חומר רקע
דו"ח טיוב רגולציה
המשרד להגנת הסביבה –
אסבסט ואבק מזיק
מאי 2020
כתיבה ועריכה:
צפריר גדרון ואהד קרני
רקע כללי על טיוב רגולציה
רגולציה (אסדרה) היא כלי מרכזי של המדינה לשמירה על אינטרסים ציבוריים ולקידום הכלכלה והחברה, באמצעות קביעת כללי התנהגות מחייבים. על הממשלה מוטלת האחריות לוודא כי הרגולציה מבטאת איזון נכון בין התערבות במשק לבין יצירה ושמירה של מרחב הפעילות החופשית של אזרחים ומתן הזדמנויות כלכליות. ככל שהרגולציה אינה מאוזנת, היא עשויה להטיל על המשק עלויות שאינן הכרחיות לטובת הגנה על האינטרס הציבורי, או, במילים אחרות - נטל רגולטורי עודף.
רגולציה מטילה עומס ויש לה עלות, אך אלו לגיטימיים ככל שהם הכרחיים להשגת תכלית הרגולציה הם הופכים לנטל כאשר ניתן לוותר עליהם תוך שמירה על האינטרס הציבורי. נטל רגולטורי, אם כן, מתייחס לעומס עודף או לעלות העודפת, מעבר לנדרש לשמירה על האינטרס הציבורי.
כיוון שרגולציה ממשלתית היא מערכת מורכבת, נדרש מאמץ מודע ומכוון לטובת שימור האיזון האמור. לשם כך, קיבלה הממשלה את החלטה מספר 2118, מיום 22.10.2014, בנושא הפחתת הנטל הרגולטורי (להלן: "ההחלטה"). ההחלטה ממסדת מנגנונים במטרה לחזק את האיזון שבין תכלית הרגולציה לעלויותיה ולהפחית את הנטל הכרוך בה. בהתאם להחלטה, נדרשים כלל משרדי הממשלה לבצע תכניות להפחתת הנטל הרגולטורי. תהליך זה מתבצע בהתאם להנחיות המדריך להפחתת הנטל הרגולטורי.
דוח זה מציג את עיקרי הנושאים שעלו בתהליך ואת תכנית המשרד להגנת הסביבה להפחתת הנטל הרגולטורי בתחום אסבסט ואבק מזיק.
חלק א – הצגת התחום הרגולטורי
תכלית הרגולציה, האינטרס הציבורי ועיקרי הפעילות של הרגולטור בתחום
אסבסט הוא שם כולל לקבוצת מינרלים טבעיים בעלי מבנה גבישי בצורה של סיבים מיקרוסקופיים דקים, ארוכים ונפרדים, הנבדלים זה מזה בהרכבם. סיבי האסבסט חזקים מאוד, הם עמידים בפני אש, חום, קורוזיה, כוח מכני חזק, כימיקלים, ומאופיינים באורך חיים רב. תכונות ייחודיות אלה, בשילוב מחיר נמוך, הן שהביאו את האסבסט לשימוש במגוון רחב ביותר של חומרי בידוד תרמי, בידוד אקוסטי, חומרי חיכוך וחומרי בנייה במשך תקופה של מעל 100 שנה.
חדירת סיבי אסבסט למערכת הנשימה עלולה לגרום למחלות קשות שאינן ניתנות לריפוי ומופיעות לאחר תקופת חביון ארוכה הנעה בין שנים בודדות לבין למעלה מ-40 שנה לאחר החשיפה הראשונית. עיקר התחלואה הקשורה לאסבסט הנה תוצאה של "חשיפה תעסוקתית" - של עובדים שעבדו במספנות, מכרות או במפעלי ייצור בהם נעשה שימוש באסבסט כחומר גלם. תחלואה משמעותית נגרמה בעולם גם כתוצאה מחשיפה תעסוקתית משנית כגון אצל בני משפחה של עובדים באסבסט. עם זאת, ידוע גם על מקרים של תחלואה שנקשרה לחשיפה סביבתית לאסבסט, כמו תושבים שגרו בסמוך למכרות אסבסט, או אנשים שנחשפו לאסבסט-פריך במקום מגוריהם.
אסבסט מוגדר כחומר מסרטן ודאי החל משנות ה- 70', ובחקיקה הישראלית הוא מהווה אבק מזיק, חומר מסוכן ומזהם אוויר. האסבסט נכלל ברשימה א' של חומרים המוכרים כמסרטנים לבני אדם שקבעה הועדה הבינמשרדית לחומרים מסרטנים, מוטגנים וטרטוגנים.
בעבר פעל בישראל מפעל איתנית (ישאסבסט) בנהריה, אשר ייצר מוצרי אסבסט צמנט, ובנוסף יובאו לישראל מוצרים רבים ושונים שהכילו אסבסט. ייצור האסבסט בישראל הופסק ב- 1997 ולאורך השנים הופסק יבוא של מוצרי אסבסט מסוגים שונים, עד שנאסר לחלוטין. כיום, מרבית הסיכונים מאסבסט בישראל כרוכים במפגעים הנוצרים ממוצרי אסבסט צמנט ומשימושים קיימים באסבסט פריך, שיש להסירם.
לאור זאת, נקבעו בחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א-2011 (להלן: "החוק") כללים מיוחדים לעניין איסור שימוש חדש באסבסט, חובת הסרה של אסבסט פריך, מתן היתרים לביצוע עבודות אסבסט ורישוי העוסקים באסבסט.
אגף אסבסט ואבק מזיק במשרד (להלן: "האגף") אמון על אסדרת עבודות אסבסט באמצעות היתרים ואסדרת העיסוק באסבסט באמצעות רישיונות.
קיימת אבחנה באסדרה בין אסבסט צמנט ואסבסט פריך, לאור שונות הסיכון בין שני החומרים.
האגף מטפל בכ-2500 בקשות בשנה להיתרי עבודה באסבסט צמנט ובכ-70 בקשות להיתרי עבודה באסבסט פריך.
