חומר רקע

P.O. Box 54 Haifa 3100001 Israel | Tel: (972)-4-950-1610 | Fax: (972)-4-950-3140 حــيــفا 3100001 ، ص.ب . 54 |هــاتــف 04-9501610 | فاكس 04-9503140 חיפה 3100001 ., ת.ד54 | טלפון 04-9501610 | פקס 04-9503140 www.adalah.org [email protected] Email: 23.01.2024 ,לכבוד ,לכבוד עו"ד אביטל סומפולינסקי עו"ד תמי סלע המשנה ל יועצת המשפטית לממשלה היועצת המשפטית ל,וועדת החינוך (משפט ציבורי- )חוקתי התרבות והספורט באמצעות טופס מקוון ב :דוא"ל[email protected] ,לכבוד ח"כ יוסף טייב , יו"ר ועדת החינוך, התרבות והספורט, וכן חברי הכנסת חברי הוועדה ב :דוא"ל[email protected] ,שלום רב הנדון : הצעת חוק המועצה להשכלה גבוהה( 'תיקון מס22 ( ) מתן עדיפות בסיוע לתלמידים ששירתו בשירות סדיר או בשירות מילואים,) "התשפ ג- 2023 הריני לפנות אליכם בדרישה כי תפעלו ל גניזת 'הצעת חוק המועצה להשכלה גבוהה (תיקון מס22 ) (מתן עדיפות בסיוע לתלמידים ששירתו בשירות סדיר א ו בשירות מילואים), התשפ"ג- 2023 :(להלן הצעת החוק או ההצעה) ואי קידומה לכדי חקיקה , וזאת לנוכח פגיעתה הבלתי חוקתית בזכות ,לשוויון כפי שיפורט :להלן 1. ביום10.07.2023 הונחה הצעת החוק על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה, וביום25.07.2023 היא עברה במליאת הכנסת והועברה לוועדת החינוך, התרבות והספורט להכנה לקריאה שנייה ושלישית . ההצעה קובעת כי במערך הסיוע הכלכלי שמקיימת המדינה לתלמידים במוסדות להשכלה גבוהה, תינתן עדיפות לסטודנטים ששירתו שירות סדיר כהגדרת ו בחוק קליטת חיילים משוחררים, ה תשנ"ד- 1994 (הכולל שירות סדיר בצבא, במשמר הגבול, במשטרת ישראל, בשירות בתי הסוהר , בשירות מוכר לפי ,]חוק שירות בטחון [נוסח משולב ה תשמ"ו- 1986 ו שירות לאומי או לאומי-אזרחי) בנוסף ל סטודנטים .המשרתים במילואים בדברי ההסבר להצעה צוין כי מטרתה היא "לבטא את מחויבותה של החברה הישראלית למשרתים בצבא ההגנה לישר אל, בשירות הלאומי, בשירות הלאומי- האזרחי, ולמשרתי המילואים, בשל תרומתם למדינה וזאת על-ידי קביעת עדיפו ."ת במתן הסיוע הכלכלי 2. במערך הסיוע האמור קיימות ארבע רמות של מענקים לסטודנטים (על סך5,000 ₪ , 7,500 ₪ , 10,000 ₪ ו- 12,480 ₪ ) הניתנים לפי הניקוד אותו הם מקבלים בהתאם ל אמות המידה לקביעת הזכאות, כפי שיורחב להלן. המלגות מחולקות לסטודנטים שמקבלים את הניקוד הגבוה ביותר ,ומטה .עד גמר התקציב השנתי של הסיוע 2 3. ,כפי שיבואר להלן הצעה זו פוגע ת באופן בלתי חוקתי בזכות לשוויון, ובפרט ב זכות לשו ויון של בנות ובני ה,אוכלוסייה הערבית משום שהיא מעגנת הבחנה פסולה ומפלה בתוך קבוצת השוויון ,הרלוונטית, שהינה סטודנטים הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה וזאת לצורך חלוקת תקציבים ממשלתיים ומתן הטבות כלכליות-חברתיות . הצעה זו גם מעמיקה את הפערים הסוציו- .