לא מדויק של הבעיה, כמפורט לעיל). כך, למשל, רגולטור, המעוניין לשפר את השירות הניתן בשוק עם תחרות מוגבלת, עשוי לפעול להכנסת שחקנים נוספים לשוק, מבלי לבחון ולתקף את ההנחה המובלעת ששחקנים נוספים יביאו לשיפור השירות. להלן שני כשלים אופייניים בהגדרת יעדים: A A . על היעד להיות רחב מספיק כדי לאפשר בחינת כל החלופות הרלוונטיות לפתרון הבעיה- הגדרת יעד המכוון לרגולציה ספציפית למשל, אין לנסח יעד כ"פיתוח טופס אחיד לפתיחת חשבון בנק חדש". A A הגדרה כזו עשויה להקשות על אפיון הקריטריונים להשוואה בין חלופות שונות. לדוגמה, יש קושי- הגדרת יעדים באופן עמום להשוות בין חלופות כאשר היעד מנוסח כ"הפחתת סיכונים בעבודה". ניסוח היעד כ"צמצום תאונות בעבודה" היה עשוי להיות מועיל יותר. למעשה, במסגרת תפיסת התכנון הממשלתית, תכלית הרגולציה היא מטרה המשקפת את ההישגים הרחבים אליהם מכוון המשרד בפעולתו, ואילו היעדים הם הישגים ממוקדים43 המקרבים את המשרד להשגת מטרותיו. בהתאם, התועלות, כפי שהן יוגדרו להלן, יהיו למעשה המדדים להצלחת הרגולציה. להרחבה בנוגע להגדרת מטרות ויעדים מומלץ לעיין http://www.pmo.gov.il/IsraelGov/YearPlans/Documents/2010/guide1.pdf ,44-53 ), עמ2010( "4.0 "מדריך התכנון הממשלתי-ב ).Ministry of Justice )UK(, Reforming Civil Jurisdiction Limits, IA No. MoJ 067 )February 2012 44 )HM Treasury )UK(, Revising the Money Laundering Regulations 2007 )Consultation, May 2011 45 | תורת הערכת השפעות רגולציה38 אפשרות לניהול השיח עם הציבור בשלב אפיון המצב הקיים בטבלה שלהן מובאים התועלות והמאפיינים המרכזיים של ניהול שיח עם הציבור בשלב זה של הגדרת הבעיה, איסוף המידע והגדרת יעדי המדיניות ככל שנדרש. הגדרת תכלית והצורך בהתערבות מטרות מרכזיות יתרונות חסרונות שאלות לדוגמה -איסוף מידע -דיוק בהגדרת הבעיה -תיקוף נקודות המוצא - איתור הנחות שגויות - זיהוי בעלי עניין נדרשים ומושפעים - איתור אפשרות לרגולציה שלא באמצעות ציווי ושליטה (או אף חלופה של אי התערבות) - קבלת משוב בשלב היסודי של הגדרת הבעיה מצמצמת את הצורך בתיקונים בדיעבד - הרחבת בסיס הידע והמידע לשם תכנון תהליך הערכת הרגולציה - בשלות נמוכה -שיח ראשוני -יידרשו השלמות בהמשך - ,מהם מאפייני הבעיה היקפיה ועלויותיה. - .מי מושפע מן הבעיה - .מהן הסיבות לבעיה - מדוע נדרשת התערבות ממשלתית ביחס לבעיה. - .מהן מטרות הרגולציה :דגשים מרכזיים לניהול שיח בשלב זה א. כדאי לחשוף את הגדרת הבעיה כפי שנוסחה בידי הרגולטור, כדי לקבל משוב מפורש עליה ולתקף את הגדרתה. ב. עדיף לקיימו בשלב מאוחר יותר: בשלב בחינת החלופות או בנוגע - ככל שיש כוונה לקיים שיח באמצעות תהליך חד פעמי לטיוטת הרגולציה. ג. ניהול שיח בשלב זה מאפשר לשוק להתארגן באופן עצמאי ולחסוך לרגולטור פיתוח של רגולציות. ד. חשוב ששאלות שיוצגו להתייחסויות יכללו את הסוגיות העיקריות העומדות בבסיס הרגולציה. כמו כן, הצגת שאלות פתוחות ומתן מקום להתייחסויות כלליות ירחיבו את הסיכוי שהשיח יציף סוגיות שהרגולטור לא עמד עליהן. ה. כלים: • ‘קול קורא לקבלת מידע’: מאפשר להגדיל את מאגר הידע והמידע של הרגולטור כבר בתחילת הדרך. • מפגש דיאלוג עם מומחים ובעלי עניין שיעסוק בהגדרות הבעיה ויעדי המדיניות. • דיאלוג מקוון: הצגת הגדרת הבעיה ו/או שאלון סגור / שאלון חצי פתוח – המציף דילמות שבעניינן רוצים לקבל התייחסות נוספת להתייחסות הציבור.- באתר ייעודי לתהליכי שיתוף / אתר המשרד- ('שיח עם3 חלק זה נכתב לפי העקרונות המופיעים בפרק בעלי עניין, עם מומחים ועם יחידים וקבוצות מהציבור'), ומדגיש את המשמעויות הרלוונטיות של תהליכי השיח עבור אפיון המצב הקיים 39 | תורת הערכת השפעות רגולציה , החלק הרלוונטי לפרק זהRIA דוח- סיכום חלק א – הגדרת תכלית והצורך בהתערבות א. רקע בדגש על רגולציה קיימת ומתהווה, יש להתייחס גם - ]תארו את הנושא, מאפייני השוק וההתערבות הממשלתית לרגולציות משיקות וחופפות שבתחום אחריות של רגולטורים אחרים[ ב. זיהוי ה בעיה וסיבותיה ]אפיינו את הבעיה ואת סיבותיה, והגדירו את האוכלוסייה המושפעת והיקפה, את מהות הפגיעה הישירה או העקיפה וככל שניתן, כמתו את היקפה[ ג. סקירה בינלאומית (ככל שנעשתה) ]הציגו את עיקרי המידע שהתקבל מהסקירה הבינלאומית ואת המסקנות הנובעות ממנה[ ג. תכליות ויעדים ]הגדירו את הצורך בהתערבות ממשלתית, פרטו את מרכיבי הסיכון השונים, אפיינו את חומרת הנזק והסיכוי להתממשותו. נסחו מה הרגולטור מבקש לשמר/לבטל/להשיג/למנוע, והגדירו את יעדי רגולציה – שישמשו להערכת החלופות בחלק ד’[ | תורת הערכת השפעות רגולציה40 שער שלישי בחירה ברגולציה מיטבית 41 | תורת הערכת השפעות רגולציה גיבוש חלופות05 ,באופן טבעי, במהלך הדיון על הבעיה, תוך כדי הגדרת התכלית והצורך בהתערבות רגולטורית עולים רעיונות ראשוניים ל’מה צריך לעשות’ כדי לשנות את המצב הקיים ולהגיע למצב הרצוי. הפרק הנוכחי נועד להציע מסגרת לדיון מסודר על הרעיונות שעלו, באופן שיאפשר שיפור רעיונות אלה והצעה של רעיונות חדשים עד כדי ניסוחן של חלופות, שניתן להשוות ולבחור ביניהם. בפרק הקודם הוצגו שלושת השיקולים שהאיזון ביניהם מבטא רגולציה מיטבית – תכלית ברורה, הפחתת הנטל הרגולטורי וצמצום הפגיעה באינטרסים ציבוריים נוספים. שלושת אלה צריכים ללוות את החשיבה בתהליך גיבוש חלופות הרגולציה. עם זאת, המוטיבציה לקביעת רגולציה, נובעת מהכרה בצורך לתת מענה למציאות מסוימת, זאת אומרת, היא יוצאת מנקודת מוצא מסוימת: זיהוי של בעיה או רעיון אפשרי להחלה של רגולציה. מהלך החשיבה הטבעי, בדרך כלל מתחיל מרעיון לפתרון קונקרטי לבעיה שאינה מנוסחת באופן מדויק. בספרות התיאורטית, מתואר תהליך התכנון כ’התחלה מאפס’, אך בחיים זה קורה מעט מאוד. לאנשי המקצוע, בדרך כלל יש ניסיון וידע, כך שכבר בתחילת הדרך קיים כבר כיוון מסוים של פתרון. מטרת הפרק הקודם, היתה לבנות שיטה שתחלץ ממהלך החשיבה הטבעי, הבנה מדויקת של הבעיה ושל תכלית הרגולציה. הפרק הנוכחי מבקש להציע מהלך חשיבה שיזקק רעיונות קיימים לפתרון לכדי חלופות מדויקות, תוך כדי שהן מביאות בחשבון את מגוון השיקולים האמור. הפרק מציג את חמשת מרכיבי הרגולציה, הקיימים כמעט בכל רגולציה, באופן שיאפשר לחשוב מחדש על הרעיונות הקיימים ולזקק באיזה כלי רגולטורי משתמשים?’, ‘מה - אותם. חמישה מרכיבים אלה מבוססים על חמש שאלות יסוד: ‘מה דורשים?’, ‘איך דורשים הרגולטור צריך לדעת?’ ו’כיצד מוודאים ציות לרגולציה?’. בנוסף לאלה, נשאל גם ‘מה נדרש מן המדינה כדי שהחלופה תהיה אפשרית?’. הצגת מרכיבי הרגולציה כשאלות נועדה לפתוח את הדיון לרעיונות אפשריים, שבסופו מחליט המשרד על מספר אפשרויות רלוונטיות לפתרון הבעיה – החלופות. הפרק הבא ידון בניתוח החלופות לאור שיקולי התועלת, הנטל הרגולטורי והשפעה על אינטרסים ציבוריים נוספים, ולאחריהן השוואה בין החלופות ובחירה. יש לציין, כי חלוקה זו משקפת סדר כרונולוגי של חשיבה: גיבוש חלופות, ניתוח ובסוף השוואה ובחירה. עם זאת, יש להדגיש כי מתכונת זו אינה הכרחית, ובמידה מסוימת אף לוקה בחסר. מהלך החשיבה הטבעי, הוא מעגלי. הוא תמיד מתחיל מנקודת מוצא של רעיון קיים וממנו הוא מתגלגל קדימה ואחורה. למשל, היעדים שנוסחו בהתחלה יכולים לעבור תיקון לאורך הדרך, או אסטרטגיית הרגולציה יכולה להתעדכן למפרע לאור שיקולים של אינטרסים ציבוריים נוספים ולחילופין, הבנה של הנטל הרגולטורי תסייע מראש להגדיר את החובות באופן מידתי. לכן, יתכן ולאורך הדיון נדרש לחזור על שאלות מסוימות ולשקול מחדש את אותם השיקולים. צריך, אם כן, לזכור, שעל אף סדר הצגת הדברים, מגוון הכלים והשיקולים המוצגים כאן, לא חייבים להתבצע בסדר המפורט במדריך. העיקר הוא כי לאורך הדיון יובאו בחשבון שיקולי התכלית, הנטל הרגולטורי והאינטרס הציבורי. פרק זה מקביל לחלק RIA ב‘ בדוח | תורת הערכת השפעות רגולציה42 :להלן דוגמה לדיון ראשוני על רגולציה חדשה נניח שהממונה על ההגבלים העסקיים חושד שקיים קרטל בייבוא מצברים של כלי רכב. לפי הניסיון העולמי, אחת הדרכים האפקטיביות לטפל בכך היא לבחון האם מוסכי הרכב מציעים מגוון של מצברים למכירה או רק מעט סוגים. ההנחה היא שבשוק שבו שוררת תחרות, יימכרו כלל סוגי המצברים הקיימים. אחת הסמכויות שעומדות בפני הממונה הוא לבקש נתונים על מפרט הסחורה הנמכרת, כדי לבדוק האם קיימת אפליית מוצרים. הממונה הציע לחייב את המוסכים בחובת דיווח שנתית של מפרט הסחורה שלהם. עם הצגת הרעיון עלו סייגים להצעתו מקרב חברי ההנהלה. להלן עיקריהם: ‘אתה יודע איזה עומס זה להכין רשימות כאלה? החלת חובה של מאגר נתונים מסוג זה, עלולה להיות גורם יקר מאוד לבעל העסק’. בהתייחס לכך, עלה הרעיון להחיל חובה זו רק על מוסכים גדולים שיוכלו לעמוד בהוראות אלו. ‘לא הבנתי את הבעיה ומדוע בחרת דווקא ברעיון הזה לפתרון הבעיה? מי אמר שהפתרון הוא לחזק סמכות שממילא קיימת אצלך, או בכלל, להוסיף לך סמכויות? הרי ממילא מימוש סמכויות אלה יחייב להוסיף לך כוח אדם, נכון? אם כן, אולי ניתן להפנות את המשאבים הללו לכיוונים אחרים כדי לפתור את הבעיה?. אולי, נגיד, תקים מרכז תלונות, ואת כוח האדם הנוסף, תפנה לאותם עסקים עליהם התלוננו, תוך כדי שהם משתמשים בסמכות הנוכחית לבקשת מידע באופן הכי אלים. נניח שתהיה לכם הסמכות לבצע ביקורת פתע ולשבת על מסמכי המוסך במשך יומיים? אולי חיזוק של מנגנוני הפיקוח ואיסוף המידע עדיפים על הוספת של רגולציה?’ ‘האם עשית מיפוי של איזה דיווחים מחויב בעל מוסך להגיש? האם המידע שאתה מבקש לא נמצא, גם אם בצורה קצת פחות מדויקת, למשל, בדיווחים למע”מ?’ ‘גם אם נניח שאתה רוצה שהמידע הזה יהיה קיים, מי אמר שהם צריכים לדווח לך כל שנה? אולי מספיק שהם יחזיקו אצלם את המידע באופן זמין ותוכל לבקש אותו כרצונך?’ אולי במקום רגולציה מחייבת, ניתן לשקול יצירה של מדד וולונטרי שידרג מוסכים שמוכרים היצע רחב של מצברים? כך שלא תהיה חובה לדווח, אבל קיומו של דירוג יהווה תמריץ לבדק בית, כדי לקבל ציון גבוה במדד?’ ‘מה תעשה למי שלא ידווח או למי שהדיווח יציג נתונים בעייתיים? כל אי דיווח יוביל לסגירה של העסק? לתביעה פלילית? איזה עונש נחשב פרופורציונלי? כיצד תדע האם, במידה ונניח שאין מגוון מצברים מוצע למכירה, שזה אכן נובע ממדיניות קרטליסטית מכוונת? אולי זה נובע ממאפייני השוק המקומי הספציפי? ‘חשבת כמה יעלה לך לבדוק עשרות אלפי דוחות בשנה? כיצד תנהל את המידע ותבדוק את איכותו?’ דיון זה, או דומה לו, מוכר כמעט לכל מי שעוסק ברעיון רגולטורי חדש, ובמידה מסוימת אף לכל מי שעוסק בפיתוח מדיניות. הוא מדגים את מהלך החשיבה הטבעי, שאינו ליניארי וכל השלבים מתבצעים בו במקביל. 43 | תורת הערכת השפעות רגולציה )?א. דרישות הרגולציה (מה דורשים דרישות הרגולציה מגדירות את הסטנדרט המקצועי הנדרש מן המפוקח לשם הגנה על האינטרס הציבורי, ובכך הן משקפות את תכלית הרגולציה ואת היעדים. לעתים הסטנדרט המוטל על המפוקחים ינבע ישירות מתכלית הרגולציה. למשל, אם התכלית היא למנוע אפליה בעבודה של בעלי מוגבלויות, הרגולציה תאסור אפליה מסוג זה. במקרים אחרים, תידרש עבודה מקצועית כדי להמיר את היעד לסטנדרט הנדרש מן המפוקחים להשגת היעד. למשל, אם היעד הוא צמצום זיהום האוויר באחוז מסוים, הדרישות יקבעו את סטנדרט הפליטה המותר למפוקחים כדי לעמוד ביעדים. יתכנו גם סטנדרטים שונים שכולם ביחד יבואו להשיג את היעד הכללי. למשל, דרישות שונות למפעלים מזהמים ולכלי רכב, שבאות כולן להשיג את היעד הכללי של זיהום אוויר. בדרך כלל דרישות הרגולציה באות לידי ביטוי בסדרה של חובות מפורטות או סט של כללי אסור ומותר, שהשילוב שלהם אמור לייצר את ההגנה על האינטרס הציבורי (יש להבחין בין חובות הנובעות מדרישות התוכן לבין חובות הנובעות מבירוקרטיה, ששייכות בעיקר למרכיב הבקרה שיפורט בהמשך). להלן מספר שיקולים שיש להביא בחשבון בהתייחס לקביעת הדרישות: A A דרישה המותאמת לבעיה ולסיבותיה: יש לבחון את הדרישה לאור הבעיה וניתוח הסיבות לה, ולבדוק האם אכן היא עתידה לפתור אותה. לכאורה, זוהי הערה מובנת מאליה, אולם, עשויים להיות מקרים בהם אפיון לא נכון של הבעיה עלול להוביל לדרישה שלא ) בנוגע לפגיעות ילדים מבליעת כדורים, הסתבר כי ילדים נפגעים בעיקר בבית 32 תפתור אותה. בדוגמה שהובאה לעיל (עמ׳ הסבא והסבתא. במקרה זה, מכסה בטיחות עשוי שלא לפתור את הבעיה, מכיוון שאנשים מבוגרים, המשתמשים בכדורים באופן תדיר, עשויים שלא לסגור את המכסה, כך שהכדורים נשארים זמינים עבור הילדים. A A ,פרופורציונליות של הדרישות: סט הדרישות נקבע בהתייחס לחומרת הבעיה, לשכיחותה ולאופי הפגיעה באינטרס הציבורי. לכן הדרישות צריכות להיות מידתיות בהתאם. לפעמים, התרחשותם של מקרים נדירים וקיצוניים עלולים להוביל לסט דרישות גורף ומוגזם, באופן שמטיל דרישות מחמירות גם על מקרים שבסיכון נמוך. לחילופין, במקרים מסוימים, הורדה מינימלית של הסף הנדרש עלולה להשפיע באופן זניח על הבעיה, אך עשויה להקל באופן משמעותי על היישום ולהביא להפחתת עלויות או להגברת תחרות. באותו אופן, ניהול סיכונים יכול לסייע לייצר מבחני רגישות באופן שיאפשר התאמה של דרישות שונות למקרים שונים או לאפשר עמידה חלקית בדרישות. בדומה, ראוי לחשוב על יצירת הבחנות ברגולציה, בהתייחס למשל, להבחנות הבאות: הבחנות בקהל היעד: ניתן להבחין בין קהלי יעד שונים עליהם חלה הרגולציה, למשל לפי גודל עסק או מיקום גאוגרפי. בפרט, בהתאם למדיניות הממשלה לעודד עסקים קטנים וחדשים, יש לשקול האם ניתן להבחין בין עסק קטן לעסק גדול או שניתן להקל על העסק הקטן (או לחילופין להבחין בין עסק חדש לבין עסק קיים). לכל הפחות, ניתן לאפשר לעסק קטן ליישם את דרישות הרגולציה באופן שונה, למשל לאפשר פריסה רחבה יותר של חובת הציות מבחינת מועדי ההחלה או להקל על הפיקוח ואופן הטלת הסנקציות (כגון באמצעות מתן התרעה בהפרה ראשונה לעסק חדש במקום הטלת עיצומים). הבחנה בין מוצרים: ניתן להבחין בין מוצרים שונים ולשקול החלה שונה של דרישות בהתאם למאפיינים השונים של המוצרים. למשל, לפי סוג החומרים שהם מכילים או, במקרה של יבוא, לפי ארץ המקור ממנה המוצר מיובא. הבחנה בין אופי הפעילות: למשל, בכל הנוגע לרמת זיהום, שימוש במים לצרכים סניטריים אינו דומה לשימוש במים לצרכים קומתי. -תעשייתיים ואינה דומה רמת הסיכון הכרוכה בשריפה בבניין רב קומות לשריפה בבית פרטי חד הבחנה בין היקף פעילות: ניתן לייצר הבחנה בין היקפי פעילות שונים. היקפי הפעילות יכולים להיות כאלה הקשורים להיקף הכספי של הפעילות, לכמות ולאופי החומרים הכרוכים בפעילות. בנוסף על השיקולים הנ”ל, יש להביא בחשבון את ההשפעה המצטברת של החובות. דהיינו, באיזו מידה מפרט החובות כמכלול, במיוחד יחד עם רגולציות אחרות, המוטלות על ידי רגולטורים אחרים, הגם שכל אחת מהן נכונה, אינו מוביל לנטל רגולטורי שאינו מוצדק. אימוץ סטנדרט בינלאומי: שתי החלטות ממשלה מחייבות את הרגולטורים ככלל להתאים, כברירת מחדל, דרישות טכניות על ייבוא ועל | תורת הערכת השפעות רגולציה44 . עם זאת, לעתים אימוץ סטנדרט בינלאומי עשוי להיות בעצמו כשל רגולטורי, בעיקר46ייצור טובין למקובל בשווקים משמעותיים בעולם במקרים בהם נעשה אימוץ סלקטיבי, של רגולציות שונות ממדינות שונות, שעלול להוביל באופן מצטבר למערכת רגולציה מחמירה "). באותה מידה, שינוי של הכללים שאומצו ממדינות אחרות, גם אם הוא cherry picking" - "(תופעה המוכרת כ"איסוף דובדבנים ), עשוי להפוך את הרגולציה למכבידה במיוחד (מה ND - National Deviation( נדמה כמינורי, מתוך רצון להתאימו למקרה הישראלי ').as Israel ולאas is' שמכונה ב. אסטרטגיית ההתערבות (איך דורשים – באיזה כלי רגולטורי משתמשים?) הסטנדרט שנקבע בדרישות אינו עומד בפני עצמו, אלא תלוי באופן מהותי גם בצורת ההתערבות ובכלי הרגולטורי שבאמצעותו הוא יוחל להתקין מסנן או באמצעות ענישה חמורה - כתנאי להיתר- – אסטרטגיות הרגולציה. למשל, רף הזיהום יכול להיקבע באמצעות חובה למפרע למי שנמצא חורג מן הרף, בדומה כישורי הנהיגה יכולים להיות מפוקחים באמצעות רגולציה המחייבת מספר שיעורים מינימלי, הצלחה במבחן נהיגה והחזקת רישיון בתוקף. אסטרטגיה אחרת תוכל להסתפק רק בהצלחה במבחן נהיגה, ללא חיוב במספר שיעורים מינימלי. כך גם גיוון בתעסוקה יכול להיות מושג במספר דרכים: על ידי איסוף המידע על כל תהליכי הקבלה של העובדים, באמצעות קביעת נורמות מחייבות לקליטת עובדים וענישה, על ידי מתן יתרון במכרזי מדינה לספקים העומדים בכללים, על ידי הסכמה מרצון עם או על ידי שילוב של מספר כלים (כולל כלים לא רגולטוריים). 47ארגוני מעסיקים מכלול האסטרטגיות מהווה את ‘ארגז הכלים הרגולטורי’, הבנוי לפי מדרג ההתערבות בהתאם לעוצמת ההתערבות שלהם במשק, על הרצף שבין כלים רגולטוריים כופים (“ציווי ושליטה”) לבין שימוש בכלים לא רגולטוריים (כגון רגולציה עצמית). ) מציין גישה בהפעלת הרגולציה על המשק. על פי גישה זו הרגולטור מתערב בשוק Control and Command( ’הביטוי ‘ציווי ושליטה בעוצמה גבוהה באמצעות מגבלות קשיחות על פעילות במשק (ציווי) המאפשרות לרגולטור לוודא כי השוק מתנהל בהתאם לסטנדרט הנדרש (שליטה). זוהי גישה טבעית לרגולטור, משום שהיא מביאה לידי ביטוי באופן מלא את סמכותו של הרגולטור ואת אחריותו לשלוט ולכוון את השוק. לגישה זו, ולכלים הרגולטוריים הנגזרים ממנה, יתרונות רבים, אך גם חסרונות לא מבוטלים, ובראשם הנטל הרגולטורי שהיא מטילה וההשפעות שלה על הדינמיות של המשק. החלופות לגישה זו רבות, שכן לעתים ניתן לכוון התנהגות (ולעתים באופן אפקטיבי יותר) גם ללא כפייה ישירה, אלא באמצעות כלים רגולטוריים (ולא רגולטוריים, כמפורט להלן), המהווים רמת התערבות נמוכה יותר במשק. כאמור, בין ציווי ושליטה לכלים רגולטוריים רכים, קיים רצף, לפי עוצמת ההתערבות במשק של כל כלי. רצף זה מכונה ‘מדרג ההתערבות’. הצגת ארגז הכלים לפי מדרג ההתערבות מפורט בתוספת א’ בסוף המדריך. הקריאה בתוספת מהווה חלק מהותי ממדריך זה, מכיוון שמגוון הכלים הקיים בה, עשוי להשפיע באופן מהותי על הרגולציה. להלן מספר דוגמאות לאסטרטגיות רגולציה המדגימות מדרג יורד של רמת התערבות: A A רישיון: מתן הרשאה לפעילות קבועה, כגון הפעלת עסק או נהיגה ברכב. למעשה, חובת רישיון מהווה פיקוח כפול, הראשון קודם לתחילת הפעילות והשני תוך פעילות שוטפת (באמצעות תנאי הרישיון) ועל כן מבטאת רמת התערבות גבוהה. A A פיקוח בדיעבד: קביעת סטנדרט מחייב שאינו מצריך רישיון מראש, אך הוא נאכף בדיעבד על ידי הרגולטור. כמובן, שפיקוח בדיעבד מצריך מנגנון פיקוח אפקטיבי ומנגנון ענישה חמור לצורך הרתעה. .11.12.2014 מיום2318 והחלטת ממשלה מספר22.10.2014 מיום2118 החלטת ממשלה מספר46 עובדים יתחייבו להעסיק100 למשל ההסדר לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה, ובו גובשה הסכמה בין ארגוני המעסיקים לבין הסתדרות העובדים כי עסקים המעסיקים מעל47 . של עובדים עם מוגבלות2% לפחות 45 | תורת הערכת השפעות רגולציה A A חובת גילוי: חיוב היצרן לחשוף מידע באופן המאפשר לצרכן לבחור בין אפשרויות (כגון תוויות על מזון). אסטרטגיה זו נמנעת מהתערבות בייצור או באספקה של מוצרים וממוקדת באיסור על פרסום מידע מטעה מסוים או בחיוב גילוי נאות. למשל, הטלת חובת פרסום של רמת השירות של חברות תעופה עשוי להוביל לתחרות על רמת שירות, כך שבסופו של דבר חברות יספקו רמת שירות גבוהה יותר מזו שהרגולטור היה קובע בסטנדרט מוגדר מראש. A A שימוש בכלים לא רגולטוריים (‘רתימת שוק’): מכיוון שרגולציה מטרתה להכווין פעילות אנושית, לעתים, עשויים להיות כלים אפקטיביים יותר מאשר לקבוע חובה רגולטורית נאכפת. למשל, יציאה בקמפיין פרסומי המעודד צריכה של מוצרים המיוצרים בישראל שהיא כלי לא רגולטורי, עשויה להשפיע על פעילות הצרכנים כך שניתן יהיה לצמצם התערבות רגולטורית למשל, . 48באמצעות מגבלות על כמות המותרת לייבוא הדוגמאות שלהלן ממחישות, כי לפעמים יתכן שדווקא שימוש באסטרטגיה המייצגת רמת התערבות נמוכה, עשויה להביא לרמה גבוהה יותר של שמירה על האינטרס הציבורי והשגת תכלית הרגולציה: A A לעתים מפתח השוק מנגנונים פנימיים של אכיפה, בקרת איכות ותקנים וולונטריים. למשל, מפעלי מזון גדולים מקיימים מערכים פנימיים של בקרת איכות ומסתמכים על מעבדות מוסמכות בידי גופי הסמכה מוכרים. החשש לאובדן מוניטין ולקוחות והחשש מפני תביעות נזיקין ותביעות ייצוגיות בסכומי עתק, במקרה של תקלות, עשויים להשפיע יותר מן החשש מקנסות ממשלתיים. במקרים כאלה, יתכן כי רגולציה המחייבת את קיומם של מנגנונים אלה ('רגולציה משותפת'), עשויה להיות עדיפה על פני קביעת כללים דקדקניים של המדינה, שלא תמיד יתנו מענה להתפתחות טכנולוגית ולשונות בפרטים בין המקרים. A A יצירת סטנדרט מחייב עשוי להתגלות כעדיף על קביעה קריטריונים מחייבים. למשל, יצירת סטנדרט ל'זמן מקסימלי ליציאה מבנין במקרה של שריפה', במקום קריטריונים טכניים של מיקום הדלתות וכדומה, עשוי לגרום לחברות להמציא טכנולוגיות חדשות (כגון חומרים חדשים לדלתות) שהוביל לשיפור בטיחות המבנים. ג. בקרה – איסוף מידע (מה הרגולטור צריך לדעת?) חלק מתפקידו של הרגולטור הוא לעקוב אחר הציות של המפוקחים לרגולציה, ולכן לצד דרישות התוכן, קיימות בדרך כלל, גם חובות . בשונה ממערך הפיקוח והאכיפה שיפורט להלן, שנועד למנוע הפרה של הרגולציה, מטרתה של 49הנוגעות לאיסוף מידע, דהיינו בקרה הבקרה היא, כאמור, שלרגולטור תהיה תשתית ידע על מצב השוק, ובמיוחד בנוגע למידת הציות לרגולציה. בהרבה מובנים, ‘שם המשחק’ הרגולטורי הוא מידע, כדי שיהיו לרגולטור נתונים עדכניים שיאפשרו לו לעדכן את הרגולציה, להפעיל את מערך הפיקוח והאכיפה או לתת שירות למפוקחים. מנגנון בקרה איכותי עשוי לאפשר הקלה בחובות הרגולציה או להפחית בעוצמת הפיקוח והאכיפה. למעשה, קבלת היתר מראש מהווה מנגנון חזק של בקרה, כי הוא אוסף מידע מראש קודם לתחילת הפעילות ורק על בסיסו ניתן היתר. לחילופין, מידע מדויק מאפשר לרגולטור להפעיל את הפיקוח שלו באופן ממוקד, רק באזורים בהם יש חשש לאי ציות. מבחינת ההגדרה היבשה, רתימת שוק אינה רגולציה, עם זאת, במקרים רבים שימוש בעקרונות לרתימת שוק יכולים להוות חלופה טובה לרגולציה מחייבת, באופן שימנע מן המדינה48 .