אסבסט צמנט הוא מוצר המכיל תערובת של אסבסט ומלט במצב קשיח (בין 10% ל- 20% סיבי אסבסט) ומשמש כחומר בניה במבני תעשייה, מבני ציבור, מבני חקלאות ומבני מגורים. החומר מעוצב כלוחות שטוחים או גליים המשמשים לכיסוי גגות וקירות, כצינורות מים וביוב, מרזבים, ארובות, רעפים, אדניות ומיכלי מים. ההערכה היא כי בישראל למעלה מ-80 מיליון מ"ר של מוצרי אסבסט-צמנט. לאור המידע הקיים היום, מוצרי אסבסט-צמנט מותרים לשימוש קיים והם אינם מהווים סכנה לבריאות כל עוד הם במצב תקין ולא מתפורר. קיים איסור לבצע בהם עבודות ניסור, קידוח, ליטוש או כל עבודה אחרת הגורמת לפגיעה בחומר המלכד ולפיזור סיבי האסבסט באוויר. כל עוד האסבסט נמצא במצב תקין ואינו מתפורר, אין הכרח לפנות מוצרים קיימים עשויי אסבסט-צמנט ולא נשקפת סכנה בשהייה במבנים עשויי אסבסט-צמנט.
עם זאת, בשל תהליכי הבלייה של מוצרי האסבסט צמנט המצויים בשימוש מעל 20 שנים, ולאור הסיכון לאירועים חריגים שיגרמו למפגע כגון שריפה, אירועי מזג אוויר קיצוני ואף אירועי נפלית טילים, יש מקום לעודד הסרה יזומה ומבוקרת של אסבסט צמנט.
במקרה של הסרה יזומה של אסבסט-צמנט, יש להגיש בקשה לביצוע עבודת אסבסט לאגף, לשם קבלת היתר לביצוע העבודה ולפעול בהתאם לתנאיו.
כמו כן, לפי סעיף 8 לחוק, בעל מקום ציבורי חייב בביצוע בדיקת תקינות למבנה ציבורי שיש בו שימוש באסבסט-צמנט אחת לשנה ולצבוע את לוחות האסבסט. במקרה שהאסבסט אינו צבוע יידרש לבצע את בדיקת התקינות אחת לשלושה חודשים.
אסבסט פריך הוא חומר המכיל אסבסט (מעל 1% ממשקל החומר), הניתן לפירור, כתישה או צמצום לאבקה על ידי לחץ ידני, כשהוא יבש. בעבר אסבסט פריך שימש לבידוד תרמי בתעשייה ולבידוד אקוסטי במבנים, שולב בציוד צבאי ואף במוצרים ביתיים (פתיליות בתנורי נפט, פלטות לשימוש על גבי כיריים ועוד).
פוטנציאל שחרור סיבי אסבסט מחומר המכיל אסבסט פריך גדול באופן ניכר מזה של אסבסט-צמנט. על פי החוק, קיימת חובת הסרה של אסבסט פריך בישראל בתוך 10 שנים (עד אוגוסט 2021), ומוטלות מגבלות מחמירות לגבי המשך השימוש במבנים ובמתקנים עד להסרת החומר.
מפגעי אסבסט
כאשר מוצרי אסבסט צמנט תקינים ומתוחזקים בצורה נכונה הם אינם מהווים סכנה לבריאות. עם זאת, ישנם מצבים – שיכולים לנבוע מהזנחה מתמשכת או מאירוע נקודתי - שבהם אכן נשקפת סכנה לבריאות. מפגע אסבסט מוגדר בחוק כנוכחות של סיבי אסבסט באוויר או שחרור של סיבי אסבסט לאוויר, לרבות כל אחד מהמצבים שלהלן:
פליטה של אבק נראה לעין הנגרמת מעבודת אסבסט
אסבסט-צמנט שרוף או מרוסק, וכן אסבסט-צמנט שבור במידה ניכרת
אסבסט פריך חשוף לאוויר
מצבור של פסולת אסבסט החשוף לאוויר
לפי סעיף 11 לחוק, אדם שיש מפגע אסבסט במקום שבבעלותו או בחזקתו ינקוט בצעדים מיידים למניעת המשך המפגע או להפסקתו בהתאם להנחיות לטיפול במפגע אסבסט הכוללים:
הפסקת הפעילות הגורמת למפגע
נקיטת אמצעים סבירים למניעת כניסת אדם לאזור המפגע (למעט כוחות הצלה ופיקוח)
מניעת הוצאת חפצים ופסולת מאזור המפגע
דיווח מיידי למשרד להגנת הסביבה
הגשת בקשה לאגף אבק מזיק במשרד להגנת הסביבה לביצוע עבודת אסבסט בתוך 7 ימים מגילוי המפגע לצורך פינוי המפגע באמצעות קבלן/ מפקח בעל רישיון לביצוע עבודות אסבסט.
קיימים כ-380 עוסקים בעלי רישיונות מסוגים שונים לעיסוק באסבסט – קבלן אסבסט צמנט, קבלן אסבסט פריך, עובד אחראי צמנט, עובד אחראי פריך, מפקח אסבסט פריך, מעבדת אנליזה, מעבדה דוגמת אסבסט ודוגמי אסבסט, סוקר אסבסט ומפעיל אתר פסולת אסבסט. בכל שנה מוגשות כ- 150 בקשות רישוי (כולל חידוש רישיון).
הבסיס החוקי לפעילות
החוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א-2011.
תקנות:
תקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (פטור מרישיון ומהיתר לעבודת אסבסט ומניעת ניגוד עניינים), התשע"א – 2011 (להלן: תקנות הפטור)
תקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (הפחתה של סכום עיצום כספי ופריסת תשלומים), התשע"ב – 2011
תקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (בקשה לרישיון עוסק באסבסט ותנאים נוספים), התשע"ג – 2012
צו למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (מוצר דמוי אסבסט), התשע"ו-2016
היתרים ורישיונות הניתנים על ידי הרגולטור
היתרים לעבודות אסבסט
הוראות החוק מחייבות כי ביצוע עבודה באסבסט, למעט צביעה של אסבסט-צמנט, תבוצע באמצעות גורם מקצועי בעל רישיון מתאים לכך מאת המשרד להגנת הסביבה, לאחר שקיבל היתר פרטני לעבודה. לצורך קבלת היתר על העוסק להגיש בקשה באופן מקוון שתכלול את הפרטים הבאים:
כתובת מלאה של האתר שבו תתבצע העבודה
אישור בעל הנכס ובו כל הפרטים הנדרשים, חתום וסרוק בפורמט PDF.