אקונומיים הקיימים ממילא בין הסטודנטים הערבים ליהודים 4. הפגיעה בזכו ת לשוויון: נקודת המוצא לענייננו היא, כי בבוא המדינה לחלק משאבים ציבוריים, ״אם קרקע ואם כסף״ (בג״ץ1113/99 עדאלה– המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ׳ השר לענייני דתות(, פ״ד נד2 ) 164 , 170 ( 2000 )), עליה לפעול על פי עיקרון .)השוויון. כלל זה מחייב אף את הכנסת ״בכל חוק וחוק״ (שם ,לכן בבוא הכנסת ל חוקק חוק שעוסק במתן סובסיד יות והטבות היא מחויבת לקבוע תנאי חלוקה עניי,ניים שוויוניים ו רלבנטיים ( בג"ץ4906/98 עמותת "עם חופשי" לחופש דת, מצפון, חינוך ותרבות נ' משרד הבינוי והשיכון(, פ"ד נד2 ) 503 , 512 .) 5. ,לפי עקרון השוויון יש להעניק יחס דומה לדומים כאשר על הקריטריון להבדיל ביני ה ם להיות .ענייני ורלבנטי כדברי ו של הנשיא אגרנט: "תהא זו הבחנה מותרת, אם השוני בטיפול בבני אדם שונים ניזון מהיותם נתונים, בשים לב למטרת הטיפול, במצב של אי- ( "שוויון רלוונטי ד"נ 10/69 'בורונובסקי נ הרבנים הראשיים , פ"ד כה(1 ) 7 , 35 ). ,ועוד בעניין יקותיאלי (בג״ץ 4214/00 ארנון יקותיאל י ז״ל נ׳ השר לענייני דתות(, פ״ד סד1 ) 142 ( 2010 ) נקבע כי ״הבחנה בין שונים אינה עולה כדי הפליה פסולה רק מקום בו השוני הוא רלוונטי לתכליתה של הנורמה המבחינה ביניהם״ (שם, בעמ׳40 - 41 .) 6. בית המשפט בעניין יקותיאלי לא הסתפק בתכלית הספציפית והמוצהרת של סעיפי חוק התקציב מושא הדיון לצורך הגדרת התכלית הרלבנטית, אלא למד עליה מהאמצעי עצמו .)(הענקת הבטחת הכנסה לאברכים למרות שהמדינה טענה אז כי התכלית שביסוד הסעיף התקציבי הינה ״אידיאולוגית״ שחותרת לעידוד הלימוד התורני (שם, בעמ׳44 ), בית המשפט הבהיר כי טיב ההטבה מלמדת על התכלית הסוציאלית שעומדת ביסוד הסעיף (לקביעה דומה 'ר : בג"ץ"עמותת "עם חופשי .)לעיל 7. לענייננו, ההבחנה בין סטודנטים בכלל ל בין סטודנטים ששירתו בצבא או בשירות לאומי-אזרחי אינה רלבנטית בהינתן התכלית העומדת ביסוד מתן הטבות בדמות מימון של לימודים על- תיכוניים ע"י המדינה . סיוע בשכר הלימוד הניתן ע"י המדינה משרת בעיקרו את התכלית של הנגשת החינוך העל- תיכוני ופתיחת שערי ההשכלה הגבוהה עבור קבוצות מוחלשות– תכלית שהיא כלכלית-חברתית בי סודה .זאת אף תכלית שעולה מדברי ההסבר של הצעת החוק, מתן :סיוע לקבוצה שכביכול נמצאת במצב כלכלי נחות מאחרים "מתן עדיפות זו באה בין השאר ,מתוך מטרה לפצות על החסכים הכלכליים והחברתיים הכרוכים בשירות הצבאי, הלאומי הלאומי-אזרחי ובשירות המילואים, ובכלל זה צמצום אפ שרות ההשתכרות במהלך תקופת ".השירות את תכלית זו ניתן להגשים על- פי מבחנים כלכליים . 8. יצוין כי התכלית החברתית- ,כלכלית ניכרת אף מהקריטריונים שלפיהם מחולק הסיוע כיום מרביתם קרי טריונים שנועדו לבחון מצב כלכלי או אישי\ משפחתי כגון: הכנסה לנפש; אשכול 3 חברתי- כלכלי של היישוב בו הם מתגוררים; היותם מנותקי קשר עם הוריהם או יתומים; נכות .של בן משפחה וכדומה סטודנטים (ואם הם עד גיל30 – הוריהם) המקבלים קצבאות סוציאליות מסוימות מהמוסד לביטוח לאומי, כגון הבטחת הכנסה, מקבלים סיוע אוטומטי וציון המלגה הגבוה ביותר. 