להתערב אבל ישיג את השמירה על האינטרס הציבורי במקרים רבים, חובות של איסוף מידע הן חובות הנובעות מבירוקרטיה. עם זאת, עשויים להיות מקרים שחובות איסוף המידע נובעות מדרישות התוכן. למשל, לשם קבלת היתר 49 ). במקרה זה, איסוף המידע נועד לוודא ציות לדרישה המהותית, משום שללא הצגת המידע, לא היתה בידיiso( לפעילות, נדרש המפעל להציג מידע בנוגע לתנאי ייצור נאותים הרגולטור האפשרות לוודא תנאי ייצור נאותים. | תורת הערכת השפעות רגולציה46 ובאחרונה, מנגנון הבקרה מאפשר שליטה דינמית בשוק. למשל, רישיון קבלן מוגבל להיקף מסוים של בנייה, בהתאם לניסיון. כדי לעבור מסיווג בהיקף נמוך לסיווג המאפשר עבודה בהיקפים גדולים יותר חייב הקבלן להוכיח לרגולטור רמה מסוימת של ניסיון. מנגנון איסוף המידע שמפעיל הרגולטור מאפשר לו לפעול בשוק על ידי שינוי סיווג הרישיון הקבלן. ניתן להבחין בין שלושה סוגים של כלי בקרה: 1 . בקרה באמצעות חובות מידע, כך שהמפוקח מחויב לייצר מידע מסוים, כחלק מהרגולציה. גם בתוך חובה זו ניתן לסמן מדרג יורד של התערבות רגולטורית, למשל: • הגשה אקטיבית של המידע על ידי המפוקח במועדים קבועים, כגון באמצעות חובת דיווח קבועה או חידוש רישיון, המחייב העברה מחודשת של מידע. • חובת אחזקה של מידע אצל המפוקח, גם מבלי לחייב אותו להעביר את המידע לרגולטור, אך באופן שיאפשר לרגולטור לבקש אותו במידת הצורך. • חובת הספקת מידע לפי צורך, כך שהמפוקח לא חייב להפיק ולעדכן את המידע באופן שוטף אלא רק במקרים ספציפיים וייחודיים, ובהתאם לקריטריונים. הניסיון מלמד כי לעתים, בכל הנוגע לחובות הקשורות למידע, עלול להיות פער בין הרגולטור למפוקח. רגולטור עשוי לחשוב כי למפוקח קל לספק את המידע, משום שמידע זה חיוני לרגולטור, אך בפועל, לא מדובר במידע שהמפוקח עושה בו שימוש, ועל כן, הוא נדרש להפיק את המידע רק עבור הרגולטור. יש לתת את הדעת שבהפקת מידע אמין ומפורט כרוכות, לעתים קרובות, עלויות רבות. כמו כן, אחזקת המידע ואפילו העברתו לרגולטור, שהיא לכאורה פעולה טכנית בלבד, עלולים לייצר נטל משמעותי עבור המפוקחים. על כן, גם חובות המידע צריכות להיות מידתיות ומותאמות לתכלית. גם כאן ניתן לאפיין רמות שונות של התערבות בהתייחס לרמת הפירוט של המידע הנדרש, למשל: • יש לקבוע את התדירות של - מידע עבור כל פעולה המתבצעת במשק (למשל, מכירת דירות) או רק דיווח שנתי. ובאופן כללי חובות העברת המידע לרגולטור, בהתאם לרמת הבקרה הנדרשת לרגולטור. • בדיקה של כל מוצר הנכנס לארץ או בדיקה מדגמית של חלק מן המוצרים או לחילופין הסתמכות על מסמכים מארץ המקור מבלי לבצע בדיקה של המוצרים המיובאים עצמם. בעיקר, יש לוודא כי הרגולטור דורש מידע החיוני לשמירה על האינטרס הציבורי ושהרגולטור סבור כי הוא עתיד לעשות שימוש במידע. גם אם אמירה זו נדמית טריוויאלית, מסתבר כי יש מקרים בהם קיים פער בין מה שנדמה לרגולטור חשוב בתהליך עיצוב הרגולציה, לבין השימוש בפועל. ולכן יש להימנע ממצבים בהם המפוקח נדרש להגיש מידע, שלמפרע יסתבר כי לא נעשה בו שימוש. יש לציין, כי בהתאם להגדרות בהחלטת הממשלה, בדרך כלל העברת מידע לרגולטור היא בירוקרטיה, הקשורה לתהליכי עבודה מול הרגולטור ומטרתה היא להוכיח לרגולטור עמידה בדרישות הרגולציה. החלטת הממשלה קבעה מנגנון להורדת הנטל הבירוקרטי הקיים, . לכן בעת תכנון רגולציה חדשה יש לתת תשומת לב רבה לבירוקרטיה שהרגולציה יוצרת, 25%-ואף קבעה יעד כמותי להפחתת נטל זה ב במגמה לצמצמה מראש ככל שניתן הנדרש תוך ייעול התהליכים הכרוכים בה. למשל בהתייחס לדברים הבאים: • תדירות החובה: כל כמה זמן נדרש המפוקח להעביר מידע. • מידע חוזר: בדיווח שוטף או בחידוש רישיון, האם ניתן להפחית את המידע הנדרש או להשתמש במידע הקיים במערכת או אצל רגולטורים אחרים. • מנגנוני העברת המידע: מחשוב תהליכים ויצירת שדות חובה. יש לחשוב באיזה מקרים נדרשים דווקא טפסי מקור, והאם השמירה על האינטרס הציבורי שווה את העומס המוטל על המפוקח ועל הרגולטור. 2 . בקרה באמצעים לא רגולטוריים, דהיינו, כאלה שלשם הפעלתם אין צורך בהטלת חובה לפעולה אקטיבית של המפוקח מול הרגולטור או שימוש בסמכות של המדינה. למשל, באמצעות קבלת תלונות מן הציבור, שימוש בלקוחות סמויים או איסוף מידע שכבר קיים במערכת הממשלתית, מבלי לבקש אותו מן המפוקח פעם נוספת. 47 | תורת הערכת השפעות רגולציה 3 . בקרה באמצעות פיקוח. לעתים נסמך הרגולטור לשם בקרה גם על סמכויות הפיקוח והאכיפה, המאפשרות לו לפעול באופן אקטיבי להשגת מידע, כמפורט להלן. ד. פיקוח ואכיפה (כיצד מוודאים ציות לרגולציה) קביעת הדרישה בפני עצמה אינה מספקת. בתוך הרגולציה צריך להיות מנגנון שיאפשר לרגולטור לוודא כי הרגולציה מיושמת והמפוקחים ציות באמצעות הרתעה או -מצייתים לה. לכן, את הדרישות והאסטרטגיות משלים מערך סמכויות של פיקוח ואכיפה שנועד למנוע אי ענישה. מערך סמכויות זה מוקנה לרגולטור מעבר לחובות שהוא רשאי להטיל על המפוקחים, זאת כדי שיוכל לפעול באופן אקטיבי ונחרץ, במקרים המתאימים, לוודא ציות. במקרים רבים מדובר, אם כן, בסמכות המשקפת רמה גבוהה של התערבות ממשלתית וחדירה אל זכויות הפרט, עד כדי עצירת פעילות, הטלת קנסות ועיצומים וענישה פלילית. סמכות זו היא חיונית כדי שהפיקוח והאכיפה יהיו אפקטיביים, וכחלק מהותי בבניית החלופה, לצד הדרישות, האסטרטגיות ומנגנון הבקרה. לכן, כפי שצוין בפרק ניהול הסיכונים, חלק מהותי מהדיון על החלופה, צריך להיות ביחס שבין הדרישות והאסטרטגיה לבין עוצמת הסמכויות של מערך הפיקוח והאכיפה ובהתחשב בתרחישי הסיכון. ככלל, ניתן לומר כי סמכויות הפיקוח ברמה גבוהה של התערבות, נדרשות ככל שהמגע השוטף של הרגולטור עם המפוקח מצומצם. במקרים בהם קיימת רמה נמוכה של מגע שוטף, והמפוקחים פועלים בשוק באופן ‘חופשי’ יחסית, יש צורך בסמכות ברמה גבוהה של הרגולטור כדי לאפשר לו להגיע למידע חיוני ולפעול באופן יעיל כנגד עבריין, כך שתשמר רמה של הרתעה מפני הפרה של הרגולציה. למשל, העדפה של פיקוח בדיעבד על פני אישור מראש מחייב מנגנון פיקוח חזק עם רמה גבוהה של סמכויות פיקוח. ניתן לחלק את הסמכויות של הפיקוח והאכיפה לשני חלקים: הסמכות הנתונה בידי הרגולטור, או הפקח, להתערב בפעילות המפוקח . כאשר בכל אחד מאלה, ניתן לסמן מדרג של סמכויות המבטא רמות שונות של 50והסמכות הנתונה לו להטיל סנקציות על המפוקח התערבות ממשלתית: 1 . סמכות הרגולטור להתערב בפעילות המפוקח, בעיקר באמצעות ביצוע ביקורות על המפוקח. גם כאן ניתן לייצר מדרג של התערבות, למשל בהתייחס לסמכויות הבאות: • ביקורת קבועה מראש, במועדים ידועים ובתיאום עם המפוקח. • ביקורת פתע ובה ניתנת לפקח סמכות להיכנס לרשות המפוקח ולבדוק את פעילותו. • סמכות לחשוף את המידע הקיים אצל המפוקח, גם כנגד רצונו, למשל באמצעות החרמה של מסמכים. כאמור, מכיוון שסמכויות אלה מאפשרות למדינה לחדור לרשות הפרט ולהפר את זכויות הפרט, יש לוודא הלימה בין סמכויות פיקוח גבוהות לרמת החומרה של ההפרה ומידת הפגיעה באינטרס הציבורי (למשל, במקרים של עבירות חמורות בתחום של הגבלים עסקיים). . בנוסף על אלה, ישנה גם אפשרות להעביר את הטיפול להליך שיפוטי50 | תורת הערכת השפעות רגולציה48 2 . 51סנקציות וענישה . לכן, עליהן להיות מותאמות למניעי 52הסנקציות הכרוכות ברגולציה נועדו בין היתר להרתיע מפני אי ציות ולבטל את הרווח באי ציות הפוגע ולאופי הפגיעה וכן לאסטרטגיית הרגולציה ולמנגנוני איסוף המידע. ככלל, ניתן לומר כי הסנקציות והענישה הן אפקטיביות כאשר התועלת שבעבירה על החוק פחותה ממחיר העונש. ניתן לסמן כמה סוגים של כלי אכיפה: • אכיפה פלילית: זוהי הסנקציה החמורה ביותר, וגם בשימוש בה יש מדרג, החל מקנס ועד להגשת כתב אישום לבית משפט. לעתים דווקא השימוש באמצעי חמור פחות, כגון קנס, עשוי להשיג הרתעה אפקטיבית, מכיוון שהקנס מעניש את העבריין באופן מיידי, לעומת הליך פלילי שעשוי לארוך זמן רב וכרוך בה השקעה רבה של משאבים מצד הרגולטור. לכן, בהתאמת האכיפה לחומרת העבירה, יש לשקול גם שיקולים של אפקטיביות ומשאבים נדרשים מצד הרגולטור. על התפר של האכיפה הפלילית ניתן לדבר גם על עבירות מינהליות. למשל, בדוגמת הטלת הקנס, יתכן כי למפוקח (או לפקח) ניתנת האפשרות להמיר את הקנס בהליך פלילי. • אכיפה מינהלית, המורכבת ממגוון רחב של כלים, כדוגמת: שלילה, התניה ומניעת חידוש של רישיון (וכן גם שלילת הטבות ותמריצים). .llacer הוצאת צווי מניעה וחיוב המפוקח לבצע הטלת עיצומים כספיים והתראות מינהליות (קודם וכאזהרה להטלת עיצום). בנוסף בידי המדינה שורה של 'כלי אכיפה רכים' יותר, כגון פרסום פומבי שלילי של העבריינים או יצירת מדד נורמטיבי המדרג את המפוקחים (למשל, מדדים ירוקים או מדדים של שוויון זכויות), המהווה תמריץ למפוקחים לפעול בקנה אחד עם מטרות הממשלה. לצד המנגנונים שלעיל, המבטאים יחס שבין הריבון – המדינה – אל המפר, ובהם המדינה פועלת באופן אקטיבי לאכיפת הרגולציה, ניתן לקבוע בחקיקה גם מרכיבים של אכיפה אזרחית. באכיפה אזרחית המדינה קובעת את הכללים, אך האכיפה בפועל מתבצעת באמצעות בתי המשפט על ידי תביעות של אזרחים וארגונים כנגד מפירים. כלי מרכזי לאכיפה אזרחית הוא התביעה הייצוגית, המעניקה זכות . 53לאזרח לתבוע את העבריין על הפרת הרגולציה ללא מעורבות המדינה כמה הערות בנוגע למערך הפיקוח והאכיפה: מלמד כי האפקטיביות שלה תלויה גם באופן שבו מבינים המפוקחים את העונש 54המחקר הבינלאומי בנוגע לאכיפה הכרוך בהפרה ואת ההגיון שבבסיס היחס שבין ההפרה לסנקציה. זאת אומרת, חלק מאפקטיביות של ההרתעה מבוסס ישנו קשר הדוק בין הסמכות להתערב בפעילות הרגולטור לבין הטלת הסנקציות והענישה. למשל, פקח תברואה ממלא את שתי הפונקציות: הוא אוסף מידע על הפרות תברואתיות51 Julie Monk, Reform of Regulatory Enforcement and Inspections in OECD באמצעות ביקורות, והוא רשאי לתת קנסות כאשר הוא מוצא הפרות. ראו בהקשר זה גם Countries www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Reform%20of%20inspections%20-%20Web%20-%20Julie%20Monk.pdf . כמובן שלאכיפה ישנן גם תכליות אחרות, ובראשן ענישה של העבריין. תכלית זו מצויה, למעשה, בתחום של דיני עונשין52 . יש לציין כי יש מקרים בהם המדינה בעצמה מבצעת אכיפה באמצעות אכיפה אזרחית53 : רבות נכתב על נושא עלויות האכיפה ואכיפה אפקטיבית של רגולציה. לכמה מהדוחות וההמלצות היסודיים בנושא ראו54 Better Regulation Task Force, Principles of Good Regulation )UK, 2006( Macrory, Richard B. Regulatory Justice - Making Sanctions Effective )London, Cabinet Office, 2006( )’the Macrory Report‘, www.berr.gov.uk/files/file44593.pdf Hampton, Phillip, Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement )HM Treasury, 2005( )’Hampton Report‘( www.fera.defra.gov.uk/aboutUs/betterRegulation/documents/hamptonPrinciples.pdf Better Regulation Executive, Statutory Code of Practice for Regulators )Department of Buesiness, Enterprise and Regulatory Reform: 2007(, www.bis.gov.uk/files/file45019.pdf :) הזמינה גם בכתובתhttp://www.it11.nl/it11( " ההולנדיתTable of Eleven" לכללי עזר נוספים להערכת אפקטיביות של מערך אכיפה רגולטורי ראה www.sam.gov.lv/images/modules/items/PDF/item_618_NL_The_table_of_Eleven.pdf :2012 וכן ראה את תוצרי הסדנה הבינלאומית לפיקוח ולאכיפה ברגולציה שנערכה בירושלים בנובמבר www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/regulatoryenforcementandinspections.htm 49 | תורת הערכת השפעות רגולציה על ההכרה של המפוקחים בערך האינטרס הציבורי וההבנה של הקשר שבין הצורך להגן על ערך זה לענישה של מפירי החוק. רמת הציות עשויה להיפגע אם קהל היעד סבור שהעונש מיושם באופן סלקטיבי או כאשר הוא סבור שהשימוש בכלי האכיפה נתפס כעודף או כלא הוגן או כלא עקבי. לכן, למשל, שונות בין פקחים או בין מחוזות המתייחסים באופן אחר לעבירות דומות, עשויה לגרום לזילות ופגיעה בהערכת ההגינות של האכיפה וממילא לפגום בנכונות לציות. הצביע על הפוטנציאל הרב הטמון בתיאום פעולות פיקוח (עריכת OECD-ניתוח רפורמות של פיקוח ואכיפה במדינות ה ביקורות, הגשת טפסים) בין רשויות שונות הפועלות מול אותם גורמים. למשל, ניתן לתאם בין פעולות פיקוח שונות בנושאים של תקנות בבטיחות תברואתית, בטיחות בעבודה, ייצור לפי תקנים רשמיים ותשלומי מס. ה. משאבים והתארגנות שיקולים בנוגע למשאבים הנדרשים ולתהליך ההתארגנות צריכים ללוות את תהליך הערכת הרגולציה, כבר בשלב גיבוש החלופות. ככל שאין היתכנות להשגת המשאבים הנדרשים, נניח, במקרה ועלות מערך הפיקוח והאכיפה גדול עד כדי שאין הוא יעיל כלכלית, החלופה . 55הופכת ללא רלוונטית הדיון על משאבים וההתארגנות מתלווה למעשה לכל אחד ממרכיבי הרגולציה האחרים. למשל, דרישות רגולטוריות באמצעות היתר מחייבות פקידים שינפיקו היתרים, מנגנון בקרה עשוי להיות תלוי בפיתוח מערכת ממוחשבת והקמה של מערך הפיקוח והבקרה מחייב זמן התארגנות להכשרה של הפקחים. מכיוון שכל מרכיבי הרגולציה תלויים זה בזה, היכולת להתאים את המשאבים וההתארגנות לכל אחד מן המרכיבים, עשויה אם כן, להשפיע על תלות הדדית זו ולחייב שינויים בחלופה. דוגמה מובהקת היא ההחלטה על אסטרטגיה רגולטורית של רישיון או של פיקוח בדיעבד. שתי אסטרטגיות אלה מחייבות התארגנות שונה בתכלית, ביחס לתפעול הרגולציה (הנפקת היתרים לעומת דיווח על יבוא), מנגנון הבקרה ומערך פיקוח ואכיפה, והערכה של המשאבים וההתארגנות הנדרשים, היא קריטית לגיבוש החלופה. מלבד שיקולי תקציב (בעלויות כוח אדם ועלויות נוספות, כגון של הכשרה או של הקמת מערכת מידע), ניתן לחשוב על שיקולים רלוונטיים נוספים, כגון זמינות מידע ואפשרות הניהול שלו, מבנה ארגוני מתאים, מערך הכשרה, נהלי עבודה של פקחים בהתייחס למתודולוגיות פיקוח וכן הלאה. כך, למשל, יתכן כי בעיות בזמינות מידע יהפכו את החלופה ללא רלוונטית, מכיוון שאי אפשר יהיה לוודא כי מערך הפיקוח והאכיפה יכול למנוע סיכונים חמורים. כמובן שבשלב זה של גיבוש החלופות, הדיון על המשאבים וההתארגנות אינו תכנון מפורט של היישום, אבל הוא צריך לשקף תמונה מפורטת דיה, כדי שניתן יהיה להבין את המשמעות. בין היתר, דיון זה צריך להביא בחשבון את זמן ההתארגנות הנדרש עבור הרגולטור, וגם עבור המפוקחים, כך שניתן יהיה לקבוע ברגולציה תקופת מעבר או החלה מדורגת. : רבות נכתב על נושא עלויות האכיפה ואכיפה אפקטיבית של רגולציה. לכמה מהדוחות וההמלצות היסודיים בנושא ראו55 Better Regulation Task Force, Principles of Good Regulation )UK, 2006( Macrory, Richard B. Regulatory Justice - Making Sanctions Effective )London, Cabinet Office, 2006( )’the Macrory Report‘, www.berr.gov.uk/files/file44593.pdf Hampton, Phillip, Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement )HM Treasury, 2005( )’Hampton Report‘( www.fera.defra.gov.uk/aboutUs/betterRegulation/documents/hamptonPrinciples.pdf Better Regulation Executive, Statutory Code of Practice for Regulators )Department of Buesiness, Enterprise and Regulatory Reform: 2007( http://www.bis.gov.uk/files/file45019.pdf | תורת הערכת השפעות רגולציה50 ו. דוגמאות לבניית חלופות חמשת המרכיבים קשורים זה בזה באופן הדוק, וההחלטה על אחד מהם, מכתיבה לעתים את האופי של מרכיב אחר. דוגמה קלאסית היא היחס שבין אסטרטגיית התערבות באמצעות דרישה לרישיון מראש או באמצעות פיקוח בדיעבד, לבין מנגנוני הבקרה. ויתור על דרישה לרישיון מחייב דרך אחרת לאיסוף מידע (המבוצע בתהליך מתן הרישיון) יחד עם מנגנון תקיף יותר של פיקוח ואכיפה, כדי להרתיע מפני עבירה. על מנת להעשיר את המחשבה, מובאים להלן סיפורי מקרה כדוגמאות אפשריות, המבוססות על ניסיון מן העולם כיצד ניתן לבנות חלופות שונות להשגת אותה מטרה, המובחנות ביניהם באחד או יותר ממרכיבי הרגולציה. תיאור החלופות מבחינת הדרישות מתייחס לרמת הסטנדרט הנדרש; אסטרטגיית ההתערבות מתארת את האופי הכללי של החלופה (בהתאם למפורט בתוספת א'); הבקרה מתייחסת לדרך איסוף המידע (מראש או בדיעבד), להיקף המידע המועבר לרגולטור ולצורת האיסוף; הפיקוח והאכיפה מתארים את רמת הסמכות המוקנית לרגולטור, המאפשרת לו להתערב בפעילות המפוקח ולהעניש בעת הצורך; משאבים והתארגנות משקפים את ההיערכות הנדרשת ליישום החלופה. . עידוד שימוש ברכבים ירוקים1 במדינה מסוימת, ביקשו משרדי התחבורה והסביבה המקומיים לעודד שימוש ברכבים ירוקים אשר פולטים רמות נמוכות יחסית של זיהום. החלופה הראשונה שנשקלה היא לאשר ייבוא רק לדגמי רכבים שעומדים בסטנדרט רכב ירוק. החלופה השנייה מציעה להפחית את מס הרכישה המשולם בעת קניית רכב חדש לדגמים שמזהמים פחות. שיטה זו תעניק תמריץ כספי ובכך תעודד רכישת מכוניות מסוג זה. החלופה השלישית מאפשרת לייבא ולשווק כל סוג של מכונית, אך מחייבת את המשווק לפרסם בצורה בולטת את רמת הזיהום של כל רכב, זאת מתוך הנחה שהציבור לא יהיה אדיש לנתונים. חלופה מרכיב הרגולציה אישור לייבוא רק סוגים מסוימים של רכבים הפחתת מס על רכישת רכבים ירוקים חיוב פרסום בולט של רמת זיהום הרכב בכל פרסומת אסטרטגיית התערבות היתר ורישיון תמריצים- רתימת שוק רתימת שוק – חובת גילוי דרישות הסטנדרט מחייב שהרכבים החדשים המוצעים למכירה יהיו "ירוקים" לא קיים סטנדרט (אלא ציפייה שהטבות המס יעודדו רכישת רכבים "ירוקים") לא קיים סטנדרט (אלא ציפייה שהפרסום יעודד רכישת רכבים "ירוקים") בקרה – איסוף מידע מראש, על ידי בדיקה פרטנית של סוג כל הרכבים שנכנסים לארץ, באמצעות המכס מעקב אחר השימוש בתמריצים ושינוי בהתפלגות קניית הרכבים בדיעבד, על ידי מעקב אחר פרסומי היבואן פיקוח ואכיפה סמכות להחרים מכונית שאינה מורשית. לא רלוונטי הענשה חמורה של יבואנים המציגים מידע מוטעה לציבור משאבים והתארגנות עלויות תפעול (למתן היתרים) וכ"א (לבדיקה במכס) עלויות למדינה (הפסד מאי מיסוי) הקמה ותפעול של מערך בקרה 51 | תורת הערכת השפעות רגולציה . פיקוח על מזון מיובא לבעלי חיים2 במדינה מסוימת, שקל משרד החקלאות כיצד לפקח על מזון מיובא המסופק לבעלי חיים. חשיבות ההתערבות הרגולטורית נובעת מכך שמזון המסופק לבעלי חיים כפריים מהווה חלק משרשרת המזון של בני האדם. נבחנו שתי חלופות: החלופה הראשונה מתנה שיווק המזון בקבלת רישיון מראש, כאשר התנאי המרכזי לקבלת הרישיון הוא בדיקת איכות המזון המיובא לפני שיווקו. לעומת זאת, החלופה השנייה מציבה לעסקים סטנדרט מחייב לאיכות המזון המשווק על ידם, זאת מבלי בדיקה מראש. בשיטה זו כל עסק חייב להחזיק ברשותו תצהירים ומסמכים שמעידים על איכות המזון. חלופה מרכיב הרגולציה מתן רישיון ע"י הרגולטור סטנדרט מחייב לאיכות המזון הנאכף בדיעבד אסטרטגיית התערבות רישיונות והיתרים סטנדרט מחייב דרישות דרישת לרמת איכות זהה בשני המקרים בקרה – איסוף מידע קבלת תוצאות בדיקה מראש עבור כל העסקים בקשה לקבלת תוצאות הבדיקה במידת הצורך באופן מדגמי, לאחר שיווק המזון פיקוח ואכיפה סמכות לאסור שיווק מזון שאינו עומד בסטנדרט. נדרשות סמכויות ענישה לעוברים על החוק (אך לא ברמה גבוהה כמו במקרה שבו הפיקוח הוא בדיעבד) הסמכות לדרוש תצהירים ומסמכים מבית העסק, ביקורות פתע בבתי עסק, סמכויות ענישה גבוהות כדי להרתיע מפני עבריינות משאבים והתארגנות נדרש מערך תפעולי לקבלת האישורים הנדרשים ולמתן היתרים, וכן מערך פיקוח שמוודא שמזון משווק רק תחת היתר מערך פיקוח וענישה נרחב, כולל פקחים בשטח | תורת הערכת השפעות רגולציה52 . שילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה3 במדינה מסוימת, משרד הרווחה ומשרד הכלכלה מצאו כי שיעור ההשתתפות בכוח העבודה בקרב אנשים עם מוגבלות הוא נמוך מאוד ביחס למקובל בעולם, וככל הנראה נובע מתפיסות שגויות ואולי אף אפליה כלפי אוכלוסייה זו. נמצא כי למעשה, מדובר כשל שוק כפול – גם מבחינת שוק העבודה, שמפסיד פוטנציאל העסקה של עובדים שיכולים לתרום, וגם מבחינת האנשים עם מוגבלות, שעל אף מצבם יש מגוון רחב של עבודות שהם מסוגלים ומעוניינים לבצע (זאת בנוסף לפגיעה באינטרס החברתי, מעבר לתועלת הכלכלית). נבחנו שלוש חלופות: הראשונה מבקשת להכיל סטנדרט מחייב על המעסיקים במשק, כך שכל עסק יהיה חייב להעסיק עובדים עם מוגבלות באופן יחסי לגודלו. השנייה מבקשת להחיל על העסקים חובת דיווח של שיעורי התעסוקה של אנשים עם מוגבלות אצלם, מתוך הנחה שיהיה לזה אפקט ציבורי. והשלישית מנסה להביא למצב של רתימת שוק, ובו ארגוני המעסיקים פועלים לקידום הנושא ללא התערבות המחוקק. קיים יתרון מובנה בחלופה השלישית משום שהיא חוסכת שינויים בחוק ואת מנגנוני הפיקוח והאכיפה, זאת תוך קידום התכלית. חלופה מרכיב הרגולציה חובת העסקה של אנשים עם מוגבלות בשיעור קבוע חובת גילוי לציבור על אודות שיעורי התעסוקה של אנשים עם מוגבלות עידוד העסקת אנשים עם מוגבלות ללא שינוי המצב החוקי אסטרטגיית התערבות סטנדרט מחייב חובת גילוי רתימת שוק דרישות דרישה קבועה ומוגדרת להעסקת אנשים עם מוגבלות אין סטנדרט מוגדר אין סטנדרט מוגדר בקרה – איסוף מידע דיווח קבוע של העסקים לרגולטור על שיעור המועסקים על ידם שהם בעלי מוגבלות בקרה מצד הרגולטור על קיום הגילוי לציבור לא נעשה על ידי המדינה פיקוח ואכיפה סמכות לבקשת מידע מהעסקים. סמכות כניסה לעסק ובדיקת אמיתות הנתונים. סמכות ענישה מרתיעה סמכות כניסה לעסק ובדיקת אמיתות הנתונים. סמכות ענישה מרתיעה לא נעשה על ידי המדינה משאבים והתארגנות מנגנון קבלת המידע מכלל העסקים קיום מערך פיקוח ואכיפה קיום מערך פיקוח ואכיפה לא רלוונטי כי הביצוע לא נעשה על ידי המדינה ממצבת העובדים הקבועים של כל עסק יהיו עובדים עם 2% לאורך תהליך הערכת הרגולציה השתכללה החלופה הראשונה, ונקבע כי מוגבלות. עם זאת, מתוך השיח עם בעלי העניין עלה הצורך להחיל דרישות שונות על קבוצות עסקים נפרדות. לפיכך, הוחלט לפטור עובדים קבועים, מתוך הנחה שהרכב העובדים בחברות קטנות הוא יחסית הומוגני, ובנוסף 50-מהחובה עסקים שמעסיקים פחות מ עובדים יחויב במחצית הדרישה, ואילו ארגון 200 לבין50 השתת עלויות נוספות על חברות קטנות עלול להכביד עליהן. ארגון המעסיק בין עובדים יהיה חייב לעמוד בדרישות הקבועות בחוק. כן הוחלט לפטור את ענף הבניה וענף הדיג מהוראות אלה, משום 200 המעסיק מעל שענפים אלו דורשים בעיקר כשירות גופנית ברמה גבוהה. 