תמונות ברורות בפורמט jpg של האתר ושל האסבסט המיועד לפירוק.
תרשים של סביבת האתר.
שם המעבדה לדיגום סיבי אסבסט סביבתי אשר תבצע דיגום, אם יידרש.
שם אתר הפסולת המורשה אליו יסולק האסבסט.
כמות האסבסט לפינוי, במטרים רבועים (מ"ר). (אם הכמות אינה ידועה, יש למלא הערכה ולפרט על מה מבוססת ההערכה. לאסבסט פריך יש אפשרות להזין כמות בקוב).
כמו כן, כחלק מהוראות ההיתר על העוסק לעדכן את האגף ואת המחוז הרלוונטי על תחילת העבודה, טרם ביצועה.
היתרים לעבודת אסבסט נחלקים לפי סוגי העבודות – פריך, צמנט ותקרית. היקף המידע הנדרש לשם קבלת ההיתר בכל אחד מהם משתנה בהתאם למורכבות העבודה ולסיכון הכרוך בה. על פי תקנות הפטור, עבודות בהיקף מצומצם שהשפעתן הסביבתית נמוכה הוגדרו כ"עבודה מצומצמת" (היקף האסבסט לפינוי קטן מ-50 מ"ר או מ-10 מ"א, בכפוף למספר תנאים). כיום מאפשרות תקנות הפטור ביצוע עבודה מצומצמת ופינוי מוצר אסבסט על ידי אדם פרטי בעצמו, ללא רישיון או היתר. עבודות אסבסט צמנט מאותו סוג, החוזרות על עצמן באופן שגרתי ונעשות בתחומי נכס אחד (כדוגמת מפעלים) ניתן היתר סוג.
הוראות החוק נועדו להבטיח שהעבודה תבוצע תוך מזעור פיזור סיבי האסבסט לסביבה, ובמטרה לצמצם את הסיכון לאוכלוסייה ולעוסקים בביצוע העבודה. עם זאת, ישנם מקרים חריגים בהם החוק מאפשר ביצוע עבודה באסבסט ללא צורך באיש מקצוע בעל רישיון או באישור מהמשרד להגנת הסביבה – מקרים בהם הסיכון לסביבה מצומצם, היקף העבודה הוא קטן ומרוחק משימושים רגישים, ובלבד שהעבודה מבוצעת ע"י בעל הנכס בעצמו ולא ע"י קבלן אסבסט.
רישיונות לעיסוק באסבסט
החוק מסדיר את התנאים לפיהם ניתן לקבל רישיון לעיסוק באסבסט ומפרט את החובות המוטלות על כל מי שמקבל רישיון עוסק באסבסט.
סוגי רישיון לעיסוק באסבסט:
קבלני אסבסט צמנט או פריך: חברה או אדם הרשומים ברשם הקבלנים ומעסיקים עובד אחראי לעניין האסבסט. קבלן המעסיק עובד אחראי שאושר על ידי המשרד להגנת הסביבה לעיסוק באסבסט-צמנט, מוגדר כקבלן אסבסט-צמנט. קבלן המעסיק עובד אחראי שאושר לעיסוק באסבסט-פריך, מוגדר קבלן אסבסט-פריך. מי שבידו רישיון קבלן אסבסט פריך רשאי לבצע גם עבודות אסבסט צמנט. תוקף הרישיון: שנתיים.
עובדים אחראיים של קבלני אסבסט: עובד אחראי הוא העובד המקצועי לתחום האסבסט בחברה קבלנית בה הוא מועסק. תפקידו של הקבלן, באמצעות העובד האחראי, הוא ליווי מקצועי של העבודה, החל מרגע ההתקשרות עם הלקוח – הגשת תכנית עבודה למשרד להגנת הסביבה לקבלת היתר, ביצוע עבודת האסבסט בשטח ופיקוח על העובדים, ובסיום העבודה – מתן אישור כי אתר העבודה נותר נקי והעבודה הסתיימה, והגשת דוח מסכם למשרד להגנת הסביבה. כל עובד אחראי הוא גם סוקר אסבסט: הוא מורשה לתת חוות דעת על מצב אסבסט בנכס ועל השימוש הנעשה בו ולהמליץ על אופן הטיפול בו. תוקף הרישיון: שנתיים.
לשם קבלת אישור עובד אחראי של קבלן אסבסט צמנט על העובד:
להיות בגיר ובעל מעמד של תושב קבע בישראל;
להיות בעל ניסיון של לפחות חצי שנה בביצוע עבודות בניה;
להשתתף בקורס הכשרה המוכר על ידי המשרד ולעמוד בסיומו במבחן הנערך על ידי המשרד;
הוא לא הורשע בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אינו ראוי להיות עובד אחראי של קבלן אסבסט צמנט;
להיות מועסק בידי קבלן אסבסט במשרה מלאה.
לשם קבלת אישור עובד אחראי של קבלן אסבסט פריך על העובד:
לעמוד בתנאים הנ"ל עבור עובד אחראי של קבלן אסבסט צמנט;
להיות מועסק בידי קבלן אסבסט צמנט או להיות קבלן כאמור במשך שנה לפחות, ושבמסגרת עיסוקו ביצע עבודות אסבסט צמנט המקנות לו ניסיון מקצועי הולם;
להיות בעל ניסיון או הכשרה מעשית וידע מקצועי בביצוע עבודות אסבסט פריך או עבודות בידוד בעלות מאפיינים דומים.
