חומר רקע

ירושלים ,ג' כסלו תשפ"ב 07 נובמבר2021 לכבוד ד"ר יועז הנדל, שר התקשורת :בדוא"ל [email protected] ,שלום רב :הנדון התנהלות ועדת הרבנים לענייני תקשורת מול המפעילים הסלולריים והשפע ת ה על הצרכנים רקע 1. בשנים האחרונות התקבלו ברשות התחרות (להלן הרשות ) מספר תלונות מצרכנים ומ מפעילים סלולריים בנוגע ל התנהלותה של ועדת הרבנים )לענייני תקשורת (ע"ר (להלן ועדת הרבנים), מערכת ההסכמים של ה מול ה מפעילים ה סלולריים והשפעתם על ציבור הצרכנים שמבקש לרכוש שירותי סלולר כשר. 2. בעקבות ה תלונות בחנה הרשות את מערכת ההסכמים בי ן ועדת הרבנים לבין המפעילים הסלולריים ובכלל זה נבחן מעמד ה של ועדת הר בנים ואופן פעולתה. 3. בדיקת הרשות העלתה כי ,במסגרת ההסכמים המפעילים הסלולריים התחייבו להגביל את ניוד המספרים הכשרים כך שלקוח יוכל לנייד את מספרו הכשר אך ורק לקומה כשרה1 אצל מפעיל סלולרי אחר שהגיע להסכם עם ועדת הרבנים (להלן תניו ת ניידות). 4 . מההסכמים גם עולה כי המפעילים הסלולריים התחייבו ,לקשור, במישרין ובעקיפין בין כרטיס י SIM כשרים ם שה מספק ים ללקוחותיה ם לבין מכשירי הקצה, כך שהם יהיו פעילים אך ורק במכשירים כשרים ה מאושרים על ידי ועדת הרבנים (להלן תניות מכשירים). 1 טווח מספרי טלפון אשר הוקצה לוועד ת .הרבנים אצל חברות הסלולר בידי משרד התקשורת ועדת הרבנים ושירותי סלולר כשר 5. ועדת הרבנים היא עמותה שנרשמה בישראל בשנת2005 . מטרותיה הרשמיות של ועדת הרבנים הן– " לפעול בקרב הציבור החרדי ולשכנעו להשתמש במכשירי .הטלפון המיועדים לשימוש לדיבור בלבד ללא אפשרות להשתמש בשירותי תוכן לפעול בקרב החברות הסלולאריות על מנת שיקצו מכשירים וקווי תקשורת לדיבור "בלבד ללא כל שירותי תוכן למעוניינים בכך. 2 6 . שירותי סלולר כשר נוגעים למקבץ כללים הנקבעים על י די ועדת הרבנים בנוגע לטיב השירות הניתן על ידי המפעיל הסלולרי וכן למאפיינים הנוגעים למכשיר ה קצה בו משתמש המנוי. מקבץ כללים אלה נוגעים למספר אלמנטים כגון : מכשיר קצה המעוקר מבחינת החומרה ותוכנ ת ההפעלה שלו, כך שניתן לבצע באמצעותו רק שיחות קוליות ולא לצרוך שירותים אחרים דוגמת שליחת וקבלת ( מסרוניםSMS) או גלישה באינטרנט ; מספר טלפון סלולרי המשתייך לקומה הכשרה; וכרטיסSIM המיועד לפעול רק במסגרת קומת המספרים הכשרה (להלן ביחד שירותי סלולר כשר). 7 . ועדת הרבנים ה י א כיום הגוף היחידי אשר מתקשר עם המפעילים הסלולריים ואשר מעניק בפועל אישורי כשרות עבור שירותים סלולריים .כלומר במצב הקיים, עולה מבדיקת הרשות כי ללקוח המעוניין לצרוך שירותי סלולר כשר אין אלטרנטיבה מעשית , אלא לרכוש שירות מפוקח .