53 | תורת הערכת השפעות רגולציה . הגנה מפני רעש בבנייני מגורים4 במדינה מסוימת, משרד הבינוי בשיתוף משרד הבריאות מבקשים למצוא דרך להתמודד עם רעשים בקרבת מגורים שמקורם בכבישים מהדירות החדשות שנבנות בכל שנה חשופות לרעש פוגעני, שהוכח על ידי מחקרים כמזיק לבריאות. 13%-מהירים ומסילות רכבת. כ לשם כך נבחנו שלוש חלופות: הראשונה מציעה לחייב בנייה בסטנדרט מבודד רעשים בכל סוגי המבנים שנמצאים באזורים הרועשים (לרבות בתים, דירות, בתי מלון ובתי אבות). השנייה מציעה לחייב בנייה בסטנדרט המחייב אך רק בדירות מגורים. החלופה השלישית מציעה להפיק מדריך ממשלתי בלתי מחייב שמספק פתרונות טכניים לבניית מבני מגורים עמידים לרעש ומגדיר תקן (שאינו מחייב) לדירה לא רועשת. חלופה מרכיב הרגולציה חיוב בסטנדרט בנייה מבודד רעשים לכל סוגי המבנים חיוב בסטנדרט בנייה מבודד רעשים לדירות בלבד הפקת מדריך ממשלתי בלתי מחייב עם פתרונות טכניים אסטרטגיית התערבות סטנדרט מחייב סטנדרט מחייב רתימת שוק – תקנים לא רשמיים דרישות סטנדרט מוגדר שחל על כל סוגי המבנים סטנדרט מוגדר שחל רק על דירות אין סטנדרט מוגדר (אין מחויבות ע"פ חוק להשתמש במדריך) בקרה – איסוף מידע בדיקת כל מבנה החדש נעשית לאחר סיום הבנייה, על ידי מהנדס מומחה בדיקת כל מבנה החדש נעשית לאחר סיום הבנייה, על ידי מהנדס מומחה לא רלוונטי פיקוח ואכיפה סמכות לעריכת בדיקה במבנה וכן סמכות לאסור שימוש במבנה שלא עומד בדרישות סמכות לעריכת בדיקה במבנה וכן סמכות לאסור שימוש במבנה שלא עומד בדרישות אין אכיפה אלא הדרכה במקום משאבים והתארגנות קיום מערך פיקוח ואכיפה קיום מערך פיקוח ואכיפה פיתוח וידע והדרכה ז. ניסוח חלופות בתום שלב זה של גיבוש החלופות, ובהתייחס לחמשת המרכיבים של הרגולציה, ניתן לנסח מספר חלופות רלוונטיות. בדרך כלל, לקראת ניסוח החלופות ניתן להחליט על 'מה נכון בכל דרך', דהיינו איזה מרכיבים נדרשים להיות חלק מכל רגולציה, ומה הם המשתנים שיכולים להיות הבסיס להבחנה בין החלופות. יש להדגיש כי נקודת המוצא לבניית החלופות היא המצב הרגולטורי הקיים, וכל החלופות נבחנות ביחס אליו. השארת המצב הקיים על כנו היא "חלופה אפס". מהי חלופה? מדיניות אפשרית להתערבות ספציפית במשק או בחברה, המחברת בין הדרישה והאסטרטגיה הרגולטורית, מנגנון הבקרה, מערך הפיקוח והאכיפה ושיש לה היתכנות מעשית מבחינת משאבים והתארגנות. לאור ההגדרה, ההבדלים בין החלופות יכולים לנבוע מהבדלים בכל אחד ממרכיבי הרגולציה, כאשר יתכן שהבדל הופך ל'הבדל נגרר', כך שבעקבות ההבדל במרכיב הרגולציה, נניח, באסטרטגיה או בדרישות, נובעים גם הבדלים במרכיבים אחרים. כמובן, שהבסיס להבדלים הללו נובע מהיחס שבין השגת יעדי רגולציה לבין הנטל הרגולטורי וצמצום הפגיעה באינטרסים נוספים אחרים. | תורת הערכת השפעות רגולציה54 :להלן כלי המסייע למשרד בניסוח החלופות, כך שיהיה ברור, כיצד הן מביאות לידי ביטוי את כלל מרכיבי הרגולציה 1 חלופה2 חלופה3 חלופה תמצית החלופה פרט את המדיניות ואת העקרונות שבבסיס החלופה כנ”ל כנ"ל אסטרטגיית התערבות יש לציין את הכלי הרגולטורי הנבחר להתערבות רגולטורית )44 (ראה עמוד כנ”ל כנ”ל דרישות הרגולציה )43 יש לציין את סט החובות הנדרש מן המפוקח (ראה עמוד כנ”ל כנ”ל בקרה – איסוף מידע יש לציין את דרך איסוף המידע (מראש או בדיעבד), לרבות )45 היקף המידע המועבר וצורת האיסוף (ראה עמוד כנ”ל כנ”ל פיקוח ואכיפה יש לתאר את רמת הסמכות המוקנית לרגולטור )47 (ראה עמוד כנ”ל כנ”ל משאבים והתארגנות יש לתאר את המשאבים וההתארגנות הדרושים ליישום )49 החלופה (ראה עמוד כנ”ל כנ”ל פורמט פתוח לטבלה זו נמצא באתר טיוב הרגולציה של צוות הרגולציה באגף ממשל וחברה. , החלק הרלוונטי לפרק זהRIA דוח- סיכום חלק ב– ניסוח חלופות תיאור החלופות ) הנגזרות RIA]הציגו את כיווני הפעולה המרכזיים לפתרון הבעיה, ופרטו את החלופות (או החלופה, תלוי בעומק ה מהם, בהתייחס לחמשת מרכיבי הרגולציה – דרישות, אסטרטגיות, בקרה, פיקוח ואכיפה, משאבים והתארגנות. נמקו תייצג את המשך המצב הקיים[. 0 'כיצד בחרתם להתמקד בחלופות שלהלן. הקפידו כי חלופה מס 55 | תורת הערכת השפעות רגולציה :ניתוח החלופות הערכת תועלות בהתייחס לנטל הרגולטורי ולאינטרסים ציבוריים נוספים06 לאחר שיש בידנו מספר חלופות, יש לנתח את השפעותיהן ביחס לשיקולים המרכזיים המרכיבים רגולציה מיטבית – תועלת הרגולציה (לאור התכלית), הנטל הרגולטורי ואינטרסים ציבוריים נוספים. באמצעות ניתוח זה, ניתן יהיה לייצר טבלת השוואה שתאפשר להחליט איזו מדיניות רגולטורית עדיפה. כפי שצוין בפרק הגדרת תכלית והצורך בהתערבות, תהליך הערכת השפעות הרגולציה נועד כדי להביא לאיזון בין שלושה שיקולי מדיניות מרכזיים: תכלית הרגולציה וההגנה על האינטרס הציבורי שביסודה, הפחתת הנטל הרגולטורי המוטל על המפוקחים וצמצום פגיעה אינטרסים ציבוריים נוספים. אם עד כה, נבנו החלופות לפי חמשת מרכיבי הרגולציה, הרי ששלב זה בא לנתח את החלופות לאור שיקולי תועלת, נטל רגולטורי ואינטרסים ציבוריים נוספים. לאור אלה, בהמשך הפרק, מוצע כלי המעמיד את החלופות הרלוונטיות זו כנגד זו, בטבלת השוואה המסייעת בקבלת החלטה מושכלת על החלופה הנבחרת. א. ניסוח תועלות (מדדי תוצאה) בשלב הראשון של הגדרת תכלית והצורך בהתערבות, הוגדרו יעדים לרגולציה. היעדים אמורים לבטא את השינוי הקונקרטי שאותו הרגולטור מעוניין להשיג בסביבה בתקופה מוגדרת באמצעות הרגולציה. אל מול היעדים, יש להגדיר באיזו מידה ובאיזה אופן הרגולציה עתידה להביא להישג זה. זאת אומרת, בעוד שהיעד מגדיר את ההישג הנדרש, התועלת מנסחת את אופן התממשותו, מה עתידה . מכיוון שהתועלת היא ממשית, עליה לעמוד בהלימה גם למאפייני הבעיה ולסיבותיה ובהתייחס לקהלי היעד 56הרגולציה להשיג בפועל המושפעים מן הבעיה, כפי שמופו עם הבעיה. התועלת יכולה להיות כמותית, כגון ירידה במספר ההרוגים בתאונות דרכים, או איכותית, כגון שימור מבנים בעלי חשיבות היסטורית. לניסוח ברור של התועלת יש ערך, גם משום שהוא מאפשר דיון (האם אכן התועלת הזו עתידה להתממש) וגם משום שהוא מאפשר לבצע הערכה בדיעבד. , למעשה, במונחים של מדריך התכנון הממשלתי, מדובר במדד ליעד. השימוש במינוח תועלת, נשאר נאמן לנוסח שבהחלטת הממשלה ובנוסף, מבטא את ההכרה שלהבדיל ממדד56 .שהוא בהגדרתו כמותי, תועלת לא תמיד יכולה להיות כמותי. המינוח 'תועלת' נועד לאפשר גמישות זו. ראה להלן פרק זה מקביל ד‘ בדוח -לחלקים ג‘ ו RIA | תורת הערכת השפעות רגולציה56 התפיסה המוצעת בפרק זה, לפיה תהליך ההערכה אינו תהליך כרונולוגי, נכונה במיוחד בנוגע לתועלות הצפויות מן הרגולציה. הגדרת התועלת לאור השיקולים הנוספים, עשויה להחזיר את הדיון בחלופות עצמן, לבחינה נוספת של מרכיבי הרגולציה. יתר על כן, במקרים רבים מתברר, כי כאשר אנו ניגשים לנסח את התועלות אל מול חלופות ספציפיות, יש צורך לנסח מחדש את היעדים, ולכל הפחות בצורה מדויקת יותר וכי הגדרה מדויקת של התועלת, עשויה להוביל להגדרה מחדש של היעד וחוזר חלילה. הערות בנוגע להערכת תועלות: החלטת הממשלה חייבה חישוב כמותי של הנטל הרגולטורי הישיר. ניתן היה להחיל חובה זו גם על התועלות הצפויות ולדרוש חישוב כמותי שלהן. עם זאת, בהחלטת הממשלה נקבע כי בנוגע לתועלות החובה היא רק להעריך את התועלות הצפויות מן הרגולציה. הנחיה זו משקפת את הניסיון בעולם המלמד כי לעתים קשה מאוד ואף בלתי אפשרי להציג את מגוון . יתר על כן, בדרך כלל קל יותר להציג ניתוח כמותי של העלות (לכל הפחות בנוגע לעלות ישירה) לעומת 57השיקולים במונחים כמותיים ניתוח מקביל של התועלת. בעיקר משום שבמקרים רבים האינטרס הציבורי עליו מגנה הרגולציה הוא במהותו איכותני (למשל, הגנה על חיי אדם) או מתייחס לפגיעה עתידית (למשל, בשיקולי הגנת הסביבה ושימוש במשאבים). תועלת המנוסחת מספרית אינה עדיפה בהכרח מתועלת מנומקת באופן מילולי. הערכת התועלת תלויה ביכולתה לשקף את השלכות החלופה הנשקלת בצורה כמה שיותר מקיפה. במדריך זה (ובדוח הצמוד לו) נשארה שפת ההחלטה המתייחסת לתועלות של הרגולציה, הנטל הרגולטורי (והעומסים בהתאם) ואינטרסים ציבוריים נוספים. במקרים המתאימים כדאי שהללו יהיו מחושבים באופן כמותי, אך ככל שניתוח כמותי אינו אפשרי ניתן . 58)להשתמש בהערכה איכותית של יתרונות וחסרונות (מלבד החישוב הישיר של הנטל הרגולטורי, בהתאם להחלטה עם זאת, אחד מעקרונות הערכת הרגולציה היא הניסיון להתבסס על נתונים אמפיריים ככל שהם ישנם. לשם כך, יש ערך בערכים כמותיים גם אם בקירוב, משום שהם מסייעים להמחיש את העלות ואת התועלת. כמו כן, מאמץ לכמת מעודד שימוש בתהליך מתודולוגי סדור ובר השוואה שניתן לחזור עליו ולבדוק את תקפות מסקנותיו. לכן, גם אם לא ניתן להציג ניתוח כמותני של עלויות ותועלות, ניתן לעיתים להעריך את היקף ההשפעה במונחים כמותניים. למשל, אם לא ניתן להעריך את שווי ההגנה על כבוד האדם, אפשר לאמוד את מספר האזרחים הזוכים להגנה באמצעות הרגולציה המוצעת. .)Regulatory Impact Analysis: A Primer( האמריקאי להערכת השפעת רגולציהOMB- ראו בהקשר זה הנחיות ה57 תועלת של רגולציה בשוק הפיננסי, שעלתה לדיון בבית המשפט בארצות הברית. רק לאחרונה החלו כלכלנים-ראה דוגמה מפורסמת בהקשר זה היא הלקונה בניתוחי עלות להתמודד עם הקשיים שעלו בתחום זה: :Posner, Eric and Weyl, E. Glen, Benefit-Cost Analysis for Financial Regulation, American Economic Review, Vol. 103, No. 3, 2013. Available at SSRN ssrn.com/abstract=2188990 www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/inforeg/regpol/circular-a-4_regulatory-impact-analysis-a-primer.pdf .' התייחסות לכלי הערכה שונים, בין היתר, כמותיים, ניתן למצוא בתוספת ב58 57 | תורת הערכת השפעות רגולציה דוגמה מרגולציה על דיווח וחקירת תאונות בענף הדיג- ניתוח משולב, כמותני ואיכותני אפשרויות להגברת הבטיחות בתחבורה הימית באמצעות הבטחת 2012 משרד התחבורה הבריטי בחן בשנת סטנדרטים גבוהים בחקירת תאונות והפקת לקחים הנוגעים לתעשיית הדיג תוך הטלת נטל מזערי על העסקים. באופן קונקרטי בחן המשרד את החלופה של קבלת הרגולציה האירופית במקום שהיא חמורה יותר מהרגולציה הבריטית ושימור הסטנדרט הבריטי במקרים אחרים. השפעות החלופה שנמצאו היו: A A (אגף חקירת תאונותMAIB מרבית העלות של אימוץ הסטנדרטים צפויה להיספג בתקציב- בצד החסרונות ימיות). עיקר העלות נוגעת לפיתוח מאגר נתונים עדכני בהתאם לחובות המוטלות (עלות מעבר). עקב כך ייפגע מעט קצב הטיפול בחקירת תאונות ימיות. בהיוועצות עם כלכלני רשות תעשיית הדיג הימי הוסכם כי אימוץ הסטנדרטים לא יפגע בפריון התעשייה, שכן אם נפתחה חקירת בטיחות, הכלי ממילא אינו במצב פעיל. מילוי דקות, ועלות שעת העבודה החציונית בדיג הימי היא 7-15-הטפסים שהומלץ עליהם במסגרת הרגולציה לוקח כ פאונד בממוצע. סך העלות 30,000- פאונד. עלות של חקירת תאונה הוערכה ב15.53 פאונד ובדיג הנהרות7.74 . מיליון פאונד לאחר המעבר0.33-1.32- מיליון פאונד בשנת המעבר, ו0.13-0.15-הוערכה ב A A הייתהMAIB בהיוועצות עם נציגי איגודים ועם רשויות בתעשיית הדיג אומתה ההנחה שלפעילות- בצד היתרונות השפעה חיובית משמעותית על הבטיחות בתחבורה הימית. במובן זה עיקר התועלת הנובעת מהרגולציה אינה לאור שיפור הכלים למניעת תאונות ימיות.- כספית, אלא איכותנית דוגמה זו מבטאת שילוב בין ניתוח חסרונות במונחים כמותניים, לבין ניתוח יתרונות שנעשה במונחים איכותניים. Department of Transport, The Merchant Shipping )Accident Investigation and Reporting( Regulations 2012, IA No. DfT00130 )May 2012( ב. בחינה וחישוב של הנטל הרגולטורי החלטת הממשלה העמידה במרכז תהליך הערכת הרגולציה את החלופה ‘המפחיתה את הנטל הרגולטורי’, בכפוף לתכלית הרגולציה ובמסגרת השיקולים המסמיכים את הרגולטור על פי החקיקה המסמיכה. הנטל הרגולטורי מוגדר בהחלטה כסך כל עלות העמידה בדרישות הרגולציה, עלות הבירוקרטיה והעלות הכרוכה באי התאמה של הדרישות הטכניות למקובל בעולם. ככזה, הנטל הרגולטורי יכול ליצור עלויות רגולציה הניתנות לכימות (בכסף או בזמן) ועומסים רגולטוריים נוספים שאינם ניתנים לכימות. לשם כך, יש לבחון באיזו . גם כאן, צריכה הערכת העומסים להיות חלק מן הדיון על 59מידה הרגולציה עשויה לייצר עומסים רגולטוריים על המפוקחים הישירים עיצוב הרגולציה, ובהתייחס אליה לבדוק האם אפשר לטייב את הרגולציה באופן שתבטא את האפשרות להשיג את תכלית הרגולציה תוך הפחתה של הנטל הרגולטורי הכרוך בה. : 60במדריך הפחתת הנטל הוגדרו ארבעה סוגי עומסים, היכולים לנבוע מדרישות הרגולציה עצמן או מן הבירוקרטיה הכרוכה בתהליך נטל רגולטורי במובן העקיף, כגון השפעות על תחרות ויזמות, יוקר המחיה, תעסוקה וכדומה, אינם כלולים במסגרת עומסים אלא במסגרת אינטרסים ציבוריים נוספים שייבחנו59 .בהמשך .32 המתודולוגיה המוצעת כאן תואמת את מדריך הפחתת הנטל, עמוד60 | תורת הערכת השפעות רגולציה58 :סיבות עומסים דרישות 1 .סף דרישות גבוה 2 .מורכבות ופרטנות הדרישות 3 . )כפל דרישות (חפיפות וסתירות 4 .שינויים תדירים בירוקרטיה 1 .ריבוי שלבים וגורמים 2 .אי בהירות בהנחיות וביישום 3 .אי זמינות ומענה לשאלות/בעיות 4 .אי בהירות בעבודה מול גורמי פיקוח :ארבעה סוגי עומסים 1 . . השקעה בחומרים, הגשת טפסים, זמן המתנה לרגולטור- עלויות ישירות 2 . . הנובעת מהרגולציה ומעכבת את הפעילות העסקית- התמשכות תהליכים 3 . . המטילה מגבלות על היכולת התכנון- אי ודאות 4 . . המייצרת קושי ביישום הרגולציה- אי בהירות על מנת לבחון מהו הנטל, פותח שאלון, המאפשר להעריך את הנטל שהרגולציה יוצרת. השאלון הוא למעשה מפרט של שאלות, המוצג כמטריצה, התואמת את סוגי העומסים ביחס למקורות העומס. הצעתנו היא שהצוות המתכנן יעבור עם הרגולטור על מפרט השאלות במתכונת של “ראיון”, באופן שיאפשר מעבר על כל השאלות הרלוונטיות, כך שניתן יהיה להעריך את העומסים הצפויים מן הרגולציה. השאלון המפורט מופיע בתוספת ג’ – שאלון הערכת עומסים. כמובן, נושא העומסים צריך לתפוס, באופן טבעי, חלק משמעותי מהשיח עם בעלי העניין, ובפרט השיח עם העסקים עליהם מוטלת הרגולציה. שני התהליכים צריכים להתחבר בשלב התכנון הזה. יש לציין, כי כמובן שלא כל השאלות רלוונטיות לשלב זה של התהליך. כל השאלות הקשורות לתפעול השוטף של הרגולציה, לקשר שבין הרגולטור למפוקחים, אין מקומם בשלב הנוכחי, אלא בשלב הבא, לאחר בחירת הרגולציה, בתכנון היישום שלה בפועל. כמה הערות על הערכת עומסים: A A הערכת העומסים לאורך התהליך: הנטל הרגולטורי הוא שיקול מרכזי שצריך ללוות את כל תהליך ההערכה ובכל שלב הוא יכול לשמש באופן אחר. במהלך הדיון על גיבוש החלופות, הערכה של הנטל האפשרי והעומסים הכרוכים בו, יכולה להתבצע ככלי אפשרי להעלאה של רעיונות וכזרז להצעת חלופות. בהמשך, לאחר שנוסחו החלופות באופן מדויק, הערכת העומסים צריכה להתבצע למול כל חלופה במטרה לבדוק כיצד ניתן לטייב כל חלופה, בפני עצמה. ובסופו של דבר, הערכת העומסים עתידה לשמש כלי השוואה בין החלופות, שתסייע בבחירת החלופה הטובה ביותר. A A חישוב כמותי (מדידה) של העלות הישירה של הנטל הרגולטורי: החלטת הממשלה קבעה כי תהליך הערכת הרגולציה חייב לכלול חישוב הנטל הרגולטורי הצפוי מן הרגולציה. עם זאת, חישוב העלויות היא עבודה דורשת משאבים ולכן אין טעם להחיל חובה גורפת לחישוב עלויות על כל החלופות האפשריות. יש להבחין בין מקרים בהם החישוב הכמותי עשוי להיות רלוונטי מאוד לגיבוש החלופות, במיוחד כאשר מדובר בחלופות קרובות יחסית, ואז יתכן שנכון לבצע חישוב עבור כל חלופה, לבין מקרים בהם יתכן כי לחישוב המספרי המדויק אין חשיבות להבחנה בין החלופות. למשל, ככל שקיימת שונות רבה בין החלופות, באופן המבטא כיוונים שונים של מדיניות או שההבדל בעלויות ישירות הוא משמעותי וברור גם ללא חישוב מדויק. במקרים אלה די בהערכה כללית. ככלל, במדריך זה ההנחיה המחייבת של החלטת הממשלה לחישוב הכמותי הנטל, חלה על החלופה הנבחרת, במטרה להציג בפני הרגולטור טרם ההחלטה את העלות העתידית של החלטתו ולאפשר לו לבחון האם היא מוצדקת או שיש צורך לשפר את החלופה או לנסות חלופה אחרת. 59 | תורת הערכת השפעות רגולציה מדידת הנטל הרגולטורי מדידה כמותית של הנטל הרגולטורי היא משימה חשובה, בשל הרצון הבסיסי להבין בצורה כמה שיותר מדויקת מהי העלות שנובעת מהרגולציה. הבנה שכזו מאפשרת לבחון את הוראות הרגולציה בצורה מקצועית יותר. אבל מדידה כמותית היא מורכבת משום שהיא כוללת תהליכים רבים והשפעותיה רחבות מאוד. מלבד העלויות הישירות הנובעות מהרגולציה (כדוגמת אלו הנובעות מהדרישות הישירות על המפוקחים – כמו חיוב ברכישת ציוד מסוים, הקצאת מקום או ביצוע פעולות אנושיות) יש לה גם עלויות שאינן ישירות (כדוגמת פגיעה ברמת התחרותיות, רמת המחירים, ההכנסה הפנויה של האזרחים, רמת התעסוקה וכיוצ”ב). הניסיון העולמי מהעשור האחרון מראה כי יש הצלחה יחסית בפיתוח מודלים למדידת עלויות ישירות של הנטל הרגולטורי. כך למשל CCA – Regulatory Compliance Cost, או מודל ה2006 שפותח בהולנד בשנתSCM – Standard Cost Model-הוא מודל ה ישירות של הרגולציה עוד אין בנמצא. -. מודלים יציבים לאומדן של עלויות לא2014 שפורסם בשנתOECD- של הAssessment ,משום כך החובה לחשב את הנטל, דהיינו, להציג מספר כמותי של העלות העתידית של הרגולציה, כפי שהיא מוגדרת בהחלטת הממשלה מתייחסת לעלות הישירה בלבד ולא לעלויות העקיפות. למעשה, העלויות העקיפות נכללות במסגרת אינטרסים ציבוריים נוספים. כך שהערכה של העלויות העקיפות, יכולה להתבצע בכלים כמותיים או איכותיים, כחלק ההערכה של אינטרסים ציבוריים, כמפורט להלן ).55 (ובדומה למה שנאמר בנוגע להערכת תועלות, בעמוד שיטת המדידה של העלות הישירה מופיעה במפורט בנספח למדריך. בקצרה, היא כוללת שלושה שלבים: א. ניתוח הרגולציה לתהליכים ולחובות. ב. זיהוי הפעולות הנדרשות לשם עמידה בחובות הרגולציה, והערכת מרכיבי העלות של כל פעולה. ג. חישוב עלות הרגולציה. בשלב הראשון, יש לנתח את כלל החובות הנובעות מהוראות הרגולציה, בהתייחס לכל תהליך שמפוקח מסוים מבקש לבצע. על בסיס ניתוח זה (המשקף למעשה את הרגולציה עצמה), בשלב השני, יש להעריך את הפעולות הנדרשות לביצוע החובות ואת מרכיבי העלות שלהן, המבטאות את התשומות שהמפוקח יהיה חייב להקצות לשם עמידה ברגולציה. כך לדוגמה, אם הוראות הרגולציה על ייבוא פעולות), כאשר - ( חובה), הפעולות הנגזרות מחובה זו הן שכירת מומחה ושליחת הציוד אליו-( מחייבות הצגת חוות דעת של מומחה מרכיבי -( התשומות הנדרשות הן התשלום עבור שירותי המומחה וכן, עלות של עבודה של עובד האחראי על העבודה עם המומחה עלות). יש לציין כי בעוד שניתוח הרגולציה (השלב הראשון) מתייחס רק להוראות החקיקה, הרי שהערכת הפעולות, מרכיבי העלות והחישוב בפועל, מחייב מידע נוסף. מידע זה יכול להיות במשרד, על בסיס היכרותו עם התחום או להיות חלק מהשיח עם בעלי הענין, כדי לחשב, בתוך המסגרת המתודולוגית האמורה, את העלויות העתידיות. השלב השלישי הוא החישוב בפועל, באמצעות ערך מספרי למרכיבי העלות, כך שניתן לחשב את העלות של כל תהליך. על בסיס זה יש לבצע הערכה של העלות למשק, לפי מספר העסקים ומספר הפעמים בשנה שכל עסק נדרש לבצע את התהליך. מכיוון שהחישוב מבוצע ביחס לתהליכים, הוא מאפשר לא רק להשוות בין חלופות אלא גם לסייע בשיפור חלופה בפני עצמה, בהתייחס לכל תהליך ובהתאם לרמת הסיכון עמה מתמודדים. ג. אינטרסים ציבוריים נוספים כאמור לעיל, כבר בשלב הראשוני בוצע מיפוי ההשפעה של הרגולציה על אינטרסים ציבוריים נוספים. מיפוי זה, נעשה על ידי הרגולטור בעצמו והוא מחוייב בפניה למשרדים אחרים האחראים על אינטרסים ציבוריים שיתכן ויושפעו מהרגולציה. כמו כן, בהתייחס לאינטרסים ציבוריים נוספים ולרגולטורים משיקים, יש להביא בחשבון גם רגולציות משיקות, כפי שמופו בשלב הראשון, ולנסות לבחון את השפעתן המצטברת על המפוקחים. | תורת הערכת השפעות רגולציה60 ניתוח האינטרסים הציבוריים הנוספים וההשפעות העקיפות עשוי להתייחס למגוון רחב של תחומים. בתחום הכלכלי הוא יכול לבחון השפעות על תחרות, תחרותיות, עסקים קטנים, יוקר המחיה או תעסוקה. בתחומי חברה יתכן ולרגולציה תהיה השפעה על פערים, זכויות אדם או בריאות או שתהיה לה השפעה סביבתית. 