מפקחי אסבסט פריך: אדם המפקח על עבודת אסבסט מורכבת, כגון הסרת אסבסט פריך או אסבסט-צמנט שנשרף או רוסק, המתבצעת על ידי קבלן. בעבודות מסוג זה נדרש פיקוח חיצוני ובלתי תלוי על עבודת קבלן האסבסט. המפקח אחראי על הניהול המקצועי של העבודה, החל מרגע ההתקשרות עם הלקוח - הגשת תכנית עבודה למשרד להגנת הסביבה לקבלת היתר, ביצוע עבודת האסבסט בשטח ופיקוח על הקבלן ועל עובדיו, ובסיום העבודה – מתן אישור כי אתר העבודה נותר נקי והעבודה הסתיימה, והגשת דוח מסכם למשרד להגנת הסביבה. תוקף הרישיון: שנתיים.
סוקר אסבסט: אדם מורשה לתת חוות דעת על מצב אסבסט בנכס ועל השימוש הנעשה בו ולהמליץ על אופן הטיפול בו. תוקף הרישיון: שנתיים.
מעבדה דוגמת ודוגם אסבסט: מעבדה המבצעת דגימות אוויר לבדיקת נוכחות סיבי אסבסט. את הדגימות מבצעת המעבדה באמצעות דוגם המוסמך לעניין זה. כחלק מהתנאים בהיתר לעבודת האסבסט הניתן ע"י המשרד להגנת הסביבה, נדרש כברירת מחדל לבצע דגימות אוויר כתנאי לסיום העבודה, על מנת לוודא כי החלל נקי מסיבי אסבסט, וכן לבצע דגימות אוויר במהלך העבודה על מנת לעמוד על טיב ביצועה, או אחד מסוגי הדיגומים. תוקף הרישיון: חמש שנים.
מעבדות אנליזה: מעבדה המבצעת אנליזה באמצעות מיקרוסקופ לבדיקת ריכוז סיבי האסבסט מדגימת האוויר שניטלה על ידי הדוגם באתר העבודה או מדגימת צובר שניטלה לבדיקת נוכחות ומאפייני האסבסט במוצר. תוקף הרישיון: חמש שנים.
אתרי פסולת אסבסט: אתר הטמנת פסולת המורשה לקלוט ולהטמין פסולת אסבסט, הנשלחת אליו בסיום העבודה. ההטמנה מבוצעת ע"פ נהלים ובאריזות ייעודיות לפסולת אסבסט. תוקף הרישיון: חמש שנים.
מידע בדבר בעלי הרישיונות התקפים זמין לעיון הציבור באמצעות "מרשם העוסקים באסבסט" שהמשרד מפרסם.
בעלי העניין
עוסקים באסבסט, לפי סוגי הרישיונות המפורטים בסעיף ג לעיל.
ארגונים בהם קיים אסבסט פריך (דוגמת צה"ל, אוניברסיטה עברית, חברת חשמל וכו')
בעלי מבנים בהם קיים אסבסט צמנט – הציבור הרחב, חברות וארגונים שונים.
קבלני בנייה.
יחידות סביבתיות בשלטון המקומי.
חלק ב – סיכום העומסים הרגולטורים
תיאור תהליך מיפוי העומסים והשיח מול בעלי העניין
לאחר מיפוי העומסים עם הרגולטור, נערכו מספר פגישות עם מפוקחים ולקוחות. נערך מפגש עם מפוקחים בתאריך ה- 19.6.2018 ומפגש נוסף עם מפוקחים ויחידות סביבתיות ב-29.10.2019 בו גם הוצגו שינויים מוצעים בתקנות הפטור, לצורך דיון בהם.
ההיוועצויות נערכו במסגרת השתלמויות ריענון שנתית אותה מחויבים לעבור בעלי רישיונות מסוגים שונים בתחום האסבסט. ההשתלמות נערכת מספר פעמים בשנה. השתתפו כ-50 עוסקים מהתחומים הבאים: עובדים אחראים, קבלנים ומפקחי צמנט ופריך, סוקרי אסבסט וכן גורמים מהשלטון המקומי והיחידות הסביבתיות.
בנוסף נערך מפגש עם לקוחות, בדגש על ארגונים בעלי מבנים המכילים אסבסט פריך או מספר רב של מבנים עם אסבסט צמנט ב-11.11.2019.
להלן הטענות וההערות העיקריות אשר עלו במפגשים אלו והתייחסות המשרד אליהן:
זמני תגובה
ככלל העוסקים ציינו לטובה את מהירות התגובה של אגף אסבסט לטיפול בבקשות להיתרים ובמענה כללי. יחד עם זאת, היו טענות על מקרים בהם טיפול בבקשה ארך זמן רב. דבר שהקשה על ההתקשרות עם לקוחות ועיכב בינתיים את העבודה באתר הבנייה. עיכוב בטיפול בעבודות קטנות יוצר בעיות מכיוון שהוא נותן תמריץ לפתרונות עוקפי רגולציה (ביצוע בלתי חוקי) (ראו בהקשר זה גם סעיף 5 להלן).
טענה נוספת שעלתה מאחד הגורמים הייתה שאין תיעדוף לטיפול בבקשה להיתר עבודה כשיש תקרית או בעבודת שיפוץ במבנה בו מתגוררים אנשים. אי לכך, התגובה לא מהירה מספיק ובינתיים הדיירים של המבנה במצוקה.
התייחסות המשרד: פרק הזמן הנדרש לטיפול בבקשות לקבלת ההיתרים אינו קבוע ומושפע משלושה גורמים: ייחודיות הנסיבות בכל אתר (היקף החומר המוסר, מורכבות העבודה, מרחק מרצפטורים וכו') מייצרת מתארי עבודה שונים ומצריכה היתרים פרטניים; עומס הבקשות המשתנה; מצוקת כוח אדם באגף והתבססות על תקני סטודנטים ולוח השנה האקדמי המשפיע על נוכחות הסטודנטים בעבודה. אם נפלו בבקשה פגמים או זוהה חוסר היא מוחזרת למגיש להשלמות ולתיקונים, ופרק הזמן שנדרש לטיפול בה מוכפל.