על ידי ועדת הרבנים 8 . כפי שיפורט בהמשך, העדר התחרות בתחום שירותי סלולר כשר נובעת בין היתר מאופן התנהלות ה של ו עדת הרבנים ו ממבנה ההסכמים בי נה לבין המפעילים הסלולריים . 9 . היעדרה של תחרות ו לו עדת הרבנים במתן שירותי סלולר כשר לצרכנים עלולה לפגוע ברמת השירות הניתנת על ידי הוועדה .במספר היבטים למשל, קצב העדכון של 2 580440824 https://www.guidestar.org.il/organization/ מכשירים כשרים נוספים ש השימוש בהם מאושר ,הכשרת מכשירים באופן פרטני ולא על פי מפרט אחיד של כללים כפי שיובא בהמשך, טיב השירות שניתן ללקוחות שפונים בעניין חסימת מספרים, הסרת חסימה ממספרים .ועוד זאת לעומת מצב בו יתקיימו כמה נותני כשרות מתחרים כך ש יהיה להם תמריץ ליתן שירות מיטבי המונע משיקולים הלכתיים. 10 . מסמכים שהתקבלו ברשות מלמדים כי קיימים למעלה מחצי מיליון צרכנים אשר רוכשים שירותי סלולר כשר ממספר ע מפ ילים סלולריים שונים תחת תקנות ו פיקוח .של ועדת הרבנים מרבית הצרכנים משתייכים .לציבור החרדי על כל גווניו התנהלותה של ועדת הרבנים ומבנה ההסכמים מול חברות הסלולר 11 . על מנת לספק שירותי סלולר כשרים הגיעה ועדת הרבנים להסכמים עם מספר מפעילים סלולריים , בין היתר התקשרה הוועדה עם פרטנר תקשורת בע"מ , סלקום ישראל בע"מ ,פלאפון תקשורת בע"מ , גולן טלקום בע"מ ,הוט מובייל בע"מ , רמי לוי שיווק השקמה תקשורת בע"מ ו טלזר019 שירותי תקשורת בינלאומיים בע"מ (להלן טלזר) . ,במסגרת ההסכמים המפעילים הורשו לעשות שימוש ב שמה של הוועדה לצורך שיווק שירותי סלולר כשר ,. כנגד זאת המפעילים נדרשים לעמוד בתנאים שונים ו בתקנות ש קבעה ועדת הרבנים, כגון .תניות ניידות ותניות מכשירים 12 . כאמור, תניות הניידות קובע ו ת כי המפעילים הסלולריים יאפשרו למנוי שירותי סלולר כשר להתנייד אך ורק לקומה כשרה אצל מפעיל אחר שהגיע להסכם מול ועדת הרבנים. כלומר, לקוח המעוניין לצרוך שירותי סלולר כשר מגוף מתחרה או לחלופין .להפסיק לרכוש את השירות ייאלץ לוותר על מספר הטלפון שהוקצה לו 13 . תניות הניידות יוצרות הלכה למעשה חסם מעבר בפני לקוחות המעוניינים לצרוך שירותי סלולר כשר מגוף מתחרה (או לה)פסיק לקבל שירותים כאמור. 3 ,כך לדוגמה 3 כך גם עלה משיחות שערכה הרשות עם נותני כשרות ששקלו ליתן שירותי סלולר כשר ומפעילים ששקלו להתקשר עם נותני כשרות אלטרנטיביים שאינם ועדת הרבנים. ,בעבר מפעיל סלולרי מסוים התקשר עם ועדת רבנים אחרת לצורך מתן שירותי סלולר כשר. אולם, התקשרות זו לא הצליחה לצבור לקוחות, לטענת המפעיל בין .היתר על רקע תניות הניידות נוכח האמור ובלית ברירה , התקשר המפעיל עם ועדת הרבנים בהס .כם 14 . העובדה שבעל מנוי העובר למפעיל סלולרי אחר לא יכול לשמור על מספר הטלפון הקיים שלו , מהווה חסם משמעותי להתפתחותה של תחרות בתחום שירותי סלולר כשרים. 