61דוגמאות לקטלוג אינטרסים ציבוריים השפעות כלכליות השפעות חברתיות השפעות סביבתיות אחר תחרות תחרותיות עסקים קטנים תעסוקה יוקר מחייה בריאות פיתוח הפריפריה צמצום פערים זכויות אדם קטלוג זה הוא הצעה בלבד. כל רגולטור יכול לבחור כיצד לאפיין ולהציג את האינטרסים הציבוריים הנוספים וההשפעות העקיפות הרלוונטיות לרגולציה שאותן הוא בוחן ולהוסיף תחומים בהתאם לניסיונו ולהבנתו, ובהתייחס לשיח עם הציבור ולהיוועצות עם משרדים משיקים. ניתן להשתמש במגוון כלים מתודולוגיים להערכת ההשפעות העקיפות על אינטרסים ציבוריים נוספים. כמובן שרצוי להיעזר במשרדים . תוספת ב' – 'כלים ומתודולוגיות לניתוח השפעות', מציג שורה של כלים, כמותניים ואיכותניים, 62האחרים, המומחים בתחומים הספציפיים לניתוח השפעות. : במדריך הבריטי16-18 ' לדוגמאות לקטלוג נוסף ראה, למשל, עמ61 www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/31608/11-1112-impact-assessment-toolkit.pdf בבריטניה, למשל, שם מתודולוגיית הערכת השפעות הרגולציה על נושאים כבריאות הציבור או פליטת גזי חממה פותחה בידי משרדי הממשלה הרלוונטיים, כמו משרד הבריאות או62 :משרד הסביבה, המזון ופיתוח הכפר. ראו דוגמאות בכתובת www.hm-treasury.gov.uk/data_greenbook_supguidance.htm מגזרי בראשות מנהלת השירות לעבודה קהילתית במשרד-קהילתי בתהליכי תכנון ובנייה, שגובש בצוות בין-בהקשר הישראלי, יש לציין כדוגמה את המדריך לשילוב נספח חברתי להלן. 80 ’) ראה הערת שוליים מס39-52 ’הרווחה (עמ במדינות רבות מקובל כי רגולטורים מפיצים את מתודולוגיות הערכת השפעת הרגולציה שלהם באופן פשוט ונגיש לטובת רגולטורים אחרים, ומעמידים כתובת נגישה להקלת זילנדי:-התיאומים במקרה הצורך. ראה, למשל, את מערך ההדרכה להערכת השפעות רגולציה על בריאות שהעמיד משרד הבריאות הניו www.health.govt.nz/our-work/health-impact-assessment 61 | תורת הערכת השפעות רגולציה :לאחר שהסתיים ניתוח החלופות לאור השיקולים האמורים, ניתן לחזור ולהשלים את טבלת ניסוח החלופות 1 חלופה2 חלופה3 חלופה תמצית החלופה פרט את המדיניות ואת העקרונות שבבסיס החלופה כנ"ל כנ"ל אסטרטגיית התערבות יש לציין את הכלי הרגולטורי הנבחר להתערבות רגולטורית )44 (ראו עמוד כנ"ל כנ"ל דרישות הרגולציה )43 יש לציין את סט החובות הנדרש מן המפוקח (ראו עמוד כנ"ל כנ"ל בקרה – איסוף מידע יש לציין את דרך איסוף המידע (מראש או בדיעבד), לרבות היקף המידע )45 המועבר וצורת האיסוף (ראה עמוד כנ"ל כנ"ל פיקוח ואכיפה )47 יש לתאר את רמת הסמכות המוקנית לרגולטור (ראה עמוד כנ"ל כנ"ל משאבים והתארגנות יש לתאר את המשאבים וההתארגנות הדרושים ליישום החלופה )49 (ראה עמוד כנ"ל כנ"ל הערות ניתן לציין סוגיות שונות, כגון בהתייחס למורכבות המקרים, יתרונות וחסרונות בולטים וכדומה כנ"ל כנ"ל תועלות )55 יש לציין את התועלות הצפויות מיישום החלופה (ראו עמוד נטל רגולטורי (עומסים) )57 יש לציין (מילולית או כמותית) את הנטל הרגולטורי הצפוי (ראו עמוד אינטרסים ציבוריים נוספים יש לפרט את ההשפעות (החיוביות והשליליות) ) 59 על אינטרסים ציבוריים נוספים (ראו עמוד פורמט פתוח לטבלה זו נמצא באתר טיוב הרגולציה של צוות הרגולציה באגף ממשל וחברה. ד. השוואה בין חלופות ובחירה לאחר שנותחו ההשפעות הצפויות של יישום כל חלופה, ניתן לבסוף להשוות בין החלופות ולבחור את הטובה ביניהן. ההשוואה צריכה לשקף את עיקרי הדיונים והשיקולים שהיו עד כה, בהתייחס ל: A A ;יעדי הרגולציה – בהתייחס לתכלית ובאיזו מידה מדדי התוצאה (התועלות הצפויות) משיגים את היעדים A A הנטל הצפוי מן הרגולציה – בהקשר זה יש להביא בחשבון את ארבעת מרכיבי העומס, ובפרט את החישוב הכמותי, ככל שהוא בוצע לכל חלופה; A A . באיזה מידה כל חלופה פוגעת או תורמת לאינטרסים ציבוריים נוספים ביחס לחלופות האחרות-אינטרסים ציבוריים נוספים A A .משאבים והתארגנות – יש לבחון מהי מידת ההיתכנות של החלופה, בהתייחס למשאבים ולהתארגנות הנדרשת A A .מרכיבים נוספים שככל שנדרש | תורת הערכת השפעות רגולציה62 63)Multi-criteria Analysis( משתנים-שיטת השוואה באמצעות ניתוח רב מטרת שיטה זו היא להציב את כל שורת השיקולים שלעיל בתוך טבלה, באופן שיאפשר השוואה בין החלופות. להלן הפורמט הגנרי של הטבלה: חלופה קריטריון 0 חלופה (המשך מצב קיים) 1 חלופה2 חלופה3 חלופה עמידה ביעדים (תועלות) יעד א' יעד ב' הנטל הצפוי מהרגולציה (עומסים) עלויות ישירות התמשכות התהליכים ודאות-אי בהירות-אי אינטרסים ציבוריים נוספים השפעות כלכליות השפעות חברתיות השפעות סביבתיות השפעות אחרות משאבים והתארגנות- קריטריונים נוספים לשיקול המשרד פורמט פתוח לטבלה זו נמצא באתר טיוב הרגולציה של צוות הרגולציה באגף ממשל וחברה. בניית הטבלה מבוססת על: A A קריטריונים ראשיים: ארבעת הקריטריונים הראשיים נובעים מתוך מבנה הדיון המפורט לעיל. עם זאת, יתכן כי הקריטריונים הראשיים אינם מספקים ויש להרחיב ולפרוט אותם לתתי קריטריונים. למשל, בכל הנוגע לקריטריון התועלות, יתכנו מספר תועלות השונות זו מזו, ויש להשוות כל חלופה בנפרד אל מול כל תועלת. יש לשאוף לפירוט נרחב של קריטריונים ולא לאגד אותם תחת כותרות כלליות של הקריטריונים הראשיים. מאידך, יתכן ולא כל השורות שלעיל רלוונטיות. למשל, יתכן ואין השפעות חברתיות או שלא מתעוררות שאלות הקשורות לחוסר בהירות ברגולציה. במקרים אלה, השורה המתאימה תשאר ריקה. A A כל חלופה מקבלת ציון בכל קריטריון, המשקף את מיקומה היחסי של החלופה מול החלופות האחרות שעל הפרק, ובפרט "). הציון יכול להתבטא במספר (מתוך סקלה אחידה שהרגולטור מגדיר), באמצעות קידוד 0 בהשוואה למצב הקיים ("חלופה (חיובי/ניטרלי/שלילי) או באמצעות תיאור מילולי. תיאור מילולי מאפשר לבטא מורכבות ותוכן איכותני יותר, בעוד שימוש במספר :)2009 של האיחוד האירופי (ינוארImpact Assessment Guidelines מבוסס בין היתר על מדריך63 http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/files/docs/sba/iag_2009_en.pdf Department for :פירוט על השיטות השונות המאוגדות בגישה זו, יתרונותיה וחסרונותיה ראה, למשל, במדריך של המשרד לקהילות ולשלטון מקומי הבריטי שהוקדש לנושא ) Communities and Local Government, ”Multi-criteria Analysis: a manual“ )2009 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/7612/1132618.pdf 63 | תורת הערכת השפעות רגולציה -צהוב-או בקידוד מקל על סיכום הציונים ועל מתן "ציון משוקלל" לכל חלופה. ככלל, שיטה נוחה היא לקבוע שלושה צבעים (אדום ירוק) המשקפים רמות שונות של עמידה בקריטריון. A A ניתן גם להגדיר משקל יחסי לכל קריטריון, באופן שיבטא את חשיבותו בהחלטה על הרגולציה. הענקת המשקל יכולה להתבסס על מומחיותו ועל ניסיונו של הרגולטור, על תובנותיו מהיוועצות עם משרדים אחרים, מתהליך השיח או על שיקולים טכניים ואחרים; A A הציון המשוקלל של כל חלופה מחושב על ידי סיכום הציון בכל קריטריון בהתאם למשקל שהוגדר לו (או חישוב מקורב, אם הציון כולל רכיבים לא מספריים), ועל בסיס ציון משוקלל זה מדורגות כל החלופות. A A ) של דירוג החלופות באמצעות שינוי במשקולות, או למקרים בהם ההנחותrobustness( לבסוף, ניתן לבצע בדיקות תקפות שהנחנו לא מתקיימות באופן מלא. על כן נשאף לבחון את תקפות הניתוח בתרחיש מקל ובתרחיש מחמיר תוך הדגשת היתרונות והחסרונות של כל חלופה בתרחיש הסביר ביותר. | תורת הערכת השפעות רגולציה64 סיכום יתרונות/חסרונות לכל חלופה לאור קריטריונים – דוגמה לניתוח רב משתנים כדי להקל על ההשוואה בין החלופות, ניתן לערוך טבלת סיכום, שבה מוצגת עמידת כל חלופה בכל קריטריון שנקבע. כך ניתן לראות איזו מן החלופות מביאה תועלת מרבית במחיר הנמוך ביותר. להלן דוגמה להמחשת הרכב אפשרי של קריטריונים בהתאם ליעדים ולחלופות הספציפיות: חלופה קריטריון המשך - 0 חלופה מצב קיים הגברת - 1 חלופה מודעות ללא חיוב – החלת 2 חלופה רגולציה משותפת חיוב נהלי - 3 חלופה בטיחות מחמירים עמידה ביעדים צמצום מספר הפגיעות בפעילות ספורט אתגרי שמירה על אופי תעשיית הספורט האתגרי הקיימת הנטל הצפוי מהרגולציה עלויות ישירות התמשכות התהליכים ודאות-אי בהירות-אי אינטרסים ציבוריים אחרים עלות לתקציב המדינה השפעות עקיפות על תיירות תפעול הרגולציה- :הדוגמאות מבוססות על Adventure the in Alcohol and Drugs of Management ,Zealand New of Employment and Innovation ,Business of Ministry (Sector (November 2012 Tourism (Ministry of Education of New Zealand, Developing and Implementing a New Zealand Model of Charter Schools (August 2012 65 | תורת הערכת השפעות רגולציה אפשרות לניהול השיח עם הציבור בשלב ניתוח והשוואה בין חלופות :שיח עם הציבור בשלב של גיבוש, ניתוח והשוואה בין חלופות מטרות מרכזיות יתרונות חסרונות שאלות לדוגמה - הרחבת טווח השיקולים הנשקלים - הרחבת בסיס הידע והמומחיות להכרעה - תיקוף יתרונות/חסרונות והערכת סיכונים - התאמת החלופות לצרכים ולקשיים של קהלי היעד -קידום שיתופי פעולה עתידיים - מכאן-RIA- לב תהליך ה החשיבות לקיים בשלב זה שיח משתף - בשלות ובקיאות גבוהות של הרגולטור -טרם הכרעה וסגירת התהליך - השפעה- ערך השיח מוחשי בציר ובתזמון קריטיים - התחלת תהליכי ניהול שיח לראשונה בשלב זה עשויה לגלות פערים שהיו יכולים להתגלות בשלב מוקדם יותר - חשיפת כיווני הפעולה של הרגולטור בשלב זה עשויה להעמידו במערכת לחצים - מה הם המאפיינים והדגשים המרכזיים שראוי לשקול ביחס לכל חלופה - איזה השפעות החברתיות והכלל משקיות עשויות להיות לחלופות השונות - – מדידת הנטל הרגולטורי מהי העלות הישירה הנובעות מן הצורך לציית לרגולציה :דגשים מרכזיים לניהול שיח בשלב זה א. מטרה מרכזית של קיום שיח בשלב גיבוש וניתוח החלופות הוא לשם חישוב ומדידה של הנטל הרגולטורי הצפוי. ב. תועלתו של קיום שיח בשלב זה רבה, שכן הרגולטור כבר יודע את כיווני פעולתו, והציבור יכול לתת ערך מוחשי לתעדוף שבין החלופות. לפיכך במצב של משאבים מוגבלים זהו השלב המרכזי שבו מתאים ביותר לקיים הליך כזה. ג. כלים: בשלב זה נכון להפעיל כלי שיח דיאלוגיים המאפשרים לשני הצדדים להחליף רעיונות, עמדות ומידע. כלים אלה עשויים להיות: • הזמנת מומחים ובעלי עניין לדיון / לשימוע • קבוצות מיקוד • שולחנות עגולים • כלים אינטרנטיים, כגון: פורומים, שולחן עגול באינטרנט, פתיחת דיון באתרי מדיה חברתית ועוד (‘שיח עם3 חלק זה נכתב לפי העקרונות המופיעים בפרק בעלי עניין, עם מומחים ועם יחידים וקבוצות מהציבור’), ומדגיש את המשמעויות הרלוונטיות של תהליכי השיח עבור שלב הניתוח והשוואה בין חלופות. | תורת הערכת השפעות רגולציה66 , החלק הרלוונטי לפרק זהRIA דוח- סיכום חלק ג– ניתוח חלופות המשך המצב הקיים- 0 חלופה מספר ]בהתבסס על התיאור בחלק ב’[ תועלות ]תארו את התועלות המרכזיות הצפויות ליישום חלופה זו, בהתייחס לקבוצות האוכלוסייה המושפעות ממנה. רצוי להתייחס גם לתועלות שלא ניתן לכמתן במונחים כספיים. הקפידו להתייחס לתכלית שהוגדרה בבסיס ודאות באשר לתועלות הצפויות, -לרגולציה. ככל שיש אי גבוה[-סביר-יש לשאוף לתאר טווח בין הנמוך עומסים (נטל רגולטורי) ]תארו את ההשפעות המרכזיות הצפויות ליישום חלופה זו, בהתייחס לקבוצות האוכלוסייה המושפעות ממנה. רצוי להתייחס גם להשפעות שלא ניתן לכמתן במונחים כספיים. הקפידו להתייחס ליעדים שהוגדרו לפתרון הבעיה. התייחסו לעומסים הצפויים המוטלים על האוכלוסייה עליה עתידה להיות הרגולציה, הכוללת ודאות תכנונית -התייחסות להתמשכות התהליכים, אי בהירות ביישום. התייחסו גם לעומסים בתקופת -ואי ודאות באשר להשפעות -המעבר, אם ישנם. ככל שיש אי גבוה[-סביר-הצפויות, יש לשאוף לתאר טווח בין הנמוך עלויות כספיות ישירות המוטלות על עסקים או אזרחים: אינטרסים ציבוריים נוספים באיזה אופן משפיעה החלופה על: השפעות כלכליות (כגון על תחרות ותחרותיות, עסקים קטנים) ציינו השפעות כלכליות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן השפעות חברתיות (כגון תעסוקה, יוקר מחייה, זכויות הילד, רווחת הצרכן, צמצום פערים, פיתוח פריפריה, בריאות) ציינו השפעות חברתיות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן השפעות סביבתיות (כגון זיהום אוויר, נוף, מקורות מים, בעלי חיים, צמחייה) ציינו השפעות סביבתיות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן חלק ד– השוואה בין חלופות ובחירה א. סיכום יתרונות/חסרונות של החלופות והשוואה ביניהן: ]השוו בין חלופות בהתייחס לתועלות, לעומסים ולהשפעות על אינטרסים ציבוריים נוספים, וכן לכל קריטריון רלוונטי אחר. הציגו מסקנותיכם[ 67 | תורת הערכת השפעות רגולציה שער רביעי RIA דוח ו׳היום שאחרי׳ | תורת הערכת השפעות רגולציה68 ו׳היום שאחרי׳RIA דוח07 הערכת השפעות הרגולציה לא מסתיים בהחלטה על הרגולציה הנבחרת. טרם , המעניק שקיפות לתהליך RIA הדיון הפומבי על הצעת הרגולציה, יש לפרסם דוח ההערכה שבוצע ומאפשר דיון מעמיק על ההצעה. כמו כן, לאחר ההחלטה, יש לפעול כך שהרגולציה תהיה נגישה ובהירה למפוקחים. רגולציה היא סט של כללים המוטלים על הציבור, אזרחים או עסקים. משום כך, עקרון מרכזי ברגולציה מיטבית הוא שקיפות תהליך ההערכה והעברת המידע לציבור המפוקח. לכן, גם לאחר ההחלטה והנגשת RIA המשרדית על הרגולציה, נותרו עוד שתי חובות הקבועות בהחלטת הממשלה: פרסום דוח הרגולציה לציבור לאחר האישור הסופי. הדיווח הפומבי המובנה- RIA א. דוח תהליך הערכת השפעות הרגולציה צריך להיות מונח בפני מקבל ההחלטות (ועדת שרים לחקיקה, ועדה רלוונטית בכנסת או השר יהיה מצורף להצעה בדבר רגולציה חדשה המובאת לאישור. ככל RIA הממונה) ולהיות מדווח לציבור. לכן, ההחלטה מחייבת כי דוח לתזכיר החוק. במקרה של תקנות יפורסם הדוח לפי המוקדם מבין הבאים: טרם אישורן על RIA שמדובר בחקיקה ראשית, יצורף דוח ידי השר, או טרם העברתן לאישור הוועדה הרלוונטית בכנסת (במידה ונדרש אישור), או עם פרסום טיוטת חקיקת המשנה לעיון הציבור. , המבטיח סטנדרטיזציה של השקיפות והאחריותיות 64RIA חובת הפרסום קיימת במדינות רבות, ולשם כך יצרו פורמט מובנה של דוח הנדרשת. יתרה מזאת, הוא יכול לשרת גם את תהליך העבודה הפנימי של הרגולטור לאורך התהליך, באופן הבא: A A כך הוא מסייע לשמר את הידע. יתר על כן, מכיוון- ראשית, הוא מהווה כלי מסייע לריכוז החומרים המתעדים את תהליך העבודה שהדוח משמש כלי לשקיפות, שימוש בפורמט לאורך התהליך עתיד לחסוך זמן ומשאבים בארגון החומרים לקראת פרסומם; A A באמצעות פריסה של תהליך החשיבה באופן מפורש- שנית, הוא משמש כלי לביקורת עצמית, לתיקון ולעדכון המדיניות המוצעת ומובנה ניתן לזהות כשלים רגולטוריים והטיות קוגניטיביות ולהתמודד אתם מבעוד מועד. :זילנדי. עיין לדוגמה- מבנה הדוח הסופי מבוסס על פורמט הדיווח האנגלי והניו64 www.bis.gov.uk/ia www.treasury.govt.nz/publications/guidance/regulatory יה טה שת 69 | תורת הערכת השפעות רגולציה מבטא את תמצית תהליך הערכת הרגולציה. על כן, עומדת לרשות הרגולטור האפשרות לערוך/לפרסם במקביל נספח המרחיבRIA דוח , על פי שיקול דעתו. RIA את הדיון בהיבטים מסוימים המופיעים בדוח הדוח מורכב משישה חלקים, התואמים את פרקי המדריך: פרקים במדריךRIA החלק בדוח השלב בתהליך חלק א – הגדרת תכלית והצורך בהתערבות4 פרק חלק ב – ניסוח חלופות5 פרק חלק ג – ניתוח חלופות6 פרק חלק ד – השוואה בין חלופות ובחירה6 פרק שיח עם בעלי עניין, עם מומחים וקבוצות מהציבור- חלק ה3 פרק חלק ו – מתודולוגיה ותהליך הכנת הדוח 1 פרק 7 פרק פורמט הדוח עצמו כולל הנחיות מפורטות למילוי כל סעיף. ההנחיות מובאות בתוך סוגריים מרובעים. יש לשאוף כי הדיווח יהלום את ההנחיות הללו. מהווה למעשה את סיום תהליך RIA-פרסום ה הערכת הרגולציה, דהיינו הוא משקף את החלטת המשרד על הרגולציה כפי שהוא סבור שהיא הטובה ביותר. חובת השימוע הקבועה בחוק (בכל הנוגע לחקיקה ראשית) מגיעה, אם כן, RIA-לאחר תהליך הערכת הרגולציה. כך שיתכן כי הרגולציה שתובא לדיון בוועדת שרים לחקיקה תהיה שונה מזו המשתקפת בדוח ה (ככל שהמשרד קיבל הערות שעלו במהלך השימוע). לכן, לקראת הדיון בוועדת השרים, כדאי להוסיף מסמך המתאר את השינוי ואת הסיבות לו. חלק ב– ניסוח חלופות תיאור החלופות ]הציגו את כיווני הפעולה המרכזיים לפתרון הבעיה, ופרטו את החלופות (או החלופה, תלוי ) הנגזרות מהם, בהתייחס לחמשת מרכיבי הרגולציה – דרישות, אסטרטגיות, RIAבעומק ה בקרה, פיקוח ואכיפה, משאבים והתארגנות. נמקו כיצד בחרתם להתמקד בחלופות שלהלן. תייצג את המשך המצב הקיים[. 0 'הקפידו כי חלופה מס | תורת הערכת השפעות רגולציה70 פורמט ריק סיכום דוח הערכת השפעת הרגולציה נושא:]כותרת הדוח[ תאריך: [DD/MM/YYYY] [עורך הדוח: ]שם, תפקיד ופרטי קשר גורם ממונה מאשר:]שם, תפקיד ופרטי קשר[ זמין לעיון הציבור ב: ]כתובת אתר אינטרנט מלאה[ חלק א – הגדרת תכלית והצורך בהתערבות א. רקע בדגש על רגולציה קיימת ומתהווה, יש להתייחס גם - ]תארו את הנושא, מאפייני השוק וההתערבות הממשלתית לרגולציות משיקות וחופפות שבתחום אחריות של רגולטורים אחרים[ ב. זיהוי הבעיה וסיבותיה ]אפיינו את הבעיה ואת סיבותיה, והגדירו את האוכלוסייה המושפעת והיקפה, את מהות הפגיעה הישירה או העקיפה[ ג. סקירה בינלאומית (ככל שנעשתה) ]הציגו את עיקרי המידע שהתקבל מהסקירה הבינלאומית ואת המסקנות הנובעות ממנה[ ג. תכליות ויעדים ]הגדירו את הצורך בהתערבות ממשלתית, פרטו את מרכיבי הסיכון השונים, אפיינו את חומרת הנזק והסיכוי להתממשותו. נסחו מה הרגולטור מבקש לשמר/לבטל/להשיג/למנוע, והגדירו יעדים[ חלק ב– ניסוח חלופות תיאור החלופות ) הנגזרות RIA]הציגו את כיווני הפעולה המרכזיים לפתרון הבעיה, ופרטו את החלופות (או החלופה, תלוי בעומק ה מהם, בהתייחס לחמשת מרכיבי הרגולציה – דרישות, אסטרטגיות, בקרה, פיקוח ואכיפה, משאבים והתארגנות. נמקו תייצג את המשך המצב הקיים[. 