ההסדר החדש המוצע (ראה להלן - תכנית המשרד להפחתת הנטל) ייצר מסלול מקוצר של ידוע בלבד לעבודות מצומצמות או בסיכון נמוך ובכך יקל על המערכת לטפל במקרים המורכבים וצפוי לקצר את זמן הטיפול גם בהם.
תיעדוף תקריות מתבצע כבר היום אך תלוי באופן מילוי טופס הגשת הבקשה ע"י הקבלן. אם הבקשה לא הוגשה כתקרית, איננו מודעים לצורך לתעדפה - הנושא מודגש לקבלנים במסגרת כל השתלמויות העוסקים. ככל שאין מדובר בתקרית, אלא ברצון לזרז עבודות שיפוץ במבנה מאוכלס, חלק מהטענות יוכלו לקבל מענה במסגרת ההסדר החדש המוצע אשר יקצר את לוחות הזמנים לטיפול. אפשרות נוספת למנוע עיכוב, במקרים של עבודות חוזרות וידועות מראש מאותו סוג (כגון הסרת מסתורי כביסה או לוחות בחדרי מדרגות), היא שימוש ב"היתר סוג" לשנה לאותן העבודות, החוסך הסדרת כל עבודה בנפרד. בשולי הדברים, ככל שאין מדובר בתקרית והמענים שהוצעו, כאמור, לא מספקים, יצוין כי האגף מתחשב בתיעדוף הטיפול בבקשות גם באילוצים ככל שידווחו במסגרת הבקשה וככל שהוגשה בצורה תקינה.
עדכון עובד אחראי בהיתר עבודה
כיום בקשה להיתר מוגשת ע"י העובד האחראי לעבודה ושינוי שלו מחייב את הגשתה מחדש. יש לאפשר רישום של רשימת עובדים אחראים אפשריים בבקשה להיתר ולעדכן מי מהם יהיה האחראי בהודעה על תחילת עבודה. הדבר יקל על ניהול כוח האדם של קבלני האסבסט.
התייחסות המשרד: מטרת הרישום על ידי העובד האחראי להבטיח את היכרותו עם התכנית וליצר אצלו אחריות. העובד הוא שנדרש להגיע לשטח טרם הגשת הבקשה ולתכנן את העבודה. רישום משותף של מס' עובדים אחראיים (ע"י הקבלן) והודעה על העובד בתכנית בפועל סמוך למועד הביצוע תשמור אולי על האחריות באופן פורמאלי, אך תפגום בה מהותית. בהסדר החדש המוצע, בעבודות מצומצמות ובעבודות בסיכון נמוך, ממילא פרק הזמן ליידוע לפני ביצוען יהיה קצר והקבלן יהנה מגמישות רבה יותר בניהול כוח האדם. בעבודות גדולות ומורכבות נכון לשמור על אחריות העובד והיכרותו את התכנית.
צירוף תצהיר לבקשה לרישיון
יש לבטל את החובה לצרף לבקשת חידוש רישיון תצהיר לפי תקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (בקשה לרישיון עוסק באסבסט ותנאים נוספים), התשע"ג – 2012. דרישה זו כרוכה מבחינתם בהסתייעות בעו"ד. לחלופין הציעו לחדש את הרישיון אוטומטית אחרי המבחן, בדומה לנעשה בריענון רישיון נהיגה.
התייחסות המשרד: הטענה נמצאה מוצדקת וככל שהתקנות הכוללות דרישה זו יתוקנו, תוחלף הדרישה לתצהיר בדרישה להצהרה שלא בפני עו"ד. יצוין כי בשלב זה תיקון תקנות אלה אינו בתכנית העבודה.
צירוף שרטוט לבקשה להיתר עבודה
יש לאפשר לסמן את אתר העבודה המבוקשת במפה מקוונת במקום לצרף תרשים שלו כנדרש היום לפי הנחיות האגף.
התייחסות המשרד: המשרד שותף לרצון לאפשר את הסימון על גבי מפה מקוונת. מתן האפשרות יחסוך בזמן הטיפול בבקשות ויטייב את הבקרה שלהן. עם זאת, אגף מערכות מידע במשרד מסר שממשל זמין אינו מאפשר טכנית בשלב זה את הטמעת המפות של מפ"י בטפסים.
הרשאה לביצוע עבודות מצומצמות בתשלום ללא היתר מראש
יש לאפשר לקבלן להחליט לבד אם עבודה היא קטנה ולא דורשת אישור, ולאחר ביצועה – לדווח לאגף ולצרף אסמכתא (תעודת שקילה, חשבונית וכד'). האיסור ע"פ החוק על הקבלנים לבצע עבודה מצומצמת בשווי של עד 4000-5000 ₪ מחד, והאישור לאנשים פרטיים לבצען ללא היתר מראש מאידך בעייתי ויוצר מפגעים. בפועל, האדם הפרטי לא מבצע בעצמו את העבודה, אלא שוכר קבלן או פועל שאין לו רישיון עיסוק באסבסט והאסבסט מושלך כפסולת רגילה. תיקון כאמור יקל על העומס המוטל על האגף, יפחית עלויות לאזרח וימנע מפגעים.
התייחסות המשרד: ההסדר החדש המוצע ישנה את הדרישה במקרה של עבודה מצומצמת מדרישה להגשת בקשה להיתר עבודה לדרישה ליידוע מקדים בלבד ובטווח זמנים מצומצם. השינוי יפחית מוטיבציה לביצוע עבירות ויקל על קבלני השיפוץ ועל מזמיני עבודות להתקשר עם קבלני אסבסט לפינוי כדין של אסבסט שהתגלה במסגרת השיפוץ. אין מקום להקל מעבר לכך בביצוע עבודות פינוי אסבסט, כיון שהקלה נוספת תצמצם את יכולת הפיקוח של האגף על העבודות ותגביר את הסיכון להיווצרות מפגעים.