4 ,על פני הדברים לאילוץ להחליף את מספר הטלפון יש משמעות יתרה בכל הנוגע לחברה החרדית . זאת מכיוון שרבים ממנה לא מקבלים מסרונים או מחוברים לאפליקציות מסרים מיידיים (דוגמתWhatsApp ) ורשתות חברתיות. משכך, קיים קושי מהותי ל אדם חרדי שנאלץ להחליף מספר טלפון ל עדכן את מכריו ואת אנשי הקשר שלו ה על .שינוי במספר הטלפון 15 . אם כן, לקוח המעוניין להתנייד ל מפעיל סלולרי שלא קשור בהסכמים עם ועדת הרבנים או לקוח המעוניין לקבל שירותים מועדת רבנים אחרת (שאין לה הסכם עם )ועדת הרבנים או לקוח המעוניין להפסיק לקבל שירותי סלולר כשר נאלצים להחליף את מספר ה טלפון של הם .מתוקף תניות הניידות 16 . האילוץ האמור, מאיין כמעט לחלוטין את האפשרות של גו ף מתחרה שמעוניין להעניק שירותי סלולר כשר או של מפעיל סלולרי שרוצה להעניק שירותי סלולר כשר באופן עצמאי להיכנס לתחום באופן משמעותי ולהתחרות בו ועד ת .הרבנים זאת )שכן, קהל הלקוחות הפוטנציאלים העיקרי של גוף מתחרה (ככל שיקום מורכב בעיקרו מ אותם מנויים הרוכשים שירותי סלולר כשר היום מ ועדת הרבנים. מתחרה חדש שירצה להתחיל לספק שירותי סלולר כשר יידרש לגייס לקוחות חדשים שלא רוכשים שירותים אלה כיום או לחלופין לשכנע לקוחות קיימים להחליף את מספר .הטלפון שבידם 4 ה רא למשל את דברי ההסבר להצעת חוק ניידות המספרים הצ"ח143 411 - 410 ( 6.12.2004 ). 17 . על פניו, ונוכח הנטל שמוטל על לקוח המחליף מספר, קיימת סבירות נ מוכה שכמות לקוחות מספקת תסכים לוותר על מספרי הטלפון שהוקצו לה על מנת לעבור לרכוש .שירותי סלולרי כשר מגוף מתחרה5 באופן דומה, ספק רב אם קיימים מספיק לקוחות .שלא רוכשים שירותי סלולר כשר כיום ובעתיד יבקשו לרכוש מגוף חדש 18 . א י לכך, תניות הניידות מאפשרות לוועדת ה רבנים לשמר את כוח השוק שלה .ולבסס את מעמדה כגוף הכשרות היחידי בתחום 19 . במהלך הבדיקה, ו עדת הרבנים טענה בפני הרשות כי מתן אפשרות לניוד מספרים מחוץ לקומה הכשרה יאיין את האפשרות של לקוחות השירות לזהות עצ מם בפני אחרים כבעלי קו כשר של ו .עדת הרבנים ובכך תיווצר פגיעה בשירות שניתן על ידה לעמדת הרשות, טענה זאת לא מפצה או מצדיקה את ה פגיעה ה אפשרית בתחרות ובציבור הצרכנים שטמונה בתניות הניידות. 20 . ית רה מכך, אף אם יש מקום לטענה כי לקוחות הקווים הכשרים מעוניינים להיות מזוהים ככאלה, קיימים, על פני הדברים, פתרונות טכנולוגיים מידתיים שיאפשרו את הזיהוי אך לא יצרו את הפגיעה האמורה בתחרות, כמו למשל צליל חיוג ייעודי למנויים של ועדת הרבנים או הודעה בפתח התקשרות לפיה בוצעה התקשרות למנוי .