0 'כיצד בחרתם להתמקד בחלופות שלהלן. הקפידו כי חלופה מס 71 | תורת הערכת השפעות רגולציה פורמט ריק חלק ג– ניתוח חלופות המשך המצב הקיים- 0 חלופה מספר ]בהתבסס על התיאור בחלק ב'[ תועלות ]תארו את התועלות המרכזיות הצפויות ליישום חלופה זו, בהתייחס לקבוצות האוכלוסייה המושפעות ממנה. רצוי להתייחס גם לתועלות שלא ניתן לכמתן במונחים כספיים. הקפידו להתייחס לתכלית שהוגדרה בבסיס ודאות באשר לתועלות הצפויות, -לרגולציה. ככל שיש אי גבוה[-סביר-יש לשאוף לתאר טווח בין הנמוך עומסים (נטל רגולטורי) ]תארו את ההשפעות המרכזיות הצפויות ליישום חלופה זו, בהתייחס לקבוצות האוכלוסייה המושפעות ממנה. רצוי להתייחס גם להשפעות שלא ניתן לכמתן במונחים כספיים. הקפידו להתייחס ליעדים שהוגדרו לפתרון הבעיה. התייחסו לעומסים הצפויים המוטלים על האוכלוסייה עליה עתידה לחול הרגולציה, הכוללת ודאות תכנונית -התייחסות להתמשכות התהליכים, אי בהירות ביישום. התייחסו גם לעומסים בתקופת -ואי ודאות באשר להשפעות -המעבר, אם ישנם. ככל שיש אי גבוה[-סביר-הצפויות, יש לשאוף לתאר טווח בין הנמוך עלויות כספיות ישירות המוטלות על עסקים או אזרחים: אינטרסים ציבוריים נוספים באיזה אופן משפיעה החלופה על: השפעות כלכליות (כגון על תחרות ותחרותיות, עסקים קטנים) ציינו השפעות כלכליות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן השפעות חברתיות (כגון תעסוקה, יוקר מחייה, זכויות הילד, רווחת הצרכן, צמצום פערים, פיתוח פריפריה, בריאות) ציינו השפעות חברתיות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן השפעות סביבתיות (כגון זיהום אוויר, נוף, מקורות מים, בעלי חיים, צמחייה) ציינו השפעות סביבתיות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן | תורת הערכת השפעות רגולציה72 פורמט ריק חלק ג– ניתוח חלופות המשך המצב הקיים- 1 חלופה מספר ]בהתבסס על התיאור בחלק ב’[ תועלות ]תארו את התועלות המרכזיות הצפויות ליישום חלופה זו, בהתייחס לקבוצות האוכלוסייה המושפעות ממנה. רצוי להתייחס גם לתועלות שלא ניתן לכמתן במונחים כספיים. הקפידו להתייחס לתכלית שהוגדרה בבסיס ודאות באשר לתועלות הצפויות, -לרגולציה. ככל שיש אי גבוה[-סביר-יש לשאוף לתאר טווח בין הנמוך עומסים (נטל רגולטורי) ]תארו את ההשפעות המרכזיות הצפויות ליישום חלופה זו, בהתייחס לקבוצות האוכלוסייה המושפעות ממנה. רצוי להתייחס גם להשפעות שלא ניתן לכמתן במונחים כספיים. הקפידו להתייחס ליעדים שהוגדרו לפתרון הבעיה. התייחסו לעומסים הצפויים המוטלים על האוכלוסייה עליה עתידה להיות הרגולציה, הכוללת ודאות תכנונית -התייחסות להתמשכות התהליכים, אי בהירות ביישום. התייחסו גם לעומסים בתקופת -ואי ודאות באשר להשפעות -המעבר, אם ישנם. ככל שיש אי גבוה[-סביר-הצפויות, יש לשאוף לתאר טווח בין הנמוך עלויות כספיות ישירות המוטלות על עסקים או אזרחים: אינטרסים ציבוריים נוספים באיזה אופן משפיעה החלופה על: השפעות כלכליות (כגון על תחרות ותחרותיות, עסקים קטנים) ציינו השפעות כלכליות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן השפעות חברתיות (כגון תעסוקה, יוקר מחייה, זכויות הילד, רווחת הצרכן, צמצום פערים, פיתוח פריפריה, בריאות) ציינו השפעות חברתיות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן השפעות סביבתיות (כגון זיהום אוויר, נוף, מקורות מים, בעלי חיים, צמחייה) ציינו השפעות סביבתיות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן 73 | תורת הערכת השפעות רגולציה פורמט ריק חלק ג– ניתוח חלופות המשך המצב הקיים- 2 חלופה מספר ]בהתבסס על התיאור בחלק ב’[ תועלות ]תארו את התועלות המרכזיות הצפויות ליישום חלופה זו, בהתייחס לקבוצות האוכלוסייה המושפעות ממנה. רצוי להתייחס גם לתועלות שלא ניתן לכמתן במונחים כספיים. הקפידו להתייחס לתכלית שהוגדרה בבסיס ודאות באשר לתועלות הצפויות, -לרגולציה. ככל שיש אי גבוה[-סביר-יש לשאוף לתאר טווח בין הנמוך עומסים (נטל רגולטורי) ]תארו את ההשפעות המרכזיות הצפויות ליישום חלופה זו, בהתייחס לקבוצות האוכלוסייה המושפעות ממנה. רצוי להתייחס גם להשפעות שלא ניתן לכמתן במונחים כספיים. הקפידו להתייחס ליעדים שהוגדרו לפתרון הבעיה. התייחסו לעומסים הצפויים המוטלים על האוכלוסייה עליה עתידה להיות הרגולציה, הכוללת ודאות תכנונית -התייחסות להתמשכות התהליכים, אי בהירות ביישום. התייחסו גם לעומסים בתקופת -ואי ודאות באשר להשפעות -המעבר, אם ישנם. ככל שיש אי גבוה[-סביר-הצפויות, יש לשאוף לתאר טווח בין הנמוך עלויות כספיות ישירות המוטלות על עסקים או אזרחים: אינטרסים ציבוריים נוספים באיזה אופן משפיעה החלופה על: השפעות כלכליות (כגון על תחרות ותחרותיות, עסקים קטנים) ציינו השפעות כלכליות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן השפעות חברתיות (כגון תעסוקה, יוקר מחייה, זכויות הילד, רווחת הצרכן, צמצום פערים, פיתוח פריפריה, בריאות) ציינו השפעות חברתיות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן השפעות סביבתיות (כגון זיהום אוויר, נוף, מקורות מים, בעלי חיים, צמחייה) ציינו השפעות סביבתיות חיוביות ושליליות של הרגולציה, אם ישנן | תורת הערכת השפעות רגולציה74 פורמט ריק חלק ד– השוואה בין חלופות ובחירה א. סיכום יתרונות/חסרונות של החלופות והשוואה ביניהן: ]השוו בין חלופות בהתייחס לתועלות, לעומסים ולהשפעות על אינטרסים ציבוריים נוספים, וכן לכל קריטריון רלוונטי אחר. הציגו מסקנותיכם[ ב. החלופה הנבחרת: ]על סמך הנימוקים לעיל, הציגו את החלופה הנבחרת[ 75 | תורת הערכת השפעות רגולציה פורמט ריק חלק ה – שיח עם בעלי עניין, עם מומחים ועם יחידים וקבוצות מהציבור א. תיאור תהליך השיח ]תארו את תהליך השיח בתוך ומחוץ לממשלה. הקפידו להתייחס למטרות, קהלים ששותפו, תהליכים/כלים שהופעלו, עיתוי ומשך התהליך[ ב. תוצרי השיח ]תארו סוגיות מרכזיות שעלו בתהליך, בהתייחס לתכליות ולתועלות צפויות, לנטל רגולטורי ולעומסים הכרוכים ברגולציה ולהשפעה על אינטרסים ציבוריים נוספים; ציינו את מענה המשרד לסוגיות שהתקבלו[ חלק ו – מתודולוגיה ותהליך הכנת הדוח ג. מתודולוגיה ]תארו את תהליך הערכת השפעות הרגולציה, בדגש על ההחלטות על 'עומק' ההערכה ולרבות משך הזמן הכולל, שלביו השונים ומעורבות גורמים נוספים בתהליך. כמו כן תארו את תהליך הניתוח וגיבוש החלופות[ ד. מקורות וחומרים מסמכיםרשמיים (כגון חקיקה), מחקרים מרכזיים, השוואה - ]הפנו למקורות הכתובים העיקריים ששימשו את תהליך הלמידה לניסיון בינלאומי, ניירות עמדה, חוות דעת ומסמכים אחרים שהתקבלו במסגרת תהליכי השיח[ | תורת הערכת השפעות רגולציה76 65ב. הנגשת הרגולציה החלטת הממשלה קבעה כחלק מהערכת הרגולציה ‘יצירת בהירות, ודאות ועקביות למפוקחים בכל הנוגע להוראות הרגולציה, אופני הפיקוח על קיום הוראותיה ודרכי האכיפתה, תוך הנגשת מידע זה’. לעתים, גם רגולציה מיטבית עשויה להתקל בבעיות ציות, רק מכיוון שהמפוקחים לא הבינו את משמעויותיה. כמובן שחקיקה חדשה עוברת תהליך פרסום פורמלי, אבל במקרים רבים פרסום זה לא מספיק. שפת החוק אינה מובנת לכל אדם, במיוחד לעסקים קטנים ובינוניים, והפרסום הפורמלי עשוי שלא להגיע למפוקחים. לכן, לאחר שהרגולציה התקבלה באופן סופי על ידי הגורם המחליט (כנסת או אחת מוועדותיה, או כל סמכות אחרת שהחלטתה סופית), כחלק מאחריות הרגולטור להפחתה של הנטל העתידי הכרוך ברגולציה, יש לפעול להנגשה והבהרה של הרגולציה למפוקחים ולקדם באופן אקטיבי את הנגשת המידע, בהתייחס ל: A A .העברת המידע לגורמים הרלוונטיים A A .פישוט המידע, כך שהוא יהיה ניתן להבנה, גם לבעל העסק הקטן או לאזרח הפשוט זאת באמצעים מגוונים, כגון אתר אינטרנט, מדריך למשתמש, הדרכות למפוקחים וכדומה. הנגשת הרגולציה צריכה לבטא לא רק מה חייב המפוקח לעשות אלא גם את המשמעויות של אי הציות, דהיינו את מנגנוני הפיקוח ואמצעי האכיפה הנלווים לה. הנגשת מידע זה חשובה גם משום שהבנה של קהל היעד את הסיכון מאי ציות מחזק את אפקטיביות האכיפה ותורם להגברת הציות. : הבריטי הוקדש לנושא הנגשת הרגולציה ויצירת הנחיות ברורות למפוקחים, כאמצעי ליצירת עקביות ושקיפות בפיקוח ובאכיפה. להמלצות נוספות בתחום זה ראוAnderson דוח65 The Anderson Review - The Good Guidance Guide: Taking the uncertainty out of regulation )2009( www.berr.gov.uk/files/file49881.pdf נספח מדידה | תורת הערכת השפעות רגולציה78 – נספח מדידה 66חישוב הנטל הרגולטורי רקע 67International Standard- פותח בהולנד ה2006 החלו להתפתח בעולם שיטות למדידה של עלויות הרגולציה. בשנת90-החל מסוף שנות ה נועד למדוד את העלויות האדמיניסטרטיביותSCM-. הOECD-”) ממנו התפתחו שיטות המדידה במרבית מדינות הSCM“ : (להלןCost Model .), שהן העלויות הכרוכות בהגשת מסמכים והעברת מידעAD - Administrative Burden( של הרגולציה ). מסמך זהCCA – (להלן68OECD Regulatory Compliance Cost Assessment Guidance- את הOECD- פרסם ה2014 בשנת ). עם זאת, מודלAD-מסכם את שיטות המדידה שהתפתחו במדינות השונות ומציג את המתודולוגיה למדידת עלויות הרגולציה (בנוסף על ה ישירות של-זה מתמקד רק במדידה כמותית של העלויות הישירות. ככל הנראה, עדיין לא פותח בעולם מודל למדידה כמותית של העלויות הלא .)כלכליות (תחרות, יזמות ועבריינות-הרגולציה, כגון עלויות פיננסיות, אובדן הזדמנויות, עלויות למינהל הציבורי והשפעות מקרו במקביל להתפתחות המתודולוגית, מדינות רבות חייבו לחשב את העלות העתידית של רגולציה חדשה ופיתחו מנגנונים לביצוע החישובים .ולבקרה עליהם. חלק מן המדינות אף הגבילו, באמצעות יעד כמותי, את האפשרות להוסיף עלות רגולטורית באמצעות רגולציה חדשה החלטת הממשלה עיגנה את החובה לחשב את הנטל הרגולטורי באופן כמותי, כחלק מתהליך הערכת השפעות הרגולציה. בגלל מורכבות .)CCA( החישוב בכל הנוגע לעלויות לא ישירות, כאמור, החובה לחשב מתייחסת רק לעלויות הישירות, ועל בסיס מודל המדידה המקובל בעולם .חשיבות המדידה היא קודם כל ביכולת לשים את האצבע על מחיר הרגולציה, שהוא, כאמור במדריך, שיקול מרכזי ברגולציה מיטבית .בנוסף, מחיר הרגולציה יכול לסייע בהשוואה בין החלופות ולחילופין בטיוב כל חלופה בפני עצמה שלבים למדידה שלושה החלטת הממשלה הגדירה את הנטל הרגולטורי כמורכב מעלות הנובעת מבירוקרטיה, עלות הנובעת מעמידה בדרישות הרגולציה ועלות ,הכרוכה באי ההתאמה של הדרישות הטכניות למקובל בעולם. מדידה כמותית של הנטל הרגולטורי במונחים של כסף או זמן המתנה .היא עלות הרגולציה ביצוע המדידה מורכב משלושה שלבים: ניתוח הרגולציה לתהליכים וחובות; זיהוי הפעולות הנדרשות לשם עמידה בחובות הרגולציה .והערכת מרכיבי העלות של כל פעולה; חישוב עלות הרגולציה. שלושת השלבים, מסתכמים לטבלת מדידה, המוזנת לאורך המדידה :טבלה זו במלואה נמצאת בקישור הבא www.pmo.gov.il/policyplanning/Regulation/Pages/RegulationEase.aspx . ואילך55 מדריך זה עומד בקנה אחד עם ספר המדידה שבמדריך הפחתת הנטל הרגולטורי הקיים, עמוד66 .OECD International Standard Cost Model - Manual Measuring and reducing administrative burdens for businesses 67 .OECD )2014(, OECD Regulatory Compliance Cost Assessment Guidance, OECD Publishing : ראה68 dx.doi.org/10.1787/9789264209657-en 79 | תורת הערכת השפעות רגולציה שלב א – ניתוח הרגולציה ‘ניתוח רגולציה’ הוא מתודולוגיה בינלאומית לניתוח של הרגולציה הממפה את כלל החובות המוגדרות בחוק או בתקנות (ובמידת הצורך גם בהוראות מינהל), המוטלות על מפוקח ככל שהוא מבקש לבצע תהליך מסוים. מובאות להלן הגדרות מושגים ולאחר מכן הסבר .מפורט ודוגמה :הגדרות A A תהליך: מקבץ חובות אותן נדרש המפוקח לקיים כתנאי לביצוע פעילות המפוקחת על ידי הרגולטור. תהליך יכול להיות מורכב .מחובה אחת, לדוגמה הגשת טופס לרגולטור, או ממספר רב של חובות דוגמאות לתהליכים 1 1 .בקשת היתר/רישיון 2 2 .חידוש ושינוי ההיתר/רישיון 3 3 .רישום מוצר 4 4 .רולינג – קבלת הנחיות מראש לטובת סיווג הפעילות-פרה 5 5 . ) ודיווח לרגולטורpost-marketing( ניטור מוצר בשוק ככל שמדובר- מראש תהליכי אישור ניתן לראות מן הדוגמאות את השונות בין התהליכים. בפרט, יש לתת את הדעת להבחנה שבין בפעילות המפוקחת באמצעות רישום, היתר או רישיון, כאשר במקרים אלה, התהליך מוגדר באמצעות הרישיון, כגון בקשת ההיתר או , במידה ומדובר בפעילות שאינה זקוקה לרישיון, זאת אומרת, כזו שהפיקוח עליה הוא בדיעבד- לתהליכים המפוקחים בדיעבד ,חידושו התהליך הוא הפעילות עצמה, אליו נלווים חובות מסוימות. למשל מוצר המותר ליבוא בהצהרה בלבד, ללא צורך ברישיון, אך בתנאי שהמוצר עומד בסטנדרט מסוים וכי בידי היבואן כלל המסמכים הנדרשים לתמיכה בהצהרתו. במקרה זה, התהליך הוא יבוא המוצר ואליו .69נלווים חובות החזקה של מסמכים התומכים בהצהרתו A A חובות רגולטוריות: התנאים הנדרשים מן המפוקח, על פי חוק או סמכויות הרגולטור, על מנת להשיג את תכלית הרגולציה. ניתן :לחלק את החובות, בדומה לעלויות, לשני סוגים - חובות במסגרת העבודה עם הרגולטור, בעיקר בכל הנוגע להעברת מידע, שמטרתן להוכיח- חובות הנובעות מבירוקרטיה .עמידה בדרישות התוכן של הרגולציה - חובות הנובעות מדרישות התוכן של הרגולציה, המגדירות את הסטנדרט שבו נדרש המפוקח- חובות הנובעות מדרישות .לעמוד כדי לשמור על האינטרס הציבורי, כגון בנוגע לאיכות המוצר או לטיב השירות לצרכן יש לציין כי הסיווג לבירוקרטיה/דרישות אינו הכרחי לטובת חישוב עלות עתידית, אך ההבחנה ביניהם עשויה לסייע, כדי לראות איך ניתן .70לשפר את הרגולציה וכן כדי לתמוך בתהליכי הפחתה של נטל רגולטורי בעתיד דוגמאות לחובות הנובעות מבירוקרטיה דוגמאות לחובות הנובעות מדרישות 1 1 . הגשת מסמכים לקבלת רישיון 2 2 .מינוי איש קשר אחראי מול הרגולטור 1 1 .דרישה לרכישת חומרים וציוד 2 2 .חובת פרסום מידע לציבור .’, בנושא ‘הגברת התחרותיות וייעול תהליכי האסדרה בתחום היבוא11.12.2014 מיום2318 הבחנה זו קיבלה דגש בהחלטת הממשלה מספר69 .61 משום כך, לא מורחב כאן הדיון בהגדרות המבחינות בין שני סוגי החובות. לדיון מעמיק ראה מדריך הפחתת הנטל, ספר המדידה, עמוד70 | תורת הערכת השפעות רגולציה80 :הסבר מה חייב המפוקח לעשות באיזה מקרה. לכן, יחידת המיפוי הבסיסית היא החובה. דהיינו, ניתוח- רגולציה היא במהותה שורה של חובות .הרגולציה הוא מעבר יסודי על הפרטים ומיפוי של כל החובות הצפויות חובות אלה, באופן טבעי, מאורגנות תחת תהליכים, זאת אומרת, החקיקה מטילה חובה על מפוקח כאשר הוא מבקש לעשות פעילות ,תהליכים שונים. למשל-מסוימת, דהיינו במסגרת תהליך. במקרים רבים תהליך מופיע באופן כללי, כאשר בתוכו ניתן להבחין בין תת תהליכים לרישוי רכב פרטי, רישוי משאית, רישוי טרקטור ועוד. במקרה זה, יש לפצל את התהליך-בתהליך רישוי כלי רכב קיימים תתי .’תהליכים-ל’תתי ’דוגמה לטבלת ‘ניתוח רגולציה :לצורך הנוחות, ניתוח הרגולציה יבוצע באמצעות פורמט קבוע (‘טבלת מדידת העלויות’), להלן דוגמה תהליך תהליך-תת חובות מידע נדרש / פירוט סיווג הגשת בקשה לרישום ציוד רשום או מותר לשיווק במדינה מוכרת ביצוע סקר סיכונים דרישות ביצוע הערכה קלינית דרישות הצגת שתי חוות דעת מקצועיות של מומחים בירוקרטיה אריזת הציוד ומאפייני האריזה ,כמות שניתן לארוז סוג האריזה, איכותה ובטיחותה דרישות סימון הציוד מתן פרטים על סימון ותיווי הציוד והאריזה דרישות ציוד המיוצר בישראל הצגת אישור תנאי ייצור נאותים דרישות הגשת בקשה לרישום בפנקס דיווח פרטי העסק בישראל בירוקרטיה מינוי איש קשר או בעל מקצוע מתאים אשר יהיה אחראי על הגשת בקשות בירוקרטיה הגשת בקשה לחידוש רישום רגיל מינוי איש קשר או בעל מקצוע מתאים אשר יהיה אחראי על הגשת בקשות בירוקרטיה הצגת סיכום פעולות המעקב והביקורת שביצע בעל הרישום דרישות שליחת הודעה לרגולטור בדבר המשך שיווק ציוד בירוקרטיה 81 | תורת הערכת השפעות רגולציה פעולות ומרכיבי העלות- שלב ב לאחר ניתוח הרגולציה ניתן להמשיך ולפרק את החובות לפעולות ומרכיבי העלות. מובאות להלן הגדרות מושגים ולאחר מכן הסבר :מפורט עם דוגמה :הגדרות A A . מה שנדרש המפוקח לעשות בפועל על מנת לעמוד בחובות הרגולציה:פעולות 71דוגמאות לפעולות 1 1 . 'ביצוע בדיקות, כגון: בדיקות מעבדה, בדיקות איכות וכו 2 2 .ביצוע חישובים רלוונטיים לדיווח 3 3 . 'רכישה של ציוד, מערכות מידע, תוכנה, חומרי גלם וכו 4 4 .מילוי ועריכת של מסמכים ושליחתם לרגולטור 5 5 .למידת הרגולציה והכשרה והתעדכנות בשינויים ברגולציה 6 6 . 'צילום, הפצה, תיוק של המידע וכו 7 7 .קיום פגישות ודיונים A A מרכיבי עלות: התשומות הנדרשות מן המפוקח לביצוע הפעולות. לפעולה יש מרכיב עלות אחד או מספר מרכיבי עלות (כפי שיובא .להלן בדוגמה), הניתנים למדידה במונחים של עלות כספית דוגמאות למרכיבי עלות 1 1 .עלויות עבודה – עובד/מנהל 2 2 .התקשרות עם חברת ייעוץ לביצוע מחקר 3 3 .שכר טירחה רואה חשבון/עורך דין/שמאי 4 4 .רכישה והטמעה של מערכות מידע 5 5 .תחזוקת חומרים 6 6 .רכישת ציוד 7 7 .בדיקות מעבדה A A כסף, ככל שמדובר בהוצאה :יחידת מדידה: האופן שבו מתורגם מרכיב העלות לעלות בפועל. ישנן שתי יחידות מדידה אפשריות , שעות עבודה של עובדים, כאשר את שעות העבודה אנו מחלקים לשעות עבודה של עובד ושעות עבודה של מנהל.כספית ישירה .)(הסבר בנוגע לזמן המתנה יובא בהמשך המשקפים עלות שונה לשעה A A ערך שעה: עמודה זו מטרתה להמיר את שעות העבודה לכסף, באמצעות מתן ערך כספי לשעת עבודה. יש לקבוע פרמטרים לשעת עבודה של מנהל או של עובד. פרמטרים אלה ייקבעו באופן ממוצע, כגון על בסיס נתונים ארציים של שכר בתחום או על .בסיס המדידה מול בעלי הענין OECD International Standard Cost Model - :. ראהSCM -) המנויות בAdministrative Activities( הפעילויות האדמיניסטרטיביות16 טבלה זו לקוחה בחלקה מתוך71 .25 , עמודManual Measuring and reducing administrative burdens for businesses | תורת הערכת השפעות רגולציה82 :הסבר על מנת לציית לחובה רגולטור נדרש המפוקח לבצע פעולות מסוימות. כל פעולה דורשת השקעה של תשומות, שהן מרכיבי העלות אותם ניתן לכמת. לעיתים, הפעולה זהה למרכיב העלות או חופפת לה במידה מסוימת. למשל, אם הרגולציה מחייבת את המפוקח לרכוש ציוד מסוים, אזי הפעולה היא רכישה של הציוד. פעולה זו, לכשעצמה, עולה כסף ולכן היא מרכיב עלות. עם זאת, עלות רכישת הציוד בלבד אינה משקפת את כל מרכיבי העלות, מכיוון שהציוד מחייב גם התקנה, הדרכת עובדים על אופן השימוש בו ותחזוק הציוד .שהם מרכיבי עלות נוספים לרכישת הציוד יש להדגיש כי בשונה מניתוח הרגולציה, הפעולות ומרכיבי העלות הם הערכה של היישום העתידי של הרגולציה. המידע לביצוע הערכה זו יכול להיות אצל המשרד, כחלק מהיכרותו עם השטח. לחילופין, אפשר לכלול בתהליכי השיח עם המפוקחים גם את ההערכה שלהם .לגבי הפעולות ומרכיבי העלות שהם עתידים להשקיע בציות לרגולציה :ניתן לשרטט את מבנה עלות הרגולציה באופן הבא 83 | תורת הערכת השפעות רגולציה התוצר של ניתוח הרגולציה הוא טבלה. על בסיס טבלה זו ניתן להעריך את עלויות הרגולציה, באמצעות זיהוי הפעולות הנדרשות לשם .עמידה בחובות הרגולציה והערכת העלות של פעולות אלה :דוגמה ניתוח הרגולציה פעולות ומרכיבי עלות תהליך חובות פעולות מרכיבי עלות יחידת מדידה ערך שעה הגשת בקשה לרישום ציוד רשום או מותר לשיווק במדינה מוכרת ביצוע סקר סיכונים מחקר מומחים התקשרות עם מומחים כסף  שכר טירחה עו"ד כסף  עובד- שעות עבודה ערך שעת עובד40 iso בדיקת התקשרות עם מעבדה כסף  עובד- שעות עבודה ערך שעת עובד40 כתיבת דוח סקר מנהל- שעות עבודה ערך שעת מנהל80 עובד- שעות עבודה ערך שעת עובד40 ביצוע הערכה קלינית ביצוע ניסוי קליני תשלום למעבדה כסף  עובד- שעות עבודה ערך שעת עובד40 כתיבת דוח מסכם מנהל- שעות עבודה ערך שעת מנהל80 עובד- שעות עבודה ערך שעת עובד40 הצגת שתי חוות דעת מקצועיות של מומחים שכירות מומחים התקשרות עם מומחים כסף  עובד- שעות עבודה ערך שעת עובד40 שליחת הציוד למומחים עובד- שעות עבודה ערך שעת עובד40 עלות השליחה כסף  אריזת הציוד ומאפייני האריזה הכנת הדוח שעות עבודה – עובד ערך שעת עובד40 מנהל- שעות עבודה ערך שעת מנהל80 הדפסה וייצור התקשרות עם ספק כסף  סימון הציוד הכשרת עובדים שעות עבודה – עובדים ערך שעת עובד40 מנהל- שעות עבודה ערך שעת מנהל80 יצירת סימון והתווייה עובד- שעות עבודה ערך שעת עובד40 הדפסה וייצור התקשרות עם בית דפוס כסף  זמן המתנה ימים גבוה | תורת הערכת השפעות רגולציה84 חישוב עלות הרגולציה- שלב ג :על בסיס זיהוי הפעולות ומרכיבי העלות ניתן לחשב את עלות הרגולציה הצפויה. להלן דוגמה לטבלת המדידה ולאחר מכן הסבר מפורט ניתוח הרגולציה פעולות ומרכיבי עלות חישוב עלות שנתית של רגולציה עתידית תהליך חובות פעולות מרכיבי עלות יחידת מדידה ערך שעה עלות תדירות 12 -ב חודשים סה"כ עלות )₪( הגשת בקשה לרישום ציוד רשום או מותר לשיווק במדינה מוכרת ביצוע סקר סיכונים מחקר מומחים התקשרות עם מומחים כסף  20,000 0.2 4,000 שכר עו"ד כסף  5,000 0.2 1,000 שעות עובד ערך שעת עובד40 200 0.2 1,600 iso בדיקת התקשרות עם מעבדה כסף  3,000 0.2 600 שעות עובד ערך שעת עובד40 50 0.2 400 כתיבת דוח סקר שעות מנהל ערך שעת מנהל80 10 0.2 160 שעות עובד ערך שעת עובד40 40 0.2 320 ביצוע הערכה קלינית ביצוע ניסוי קליני תשלום למעבדה כסף  15,000 0.2 3,000 שעות עובד ערך שעת עובד40 150 0.2 1,200 כתיבת דוח מסכם שעות מנהל ערך שעת מנהל80 10 0.2 160 שעות עובד ערך שעת עובד40 40 0.2 320 הצגת שתי חוות דעת מקצועיות של מומחים שכירות מומחים התקשרות עם מומחים כסף  5,000 0.2 1,000 שעות עובד ערך שעת עובד40 30 0.2 240 שליחת הציוד למומחים שעות עובד ערך שעת עובד40 20 0.2 160 עלות השליחה כסף  2,000 0.2 400 אריזת הציוד ומאפייני האריזה הכנת הדוח שעות עובד ערך שעת עובד40 50 0.2 400 שעות מנהל ערך שעת מנהל80 20 0.2 320 הדפסה וייצור התקשרות עם ספק כסף  5,000 0.2 1,000 סימון הציוד הכשרת עובדים שעות עובדים ערך שעת עובד40 100 0.5 2,000 שעות מנהל ערך שעת מנהל80 10 0.5 400 יצירת סימון והתוויה שעות עובד ערך שעת עובד40 20 0.5 400 הדפסה וייצור התקשרות עם בית דפוס כסף  10,000 0.5 5,000 זמן המתנה ימים גבוה120 0.2 24 85 | תורת הערכת השפעות רגולציה :הסבר A A . בעמודה זו יש למלא מספר של העלות בפועל, דהיינו את מספר שעות העבודה או ימי ההמתנה או הכסף:)עלות (שעות/זמן/כסף A A ,. לעומת זאת1 העלות הסופית מחושבת לפי שנה. לכן, ככל שמדובר בהוצאה שנתית חד פעמית, הערך בעמודה זו שווה :תדירות .720.2 ולחילופין, הוצאה המתבצעת פעם בחמש שנתיים תקבל ערך2 הוצאה המתבצעת פעמיים בשנה תקבל ערך A A עמודה זו מחושבת באופן אוטומטי על פי הנוסחה 'ערך * עלות * תדירות'. חישוב העלות מבוצע בנפרד עבור עלות :סה"כ עלות .הדרישות ועלות הבירוקרטיה על בסיס זה יש לחשב את העלות העתידית הכוללת של הרגולציה למשק. לשם כך, יש להעריך את מספר המפוקחים עליהם עתידה .הרגולציה לחול ואת מספר הפעמים שבה הם נדרשים לציית לרגולציה בשנה ,ככל שמדובר ברגולציה שקהל המפוקחים שלה גדול ויש מקום לפלח אותו למגזרים או סקטורים, לפי גודל העסק או פיזור גיאוגרפי יש לבצע את החישוב בהתאם לחלוקה זו. יש לציין, כי פילוח קהלי היעד, השונות ביניהם והיקף קהלי היעד, אמורה להתבסס על מיפוי .אוכלוסיות מושפעות שבוצע בהערכת הרגולציה, בתחילת התהליך על בסיס המדידה, יש לבצע נרמול של הנתונים המתקבלים על ידי שימוש בממוצעים, תוך נטרול אומדנים חריגים בעלי סטיית תקן ,גבוהה באופן יחסי. למעשה אנו מבקשים למצוא את האומדנים אשר מייצגים באופן הטוב ביותר 'עסק נורמטיבי יעיל'. לכשעצמם :עקרונות הנרמול הם פשוטים פעולה א עלות מנורמלת 'חברה א500 500 'חברה ב600 'חברה ג400 'חברה ד450 'חברה ה550 .