מיעוט עוסקים באסבסט פריך
מיעוט מפקחי וקבלני אסבסט פריך במדינה הופך אותם לייחודיים ("קליקה סגורה", "אי אפשר להגיע למצב של הכשרה"), מאפשר להם לגבות שכר מופרז ומקשה על צבירת הניסיון המעשי הנדרש ע"מ להפוך למפקח או לקבלן אסבסט פריך. כל זאת, מקשה לעמוד בלו"ז הקבוע בחוק לפירוק אסבסט פריך. חלק מהמפקחים במרשם הם גם קבלנים והם מעדיפים לתפקד כקבלנים. העובדים שאינם אחראים אינם מיומנים, ולא בהכרח יודעים לפרק אסבסט פריך. יש לייצר מסגרת להכשרת עובדים שיעסקו בפריך ולא רק את העובד האחראי. הם יוכלו לאפשר לקבלנים פריסה רחבה יותר על השוק, ובהמשך יוכלו אף להפוך לעובדים אחראים.
התייחסות המשרד: פרק הזמן הקצוב בחוק לעמידה בחובת פינוי האסבסט הפריך (10 שנים מיום התחילה של החוק – קרי 4 לאוגוסט 2021) קרב לסיומו. היקף עבודות אסבסט פריך בישראל לאחר מועד זה מוערך כנמוך ביותר. ישנם הבדלים משמעותיים ביותר ברמת הידע והמיומנות הנדרשים לצורך ביצוע עבודות אסבסט פריך, בהשוואה לעבודות אסבסט צמנט, הן ברמת התכנון והן ברמת הביצוע, באופן שלא ייגרם מפגע חמור. השפעת המספר המצומצם של קבלני ומפקחי אסבסט פריך גורמת כפי הנראה לעלייה במחיר העבודות, אולם הנטל הכולל על המשק אינו גדול בשל מספר האתרים הקטן. לאורך השנים בחן האגף אפשרויות לגיבוש הכשרה ייעודית לאסבסט פריך, שלא צלחו, ועם זאת בפועל ניכרת עלייה משמעותית לאורך השנים במספר העוסקים באסבסט פריך. מסיבות אלו, לא קיימת בעת הזו הצדקה לשינוי מהותי או להקלה במנגנון ההסמכה של קבלני ומפקחי אסבסט פריך.
נושאי מיחשוב
מגבלת גודל קבצי תמונות פוגעת באיכות התמונות. כאשר נדרש להעלות 4 תמונות עם דו"ח מסכם לעבודה.
פרק זמן ארוך – שעה וחצי - להכנת דו"ח מסכם בגלל העיסוק בהעלאת תמונות. אם התמונה לא עברה בגלל גודלה, נדרש להתחיל מהתחלה את הדו"ח המסכם.
כשיש תקלה בהגשה, המערכת לא מחזירה משוב על סיבת התקלה.
מלבד הסימוכין על הגשת בקשה או הגשת דו"ח מסכם, בעבר האגף היה שולח גם מייל מאשר, שהבקשה או הדו"ח התקבלו. היום, מפאת עומס העבודה של האגף, לא שולחים מייל כזה.
אם משהו משבש בשלב החתימה הדיגיטלית – כל הטופס נתקע וצריך להכינו מחדש.
יש מקומות שאפשר להעלות רק PDF ולא JPEG
ממשק דרך אקספלורר בלבד, עם הסרגל של ממשל זמין, ולא כרום
התייחסות המשרד: ההערות יקבלו מענה בטופס החדש שיוכן. הטענה כי בעבר נשלח מייל אישור על קבלת בקשה או דו"ח אינה נכונה, אולם בטופס החדש הוגדר כי עם הגשתו ישלח מייל אוטומטי, כאמור. בכל מקרה הובהר ע"י נציגת האגף לגורם שהעלה את הטענה כי הסימוכין מהווים אסמכתא לכך שהחומר הוגש. כמו כן הממשק החדש יאפשר לעוסק לערוך מעקב אודות סטטוס רישומיו באופן עצמאי ולנהלם באמצעות זיהוי בכרטיס החכם בעמוד שירכז את כל עבודותיו הפתוחות. האגף סבור כי הטענה הנוגעת למשך הזמן הנדרש להגשת הדו"ח המסכם אינה עקרונית ותלויה בגורם המדווח.
מיקום ימי הריענון
ביקשו לקיים את ימי ההשתלמות לא רק ברמת אפעל (קושי בתחבורה ציבורית) אלא באזורים אחרים בארץ, רצוי במשרדי הממשלה.
התייחסות המשרד: יעשה ניסיון לשנות את מיקום המפגשים לאתרים נגישים יותר בתח"צ. החוק מחייב כל עוסק להשתתף בהשתלמות מקצועית במשך תקופת רישיונו ולשם חידוש הרישיון, כלומר עפ"ר אחת לשנתיים. המשרד אינו מחויב לפי החוק לקיים יותר מהשתלמות אחת לשנה, אך על מנת שלא להקשות על העוסקים במילוי חובתם להשתתף בהשתלמות כאמור מקיים האגף 3 השתלמויות בשנה במרכז הארץ ומעדכן על מועדן מראש בתחילת כל שנה. זאת, כדי שלכל עוסק יהיו פתוחות מספר אפשרויות, ללא תלות במיקומו בארץ.
נבחנה האפשרות להשתמש בחדרי ההדרכה בקריית הממשלה בתל אביב, אך הזכיין המפעיל אותם אינו מאפשר כרגע תיאום מועדים בפריסה שנתית מראש, אלא בהתראה קצרה. לכן האפשרות נמצאה לא ישימה בשלב זה.
העדר ביטוח בשוק לעוסקים באסבסט
חברות הביטוח אינן מבטחות עוסקים באסבסט.
התייחסות המשרד: הנושא אינו תלוי באסדרה ואינו בסמכות המשרד. להתייחסות להשפעת הנושא על עמידה בלוחות הזמנים הקבועים בחוק לפינוי אסבסט פריך ראו הערה 6.