כשר של ועדת הרבנים 21 . בנוסף לתניו ת הניידות, בהסכמים שנחתמו בין ו עדת הרבנים לבין המפעילים הסלולריים קיימים סעיפים שונים הקושרים בין מכשיר הקצה לבין כרטיס ה- SIM .)(תניות המכשירים 22 . כפי שהוסבר לעיל, מכשיר קצה כשר הוא טלפון המעוקר ברמ ה הפיסית כך שחלק מתכונותיו כגון מצלמה או קישוריות לרשת האינטרנט נוטרלו, כך שהמכשיר 5 למשמעותם של חסמי מעבר כמקשים על כניסה או התרחבות מתחרים ראו גילוי דעת1/11 בדבר הנחיות ( לניתוח תחרותי של מיזוגים אופקיים23.1.2011 ) רשות התחרות 'עמ16-18 ; גילוי דעת2/19 בעניין אופן ( בחינת כוח שוק משמעותי21.7.2019 ) רשות התחרות501671 'עמ8 ; Renato Nazzini The Foundations of European Competition Law : The Objective and Principles of Article 102 (2011) pp. 349-350. מאפשר לבצע שיחות קוליות בלבד. באופן דומה, כרטיסSIM כשר הוא כרטיסSIM .שחברת הסלולר מאפשרת לבצע באמצעותו שיחות קוליות בלבד 23 . ,על פי תניות המכשירים לקוח המעוניין לרכוש שירותי סלולרי כשר חייב להשתמש בכרטיסSIM כשר ובמכשיר קצה שאושר על ידי ועדת הרבנים. בנוסף לכך, ועדת הרבנים קובעת באופן בלעדי את רשימת מכשירי הקצה הכשרים, שכולם נדרשים .לאישורה הפרטני ואת זהות היבואנים שרשאים למכור אותם 24 . תניות המכשירים למעשה מצמצמות את מגוון המכשירים שבאפשרותם של לקוחות המעוניינים בשירותי סלולר כשר לרכוש. אף אם לקוחות מעוניינים בשירותי סלולר כשר אין הדבר אומר שברצונם לרכוש דווקא מכשיר שזוכה לאישור ועדת הרבנים ולא מכשיר דומה הנושא את אותן פונקציות בדיוק. 6 25 . לפיכ ך, תניות המכשירים עלולות לפגוע בצרכנים שמעוניינים רק ברכישת מנוי ,סלולרי כשר אך אינם מעוניינים ברכישת מכשיר עם השגחה של הוועדה. כמו כן ככל שלא קיימת כיום תחרות מספקת במקטע מכשירי הקצה הכשרים, צרכנים המעוניינים לרכוש שירותי סלולר כשר יאלצו לרכוש את מכשיר הק צה במחיר גבוה בהשוואה למצב עולם בו ניתן לקנות את מכשירי הקצה ממגוון רחב של יבואנים .ומשווקים 26 . על פי טענת ו עדת הרבנים, החיבור בין מכשיר קצה כשר לבין כרטיסSIM כשר נדרש כדי להבטיח שכרטיסSIM ,כשר לא יוכנס למכשיר קצה שאינו כשר. כמו כן נטען כי יש מספר רב של יב.ואנים וכן מגוון רחב של מכשירי קצה כשרים 27 . במהלך ה בדיק , ו ה עדת הרבנים אכן העבירה ליד י הרשות רשימה של כ- 25 יבואנים שונים המייבאים מכשירי קצה כשרים. עם זאת, חלק מהיבואנים שפורטו ברשימה 6 קביעת סטנדרטים, כמו קביעת הוועדה בדבר זהות המכשירים שיכולים להתממשק לכרטיס ה- SIM של לקוח בעל מנוי סלולרי כשר, באופן חד צדדי על ידי גוף בעל כוח שוק משמעותי יכולה להוביל לצמצום מספר השחקנים בשוק, רא ה- ABA SECTION OF ANTITRUST LAW, HANDBOOK ON THE ANTITRUST ASPECTS OF STANDARTS SETTING (2004) pp. 17-19. עזבו את התחום. כמו כן, משיחות שערכה הרשות עולה כי יבואנים מקבילים נתקלו לא אחת בקשיים ל קבל אישורי כשרות למכשירי קצה מו עדת הרבנים. ב מקרים אחרים, יבואנים ציינו כי ו עדת הרבנים מערימה קשיים הבאים לידי ביטוי באי .