ניתן לראות כי לא קיימת שונות גדולה בין העלות המוערכת ולכן ניתן לחשב ממוצע על כלל החברות פעולה ב עלות מנורמלת 'חברה א500 500 'חברה ב450 'חברה ג550 'חברה ד500 'חברה ה1500 ניתן לראות כי קיימת שונות גדולה מאוד בין העלות של חברה ה' לבין העלות של שאר החברות במדגם. כתוצאה מכך, יש לנטרל את .'ד-'הנתון בגין חברה ה' ולחשב ממוצע רק על חברות א . שנה20-. קביעה זו נכונה גם כאשר האישור ניתן ל0.1 שנים. זאת אומרת, ערך המינימום הוא10 יש לציין כי לטובת פשטות החישוב, התדירות המקסימלית היא72 | תורת הערכת השפעות רגולציה86 'פעולה ג עלות מנורמלת חברה א'500 לאור השונות הגדולה יש לקיים בירור נוסף חברה ב'100 'חברה ג50 'חברה ד1500 'חברה ה1200 בדוגמה זו קיימת שונות גדולה לאורך כלל המדגם ולפיכך לא ניתן לקבל החלטה חד משמעית. המשמעות היא כי נדרש לקיים ראיונות או שיחות הבהרה נוספים לצורך הגדלת המדגם ובמידת הצורך, לשקול מחדש את החלוקה למגזרים. הערכת זמן המתנה זמן המתנה הוא משך הזמן שבו המפוקח ממתין לתשובה של הרגולטור במסגרת תהליך. יודגש כי לא מדובר בהמתנה של המפוקח במסגרת הפעילות הפנימית שלו (למשל, זמני המתנה הנובעים מן הזמן הכרוך בתשובה של בדיקת המעבדה, על אף שבדיקה זו עשויה .73להיות חובה רגולטורית). לזמן ההמתנה יש עלות כלכלית למפוקחים, משום שהוא אינו מאפשר את הפעילות העסקית בזמן זה החלטת הממשלה הגדירה את עלות זמן ההמתנה לרגולטור כעלות בירוקרטית. לכן, במדריך הפחתת הנטל, כחלק מהפחתת הנטל של רגולציה חושב זמן ההמתנה כ'פעולה', ובהתאם ניתן לו משקל בעלות הרגולציה הקיימת כך שצמצום זמן ההמתנה קיבל משקל בתוך . 25%-חובת ההפחתה ב על אף האמור, בגלל החשיבות של זמן ההמתנה, גם ברגולציה חדשה יש להעריך את זמן ההמתנה העתידי הכרוך ברגולציה ולצרף אותו למסגרת החישוב. באופן עקרוני ניתן לחשב את עלות הזמן במונחים כלכליים שונים כגון עיכוב בהכנסת, היוון פיננסי וכדומה. אולם, הללו דורשים חישובים מורכבים. משום כך, זמן ההמתנה נספר בפשטות בימים. דגשים בביצוע המדידה מדידת העלויות הישירות, על אף שהיא קבועה במתודולוגיה אחידה, מחייבת הפעלה של שיקול דעת. בעיקר במקרים בהם בנקודת הזמן של החישוב, קודם ליישום של הרגולציה בפועל, יתכן ועדיין יש צורך במידע נוסף למדידת העלויות. למשל, חקיקת חוק חדש שעתידות להיות לו תקנות מפורטות, או תקנות שלשם יישומן יופצו חוזרי מנכ"ל או ייקבעו תנאים ספציפיים ברישיון. במקרים אלה, החישוב יכול גם לשמש כלי להערכת השפעות, כסימולציה של אופן יישום הרגולציה בפועל, באמצעות הערכה של פעולות, מרכיבי עלות וכן הלאה. מכיוון שמרכיב שיקול הדעת הוא הכרחי, יש לוודא כי העקרונות הבאים נשמרים: A A שימוש באומדנים: במדידת עלויות הרגולציה נעשה שימוש באומדנים (כגון הערכת עלות שעת עבודה) אשר מצריך שיקול דעת ועשוי להיות בעל השפעה מהותית על סך הנטל המחושב. A A .בהירות: יש לוודא את בהירותן של הנחות המוצא והמידע אשר שימש בתהליך מדידת עלויות הרגולציה A A עקביות ואחידות: בסופו של דבר, ערכה של המדידה היא בעקביות שלה. בהירות ההנחות והמידע, הם כאמור, חיוניים לצורך עקביות. כמו כן, הקפדה ביישום ההנחיות, מעניקה תוקף למדידה כולה, כמהלך ממשלתי רוחבי ותאפשר, לאורך השנים, השוואה, בין שנים ובין משרדים. A A .זמינות המידע: על מנת שניתן יהיה לעקוב ולשחזר אחר תוצרי המדידה, יש לשמור את עיקרי המידע ששימש בסיס לחישוב . ככלל, זמן ההמתנהpre-ruling זמן ההמתנה בדרך כלל כרוך בתהליכי אישור, בהם ממתין המפוקח לאישור הרגולטור. עם זאת, זמן המתנה יכול להיות גם בתהליכים נוספים, כמו73 .מחושב מרגע הגשת הבקשה באופן מלא. עם זאת, יש להביא בחשבון את הפער שבין הגשה ראשונה להגשה מלאה. ככל שפער זה גדול, יש לבחון דרכים לצמצמו 87 | תורת הערכת השפעות רגולציה תוספות | תורת הערכת השפעות רגולציה88 אסטרטגיות להתערבות רגולטורית- א תוספת . לאור הנסיבות והסיכונים74תוספת זו מציגה את האסטרטגיות העיקריות שרגולטור יכול להפעיל בדרגות התערבות הולכות ופוחתות .השונים יש מקום לשקול שילוב בין כמה אסטרטגיות הגדרת הרגולציה, כפי שהיא מנוסחת בהחלטת הממשלה, מדגישה את מרכיב הסמכות של המדינה. ככזו, היא מבטאת מובן צר של ). ההתנהגותhuman behavior( רגולציה. לעומת זאת, ניתן לדבר על מובן רחב של רגולציה, שמטרתה להשפיע על התנהגות אנושית בפועל של השחקנים היא הקובעת את התוצאה הסופית של הרגולציה במונחים של השפעה על המשק. על פי המובן הרחב, ההשפעה על ההתנהגות האנושית, יכולה להתבצע במגוון דרכים, שאינם רק באמצעות שימוש בסמכות. על כן, יש לחשוב על רגולציה כמגוון רחב של כלים, כגון תמריצים או רגולציה עצמית. מדרג ההתערבות שבנספח זה, מניח את המובן הרחב של המושג, ופורס, בהתאם 'ארגז .כלים רגולטורי', הכולל גם כלים לא רגולטוריים כללי – ציווי ושליטה ואסטרטגיות אלטרנטיביות ) מציין גישה בהפעלת הרגולציה על המשק. על פי גישה זו הרגולציה מטילה מגבלותCommand and Control( 'הביטוי 'ציווי ושליטה קשיחות על פעילות במשק, באמצעות קביעת סטנדרטים מחייבים ואיסורן של פעילויות מסוימות, שבצִ דם איום בהפעלה של סנקציות מסוגים שונים (פלילית, מִ נהלית ועוד). זוהי גישה טבעית לרגולטור, בעיקר בזכות פשטותה (איסור מצד אחד ועונש מצד שני) וגם משום .שהיא מביאה לידי ביטוי באופן מלוא את סמכותו של הרגולטור ואת אחריותו לשלוט ולכוון את השוק עם זאת, דווקא נימוקים אלה עלולים להיות מכשול לרגולציה מיטבית. במקרים מסוימים הטלה גורפת של איסור היא אמצעי מוגזם בהתחשב בסיכון הכרוך בבעיה ועל כן מטילה נטל רגולטורי כבד על המפוקח ואף עלולה לגרום לפגיעה כללית בפעילות הכלכלית בלגליזם שמשמעו היצמדות דקדקנית להוראות פורמליות, באופן שבנוסף על במשק. כך, מנגנוני ציווי ושליטה נוטים עלולים ללקות הנטל הכרוך בהן, הן עשויות שלא להשיג את מטרות הרגולציה. מצב זה מאופיין לרוב בעודף רגולציה, ברגולציה קשיחה ומורכבת או .בשימוש בסנקציות כבדות מדי ,בנוסף, אסטרטגיית ציווי ושליטה מחייבת בהכרח, לטובת פיקוח ואכיפה, קשר הדוק בין הרגולטור למפוקחים. קשרים הדוקים מדי . קידום אינטרס הגורמים המפוקחים על חשבון אינטרס הציבור הרחב- )regulatory capture( "שבי רגולטורי"עלולים להוביל ל כאמור, מנגנוני הציווי והשליטה מבוססים על קביעה של סטנדרטים של אסור ומותר ואכיפתם. מצד אחד, לטובת הבהירות, חשוב לפרט ,ולהרחיב מה אסור ומה מותר ומהי הענישה על כל הפרה. מאידך, פירוט יתר של הסטנדרטים עלול לאפשר, בעיקר לגופים גדולים למצוא פרצות חוקיות באופן הפוגע בהשגת תכלית הרגולציה, זאת מבלי להפר את החוק. מצב זה מכונה "ציות יצירתי", כאשר כוונת . כמו כן, מכיוון שהסטנדרטים נותנים מענה לצורך או בעיה במצב קיים, יתכן שהסטנדרטים75החוק לא מתממשת אך החוק אינו מופר .רלוונטיים עקב התפתחויות טכנולוגיות חדשות-שייקבעו, גם אם ימלאו את תפקידם כיום, ייהפכו ללא מאידך, יש להדגיש כי אסטרטגיות אלטרנטיביות, דהיינו אלה המבטאות רמה נמוכה של התערבות ממשלתית, מחייבות הבנה מעמיקה 'יותר של השוק ויכולות גבוהות יותר של פיקוח ואכיפה. זאת משום שהתערבות נמוכה משמעה שהממשלה משאירה ל'שוק החופשי למצוא את האיזונים 'הטבעיים' בין האינטרסים השונים, ובפרט עם האינטרס הציבורי שעליו מופקד הרגולטור. היכולת לחזות את להשיג מידע, ובמידת הצורך להפעיל סנקציות הוא חיוני להצלחה- התנהגות השחקנים במסגרת רגולציה 'רכה' מחד והצורך לפקח .התכנונית והביצועית של רגולציות אלטרנטיביות .Baldwin, Robert Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation )2nd Ed., OUP, Oxford: 2012(, pp. 105-136 : מבוסס על74 Cass Sunstein, “Paradoxes of the Regulatory State”,)1990( 57 University of Chicago Law Review 407 75 89 | תורת הערכת השפעות רגולציה 'שחרור' השוק, באמצעות רגולציה רכה, הוא אתגר לרגולטור הרגיל לפעול בכלים של ציווי ושליטה. על אף ההסתייגות האמורה, ועל ,בסיס עקרונות השוק החופשי, הגישה המקובלת בעולם היא שעל הממשלה להתערב מעט ככל שניתן בפעילות המשקית או, לחילופין לבחור באסטרטגיה המשקפת רמת התערבות נמוכה. זאת אומרת, המרה של אסטרטגיות המבטאות ציווי ושליטה של הממשלה במשק .מדרג ההתערבות – לאסטרטגיות רכות יותר. בהתאם לכך, מסודרות האסטרטגיות שלהלן לפי מדרג יורד של התערבות מנקודת המבט של צורת ההתערבות הממשלתית במשק ניתן לחלק את אופי הרגולציה לשלוש קטגוריות מרכזיות, המבטאות מדרג :התערבות יורד א . מתן היתרים ורישיונות: הגבלה של פעילות של ארגונים או יחידים במשק או בחברה עד לקבלת היתר או רישיון מגורם שהוסמך לשם כך על ידי הממשלה ובתנאי שהמפוקח עמד בדרישות מסוימות (דרישות הרגולציה). יש להדגיש כי גם לאחר קבלת ההיתר חלות .מגבלות על הפעילות ומתבצע עליה פיקוח ואכיפה ב . ,נורמות מחייבות ללא צורך בהיתר מוקדם: הגבלה של פעילות של ארגונים או יחידים במשק או בחברה לדרישות של הרגולציה .הנאכפות על ידי רשות מוסמכת, כאשר במסגרת מגבלות אלה הפעילות מותרת ללא צורך בהיתר או רישיון ג . פעילות הממשלה בשוק לא באמצעות הגבלתו אלא באמצעים הרותמים את השוק לכיוון הרצוי על ידי שינוי במערך:רתימת שוק .התמרוץ והכדאיות של השחקנים השונים :להלן פירוט אסטרטגיות רגולטוריות בכל אחת מן הקטגוריות רישיונות והיתרים .ככלל, מעצם הצורך בהיתר מוקדם, קטגוריה זו מבטאת רמה גבוהה של ציווי ושליטה של הממשלה במשק מתן הרשאה לפעילות קבועה, כגון הפעלת עסק או נהיגה ברכב. למעשה, חובת רישיון מהווה פיקוח כפול, הראשון קודם לתחילת:רישיון הפעילות והשני תוך פעילות שוטפת (באמצעות תנאי הרישיון) ועל כן מבטאת שליטה גבוהה, כאמור. במונחים של ניהול סיכונים, שליטה הפיכות במקרה של נזק או סבירות גבוהה-גבוהה נדרשת במקרים של סיכון גבוה לאינטרס הציבורי. כגון במקרים של חיי אדם, אי .למימוש תרחיש הסיכון באשר- עם זאת, לעתים הצורך בקבלת רישיון אינו מצדיק את הסיכון לאינטרס הציבורי, ובכל זאת יש נטייה להשתמש בו משום פשטותו המפוקח צריך להוכיח לרגולטור מראש שהוא עומד בתנאים, קודם לתחילת הפעילות. זאת לעומת סטנדרט מחייב (ראה להלן) שעל .הרגולטור לוודא את יישומו ואת אכיפתו. קלות הפיקוח, אם כן, מהווה תמריץ לשימוש באסטרטגיה זו, גם כאשר אין היא מחויבת המציאות באשר- על אף האמור, יש להדגיש כי מעבר לסטנדרט מחייב מצריך מערך פיקוח ואכיפה אפקטיבי. ראשית, לטובת איסוף המידע ,הרגולטור צריך לאסוף המידע באופן אקטיבי, מכיוון שהמפוקח לא נדרש להביא לרגולטור את המידע קודם לקבלת הרישיון. שנית באמצעות מערך הרתעה אפקטיבי. בארצות הברית, לדוגמה, במקרים רבים ישנה מערכת הרתעה אפקטיבית מאוד – ענישה חמורה מאוד גם על עבירות קלות יחסית, כך שבמקרים אלה ניתן להסתמך על סטנדרט מחייב (במקום רישיון) או על בדיקות מדגמיות במקום .פיקוח שוטף ומעמיק היתר לפעילות מסוימת, כגון יבוא מוצרי מזון מסוימים, לאחר בדיקה של פקחים בנמלים. יש לציין, כי על אף שישנם מוצרים:היתר המחייבים בדיקה לכל מוצר או משלוח (בעיקר בכל הנוגע לבריאות הציבור), מערך הבדיקה והאישור הוא יקר, הן למדינה המפעילה את הפקחים, בדיקות המעבדה והרישומים, והן לפעילות העסקית הנאלצת לספוג עיכובים עד לסיום הבדיקות והתעסקות גבוהה בחובות .בירוקרטיות בנוסף, הירידה לפרטים מחייבת הענקת מרחב גבוה של שיקול דעת לפקח בפועל. משום כך, יש צורך ברמה גבוה של כוח אדם בפיקוח והכשרה מעמיקה, על מנת שמרחב שיקול הדעת יאפשר גמישות בין מקרים שונים (שלא תמיד ניתן להבחין ביניהם מראש) אך לא יהפוך .)לשרירותי (כך שבמקרים דומים מתקבלים החלטות שונות | תורת הערכת השפעות רגולציה90 משום כך, בתהליך הערכת הצורך בהיתר יש לבחון את מנגנון קבלת ההיתר ולהקל בו ככל שניתן. למשל, באמצעות הקטנת המדגם (שהרי לא כל המוצרים נבדקים), יצירת הבחנה בין סוגים של מוצרים או של עסקים (לפי מידת המהימנות שלהם) וכדומה. כמו כן, יש .לתת את הדעת ליעילות התפעולית של הבדיקות, על מנת לחסוך זמן ואמצעים, למדינה ולבעלי העסקים . בתוך עולם ההיתרים, זכיינות היא מתן זכות לשימוש במשאבים ציבוריים באופיים ובדרך כלל בשווקים מונופוליסטיים מטבעם:זכיינות כגון, הפעלת קו תקשורת למתן שירות באמצעות שימוש בתדרים. באסטרטגיה זו מוחלפת תחרות בשוק בתחרות על השוק. מקובל להניח שאם השחקנים יגישו הצעות תחרותיות כדי לקבל זכות מוגנת לשרת שוק כלשהו בתקופה מוגדרת ובתנאים ברורים, הצרכנים .ירוויחו ממתן שירות על ידי מפעיל שלא נתון ללחץ תחרותי מדי אך במובנים רבים פועל בהשפעת התחרות נורמות מחייבות ללא צורך בהיתר מוקדם ככלל, נורמות מסוג זה מבטאות רמת מעורבות פתוחה של הממשלה במשק. יחד עם זאת, יש לציין, כי האסטרטגיות הראשונות במדרג המפורט להלן, מציינות רמה גבוהה של ציווי ושליטה, באשר הנורמות המחייבות מייצרות מגבלות קבועות על הפעילות במשק (אין היתר .)שיכול לאפשר אותן המכתיבים את התארגנות המשק באופן המונע פעילות מסוימת (כגון, הפרדה מבנית בין בעלות על נכסים פיננסיים :כללים מבניים וריאליים). בדרך כלל, כללים אלה נובעים מן הצורך לשמר תחרות (ראה להלן כללי תחרות). היתרון בכללים מבניים הוא ביציבותם ובעוצמתם. כשמם, כללים אלה הקובעים את מבנה השוק ומונעים מראש התנהגויות מסוימות, כך שהרגולטור פטור מלהתמודד עם .. עם זאת, כללים אלה מבטאים רמה גבוהה מאוד של מעורבות ממשלתית במשק76בעיות ספציפיות הגבלה של מחירים או מכסות ייצור על השחקנים בשוק. בדרך כלל, מיועדת אסטרטגיה זו למנוע מחירים גבוהים :קביעת מחירים ומכסות ,על מוצרים מסוימים (בעיקר בנוגע למחירים), וכן להגנה על היצרנים המקומיים (בעיקר בנוגע למכסות). במונחים של שוק חופשי התערבות מסוג זה נחשבת כביטוי חריף של ציווי ושליטה, משום שהממשלה מונעת מכוחות השוק החופשי לקבוע את המחיר שנקבע בשווי משקל של ביקוש והיצע. המוטיבציה להתערבות מסוג זה נובעת מן הצורך להגן על אינטרסים חברתיים מסוימים, כגון הבטחת אספקה של מוצרי יסוד במחירים נמוכים או הבטחת תעסוקה בתעשיות מקומיות מסוימות. לעתים הפיקוח על המחירים מוטל אם אין .תחרות מספקת בשוק המאפשרת לעסקים לגבות מחיר גבוה ,סטנדרט שבו נדרש יבואן או יצרן לעמוד בנוגע למוצר עצמו או לתהליך הייצור שלו. לצד התקנים הרשמיים :תקנים רשמיים או מחייבים המפורטים בחוק התקנים ושעליהם אחראי שר הכלכלה, רגולטורים שונים יכולים ליצור תקנים ייעודיים בתחומי אחריותם. למשל, תקנים ., לשם קבלת אישור מפעל לייצור מזוןiso של מוצרים אנרגטיים של משרד האנרגיה או חובת עמידה בתקן בו חייב המפוקח לעמוד ושעל העמידה בו מבצע הרגולטור פיקוח ואכיפה. קביעה של סטנדרט יכולה לבטא רמות שונות:סטנדרט מחייב של ציווי ושליטה בהתאם לרמות הפירוט של הסטנדרט. ככל שהסטנדרט מפורט יותר הוא מייצר שליטה גבוהה יותר של הממשלה בשוק. עם זאת, יש להדגיש כי, כפי שהורחב לעיל, שסטנדרטים מפורטים אינם גורמים בהכרח לשליטה של הממשלה ויכולים להוביל .'ל'ציות יצירתי כללי תחרות המגדירים תנאי מסגרת לתחרות במשק (כגון הגבלים עסקיים) מבלי להזדקק לסטנדרטים מפורטים. ניתן לעשות בהם )תחרותית או לא הוגנת בשוק, דוגמת תמחור טורפני (קביעת מחירים נמוכים כדי להבריח מתחרים-שימוש כדי לשלוט בהתנהגות אנטי ולהבטיח אספקת שירותים מתאימים לציבור. כללי תחרות מייצרים גמישות רבה יותר לענף תוך שמירה על נטל אכיפה מצומצם יחסית .לניהול השוק באופן ישיר על ידי רשות מפקחת עם זאת, הניסיון בעולם משקף כמה חסרונות הטמונים בשימוש בכללי תחרות, בעיקר משום אופיים הכללי. כללי תחרות עלולים לייצר לפירוט נוסף על השיקולים בעד הפרדות מבניות ככלי לעיצוב תחרות בשוק ראה גילוי דעת של הרשות להגבלים עסקיים בנושא "הנחיות בדבר תרופות למיזוגים המעלים חשש סביר76 http://www.antitrust.gov.il/images/docs/2-11.pdf "לפגיעה משמעותית בתחרות 91 | תורת הערכת השפעות רגולציה אי ודאות באשר אין הם נותנים מענה להסדרים ספציפיים. משום כך נוצרת הזדקקות מרובה להכרעה בבית משפט שלא תמיד יש בידו .את המומחיות הנדרשת, זאת גם במקרים שהרגולטור יכול היה לתת מענה נקודתי למקרה הספציפי שניות), באופן המאפשר לשוק להחליט על30 פיקוח על ביצועים: קביעה של יעד שבו צריך לעמוד המפוקח (כגון, יציאה מבניין בוער תוך אופן יישום הרגולציה (כגון באמצעות מיקום היציאות או החומרים מהם עשויות הדלתות). אסטרטגיה זו פועלת בשוק באופן המאפשר .לשחקנים מרווח יצירתי של יישומו חובות דיווח, פרסום ואחזקת מידע: לצד הסטנדרטים הרגולטוריים, ולעיתים בנוסף אליהם, ישנן בדרך כלל גם חובות דיווח. הדוחות יכולים להיות מוגשים לרגולטור או לעמוד בפרסום פומבי (כדוגמת חברות ציבוריות). דוחות הם כלי רגולטורי רב עוצמה הנובע מעצם החובה לשקיפות. מלבד דוחות, כוללות חובות המידע מגוון של כלים רגולטוריים, כגון חובת הודעת זכויות לעובדים או אחזקה ועיבוד של .)מידע (שיהיה נגיש, ככל שיש צורך בביקורת על אף היעילות לכאורה של כלי זה, יש לתת את הדעת שתהליכי איסוף, עיבוד ואחזקת המידע עלולים להיות יקרים יותר משנדמה. בדרך .)כלל, חובות דיווח אינם עומדים ככלי יחיד אלא באים יחד עם דרישות רגולטוריות אחרות (כגון דרישות רישיון תצהיר: הצהרת המפוקח על עמידה בדרישה מסוימת (כגון עמידה בתקן אירופי או אישור מהנדס), המעניקה לו אישור אוטומטי לפעילות בשוק. המפוקח צריך להחזיק אצלו תצהיר מסוג זה, אך אינו נדרש להציגו מראש לטובת קבלת אישור. מתן תצהיר נמצא בקצה הסקאלה של מתן היתרים מכיוון שההיתר מותנה בפעילות מינימלית של המפוקח, תצהיר, המאפשר לממשלה לסמוך על פיקוח של גורם אחר .)(התקן באירופה או מהנדס מוסמך חובות גילוי: חיוב היצרן לחשוף מידע באופן המאפשר לצרכן לבחור בין אפשרויות (כגון תוויות על מזון). אסטרטגיה זו נמנעת מהתערבות בייצור או באספקה של מוצרים וממוקדת באיסור על פרסום מידע מטעה מסוים או בחיוב גילוי נאות. מסירת המידע יכולה להיעשות על ידי הספקים השונים או על ידי הגוף הממשלתי המפקח. אסטרטגיה זו נשענת על ההנחה שצרכנים מבצעים בחירה מושכלת כאשר יש .בידם מידע מספיק על אף עוצמתו של הכוח הצרכני, לעיתים עלולים הצרכנים לא להבין את משמעות המידע או להשתמש בו באופן שאינו נצפה מראש '(כלקוחות המעדיפים לרכוש מוצר במחיר נמוך למרות הסיכון הבטיחותי הכרוך בכך, למשל). כמו כן, על אף שמדובר לכאורה 'רק .בהצגת מידע, ולא בהגבלה של פעילות ממשית, לפעמים עיבוד המידע והצגתו עלולות להיות גבוהות עבור בעל העסק ,רגולציה משותפת: (או רגולציה עצמית נאכפת) היא רגולציה שבה הגוף קובע בעצמו את הכללים הרגולטורים (כמו ברגולציה עצמית ראה להלן) אך הממשלה ממלאת תפקיד מרכזי בפיקוח על יעילות עבודת הרגולציה והאכיפה העצמית. גישה זו שואפת להעניק לגורמים המפוקחים את התמריצים הדרושים לקבוע לעצמם את כללי הפעילות המפורטים, ועל כן היא נחשבת יעילה ביחס שבין משאבי האכיפה .ובין השגת יעדי הרגולציה רתימת שוק תמריצים: הקלה במס או מתן סובסידיה, המטים את השחקנים להעדיף פעילות מסוימת. זאת, מבלי לאסור התנהגות מסוימת. יש להדגיש כי על אף שמדובר בהתערבות מאפשרת ולא דרישה מפוקחת או היתר, שיטת התמריצים נחשבת לרמת התערבות גבוהה של הממשלה במשק, בגלל עוצמת השפעתה. על כן בעיות רבות באסטרטגיית הציווי והשליטה רלוונטיות גם לאסטרטגיות התמריצים סכנה למורכבות יתר ולציות יצירתי הנובע מתחכום של גורמים בשוק שיאפשר להם לקבל את השונות. גם בשיטות של תמריצים יש .התמריץ גם ללא השגת תכליתה לפיכך, הקושי העיקרי הכרוך במערכי תמריצים הוא חיזוי ההשפעה ב"שטח" של מתן תמריץ כלשהו. כיצד ניתן להעריך בדיוק מהו נטל המס שיכריע מפעל לחדול מפעילות מזהמת? גם אם נניח כי השחקנים המפוקחים מתנהגים באופן רציונלי, הרי השפעות התמריצים על הרווח או על התועלת של כל שחקן תהיה שונה. הניסיון להתאים את התמריצים לקבלת התוצאה הרצויה עלול להוביל לחובות מחמירות | תורת הערכת השפעות רגולציה92 . כמו באסטרטגיית הציווי והשליטה- לקבלת אינפורמציה מן השחקנים המפוקחים עוד יש לציין כי אסטרטגיה של תמריצים עשויה להיות פופולרית בקרב השחקנים המפוקחים, אך עלולה לעורר התנגדות ציבורית .) לגלגול העלויות על משלם המִ סים- לסבסוד בפועל של גורמים אשר יוצרים את הבעיה (ובנושא של מיסוי רישיונות סחירים: הנפקת מספר מוגבל של רישיונות המתירים פעילות מסוימת (כגון, פליטת מזהמים בכמות קבועה) על ידי הגוף המפקח, כאשר לאחר החלוקה הראשונית ניתן לסחור באישורים במסגרת השוק. היתרון באסטרטגיה זו הוא שהמסחר באישור מייצר שוק חדש שבאופן טבעי עתיד לעודד יזמות כדי להפוך אותו לרווחי ויעיל. כך למשל, רווחי מכירת אישורי הפליטה עשויים לייצר מקור מימון שיאפשר פיתוח של רעיונות להקטנת פליטות מתחת לרף הנדרש לאישור (דוגמה מסוג זה התרחשה בהולנד בנושא של רישיונות .)סחירים שהגבילו את כמות צואת החזירים בשוק מגדלי החזירים ,התקשרות ממשלתית: התקשרות ממשלתית יכולה לשמש ככלי מכווין התנהגות, גם כאשר ההתקשרות היא כלכלית לחלוטין, למשל באמצעות דרישה לשכר הוגן בכל חוזה ממשלתי מול ספק. באמצעות תנאי המכרז, כמו במקרה של זיכיון, ניתן לחייב את הזוכים לביצוע פעילות מסוימת, שיכולה לשמש אינטרסים כלכליים או חברתיים של הממשלה. יש לציין, כי התלות במימון ציבורי שבהתקשרויות משמעיים וקבועים-ממשלתיות יכולה לשמש בסיס לפיתוח מנגנונים של רגולציה עצמית או משותפת, גם ללא קביעת סטנדרטים חד .מראש .