חומר רקע

תקציר מנהלים והמלצות ,תחום התובענות הייצוגיות, על מגוון השחקנים בו, יוצר אתגר רב להסדרה. השוק הוא שוק מבוזר עם מגוון רב של משתתפים שונים, בעלי אינטרסים ופרספקטיבות שונות וההליך המתנהל נערך בין כותלי בית המשפט ש לו שיקול דעת רחב בכל תיק המונח לפניו. האתגר של המערכת המבוזרת ומגוון השחקנים והאינטרסים מקשה על יצירת הסדר מונוליתי. ברי, עם זאת, כי קשיים שקיימים .בתחום, עשויים להצטמצם עם טיפול נכון ובמקרים מסוימים אף עשויים לבוא לידי פתרונם המלא בדיקה אמפירית של מספר ה תובענות הייצוגיות המוגשות מדי שנה הראתה כי מאז חקיקת החוק ישנה עליה דרמטית במספר התובענות הייצוגיות (להמחשה, בחמש השנים האחרונות הוגשו בממוצע כ- 1,500 )תובענות ייצוגיות בשנה . לצד ,זאת, מבחינת תוכנן של התובענות הייצוגיות ניתן לראות מגוון רחב מאד של נושאים הנ דונים בבתי המשפט אגב תובענות ייצוגיות ופיתוח פסיקה והלכות בתחומים שבעבר לא זכו לכך. החוק אפשר את עיגונן הנכון של התובענות הייצוגיות והרחיב את העילות והנושאים שבהם ניתן להגיש תובענות ייצוגיות. הרחבת הפרטים שבחוק אפשרה שינוי של ממש בסוגי התובענות הייצוגיות ה מוגשות והביאה לכך שגם תביעות שבעבר לא הצדיקו הגשת תביעה פרטנית, הפכו לכדאיות ובכך החוק הביא לאכיפה של הדין בתחומים שבעבר סבלו מתת אכיפה וכן לכלי דיוני המקדם מטרות ציבוריות. בכך, בין היתר, באה לידי ביטוי התפיסה כי הליך התובענה הייצוגית הוא הליך בעל חשיבות צ יבורית אשר ביכולתו לתקן עוולות בתחומים רבים ולשמש ככלי לשינוי חברתי. בנוסף, ולא פחות חשוב, נראה כי התובענות הייצוגיות הביאו להפנמה של התנהגות מצייתת לחוק ועל כן נראה כי מנגנון התובענה הייצוגית אכן מהווה גורם מרתיע מפני .הפרת הדין נתון מעניין נוסף נוגע למשק לן של תיקי התובענות הייצוגיות במערכת השיפוטית. ממחקר שנערך בחודש יולי2021 במחלקת המחקר של הרשות השופטת עולה כי הדיונים בהליכים הייצוגיים הם מהדיונים ה"יקרים" ביותר, נכון להיום, מבחינת עומס על בתי המשפט והשקעת זמן שיפוטי בבתי .המשפט לצד היתרונות והתועלות של מנגנון התובענה הייצוגית וקידומן של מטרות החוק, שאין חולק כי הושגו בחלקן, הרי שניתן להיווכח גם באתגרים משמעותיים שהחוק יצר. אופיו הייחודי של כלי התובענה הייצוגית מושתת על מערך תמריצים כלכליים לתובע הייצוגי ובא כוחו. כמובן, אין פסול בתמריץ הכלכלי והוא זה שמניע את התובענות הייצוגיות. עם זאת, התמריץ הכלכלי הטמון בחוק .יצר בעיות מובנות שחלקן היה ידוע למחוקק כבר בעת חקיקת החוק .הפחתת תביעות שאין בהן תועלת לציבור מניתוח הממצאים שערך הצוות עלה כי אחת הבעיות המרכזיות הקיימות בתחום היא בעיית תביעות הסרק. בעיה זו מתבטאת בהגשת תביעות חסרות בסיס עובדתי ומשפטי וזאת לאור האפשרות הקיימת במסגרת תובענה ייצוגית לרווח מהיר הנובע מעצם הגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית. החשש הוא שעל אף שמדובר בתביעת סרק, הנתבעות יעדיפו להתפשר ולשלם לתובע על מנת שלא יצטרכו לשאת בעלויות ניהול התב יעה. פשרות מעין אלו מעודדות הגשת תביעות סרק נוספות, מטילות עומס על מערכת המשפט וכן פוגעות בנתבעות .