1 לכן, ברור כי מדובר במערך סיוע שנועד לעזור לסטודנטים עם ,קשיים כלכליים אותם ניתן לאתר באמצעות מבחנים כלכליים מתאימים, ואין צורך לערב בתוכו תכליות אחרות שאינן רלוונטיות . יצוין כי ,חוק קליטת חיילים משוחררים ה תשנ"ד- 1994 כבר ק ובע את ההטבות והסיוע שניתנים לחיילים משוחררים גם בתחום ההשכלה .הגבוהה 9. ההבחנה לשם מימוש התכלית לעיל בין קבוצות סטודנטים שונות, שלא על פי מבחני צורך, אלא על פי קריטריון של שירות צבאי או לאומי קודם מהווה הבחנה פסולה בין סטודנטים שיכול ומצבם הסוציו-אקונומי זה ה והמכשולים הכלכליים החוסמים את נגישותם לחינוך על- תיכוני זהים אף הם . ובפרפראזה על האמור בעניין יקותיאל י , הצורך המתעורר בסיוע במימון שכר הלימוד אמור להיות זהה בין אם מדובר בסטודנט שהשלים שירות סדיר ובין אם ענייננו בכאלה שלא השלימו שירות כאמור (ראו והשוו: עניין יקותיאלי , בעמ׳44 .) 10 . ,משכך ההצעה מקדמת מתן יחס שונה כלפי שווים, וזאת על ידי שרטוט גבולות בתוך קבוצת הסטודנטים בהתאם לקריטריון השירות הצבאי\ל אומי שאין בו כדי ללמד על היכולות הכלכלית של הסטודנט ., ובכך היא הופכת להיות הצעה מפלה שפוגעת בזכות החוקתית לשוויון 11 . תכלית ההצעה אינה ראויה: התכלית המוצהרת של ההצעה, שהיא לבטא מחויבות למשרתי צבא או שירות לאומי , עולה כדי "תכלית אידיאולוגית " :(ראו עניין יקותיאל , בעמ׳45 .) תכלית ,זו אינה יכולה להצדיק את היקף ההטבה הכלכלית המוענקת במסגרת התיקון זאת לנוכח האפקט המפלה שההסדר מייצר. 12 . הלכה פסוקה היא כי תכלית אשר לא נותנת משקל ראוי לזכויות האדם ומתעלמת מזכויות חוקתיות .אינה תכלית ראויה כך, נקבע כי תכליתו של חוק תיחשב ראויה אם הוא "מגלה רגישות למקומן של זכויות האדם במערך החברתי הכולל... המבחן יתחשב במהות הזכות הנפגעת ובעוצמת הפגיעה" (בג"ץ7146/12 נג'ט סרג' אדם נ' הכנסת(, סו1 ) 717 ( 2013 ) פסקה 83 .)לפסק דין השופטת ארבל ,בעניינו התכלית ״האידיאולוגית״ של הצעת החוק (הוקרת חיילים) אין בה כדי להעלים כליל את המימד החברתי- כלכלי שעומד ביסוד האמצעי של הענקת הטבות מן הסוג שההצעה מעניק ה (ראו: עניין יקותיאל , בעמ׳45 ); סיוע בשכר לימוד שמיועד להנגיש השכלה על-תיכונית מהווה תכלית עצמאית, עם נופך חברתי- כלכלי, שבמקרה דנן מוענק תוך .הפרה של הזכות לשוויון 13 . ,ועוד נקבע בבג״ץ466/07 גלאון נ׳ היועץ המשפטי לממשלה(, פ״ד סה2 ) 44 ( 2012 ) כי: ״ בשלב ,בדיקתה של התכלית לאמצעי יש משקל מתוך שהוא עשוי ללמד על נאותותה של מטרת החוק ״ (פס׳23 לפסק דינו של השופט לוי). בנוסף, בעניין גרסגהר ( בג״ץ2293/17 גרסגהר נ׳ כנסת ,(פורסם בנבו23.4.2020 ) ), עמד השופט עמית על הקשר בין מידתיות האמצעי המקודם לבין 1 :ר' באתר המועצה להשכלה גבוההfaq#q3 - https://www.cua.org.il/scholarship . 4 הכלית וקבע כי ״מתוך האמצעי הבלתי מידתי שנקט בו המחוקק ניתן לעיתים לזהות את התכלית הבלתי ראויה״ (שם, פס׳6 .)