שילוב היחידות הסביבתיות
היחידות הסביבתיות מעוניינות בהסמכות נוספות לפקחים בתחום האסבסט אשר יאפשרו להן לעשות פעילות פיקוח ואכיפה בתחום. בנוסף ביקשו נציגי יחידות סביבתיות להוסיף אופציה של אכיפה באמצעות מתן ברירות משפט ולהסמיך אותן להשתמש בכלי זה.
התייחסות המשרד: האגף מעוניין בסיוע היחידות הסביבתיות וישנן כאלה שהכשירו עובדים כסוקרים מורשים ומבצעים פיקוח מקצועי ומועיל. עם זאת, רשויות רבות אינן מגוייסות לנושא ועל אף שהמשרד קיים עבורם קורס הכשרה באסבסט, רבים מנציגי הרשויות לא סיימו את ההכשרה ולא הוציאו רישיון. בכוונת האגף להציב בתנאים לתמיכת המשרד בקו"ק לרשויות מקומיות טיפול בנושאי אסבסט בתחומי הרשות.
קביעת עבירות קנס לפי החוק אינה אפשרית מאחר שהדבר אינו עולה בקנה אחד עם מסלולי האכיפה הקיימים בחוק של עיצומים כספיים.
מודעות בציבור
אין מודעות בציבור למשמעות של אסבסט ובמיוחד אסבסט פריך.
התייחסות המשרד: ישנה מודעות רבה בקרב הציבור לנושא האסבסט המשתקפת בהיקף גדול של פניות ציבור ותלונות. בנוסף, הוכנה תכנית הסברה שתיושם בכפוף להחלטות תקציביות.
פיקוח לוקה בחסר
קיימת בעיה בפיקוח בתחום האסבסט, במיוחד על קבלנים שאינם במרשם העוסקים, המטפלים באסבסט ללא הכשרה בניגוד גמור לחוק. כיום במרבית המקרים המשרד לא מודע לכך. קבלנים אלו מבצעים את העבודה באסבסט ללא כל הודעה או הגנה ואף משליכים את האסבסט בשטחים הפתוחים או מעבירים אותו להטמנה לא מתאימה.
התייחסות המשרד: אכן משאבי המשרד המופנים לפיקוח באסבסט נמצאים בירידה בשנים האחרונות. נדרשת חשיבה מחודשת על פיקוח מיטבי גם באילוצי כ"א והאגף מקדם דיון משרדי בנושא.
הערכת הנטל הרגולטורי –
בסעיף זה מוצגות העלויות אשר זוהו ואשר ניתן לכמתן.
סיכום עלויות שנתיות
הנחות חישוב:
אימות תצהיר לבקשת רישיון:
150 בקשות בשנה (עפ"י האגף)
435 ₪ "הכנת תצהיר והחתמתו" לפי התעריף המינימלי המומלץ לפי כללי לשכת עורכי הדין
עלות ימי עבודה בהמתנה להיתר עבודה – 16 בממוצע:
כ-3000 עבודות בשנה נחלקות בצורה גסה באופן שווה לעבודות "גדולות", "מצומצמות" (קטנות) ו"בסיכון נמוך" (בינוניות). רובן הגדול מהוות רכיב מתוך עבודת שיפוץ או הריסה ובניה כללית, ומשכך זמן ההמתנה להיתר ולביצוע משתרשר הלאה לעוסקים ולעבודות נוספות. כמו כן, מרבית עבודות האסבסט ידועות מראש וההמתנה להיתר עבורן מעכבת לכאורה את תחילת העבודות הקבלניות הכלליות, אולם חלקן בלתי מתוכננות ועלולות להביא לעיכוב מהלך עבודות. לצורך החישוב הונחה חלוקה של 30-70 בהתייחס לתזמון של ההמתנה להיתר בתהליך - לפני הבניה או במהלכה.
לפיכך רכיבי עלות (ידועה) בש"ח ליום עבודה מושהה (הערכות שמרניות בהסתמך על דיווחי עוסקים ומידע פומבי):
הרכיבים הרלוונטיים מהרשימה לחישוב עלות יום עבודה מעוכב – בטלת עובד אסבסט, שוטף אחר ועיכוב באכלוס.
לפיכך החיסכון המשקי חושב כמכפלה של מספר העבודות במס' הימים הנחסכים ובסכום העלות הממוצעת והמשוקללת ליום עבודה בהתייחס לגודל העבודה ולתזמון ההמתנה. יצוין כי לא ניתן לקזז בחישוב זה עיכובים הנגרמים מסיבות אחרות במקביל.
לעלות זו ניתן להוסיף עלויות אפשריות או הפסדים מאבדן עבודות בשל ההמתנה במקרה של עבודות מצומצמות (ולעיתים גם בתוספת עלות עבודה חלופית לא מבוצעת), או מדחיית עבודה במס' חודשים במקרה של עבודה במוסדות כתוצאה מהיעדר ניצול חלון זמנים של השבתת פעילות או פעילות בהיקף נמוך במוסד המזמין, או מפינוי מפוצל או מעוכב בגלל אי סנכרון בהיתרי עבודות סמוכות (אתרי ההטמנה מרוחקים מאתרי העבודה ולכן עלות הפינוי אליהם גבוהה. אי לכך עוסקים שואפים לפנות עבודות סמוכות במרוכז).
חלק ג – תכנית המשרד להפחתת הנטל
פרטי התכנית המשרדית
התכנית המשרדית להפחתת הנטל הרגולטורי הכרוך באסדרת הפעילות למניעת מפגעי האסבסט והאבק המזיק תתמקד בעיקר בהיבטים של קבלת ההיתר לעבודת האסבסט באמצעות:
תיקון התקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (פטור מרישיון ומהיתר לעבודת אסבסט ומניעת ניגוד עניינים), התשע"א – 2011. הוספה של הגדרת עבודת אסבסט בסיכון נמוך ומתן האפשרות לקבלן אסבסט לבצע עבודת אסבסט מצומצמת ועבודת אסבסט בסיכון נמוך ללא צורך בהמתנה לקבלת היתר עבודת אסבסט, שמשכה לפי החוק יכול להגיע עד ל-30 ימים, אלא ביידוע בלבד מראש בפרק זמן מצומצם של עד 3 ימי עבודה לעבודה מצומצמת ועד 5 ימי עבודה לעבודה בסיכון נמוך ובדיווח לאחר השלמת העבודה בנסיבות ובתנאים שיפורטו בהצעת התיקון.