רגולציה עצמית: קביעת סטנדרטים פנימיים ונהלי עבודה וולונטריים על ידי גופים פרטיים, ללא דרישה או התערבות מצד הממשלה רגולציה עצמית פועלת שלא מכוח החוק, ואי ציות לה לא יגרור פעולות אכיפה מצד הממשלה. עם זאת, מכיוון שכללי הרגולציה העצמית בממשל התאגידי של הגופים עצמם, פעמים רבות היא נקבעת כך שהיא מותאמת לאופי פעולת הארגון מתוך הכרות, היא אינה זרה .לו ועל כן הציות לה גבוה והיא משיגה את יעדי הרגולציה (לו הייתה קיימת). במובן הזה רגולציה עצמית חוסכת את התערבות המדינה ): עיצוב סביבת קבלת ההחלטות להגדלת הסיכוי לבחירה בתוצאה הרצויה, מבלי לחייב את השחקנים לבחירהnudge( עיצוב ודחיפה מסוימת. פתרונות עיצוב יכולים לסייע כדי למנוע מלכתחילה את התנאים המאפשרים את היווצרות הבעיה, כמו למשל תכנון כבישים מעצבים את סביבת קבלת ההחלטות כדי לעודד את ההחלטה "Nudge" באופן שיקשה על חריגה מהמהירות המותרת בהם. פתרונות הרצויה, לרוב בהתבסס על כלים מתחום מדעי ההתנהגות וכלכלה התנהגותית. כך נמצא, שהגדרת כל האזרחים כתורמי איברים תורמת משמעותית להגברת ההיענות לתרומת- כלומר, נכללים במאגר התורמים אלא אם הביעו התנגדותם במפורש- כברירת מחדל איברים. שינוי בסביבת קבלת ההחלטות (הגדרה מחדש של "ברירת המחדל") ולא שינוי במערך התמריצים עודד את ההתנהגות הרצויה .)(יותר תורמים במאגר עיגון זכויות: של השחקנים במשק המסדירים את הפעילות בין השחקנים השונים במשק ללא התערבות ממשלתית, באמצעות אפשרות תביעה אזרחית (כגון, חובת דיווח על נזקים בבית לפני מכירתו). הגדרת זכות מסוימת עלולה להוביל לשינוי בהתנהגות של הגורמים שיחששו להידרש לתשלום פיצויים, אם ייתבעו על ידי ,המפוקחים: למשל, עיגון הזכות למים נקיים באופן פורמלי עלול להרתיע מזהמים .הנפגעים. התמריץ לשינוי ההתנהגות מתבסס על ההרתעה הנגרמת עקב הסיכון להידרש לתשלומים כספיים תקנים לא רשמיים: הענקת תו תקן ממשלתי למוצרים מסוימים, מבלי לחייב את השחקנים לקבלת תו התקן. עצם קיומו של תו התקן מעניק יתרון תחרותי בשוק ומייצר תמרוץ לעמוד בו (כגון, תו תקן ללחץ מים בברזים). אולם ניתן לפעול בשוק גם ללא קבלת התקן. זוהי .רגולציה רכה מאוד, שאינה נכללת ברגולציה במובן הצר, אך יכולה להיות כלי רגולטורי במובן הרחב קמפיינים ופרסום: כמו תקנים רשמיים, זוהי אינה רגולציה במובן הצר. אך לעתים דווקא התערבות מסוג זה עשויה להתגלות כיעילה יותר .בהשפעתה על המשק, גם ללא קביעת כללים הערה אחרונה: מדרג ההתערבות מציין את רמת ההתערבות בפעילות המשקית, דהיינו במשק קיים ועל שחקנים קיימים. עם זאת, ניתן לבחון מדרג זה לאור עקרונות כלכליים של המשק בכללותו, באופן שבו הם מעודדים תחרות, מייצרים חלוקה הוגנת של משאבי המשק .וכדומה 93 | תורת הערכת השפעות רגולציה סיכום – חוזקות וחולשות באסטרטגיות רגולציה אסטרטגיה דוגמה חוזקות חולשות רשיונות והיתרים רשיון הפעלת מסעדה פיקוח גבוה למניעת תרחיש קיצוני של סיכון ציבורי בסטנדרט בעמידה ודאות המתחייב מעורבות ממשלתית גבוהה במשק מקשה על כניסה לשוק ועלולה לפגוע בתחרות עלולה לייצר עומס בירוקרטי יחסים הדוקים מדי עלולים ”להוביל ל”שבי רגולטורי היתר יבוא פירות וירקות והכנסת זיהומים מניעת חיידקים לארץ מערכת תפעולית מורכבת עומס בירוקרטי על העסקים עלות גבוהה לממשלה זכיינות שידורי טלוויזיה, אוטובוסים עלות אכיפה נמוכה מעט מגבלות באופן יחסי )המנהלים (ולא הפקידים מגיבים להתפתחויות בשוק ”החלפת תחרות “בשוק ”בתחרות “על השוק קשיים בפיקוח ואיסוף המידע צורך באפיון מדויק של השירות מתח בין הגדרות מפורטות לחדשנות וגמישות אי ודאות עלולה לגלגל מחירים על הצרכן צורך בשוק משוכלל לתחרות על הזיכיונות | תורת הערכת השפעות רגולציה94 אסטרטגיה דוגמה חוזקות חולשות נורמות מחייבות ללא צורך בהיתר מוקדם כללים מבניים הפרדה בין בעלות על נכסים פיננסיים וריאליים שינוי קבוע במבנה המשק בהתאם למדיניות פשטות בפיקוח ואכיפה שליטה גבוהה של הממשלה במשק חשש להשפעות לא צפויות של התנהגות השחקנים קביעת מחירים ומכסות עלות קבועה ללחם אחיד קידום אינטרסים חברתיים הגנה מפני כשל שוק מעורבות גבוהה של הממשלה במשק אמצעי ‘קל’ יחסית שאינו מקדם את האפקטיביות של מבנה המשק סטנדרט מחייב העסקת עובדים כללי תחרות הגבלים עסקיים ניתן ליישם בענפים רבים במקביל רמת התערבות נמוכה גמישות לחברות עלול לייצר אי ודאות ועלויות עסקה דיני תחרות לא תמיד מספיקים. צורך בקביעת כללים ספציפיים והזדקקות לבתי המשפט בפתרון בעיות .ספציפיות חובת גילוי מרכיבים על מוצרי מזון מידה נמוכה של התערבות מותירה את ההחלטה בידי הצרכן ”סיכון נמוך ל”שבי רגולטורי שימושי בענפים בעלי סיכון נמוך יותר אינפורמציה לא מונעת החלטות מוטעות סיכון לעודף מידע או מידע לא נגיש צורך בפיקוח על איכות המידע 95 | תורת הערכת השפעות רגולציה אסטרטגיה דוגמה חוזקות חולשות רתימת שוק מערכי תמריצים מיסוי ירוק הגבלת שיקול הדעת של הרגולטור לחץ כלכלי לצמצום ההתנהגות הפוגעת -קושי בתגובה להתנהגות לא רציונלית או רשלנית קושי לחזות התנהגות הנובעת מתמריץ מסוים התקשרות ממשלתית סלילת כביש, תוך חובת שימוש בחומרים המיוצרים בישראל עידוד כלכלה מקומית ומימוש אינטרסים חברתיים וכלכליים פיקוח ואכיפה פשוטים יחסית סיכון לבלבול בתפקידים בין המפקח לספק התייקרות עלות הפעילות יתכן קושי ביישום תנאי המכרז ופגיעה באיכות הביצוע ומשך הזמן רשיונות סחירים רשיון לזיהום מוגבל מעודד חדשנות עלויות נמוכות לרגולציה צורך במערך פיקוח ואכיפה מניח רמה גבוהה של שוק משוכלל עלול ליצור חסמי כניסה לשוק רגולציה עצמית התאחדות סוכני הנסיעות גמישות ביישום חיסכון במשאבי פיקוח ואכיפה התערבות מזערית של המדינה רלוונטית רק לשוק שמאורגן באופן עצמאי קשיים באחריותיות ובפיקוח על הליך הוגן אפשרית רק ככל שאין סכנה מיידית לאינטרס ציבורי )”Nudge“( עיצוב ודחיפה תרומת איברים עלויות נמוכות משלבת השפעה עם הותרת חופש בחירה לא אפשרי ליישום באופן נרחב עיגון זכויות הזכות לאוויר נקי עלויות נמוכות למדינה התערבות מוגבלת מאוד לא מונעת התנהגות שנובעת רציונליים-ממקורות לא האכיפה דורשת ידע ומשאבים אצל הנפגעים ההרתעה עלולה להיפגע ממורכבות האינפורמציה )וממאפייני השוק (גודל, ביטוח | תורת הערכת השפעות רגולציה96 ) מתודולוגיות לניתוח השפעות (ישירות ועקיפות- תוספת ב בחלק זה יתוארו גישות לניתוח שיטתי של השפעות רגולציה קיימת וכן גישות לניתוח הצעות לשינויים ברגולציה. הניתוח השיטתי מסייע להבין את התמונה הכוללת ובנוסף מאפשר להשוות בין חלופות שונות. יתרה מזאת, שימוש במתודולוגיות סדורות נסמך פעמים רבות .גם על הניסיון העולמי, ומקנה תוקף לניתוח בחלק זה מוצגים שני סוגים של מתודולוגיות – הסוג הראשון הוא מתודולוגיות גנריות, אשר בוחנות את השפעותיה המקיפות של רגולציה מסוימת ואת הכדאיות לה. הסוג השני של המתודולוגיות מציע דרך לבחון רגולציות מתחומים שונים דרך פריזמה מסוימת – למשל כיצד הרגולציה משפיעה על התחרותיות או על הנטל הבירוקרטי. במובן מסוים, הבחירה מראש באיזה כלי מתודולוגי יש להשתמש עשויה .להשליך על מסקנות הניתוח מתודולוגיות גנריות – שניתן להשתמש בהן בתחומים רבים )CBA - Cost Benefit Analysis( חישוב עלות/תועלת .שיטה נפוצה זו מפרטת את העלויות והתועלות של הרגולציה של כל השחקנים הרלוונטיים במונחים כספיים (או כמותיים), ומשווה ביניהן :החישוב בשיטה זו כולל מספר מרכיבי יסוד A A ההעדפה הנגלית), שהיא- revealed preference( הניתוח האמפירי האידאלי הוא ניתוח ההתנהגות בפועל- העדפה נגלית אומדן העלות באמצעות ערך הסחורות או השירותים (או גורמים המבטאים אותם) בהתבסס על התנהגות אמיתית בשווקים. על ידי הערכת הסכום שאדם יהיה נכון לשלם (או לקבל פיצוי) כנגד המצב לאחר הטלת הרגולציה. כך, למשל, ניתן לחזות (בקירוב טוב) את ההשפעות של הוספה של דרישת דיווח שנתית חדשה על בסיס המידע האמפירי הקיים על התנהגות השחקנים בשוק באירועים דומים בעבר (התמודדותם עם דרישות הדיווח הקיימות). ואולם במקרים רבים אין די נתונים על התנהגות השחקנים בפועל כדי לחזות את העלויות ואת התועלות בהתבסס על העדפה נגלית. בפרט אם מדובר בסחורות, שירותים או ערכים שאינם .)נסחרים בשוק כיום (למשל, מוצר או אירוע תקדימי) או שאינם ניתנים למסחור כלל (כמו קידום ערך תרבותי A A העלויות והתועלות הרגולציה בעיני האדם או העסק המושפעים ממנה באופן ישיר. בהקשר זה משתנים מומלץ לנסות לאמוד את ") בתשלום למדינהout-of-pocket"( מומלצים לניתוח נקודת המבט של האדם או העסק עשויים להיות עלויות כספיות ישירות (כמו אגרות ומיסים), תשלומים לשירותים אחרים (כמו עלות ייעוץ משפטי) וכן שינויים בעלויות קבועות (כמו ביטוח). משתנים אלה .של סימולציות של השפעת הרגולציה על הפרט המושפע באופן ישיר ניתן לשקלל באמצעות שימוש בכלים A A הבחנה בין עלויות הנוגעות לתקופת המעבר לבין עלות שנתית ממוצעת בתקופת שגרה שלאחר תקופת המעבר. למשל, מהלך .להורדת כלי רכב מזהמים מהכביש עלול להיות יקר מאוד בשלביו הראשונים, שכן במהלכם יורדו כלי רכב רבים מהכביש עם השתכללות האכיפה (וטכנולוגיית כלי הרכב) בעתיד העלויות התקציביות עשויות להיות נמוכות יותר. ההבחנה בין תקופת המעבר לתקופת השגרה שאחריה נכונה הן לגבי המפוקח והן לגבי הרגולטור (פעולות ההתארגנות וההפעלה השוטפת של מערך האכיפה). בעת חישוב הערך הנוכחי של עלויות ותועלות עתידיות יש לבחון את השפעות המדיניות תחת הנחת שיעור היוון .77("ריבית") גדול מאפס A A הבחנה בין עלויות למשק בכללותו לעלויות היוצאות מתקציב המדינה באופן ישיר. מקובל להניח כי חישוב העלויות לתקציב שנים. זאת, לא רק משיקולי אינפלציה ויוקר מחיה, אלא גם לאור "העדפת הווה", אפשרויות10 הנחת שיעור היוון אפס משמעה מתן "ערך שווה" למיליון ש"ח היום ומיליון ש"ח בעוד77 השקעה אלטרנטיביות בהווה. למשל, יש לזכור את העיקרון כי "מס שנדחה הוא מס שנחסך". הנחת שיעור היוון אפס עלולה להוביל להערכת יתר של השפעות הרגולציה על הדורות הבאים. מעבר לכך, לעתים יש מקום לבחון את רגישות ההשפעות העתידיות של הרגולציה לשינויים בשיעור ההיוון. נקודה זו מודגשת לאור הניסיון האמריקאי ביישום של מתודת .)3%-7% ) ובמקרה של ריבית גבוהה יותר (בין1%-3% האמריקאי ממליצות לבחון את העלויות ואת התועלות במקרה של ריבית נמוכה (ביןOMB-. לפיכך הנחיות הCost-Benefit http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/inforeg/regpol/circular-a-4_regulatory-impact-analysis-a-primer.pdf 97 | תורת הערכת השפעות רגולציה המדינה פשוט יותר בהשוואה לניתוח ההשפעות למשק. מצב זה עלול לגרום להטיות, ועל כן יש ערך מתודולוגי להפרדה בין במסגרת של ניתוח העלויות והתועלות למשק בכללותו ניתן להבחין העלויות לתקציב המדינה לבין העלויות למשק כולו. מובן כי .בין השפעות על אוכלוסיות שונות יתרונות וחסרונות השיטה: שיטה זו מאפשרת לשקף היבטים שליליים וחיוביים של המדיניות, ולהשוות ביניהם. היא מהווה גם בסיס טוב לניתוח ההשפעות של הפרשי תזמון בין עלויות ובין תועלות (במקרים שבהם, למשל, דרושה השקעה ראשונית, אך התועלת מגולמת , בעיקר78בזמן מאוחר יותר). החיסרון העיקרי של שיטה זו הוא חוסר יכולתה לשקלל השפעות שאין להן מדד כמותי או כספי ברור משום שמקבלי ההחלטות נוטים להעניק משקל גבוה יותר למדדים כמותיים. כך, בכל הנוגע להשפעות חלוקתיות, יש צורך לבצע ניתוח משלים לניתוח שנעשה בשיטה זו. במקרים רבים ניתן להשתמש בשיטה זו כמרכיב אחד בניתוח השפעות הרגולציה, כאשר ההשפעות הכמותיות והכספיות המבוטאות בגישה זו מוצבות לצד השפעות במונחים איכותניים יותר, שנבדקות באמצעות אחת השיטות המפורטות .להלן 79)CEA – Cost Effectiveness Analysis( ניתוח עלות ליחידת הישג ). למשל, משרד התחבורהCost Effectiveness Analysis( ניתן להעריך את התועלת ברגולציה באמצעות אומדן העלות ליחידת הישג . במקרה זה יחידת3,000 כלי רכב ובשנייה500 שואף להוריד כל רכב ישנים מהכביש ובוחן שתי חלופות: בחלופה הראשונה הוא יוריד ש"ח (ובסך2,000 ההישג תהיה העלות להורדת כלי רכב אחד מהכביש. עם זאת, נניח כי בחלופה הראשונה העלות ליחידת ההישג היא מיליון ש"ח). במקרה זה ייתכן כי משרד התחבורה יבחר15 ש"ח (ובסך הכל5,000 הכל מיליון ש"ח), ואילו בחלופה השנייה העלות היא .בחלופה הראשונה, אף שהיא מביאה לירידת של פחות כלי רכב בסך הכל משיקולים של עלות נמוכה ליחידת הישג מדידה לרגולציה. מנגד, השיטה אינה-כאשר אכן ניתן להגדיר יחידת הישג בת ,יתרונות וחסרונות השיטה: שיטה זו מתאימה במיוחד ,מתחשבת בתועלת המצטברת מסך יחידות ההישג, ולחלופין היא מחייבת הנחה מוקדמת של תועלת זהה בין יחידות הישג שונות (כלומר .)שאין הבדל בין סוגי כלי הרכב בשתי החלופות :מתודולוגיות לתחומים ייעודיים 80הערכת השפעות על תחרותיות : פיתח רשימת שאלות אשר עשויה לסייע בהכרעה אם מדיניות מוצעת מסוימת תשפיע על התחרותיותOFT משרד הסחר ההוגן הבריטי A A תגביל את מספר השחקנים או את סוג השחקנים בשוק? (למשל, האם המדיניות תעניק זכויות בלעדיות לספק או האם המדיניות )?תיצור מערך סגור של רישיונות או תכניות רכש A A תגביל בעקיפין את מספר השחקנים או את סוג השחקנים בשוק? (למשל, האם המדיניות תגדיל את העלויות האם המדיניות )?למצטרפים קטנים לשוק בהשוואה לעלויות לספקים קיימים גדולים A A תגביל את היכולת של השחקנים להתחרות? (למשל, האם המדיניות תצמצם את הערוצים שיכולים לשמש את האם המדיניות : ראו למשלCBA על אפשרות הסיכון להטייה עקב שימוש בשיטת78 Heinzerling, L. and F. Ackerman, Pricing the Priceless: Cost-Benefit Analysis and Environmental Protection )Georgetown University:2002(, http:// www.ase.tufts.edu/gdae/publications/C-B%20pamphlet%20final.pdf Cole, Daniel H., "Law, Politics, and Cost-Benefit Analysis" )2012(. Faculty Publications. Paper 772. http://www.repository.law.indiana.edu/facpub/772 http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/files/docs/sba/iag_2009_:)2009 של האיחוד האירופי (ינוארImpact Assessment Guidelines מבוסס בין היתר על מדריך79 en.pdf http://www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/comp_policy/Quick-Guide1-4.pdf : להרחבה נוספת ראו80 .בישראל הרשות להגבלים עסקיים משמשת גורם אשר מסייע להערכת השפעות על תחרותיות | תורת הערכת השפעות רגולציה98 )?השחקנים או תגביל את פעולתם לאזור גאוגרפי מסוים A A תפגע בתמריצי השחקנים לקיים תחרות ערה? (למשל, האם המדיניות תעודד או תאפשר תיאום והעברת מידע האם המדיניות )?לגבי מחירים, עלויות, מכירות או תפוקות בין שחקנים יתרונות וחסרונות השיטה: שיטה זו מאפשרת הערכה כללית של אופן השפעת החלופה על התחרותיות בענף. באמצעותה, גם בהיעדר ביסוס אמפירי ניכר ניתן לחזות באמצעותה בקירוב אם החלופה תעודד או תפגע בתחרותיות. אולם, שיטה זו ממוקדת בהערכת ההשפעה של החלופה על כניסתם ועל יציאתם של שחקנים מהשוק ואינה מאפשרת להעריך השפעות על רמת מחירים. במובן זה, השיטה יוצרת הטיה גורפת לטובת הגברת התחרות בין השחקנים, אף שבמקרים מסוימים תחרות עזה עשויה ליצור כשלי שוק אחרים או להחמיר אותם. היתרון של כלי מעין זה הוא קיומה של סדרת שאלות מובנית שמשמש את הרגולטור באופן רוחבי ומאפשרת השוואה בין רגולציות .שונות ובדיקה למפרע. סדרת שאלות כזו ניתן לפתח גם בנושאים נוספים SCM - Standard Cost Model מודל לחישוב נטל ביורוקרטי מידתית על האזרחים ועל העסקים בשל עלויות הציות. עלויות הציות עשויות להיות-אחד החששות מרגולציה חדשה הוא הכבדה לא הוצאה ישירה על מנת לעמוד בסטנדרט המתחייב מן הרגולציה (למשל, רכישת אפודי מגן). עם זאת, מקובל בעולם למדוד בנפרד את הנטל האדמיניסטרטיבי הישיר על עסקים, דהיינו, העלויות הוא הכלי המקובל לאמוד אתSCM העלויות הכרוכות בחובות הדיווח. מודל 81.) הנגזרות מן הרגולציהIO – Information Obligation( הנדרשות לעמידה בחובות הדיווח הבסיסי אומד את הנטל האדמיניסטרטיבי שהתהליך מייצר על המשק באמצעות מכפלה פשוטה: הזמן והכסף שכל בעלSCM-מודל ה עסק משקיע כדי לעמוד בחובות הרגולציה, מוכפל במספר בתי העסק אשר מבצעים את התהליך בשנה ובמספר הפעמים שכל אחד .מהם מבצע את התהליך בשנה : של חישוב הנטל האדמיניסטרטיבי מוצג באופן בסיסי כך82המודל הכללי זמן שעה עלות אוכלוסיה חזרות בשנה נטל על המשקx x x = הנטל האדמיניסטרטיבי הוא מרכיב בנטל הביורוקרטי שהרגולציה יוצרת. הוא ממוקד בפעילות האדמניסרטיבית אשר נדרשת בעקבות הרגולציה מצד אזרחים או בעלי עסקים, ובכלל81 ,זה הכנת דיווחים (מילוי טפסים, צילום מסמכים ועוד) ומסירתם, עמידה בביקורות והמתנה לעבודת הרגולטור. המרכיב העיקרי של הנטל האדמיניסטרטיבי מבוטא במונחים כספיים ) הבא לידי ביטוי בהימנעות מביצוע פעולות מסוימות עקב רתיעה מהחובות הכרוכות בהן. ראהIrritating Burden - "ולצידו ניתן לציין גם את "נטל ההטרדה" (או "הנטל הנתפס :למשל http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/conferences/documents/94th_dgins_conference/I%205%20NL%20REV%20-%20THE%20 DUTCH%20APPROACH.PDF http://www.oecd.org/regreform/ : בעולם פותחו מודלים מפורטים יותר להתאמת החישוב לרגולטורים, לתהליכים הבירוקרטיים ולקהלי היעד השונים. ראה למשל82 regulatorypolicy/34227698.pdf 99 | תורת הערכת השפעות רגולציה למשל, שינוי של .חישוב הנטל האדמיניסטרטיבי במצב הקיים ובכל חלופה מוצעת מאפשר להעריך את התועלת שבשינוי המדיניות תהליך הקמת חברה חדשה וקיצור משך הזמן הדרוש לפתיחת תיק במשרדי מע"מ, מס הכנסה וביטוח לאומי עתידים לחסוך נטל :אדמיניסטרטיבי של תשעה מיליון ש"ח למשק בשנה :סה״כ העלות למשק מלש״ח בשנה85 מלש״ח9- כ- 10% חסכון של סה״כ העלות למשק: מלש״ח בשנה76 לפני השיפור שעות29-הקמת חברה דורשת כ ₪6,700 עלות ממוצעת לתיק פעמית-ההגשה הינה חד בקשות בשנה12,600-מוגשות ב לאחר השיפור שעות24-הקמת חברה דורשת כ ₪6,000 עלות ממוצעת לתיק (כולל אגרה) השיטה מאפשרת הערכה פשוטה וברורה של הנטל האדמיניסטרטיבי על המגזר העסקי. תוצאת החשבון :83יתרונות וחסרונות השיטה המתקבל בדרך זו מאפשרת השוואה ברורה וקלה בין עלויות אדמיניסטרטיביות של חלופות שונות לרגולציה. אולם, החיסרון המרכזי של השיטה הוא הפרספקטיבה הצרה שהיא מעניקה להשפעות הרגולציה. ראשית, שיטה זו לא מחשבת מרכיבי נטל נוספים כגון משך הזמן שלוקח התהליך (במונחים של עיכוב פעילות), עלויות רגולציה במונחים של חומרים (כגון חובת הנגשת מבנים) או השפעות עקיפות של הרגולציה על המשק כגון הסתברות אי ציות, תחרותיות ויזמות וכדומה. בנוסף, השיטה נסמכת על סטנדרטיזציה של שווי הפעילות (כגון עלות שעת עו"ד) ומתעלמת משונות בעלות פעילויות דומות בין עסקים שונים (בהתאם לגודל העסק, יעילותו ועוד) או שהיא תלויה בהשגת אינפורמציה מפורטת מאוד, במטרה לאפשר הבחנה בין מקרים שונים. משום כך, הערכת העלות בשיטה זו, משמשת במקרים רבים אינדיקציה לעלות אדמינסטרטיבית, ולאו דווקא לחישוב אמפירי מדויק. על אף חסרונות השיטה, היא התקבלה כמודל המרכזי .שעליו נסמכים בפיתוח שיטות לאמידת הנטל הרגולטורי : וההתמודדות אתם ראו גםSCM לאתגרים נוספים הכרוכים במתודת83 Weigel, Wolfgang, The Standard Cost Model - A Critical Appraisal )September 17, 2008(. 25th Annual Conference of the European Association of Law and Economics, 2008. http://ssrn.com/abstract=1295861 The Scottish Government, Using the Standard Cost Model to Measure Administrative Burden: a Pilot Using Scotland’s Environmental and Rural Services )SEARS( as a Case Study, 2010, http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/317867/0101245.pdf | תורת הערכת השפעות רגולציה100 84קהילתיות – תכניות בינוי-דוגמה להערכת השפעות חברתיות ,קהילתי בתהליכי תכנון ובנייה, שגובש בצוות בראשות מנהלת השירות לעבודה קהילתית במשרד הרווחה-המדריך לשילוב נספח חברתי :קהילתיות של מדיניות לשלושה סוגים-סיווג השפעות חברתיות A A השפעות על כלל האנשים, ללא קשר למאפיינים אישיים או קהילתיים. במסגרת זו אפשר- השפעה על אוכלוסייה ברמה הכללית למנות השפעות על שינויים בגודל האוכלוסייה, הרכבה והשונות בה; הכלה או הדרה של קבוצות באוכלוסייה; השפעה על הבסיס הכלכלי של אזור או יישוב; השפעה על מעמדם ועל מצב של נכסים ציבוריים והשימוש בהם; והשפעה על אוכלוסייה זמנית (דוגמת .)תיירים A A הלימה של- השפעות על קבוצת אנשים שיש להם עניין משותף. בהקשר זה ניתן למנות הלימה או אי- השפעה על הקהילה ;יומי במרחב של הקהילה; השפעה על לכידות קהילות-התכנית לתפיסה ולהעדפות של הקהילה הרלוונטית, וכן לשימוש היום .יצירת בידול או השתלבות בין קהילות; או השפעה על רגשות של חברי קהילה מסוימת A A השפעה על העתקה של פרטים או משפחות למקום מגורים אחר; השפעה על ערך נכסים; השפעה- השפעה על אנשים כפרטים על הזדמנויות תעסוקה ומגוון תעסוקה; השפעה על איתנות כלכלית של פרטים ומשפחות; השפעה על כמותם, אופיים ופיזורם .של שירותי מסחר; או השפעה על זכויות אזרחיות עוצמתן (הן באמצעות מדדים אובייקטיבים והן בעיני ,)היקפן (מספר האנשים המושפעים המדריך ממליץ לשקול את ההשפעות הללו לפי .)