לפסק דינו של השופט עמית 14 . ,בענייננו ההצעה קובעת העדפה על בסיס שירות צבאי\לאומי בכדי לזכות בהטבה חברתית- כלכלית משמעותית ביותר, שיכולה להגיע ליותר מסכום שכר הלימוד השנתי , תוך קיפוח של סטודנטים עם צורך כלכלי אמי ית וזאת בהתבסס על קריטריון שאין לו בהכרח קשר למצבו הכלכלי של הסטודנט ואינו רלוונטי לתכלית הסיוע ,. לכן הפגיעה כאן בזכות לשוויון היא כל כך חמורה, גורפת, ולפי- כך, לא מידתית, עד כדי שיש בה כדי להשליך לרעה על הלגיטימיות של .התכלית של התיקון זאת ועוד , יש לבחון את תכלית ההצעה בהקשר הרחב בו היא מקודמת, ועל רקע הסדרים דומים אחרים שעושים שימוש בקריטריון של שירות צבא י לצורך חלוקת הטבות והקצאה מפלה של משאבים ציבוריים – שכן רשימת ההטבות להן זכאים חיילים משוחררים הולכת ומתרחבת עם השנים תוך התעלמות מוחלטת כאמור מאוכלוסיות שלא עונות על קריטריו ן זה ובפרט האוכלוסייה הערבית. 15 . ההצעה אינה מידתית : הקריטריון של שירות צבאי אינו ממין העניין ככל שעסקינן בהיבט החברתי שהאמצעי מבקש לקדם , ואין הוא מגלם קשר רציונאלי ביחס לתכלית הסוציאלית .העומדת בבסיס הענקת המימון אימוץ הקריטריון הצבאי באמות מידה לקביעת זכאות לקבלת סיוע כלכלי , משמע ותו כי סטודנט שעונה על קריטריון יכול ל קבל את הסיוע על פנ י סטודנט אחר באותו מצב כלכלי רק משום שהוא אינו עונה על קריטריון זה, או שהוא יקבל סכום סיוע ,גבוה יותר, ופוטנציאלית אף כי סטודנט העונה על הקריטריון הצבאי יקבל ניקוד גבוה יותר .ויזכה בסיוע, על פני סטודנט אחר במצב כלכלי ירוד יותר 16 . בנוסף לאמור , לאפקט המצטבר של הפגיעה אותה מסב התיקון לזכות לשוויון של האוכלוסייה הערבית השלכה ישירה על הערכת מידתיות ו .רלוונטיי ם בעניין זה דבריו של המשנה לנשיאה (כתוארו אז), השופט ריבלין, בבש״פ8823/07 פלוני נ׳ מדינת ישראל(, פ״ד סג3 ) 500 ( 2010 ) : ״כאשר זכות יסוד נפגעת במספר היבטים, או באופן הדרגתי, יתכן בהחלט שהאפקט המצטבר הוא שיחצה את רף החוקתיות, באופן ש- ,׳הפגיעה השולית׳ האחרונה לא תוכל לעמוד״ (שם בעמ׳31 .) 17 . ,ראשית מעמדה הסוציואקונומי של האוכלוסייה הערבית בהשוואה לאוכלוסייה היהודי ת הוא ירוד וצעירים ערבים מתמודד ים עם חסמי נגישות רבים בדרך להשתלבות במוסדות להשכלה גבוהה ולאחר מכן בשוק העבודה. בין יתר החסמים העומדים בפני צעירים ערבים מרכישת ,השכלה גבוהה יש את החסם החברתי-כלכלי שמלמד כי ״לפערי ההכנסה ורמות ההשכלה עשויה להיות אף השפעה ייחודית, אם זה בגלל הקושי של הצעירים לכלכל עצמם בזמ ן הלי ,מודים ואם בשל גורמים אחרים״ (זאב קריל ונג׳יב עמרייה סדרת ניירות עבודה: חסמים להשתלבות האוכלוסייה הערבית במערכת ההשכלה הגבוהה 30-29 :(אגף הכלכלן הראשי הכנסות המדינה, מחקר וקשרים בינלאומיים– ,משרד האוצר2019 ). לפי דוח" ממדי העוני והאי-שוויון בהכנסות" שפורסם ע"י המוסד לביטוח לאומי בשנת 2023 , תוחלת העוני אצל 5 ערבים היא% 38.8 ( % 49 אצל ילדים), בעוד הממוצע הארצי עומד על% 21 , 2 ו- % 42.4 מהמשפחות באוכלוסייה הערבית סובלות מאי ביטחון תזונתי וזאת לעומת% 11 אצל יהודים. 