שיתוף פעולה מצד הועדה, סרבול ושינוי בדרישות הכשרות, בקשת תשלומים ועוד 28 . לעמדת הרשות, לצרכן הקצה שבח ר לרכוש שירותי סלול ר כשר עדיין צריכה לעמוד האפשרות לבחור האם להשתמש במכשיר קצה שקיבל אישור כשרות מועדת הרבנים דווקא ל או השתמש ב,מכשיר קצה אחר כראות עיניו. ואולם יובהר כי גם אם יש מקום לדרישת ועדת הרבנים כי מנוי סלולרי כשר יתממשק רק עם מכשיר קצה העומד בסטנדרטים הקבועים על ידי ועדת הרבנים, הרי שניתן לקבוע מפרט אחיד ושקוף של דרישות טכניות ואחרות שצריך שיתקיימו במכשיר הקצה כתנאי להתממשקות עם כרטיסSIM המשויך למנוי כשר. כך, כל יבואן שיהיה מעוניין לשווק מכשירי קצה לבעלי מנויים כשרים יוכל ל שווק מכשיר העומד בסטנדרטים האמורים מבלי להידרש לחסדי הוועדה. מפרט כאמור עשוי לאפשר ללקוחות מגוון רחב יותר של מכשירי קצה. סיכום ומסקנות 29 . ממצאי הבד יקה מלמדים כי מבנה ההסכמים של ו עדת הרבנים מול חברות הסלולר .והתנהלותה בענף מאפשרים לה לשמור על מעמדה הדומיננטי בתחום 30 . תניות הניידות מאמירו ת את חסמי הכניסה הניצבים בפני שחקנים שונים המעוניינים לספק שירותי סלולר כשר ואת חסמי המעבר ללקוחות המעוניינים לעבור לרכוש שירותי סלולר כשר מנותן כשרו .ת אחר או שברצונם להפסיק לקבל שירותים כאמור בנוסף, תניות המכשירים עשויות להקטין את המגוון במקטע מכשירי הקצה ולפגוע בתחרות שיכולה להתפתח בין משווקי מכשירי קצה על אספקת מכשירי הקצה לבעלי מנוי סלולר כשר . 31 . נוכח האמור, בנוגע לתניות הניידות, הרשות סבורה כי מומלץ לבטל את איסור הניוד מחוץ לקומה הכשרה ולאפשר ניוד חופשי בהת אם לדרישת הלקוח. על מנת לאפשר ל וועד ת הרבנים להמשיך ולזהות את לקוחות השירות באופן ספציפי (ככל שיש בזה )צורך , ניתן להשתמש בפתרון טכנולוגי חלופי שישיג את אותה מטרה שו אינו פוגע בתחרות . 32 . באשר לתניות המכ שירים, אישור פרטני של רשימת היבואנים ומכשירי הקצה על ידי ועדת הרבנים מצמצם את המגוון ו עלול לגרום להעלאת מחיר המכשירים. לעומת זאת, פרסום רשימת קריטריונים ברורים שבהתקיימם תתאפשר התממשקות עם מנוי סלולרי כשר עשויים לאפשר ליותר יבואנים ומשווקים למכור מכשירי קצ ,ה כשרים .כך שמגוון האפשרויות בעומדות בפני הצרכן יגדל וכך גם רמת התחרות 33 . .אנו עומדים לרשותכם לכל שאלה או הבהרה, ככל שאלה תידרשנה ,בברכה מוטי כץ, עו"ד ראש צוות, מחלקה משפטית רשות התחרות העתק: גב' לירן אבישר בן חורין, מנכ"לית משרד התקשורת