"עבודה בסיכון נמוך" תוגדר כעבודת פירוק והסרה של מוצרי אסבסט צמנט וכן פינוים והובלתם לשם הטמנה, שמתקיימים לגביה תנאים מההגדרה ל-"עבודה מצומצמת", בשינויים המחויבים, שהיא אחד מאלה:
(1) עבודת פירוק והסרה של לוחות אסבסט צמנט ששטחם אינו עולה על 500 מטרים מרובעים או של צינורות אסבסט צמנט שאורכם הכולל אינו עולה על 100 מטרים, שמתבצעת במבנה המיועד להריסה או בסככה פתוחה, ובלבד שהמבנה או הסככה האמורים מצויים במרחק העולה על 50 מטרים מכל מבנה אחר או מקום המיועד לשהייה של בני אדם;
(2) פינוי מערום של פסולת אסבסט צמנט בהיקף שאינו עולה על 500 מטרים מרובעים של לוחות או על 5 טון של מוצר אסבסט צמנט אחר, ובלבד שהמערום האמור מצוי במרחק העולה על 50 מטרים מכל מבנה או מקום המיועד לשהייה של בני אדם, וכן הובלה של מערום כאמור לשם הטמנה;
(3) עבודת פירוק והסרה של לוחות אסבסט צמנט במבנה, ובלבד ששטח הלוחות אינו עולה 100 מטרים מרובעים, שבין הלוחות ופנים המבנה קיימת מחיצה קשיחה שלמה ותקינה שעשויה מחומר בנייה אטום (להלן – "מחיצת ביניים"), ושפתחי המבנה ניתנים לסגירה;".
ההבחנה בין המסלולים של עבודות "רגילות", "מצומצמות" ו"בסיכון נמוך", שהחלוקה ביניהם היא כשליש מהעבודות לכל סוג תקל את העומס על האגף ותצמצם את הזמן הנדרש לתחילת ביצוע עבודות הן במישרין בעבודת אסבסט מצומצמת ובעבודת אסבסט בסיכון נמוך, והן בעקיפין בטיפול בעבודות מורכבות יותר הטעונות היתר. קיצור הזמנים יפחית עלויות ואת התמריץ לביצוע הפרות ולפיכך גם צמצום מפגעים.
אפיון טופס מקוון חדש לניהול הגשת בקשות ההיתרים ולמעקב של העוסקים אחריהן.
בשולי הדברים יש לציין שהוספת תקן רע"ן לאגף לטיפול בבקשות במקום 2 תקני הסטודנט הקיימים היום יוסיף לקיצור זמני הטיפול וייצב אותם. בנוסף, פתרון הקושי הטכני והסרת ההתנגדות של ממשל זמין להטמיע את המפות של מפ"י בטפסי הבקשה, כך שיתאפשר הסימון של אתר העבודה עליהן במקום צירוף תרשים כנדרש היום יחסוך בזמן הטיפול, יקל על הנטל של העוסקים בהגשת הבקשה וייטיב את הבקרה על הבקשות.
ביטול הדרישה לצירוף תצהיר עו"ד לבקשת חידוש רישיון.
בחינת ההיתכנות לשיפור הנגישות למיקום מפגשי הריענון והבחינות של העוסקים, לאתר נגיש תחבורתית.
לו"ז ואבני דרך
תיקון התקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (פטור מרישיון ומהיתר לעבודת אסבסט ומניעת ניגוד עניינים), התשע"א – 2011, עד לדצמבר 2021, בכפוף לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת.
עדכון הטפסים המקוונים – דצמבר 2020
ביטול הדרישה לצירוף תצהיר עו"ד לבקשת חידוש רישיון אחרי מבחן, בהתאם ללו"ז חקיקה עתידי. יתוקן לכשיתוקנו התקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (בקשה לרישיון עוסק באסבסט ותנאים נוספים), התשע"ג – 2012.
ניסיון לאיתור אתר נגיש תחבורתית למפגשי ההשתלמות – דצמבר 2020.
ניתוח השפעות התכנית והערכת הפחתת עלויות הרגולציה
על פי נתוני האגף קיצור משך הזמן הממוצע הצפוי בהמתנה להיתר העבודה בהסדר החדש – 12 ימים. לפיכך, החיסכון המשקי הצפוי בעקבות יישום התכנית הוא 124,560,000 ₪ (ראה לעיל אופן חישוב עלות ההמתנה הכוללת היום בסעיף ב' בחלק ב'). לחסכון זה ניתן להוסיף את העלויות האפשריות או ההפסדים המפורטים כאמור לעיל (שם).
אם וכאשר יתוקנו התקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (בקשה לרישיון עוסק באסבסט ותנאים נוספים), התשע"ג – 2012, ותבוטל הדרישה לצירוף תצהיר עו"ד לבקשת חידוש רישיון, יתווסף חיסכון משקי שנתי בהיקף של עוד כ-32,625 ₪.
רכיב עלות שנתית כלל משקית (₪)
אימות תצהיר לבקשת רישיון (פעם בשנתיים) 150*450/2 = 32,625
עלות ימי המתנה להיתר עבודה 166,080,000
היקף הפרויקט
רכיב קטן בינוני גדול
יום בטלת עובד אסבסט 450 450 900 1800
שכר עובדים לעובד 500 1000 2000 5000
יום השכרת מנוף 3000 3000
יום השכרת משאית 3000 3000 6000
יום השכרת מכולה 150 150 150 300
שוטף אחר 200 500 1000
עיכוב באכלוס לדירה ממוצעת 150 150 450 1500