3 ,ועוד אחוז גבוהה מהצעירים והצעירות הערביות הם חסרי מעש (לא עובדים או לומדים) כאשר יש קשר ישיר בין הרקע המשפחתי החברתי-כלכלי של הצעיר לבין סיכויו להשתלב בלימודים או בשוק העבודה. " (ר' מתוך הצורך בהקמת מנהלת להפחתת תופעת חוסר מעש בקרב צעירים ערבים ", המכון הישראלי לדמוקרטיה (2021 ), בקישור :הבאhttps://www.idi.org.il/articles/33761 .) 18 . ,שנית יש לקחת בחשבון את האפקט המצטבר של הפגיעה בזכ ות לשוויון בנושא הטבות .למשרתים שכן ,כאמור לעיל מספר ההסדרים הדומים שעושים שימוש בקריטריון של שירות צבאי לחלוקת הטבות והקצאה מפלה של משאבים ציבוריים הולך ומתרחב. ניתן למנות מספר דוגמאות על קצה המזלג: מוסד להשכלה גבוהה, מוסד לאומנות, מוסד להכ שרה מקצועית או מכינה קדם אקדמית רשאים לקבוע כי בקביעת הזכאות לדיור במעונות או להטבות כלכליות אחרות, יינתן משקל, בין השאר, להיותו של ה מבקש חייל משוחרר (סעיף19 ב לחוק קליטת חיילים משוחררים); סיוע בלימודים במכינה קדם- אקדמית או במוסד להכשרה מקצועית ודמי קיום לסטודנטים בתחומים אלה (סעיף7 לחוק קליטת חיילים משוחררים); השתתפות בשכר לימוד לחיילים משוחררים המתגוררים באזורי עדיפות לאומית (סעיף7א לחוק חיילים ,משוחררים); זכאות להלוואות בסכום גבוה יותר מטעם המדינה על פי חוק הלוואות לדיור התשנ״ב- 1992 :(ראו עניין בשארה :); ואף תעדוף במכרזי מדינה לרכישת קרקע לבנייה (ראו )עת"מ (נצרת21030-11-12 עיריית נצרת ואח' נ' מנהל מקרקעי ישראל- נצרת ואח' (פורסם בנבו , 24.1.2013 )); עת"מ (נצרת201-09 אורהאן שמסי נ' מנהל מקרקעי ישראל ,(פרוסם בנבו 20.12.2009 ); בג"ץ7872/10 המועצה המוסלמית ביפו נגד ראש ממשלת ישראל ,(פורסם בנבו 7.6.2012 .)) רק לאחרונה עבר תיקון לסעיף7א1 לחוק קליטת חיילים משוחררים שהעלה את אחוז מימון שכר הלי.מוד אותו מקבלים חיילים משוחררים זכאים, כהגדרתם באותו חוק 19 . כאשר מצרפים לרשימה ארוכה זו גם הטבה של סיוע כלכלי, שיכול להגיע ליותר משכר הלימוד השנתי ו עבור צעירים רבים משמעות קבלתו הוא נגישות למוסדות להשכלה גבוהה והיכולת לרכוש השכלה גבוהה או לא, האפקט המצטבר מביא לפגיעה עמוקה ב יותר בזכות לשוויון ומגדיל את הפער ים החברתם-כלכליים שכבר קיימים . לאומר כל האמור לעיל , הנכם מתבקשים לפעול לגניזת הצעת החוק הנדונה ו במקום זאת לפעול לקידום הסדר שוויוני של סיוע בשכר לימוד לאוכלוסיות מוחלשות על בסיס מבחני צורך ענייניים . _______ ___ _____ ,בכבוד רב עו"ד סלאם ארשייד 2 לדו"ח "ממדי העוני והאי- :'שוויון בהכנסות של המוסד לביטחון תזונתי, ר https://www.btl.gov.il/Publications/oni_report/Documents/oni2021.pdf 3 לנתונים אודות אי ביטחון תזונתי :'מתוך אתר המוסד לביטוח לאומי, ר https://www.btl.gov.il/About/newspapers/Pages/EiBitconTzonti.aspx 6 העתקים: - מר יואב קיש , שר החינוך :, בדוא"ל[email protected] . - :פרופ׳ יוסי מקורי, יו״ר המועצה להשכלה גבוהה, בדוא"ל[email protected] .