ומשך השפעתן (טווח קצר או טווח ארוך )הגורמים המושפעים), ודאותן (האם ההשפעות ישתנו אם התרחיש לא יתממש . ניתוח מעין זה מאפשר להתייחס באופן ראשוני להשפעות רגולציה על מעגלים בהיקף שונה בחברה ובקהילה:יתרונות וחסרונות השיטה על בסיס שיטה זו (שיטות דומות) ניתן לבחון אם החלופה הנדונה מאפשרת מענה לאתגרים חברתיים או לפחות אינה יוצרת קשיים נוספים. יש לזכור כי השיטה מציעה אמנם מיקוד חלקי של רמות ההשפעה החברתיות השונות, אך בה בעת אין היא ממצה את כלל הנושאים שיש לבחון בהקשר החברתי. כדי להקיף את כלל הנושאים הרלוונטיים יש מקום להיעזר במקורות מידע נוספים, ובכלל זה להיוועץ עם מומחים או עם הציבור באופן ישיר. עם זאת, מתוקף היותה של איכותנית במהותה, השיטה עשויה להיות תלויה בסטנדרטיזציה .של הניתוח וההצגה של ההשפעות ובאופן ההתמודדות עם הממדים הסובייקטיביים בכלל זה 85 של האיחוד האירופיSME Test – ניתוח השפעות על עסקים קטנים ובינוניים ,ההשפעות הפוטנציאליות של הרגולציה עשויות להשתנות לפי גודל העסק, ועל כן יש המבחינים בין ההשפעות על עסקים זעירים קטנים, בינוניים ועל תאגידים גדולים ומנתחים אותן באופן איכותני ואף כמותני. במוקד ניתוח זה עומדת השפעת הרגולציה על יכולתם פרופורציונלי את-כי עסקים קטנים ובינוניים ירגישו באופן לא של העסקים הקטנים והבינוניים להתחרות בסביבתם העסקית. החשש הוא עלויות הרגולציה, ובפרט עלויות פיננסיות, עלויות סובסטנטיביות (התאמת המוצר או השירות לעמידה בסטנדרטים שברגולציה) ועלויות .)אדמיניסטרטיביות (הנובעות מהמחויבות לספק מידע לרשויות, למשל אפיון ראשוני של אוכלוסיית העסקים אשר עשויה להיות השלב הראשון בניתוח ההשפעות על העסקים הקטנים והבינוניים מתבסס על להציג את השפעות הרגולציה על העסקים הקטנים והבינוניים בהשוואה להשפעותיה על תאגידים מושפעת מהרגולציה. מתוך כך, יש למשל באמצעות חישוב העלות לעובד בכל אחד מהמקרים, או חישוב החלק היחסי של העלויות מתוך הפדיון השנתי או.גדולים 39-52 '), עמ2006 , עקרונות ודרכי פעולה (ירושלים- קהילתי בתהליכי תכנון ובנייה- המדריך לשילוב נספח חברתי84 http://www.iame.org.il/Media/Doc/ובניה20%תכנון20%בתהליכי20%קהילתי20%חברתי20%נספח20%לשילוב20%מדריך.pdf .. המדריך בתהליכי תכנון מובא כאן לצורכי הדגמהRIA-' ייחודי ואין צורך להחיל עליהם את מדריך הRIA' תהליכי תכנון פיזי קבועים בחוק, כך שלמעשה נקבע עבורם תהליך )SMEs Test( מבוסס על מדריך האיחוד האירופי לחישוב השפעות רגולציה על עסקים קטנים ובינוניים85 ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/sme-test/index_en.htm 101 | תורת הערכת השפעות רגולציה :מההוצאות הכלליות של עסקים בגדלים שונים. כמו כן, ממליץ האיחוד האירופי לשקול את המרכיבים הבאים A A .פגיעה בתחרותיות בעקבות משתנים חיצוניים, כמו זמינות ההון, גישה למשאבים או מיומנויות ועוד A A .השפעה אפשרית על ההתנהגות של המתחרים, הספקים או הלקוחות בשוק A A השפעה אפשרית על חסמי כניסה לשוק, על התחרות ומבנה השוק, ובפרט על היכולת של עסקים קטנים ובינוניים חדשים .להצטרף לשוק A A .)השפעה אפשרית על חדשנות, הן במישור הטכנולוגי והן במישורים אחרים (ארגון ושיטות, שיווק ועוד A A תועלות אפשריות לעסקים מכל חלופה, בין היתר בהתייחס לצמצום הנטל, לשיפור בפריון העבודה, להשקעה גדולה יותר במחקר .או ליכולת להתחרות בשוק התאמה של ההשפעות באופן פרופורציוני באמצעות ניתוח זה ניתן לבחון אם החלופה שעל הפרק מאפשרת:יתרונות וחסרונות השיטה לגודל העסק וליכולתו להתחרות בשוק. בין ההתאמות האפשריות ניתן לשקול קיימת האפשרות לבצע החרגה מלאה או חלקית של עסקים מתחת לגודל מסוים מהרגולציה, תמיכה כספית המפצה על העלות החריגה (ככל האפשר, בהינתן ההסדרים הקיימים), חובות דיווח פשוטות יותר או מאמצי שיווק והכשרה הממוקדים באוכלוסיית העסקים הקטנים והבינוניים. מנגד, יש לזכור כי שיטה זו מדגישה את ההשפעה היחסית על עסקים קטנים במנותק מיעדי הרגולציה ומהדרך להגשמתם. על כן, יש למקם ניתוח זה בתוך קונטקסט רחב .יותר של יעדי המדיניות וניהול הסיכונים שנעשה במסגרתם דוגמאות לשיטות לכימות השפעות בהקשרים סביבתיים ובריאותיים אחד הפתרונות לאומדן של השפעות סביבתיות ובריאותיות במונחים כמותיים וכספיים, שאינן נסחרות בשוק באופן שגרתי, הוא שימוש באומדן המבוסס על משתנים אחרים. אומדן זה יכול להיות מבוסס על דיווח עצמי של אזרחים, באמצעות סקר למשל, או על ניתוח . ניתוח התנהגות נחשב מבוסס יותר (שכן הוא בוחן מה שהפרטים עושים ולא86העדפותיהם על בסיס התנהגותם בפועל במצבים דומים מה שהם אומרים), אולם קשה ליישמו בקשת רחבה של מקרים. במקרים אלה, דיווח עצמי (סקר) הוא למעשה הכלי היחיד לביצוע אומדן של עלויות ותועלות. להלן מספר דוגמאות לשיטות להערכה כמותית של השפעות סביבתיות ובריאותיות וניתוח ראשוני של היתרונות :87והחסרונות בכל שיטה כמו שימור- שימוש" (התועלת מהותרת המשאב כמו שהוא- דוגמת מעבר לעיר עם אוויר נקי) ו"ערך אי- לעיתים מועיל להבחין בין "ערך שימוש" (התועלת משימוש במשאב כלשהו86 .חיות הבר בשמורה רחוקה) כבסיס לאומדן היתרונות והחסרונות . מתודות נוספות ומפורטות יותר להערכת השפעות סביבתיות ניתן למצוא גם במדריך האיחודhttp://www.ivm.vu.nl/en/Images/CBA0_tcm53-161536.pdf מבוסס על87 http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-guidelines/g-scoping-full-text.pdf האירופי | תורת הערכת השפעות רגולציה102 שיטה למה היא מתאימה אתגרים דיווח עצמי אומדן העדפות- הערכה קונטינגנטית של האוכלוסייה המבוסס על סקר מתאימה כמעט ,גמיש לכל הקשר תכנון מורכב של השאלון. ניתן להגביל חלק מההטיות על ידי .בניה זהירה של כלי הסקר ניתוח התנהגות אומדן שווי (מינימלי) של - עלויות נסיעה המשאב על סמך עלות ומשך הנסיעה שהאזרחים מוכנים להשקיע כדי להגיע אליו מתאימה לאתרים פיזיים שאנשים מבקרים בהם בפועל (חופים, שמורות טבע, מונומנטים אתרי )זיכרון יכולים להיות מושפעים מטעויות במדידה, במיוחד אם כוללים בהם עלויות אלטרנטיביות של זמן. יש קושי לזהות אתרים חלופיים. את המענה לשאלות על נסיעות היפותטיות יש לבסס .על מחקר של פונקצית הביקוש לאתר אומדן ההעדפות - תמחור הדוניסטי הסביבתיות לפי השתקפותן במחירי השוק של מוצרים שעליהם הוא משפיע (כמו עלייה של מחיר הדיור בקרבת )פארקים מתאימה לשינויים בסביבה ובמרחב העירוני שיכולים להשפיע על .שוק הדיור, או על השכר מניחים שהפרטים מודעים לחלוטין לסיכונים בסביבה, במרחב העירוני ובעבודה. יש לאמוד בהתבסס על כמות הולמת של עסקאות, ובפרט עסקאות בעלות שונות מספקת בנוגע לאיכות התנאים הסביבתיים, העירוניים או המקצועיים. בכל מקרה, יש .קושי לבודד את ההשפעות על מחיר הבתים או השכר המחיר - עלות הסבה והתגוננות שאזרחים משלמים כדי להתמודד ברמה האישית עם תוצאות המדיניות שעל הפרק מתאימה להשפעות על הבריאות או לנזק חומרי שבפניהם ניתן להתגונן מתאפשר רק אם יש תיעוד של פעולות שנקטו אזרחים כדי לצמצם את הסיכון עבורם. בחלק מהמקרים יש קושי נוסף להעריך את השווי הכמותי או הכספי של פעולות ההתגוננות (כמו הישארות בבית בשעת זיהום אוויר). מעבר לכך, אינו .משקף במלואו את עוגמת הנפש המגולמת בעצם המחלה הוצאות התחלואה - עלות מחלה הנגרמת מהמדיניות מתאימה להשפעות על הבריאות קל יחסית לביצוע, אך אינו משקף במלואו את ערך עוגמת .הנפש הנוספת הנגרמת מהמחלה 103 | תורת הערכת השפעות רגולציה תוספת ג – מפרט שאלות להערכת עומסים רגולטוריים :רשימת שאלות מנחות למיפוי עומסי רגולציה והעלאת רעיונות לטיוב דרישות עלויות ישירות (דרישות, בירוקרטיה )וזמן המתנה לרגולטור התמשכות תהליכים (עיכובים בפעילות העסקית עקב )הרגולציה אי ודאות (המטילה מגבלות על )יכולת התכנון אי בהירות (המייצרת קושי ביישום )הרגולציה סף דרישות גבוה האם העלויות הנדרשות לקיום דרישות הרגולציה הינן ?משמעותיות מהו משך הזמן הנדרש לביצוע ?דרישות הרגולציה האם ישנם עדכונים לרגולציה ?בצנרת? עד כמה משמעותיים עד כמה הדרישות שנקבעו ברגולציה יוצרות (קושי ביישומן בהחלתן ויישומן על העסק) עומס ?על העסק וקשות ליישום האם קיימת הבחנה בדרישות בין עסקים קטנים/גדולים? האם ניתן לייצר הקלה לעסקים חדשים? האם ?ישנן הקלות לעסקים מהימנים האם הדרישות מייצרות עיכובים time to( בהגעה לשוק )market האם קיימת התאמה בין הדרישות בישראל לדרישות ?בחו״ל? מדוע קיימת שונות האם המפוקחים יודעים מה מצופה ?מהם בתרחישים השונים ?האם קיימת אחידות ביישום בענף האם קיים מנגנון שביישומו היה ניתן להפחית את סף הדרישות ככל שהינו גבוה? האם ניתן לרדת ב׳מדרג ההתערבות׳ (העדפת חובת גילוי על פני דיווח/שימוש ברגולציה עצמית או משותפת/פיקוח בשווקים/שימוש ?)בתמריצים או פרסום ציבורי ?האם קיימים מסלולים מהירים ?מסלולי טיפול בחריגים הבחנות בטיפול בין סוגים שונים ?של מוצרים לפי מידת סיכון האם קיימת הקלה בתהליכי חידוש או שינוי על פני בקשה ?ראשונה עד כמה עלויות הדרישות מכבידות על מבנה הענף, בכל הנוגע ,לתחרות ויזמות, עבריינות ואי דיווח ?)דינמיות השוק וכדומה מורכבות ופרטנות הדרישה עד כמה מחייבת הרגולציה שימוש )במומחים? (עו״ד, רו״ח, שמאים וכו׳ האם קורה באופן תדיר שהמפוקח צריך לחזור על אותן פעולות כמה פעמים עד שהוא עומד בדרישות הרגולציה (למשל, ביצוע בדיקות חוזרות ?)עד לקבלת היתר עד כמה הדרישה מורכבת ליישום )(מורכבות טכנית ומקצועית ובעלת ספסיפיקציה המקשה על היישום/ ביצוע האם יישום דרישות הרגולציה מצריך שימוש בחומרים/ידע שעלותם גבוהה או שזמינותם ?מוגבלת האם הרגולציה מעודדת חדשנות ומאפשרת מרחב החלטה לעסק ?או מכתיבה עד לפרטי פרטים האם יש צורך בהשקעת עלויות לצורך תחזוקה שוטפת של ?הדרישה? באיזה היקפים עד כמה הציות לרגולציה פשוט או שיש צורך בשכירת שירותי ייעוץ ותיווך מול הרגולטור (מגישי ?)בקשות וכדומה האם יש צורך בהשקעת עלויות לצורך תחזוקה שוטפת של ?הדרישה? באיזה היקפים כפל דרישות (חפיפות )וסתירות האם ישנן דרישות חופפות/ כפולות בתוך המשרד- ברגולציות אחרות או אצל משרדים/רגולטורים ?אחרים /האם קיומן של דרישות כפולות סותרות יוצרות עיכובים ?בתהליכי העבודה של העסק האם החפיפה/כפילות בין הרגולטורים/רגולציות פוגעת ביכולת התכנון של המפוקח? האם ?ברור לו מה יידרש ממנו בהמשך האם כתוצאה מקיומן של דרישות כפולות/ חופפות/ סותרות נוצר ?קושי ביישום הרגולציה האם קיים צורך בעלויות נוספות /כתוצאה מיישום רגולציה דומה ?זהה ,האם כתוצאה מסתירות/כפילויות ישנה חשיפה של המפוקחים לסנקציות/תביעות עקב אי ציות (במקרים של המפוקח ׳התמים׳ )המתכוון לציית לרגולציה שינוי תדיר עד כמה השינויים/ עדכונים שבוצעו ברגולציה מצריכים שינוי ביישום הקיים באופן הגורם לגידול בעלויות ,(כ״א, משאבים, מערכות מידע )השקעות וכו׳ עד כמה השינויים שבוצעו ברגולציה/ צפויים להתבצע משפיעים התמשכות תהליכי העבודה של המפוקח (ועל ?)time to market האם נעשים שינויים בתדירות גבוהה? כמה שינויים נעשו ?בשנים האחרונות האם ישנו מנגנון קבוע לשיח עם המפוקחים לקראת החלה של שינויים? מהו עומק השיח (שימוע ?)בלבד או שיח מעמיק יותר /עד כמה השינויים שבוצעו ברגולציה צפויים להתבצע משפיעים על משך זמן ההמתנה לרגולטור (כגון לקבלת ?)היתרים/ אישורים האם המפוקחים יודעים על השינויים הצפויים? האם ניתן להם מספיק זמן של למידה ?והערכות האם נעשה מאמץ להנגשה של ?השינויים על ידי הרגולטור | תורת הערכת השפעות רגולציה104 תהליך עלויות ישירות (דרישות, בירוקרטיה )וזמן המתנה לרגולטור התמשכות תהליכים (עיכובים בפעילות העסקית עקב )הרגולציה אי ודאות (המטילה מגבלות על )יכולת התכנון אי בהירות (המייצרת קושי ביישום )הרגולציה ריבוי שלבים וגורמים האם יישום הרגולציה מצריך מעבר בין שלבים/ גורמים רבים (בתוך המשרד או גורמים שמחוץ למשרד)? מה הם השלבים ומי הם הגורמים? האם העבודה נעשית בטור או במקביל? באיזה אופן הם משפיעים על זמני ההמתנה ?לרגולטור /באיזו מידה ריבוי השלבים גורמים גורם לעיכוב תהליכים (הנובע מהצורך לעבוד מול גורמים רבים או מתלות בין ?)הגורמים האם ריבוי השלבים הרגולציה עשוי להשפיע על יכולת התכנון של הגורם העסקי? האם הוא ?time to market משפיע על ?על דינמיות של השוק האם המפוקח יודע מול מי הוא צריך לעבוד ומה תפקידו של כל ?גורם ומטרתו של כל שלב האם יש החלטות ש׳נופלות בין הכסאות׳ (אין גורם חד משמעי ?)להכרעה האם העבודה מול הרגולטור מבוצעות באופן מקוון או ידני? האם ?יש צורך בכל השלבים והגורמים האם ישנה הגשה כפולה של חומרים (במסגרת אותו התהליך או תהליכים דומים או עבור גורמים ?)שונים האם קיים מנגנון שמאפשר למפוקח להתקדם בפעילות העסקית גם לפני תום ההליך הרגולטורי, כגון ׳שתיקה ?כהסכמה׳ או רשיון זמני האם קיים אצל הרגולטור מערך מעקב אחר השוק המאפשר ניהול סיכונים, לטובת זיהוי עבריינים, ביצוע בקרות, הקלות ?למפוקחים מהימנים וכדומה האם קיים מערך הנגשה המבהיר למפוקח את השלבים ומה נדרש ?ממנו בכל שלב בהירות בהנחיות וביישום האם המפוקחים נדרשים להוצאות כספיות (ייעוץ וכדומה) כדי להבין ?את הרגולציה האם ההנחיות לצורך יישום הרגולציה בהירות מספיק על מנת לאפשר את השקעת הזמן במיקוד ביישום הרגולציה ולא בהשקעת הזמן בפעולות חוזרות לצורך יישום נאות הנובעות מהנחיות עמומות הניתנות לפירוש בדרכים ?שונות האם ההנחיות ביישום הרגולציה ברורות מספיק על מנת למנוע מגבלות על יכולת התכנון של הגורם העסקי? האם העסק רולינג קודם-נדרש לעשות פרה בהירות? כמה-ליישום בגלל אי עבודה מוטלת על הרגולטור ?רולינג-בגלל פרה עד כמה ההנחיות ליישום האם ההנחיות- הרגולציה בהירות הן ממוקדות וברורות? האם הן מובנות לבעל העסק ׳הפשוט׳ ?)(המצוי בתחום פעולתו האם קיים מנגנון יידוע קבוע לציבור? האם קיימים ערוצי תקשורת ממוסדים עם ?המפוקחים האם הרגולטור מכיר מקרים בהם חובות הרגולציה התפרשו על ידי גורמים שונים באופנים ?שונים זמינות ומענה /לשאלות בעיות האם קיימת אפשרות לקיום פגישה ?עם הרגולטור בטווח זמן סביר מהו תהליך קביעת הפגישה (קבלת - קהל, תיאום טלפוני, מענה מרכזי ?)centercall האם הרגולטור ושלוחותיו זמינים למתן מענה בפרק זמן סביר לשאלות/ בעיות שמתעוררות אצל מיישם ?הרגולציה מהו פרק הזמן הממוצע בו ניתן ?מענה למיישמי הרגולציה האם קיימים מקרים בהם לא ניתן מענה ברור לשאלות מצד הגורם העסקי באשר לאופן ?היישום הנדרש של הרגולציה ,pre-ruling האם כאשר נדרש יש מענה של הרגולטור בזמן ?סביר האם ישנם נציגים ייעודיים המטפלים בפניות של הציבור ?בהתייחס ליישום הרגולציה בהירות בעבודה מול גורמי פיקוח האם ישנה התחשבות בתהליכי הפיקוח בעבודת המפוקח, במטרה להקל עליו (תיאום ביקורות של פקחים שונים, מועדי ביקור בזמנים אפשריים שפוגעים פחות בפעילות ?)העסקית וכדומה האם הטיפול בפיקוח אפקטיבי מבחינת הרגולטור (מניעת- עבריינות ושליטה בנעשה בשוק) ומבחינת המפוקחים (מתן הכרעות בזמן ואי גרירת ?)תהליכים האם ישנה אפשרות ׳השגה׳ או ערר על החלטות פקחים/מנהלי ?מחוז האם תהליכי הפיקוח מנוהלים על פי ניהול סיכונים, באופן שימקד את עבודת הרגולטור במקומות הנדרשים? האם המפקחים מסייעים למפוקחים בהבהרת הליקויים ובצעדים ?הנדרשים לתיקון האם מפקחים שונים/מנהלי מחוזות שונים מבצעים את הפיקוח הן מבחינת ניהול- באופנים דומים ?הפיקוח הן בנוגע לפרשנות החוק האם מוכרות לרגולטור תלונות בנוגע לשונות בין מפקחים/מנהלי ?מחוז 105 | תורת הערכת השפעות רגולציה מילון מושגים - תוספת ד אי ציות .מצב שבו קהל היעד אינו ממלא אחר הוראות הרגולטור כלשונן יש להבחין בין אי ציות למצב שבו קהל היעד ימלא אחר ההוראות במדויק, אף שהתוצאה לא .)'תעלה בקנה אחד עם כוונתו של הרגולטור ('ציות יצירתי אינטרסים ציבוריים נוספים -(השפעות חברתיות וכלל )משקיות יום האזרחיים, כגון: שוויון, פערים חברתיים וערכים-השפעות על היבטים הנוגעים לחיי היום מרכזיים אחרים בחברה, או על היבטים הנוגעים לשוק, כגון: צמיחה, תחרות ותחרותיות. היבטים אלה גם הם אינטרסים ציבוריים, אלא שאינם בתחום אחריות הרגולטור יוזם הרגולציה. בדרך .כלל, מופקדים עליהם גורמים אחרים מתוך הממשלה בעלי עניין מושפעים מי שמושפע או שעשוי להיות מושפע מכללי הרגולציה, אך אינו מפוקח על ידה באופן ישיר. בין בעלי העניין המושפעים ניתן למצוא יחידים וקבוצות מהציבור הרחב עליהם הרגולציה אמורה .להגן ולהשפיע על איכות ואורח חייהם בעלי עניין נדרשים מי שחלה עליו הרגולציה באופן ישיר, והוא מפוקח (או עתיד להיות מפוקח) על ידי הנורמות .הרגולטוריות. לרוב בעלי העניין הנדרשים הם הנושאים בנטל הרגולטורי התאמת הדרישות הטכניות ,התאמת הדרישות הטכניות המוטלות על יבוא או ייצור טובין לפי צו יבוא חופשי או לפי כל דין אחר למקובל בשווקים משמעותיים בעולם, למעט בנסיבות מיוחדות בשל קיומם של תנאים ייחודיים .למדינת ישראל התערבות ממשלתית הפעלת סמכויות החוק לעיצוב התנהגות של יחידים או קבוצות. לרשות הממשלה עומדת קשת .של כלים להתערבות כזו, החל מציווי ושליטה וכלה בתמרוץ השוק זמני המתנה.זמני ההמתנה של המפוקח לתשובה של הרגולטור במסגרת תהליך חובה רגולטורית התנאים הנדרשים מן המפוקח, על פי חוק או סמכויות הרגולטור, על מנת להשיג את תכלית .הרגולציה. את החובות יש לחלק לחובות הנובעות מבירוקרטיה לחובות הנובעות מדרישות חובות דיווח.חובה למסירת מידע לרשויות הממשלתיות, תחת מאפיינים מסוימים חובת גילוי.חובה למסירת מידע לציבור על מאפיינים מסוימים חלופה מדיניות אפשרית להתערבות ספציפית במשק או בחברה, המחברת בין הדרישה והאסטרטגיה הרגולטורית, מנגנון הבקרה, מערך הפיקוח והאכיפה ושיש לה היתכנות מעשית מבחינת משאבים .והתארגנות יעדים .הישגי הביניים המקרבים אותנו למימוש המטרה. הרגולטור משתמש ביעדים להגשמת המטרה .השגה-יעד נדרש להיות קונקרטי, מדיד ובר כשל שוק .מצב שבו הקצאת הנכסים באמצעות מנגנון השוק מביאה לתוצאה שאינה יעילה כשל רגולטורי.מצב שבו רגולציה שלא מממשת את המטרה לשמה נוצרה או שהיא מייצרת נטל רגולטורי עודף מנגנוני ציווי ושליטה גישה רגולטורית המציינת רמת התערבות גבוהה של הרגולטור בשוק, באמצעות מגבלות קשיחות על פעילות במשק (ציווי) המאפשרות לרגולטור לוודא כי השוק מתנהל בהתאם .)לסטנדרט הנדרש (שליטה מרכיב עלות התשומות הנדרשות מן המפוקח לביצוע הפעולות. תשומות אלה ניתנות למדידה במונחים של .עלות כספית | תורת הערכת השפעות רגולציה106 נטל רגולטורי הנטל הרגולטורי הוא סך כל עלות העמידה בדרישות הרגולציה והעלות הכרוכה באי התאמה של הדרישות הטכניות למקובל בעולם. הנטל הרגולטורי יכול ליצור עלויות רגולציה הניתנות לכימות .(להלן) ועומסים רגולטוריים שאינם ניתנים לכימות )RIA עומק ההערכה (רוחב מידת המורכבות של תהליך הערכת השפעות הרגולציה הנגזרת בין היתר ממאפייני הבעיה .ומעוצמת הפתרונות הנבחנים עבורה )"Nudge"( עיצוב ודחיפה.אסטרטגיה להשפעה עקיפה על התנהגות באמצעות עיצוב סביבת קבלת ההחלטות עלות הבירוקרטיה ,העלות הכרוכה בפעילויות הנדרשות כדי להוכיח לרגולטור עמידה בדרישות התוכן של הרגולציה .והן כוללות, בין היתר, חובות דיווח והגשת בקשות וטפסים וכן את זמני ההמתנה לרגולטור עלות העמידה בדרישות הרגולציה העלות הישירה הכרוכה בעמידה בדרישות התוכן של הרגולציה המגדירות את הסטנדרט הנדרש ,מן המפוקח כדי לשמור על האינטרס הציבורי, בכל הנוגע לאיכות המוצר או לטיב השירות לצרכן .כגון חומרים וציוד, חובת העסקה של כוח אדם או חובת פרסום מידע לציבור עלויות רגולציה הנטל הרגולטורי כפי שהוא מחושב בכסף או בזמן המתנה לרגולטור, באמצעות מדידה כמותית .של עלויות הרגולציה פיקוח ואכיפה.כלים הניתנים בידי המדינה בפרט במטרה לוודא את הציות לרגולציה פעולה.מה שנדרש המפוקח לעשות בפועל על מנת לעמוד בחובות הרגולציה רגולטור כל רשות מיִנהלית בממשלה המוסמכת ליזום או לקבוע רגולציה ו/או לתת היתרים, רישיונות וכיוצא בזה מכוחה ו/או להוציא הוראות מינהליות לשם יישומה, בין אם סמכות זו הוענקה לה .מכוח חוק ובין אם הואצלה לה מבעל הסמכות על פי חוק רגולציה חוק או תקנה בת פועל תחיקתי המהווה כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או . חברתית, ושהוא בר אכיפה על ידי רשות מינהלית מוסמכת לפי דין לרוב מבחינים בין רגולציה פיננסית (בנקים, ביטוח), תשתיתית (תקשורת, תחבורה), כלכלית (הגבלים עסקיים, הגנת הצרכן) וחברתית (בטיחות, זכויות עובדים). עקרונות מדריך זה מתאימים .לכל התחומים רגולציה מיטבית התערבות מידתית ומאוזנת בשוק המביאה להגשמת תכלית מוגדרת ומצדיקה את השפעתה .(הישירה והעקיפה) על החברה ועל המשק רגולציה עצמית רגולציה המפעיל גוף על עצמו, ללא פיקוח מצד המדינה. רגולציה עצמית, למעשה, אינה רגולציה .)(בהגדרתה לעיל ""שבי רגולטורי )Regulatory Capture( הטייה של הרגולטור לכיוון האינטרס של הגורם המפוקח על חשבון אינטרס הציבור הרחב. בכלל .זה, הטיה בעקבות התבססות בלעדית על מידע התלוי בגורמים המפוקחים תהליך מקבץ חובות אותן נדרש המפוקח לקיים כתנאי לביצוע פעילות המפוקחת על ידי הרגולטור למשל רשיון לפתיחת עסק או היתר יבוא מוצר. תהליך יכול להיות מורכב מחובה אחת, לדוגמא .הגשת טופס לרגולטור, או ממספר רב של חובות תמריצים התערבות ממשלתית עקיפה המעודדת התנהגות באמצעות השפעה על המחיר היחסי של .)התנהגות זו (לדוגמה, סובסידיה לרכישת מקררים משרד ראש הממשלה אגף ממשל וחברה