ובאינטרס הציבורי 1 על תופעת תביעות הסרק ניתן ללמוד, בין היתר, מכמות התובענות הייצוגיות שאינן מסתיימות בפיצוי לציבור. ממחקר שערך פרופ' קלמנט, היועץ החיצוני של הצוות, עולה כי בין השנים2016- 2021, מתוך התיקים שהסתיימו ונכללו במחקר, רק בכ- 22% מההחלטות השיפוטיות התוצאה היתה קבלת התובענה או סיומה בתוצאה המיטיבה עם הקבוצה המיוצגת (בפשרה, חדילה, או קבלת התובענה). בכל יתר התיקים שהסתיימו בשנים אלו, התובענה הסתיימה בהסתל ,קות התובע .מחיקה או דחיית הבקשה לאישור, דחיית התובענה הייצוגית וסילוק על הסף עם זאת, כבר בתחילת הדרך חברי הצוות סברו כי אין מקום להתייחס לכלל התביעות המסתיימות ללא סעד משמעותי לציבור, בייחוד בהסתלקות, כמקשה אחת ויש להבחין בין תביעות המסתיימות בהסתלקות כאש ר מלכתחילה לא הייתה עילה ("תביעות הסרק"), לבין תביעות המוגשות ביחס להפרה של הוראות הדין ומסתיימות בהסתלקות תוך התחייבות הנתבעת לתיקון ההפרה. מבחינה של הסתלקויות אלו נראה כי ככלל, מדובר בתובענות המוגשות ביחס להפרה של הוראות רגולטוריות, לעיתים שולית, כאשר לא ,ברור הנזק שנגרם לחברי הקבוצה, אם בכלל. בתביעות אלו ככלל, ככל שהנתבעת מוכנה לתקן את התנהלותה ביחס לעתיד, אין עוד טעם בניהול התובענה כייצוגית. שכן, כאמור, לא ברור האם נגרמו לחברי קבוצה נזקים המצדיקים מתן פיצוי. בדו"ח זה ."יכונו תביעות אלו "תביעות קלות ערך .הקטנת הסיכונים הנובעים מבעיית הנציג ושיפור הסדרי הפשרה כלי התובענה הייצוגית טומן בחובו, באופן אינהרנטי, בעיית ייצוג וזאת לאור המבנה של התובענה הייצוגית אשר מנוהלת על ידי התובע הייצוגי ובא כוחו , כאשר חברי הקבוצה,, לרוב אינם שותפים בניהול ההליך . החשש העיקרי הוא מניגוד עניינים בין האינטרסים של התובע הייצוגי ובא כוחו לבין האינטרסים של חברי הקבוצה. חשש זה נובע מכך שהתובע הייצוגי ובא כוחו, אשר נושאים בכל עלויות ההליך, עלולים להעדיף את טובתם האישית ואת רצונם להשיא את הרווח האישי שלהם, על פני טובת הקבוצה והאינטרס הציבורי. על כן, בתובענה הייצוגית לצד התועלת שבה, טמונה סכנה לקבוצה והיא שעניינם לא ייוצג נאמנה על ידי התובע הייצוגי. בעיית הנציג מתעצמת כאשר הצדדים מגיעים להס דר פשרה, שכן בשלב זה, אין עוד יריבות בין הצדדים בתיק והצדדים מציגים חזית אחת ומבקשים- במשותף- מב ית המשפט לאשר את הסדר הפשרה, כאשר חברי הקבוצה שהינם בעלי האינטרס, אינם שותפים למשא ומתן ואינם משפיעים על הסדר הפשרה המוצע. לכן, להבדיל מהליכים רגילים שבהם, ככלל, בית המשפט ייטה לאמץ הסדר פשרה, בפשרה שהושגה בתובענה ייצוגית, קובע החוק כי לא ייעשה הסדר פשרה א לא באישור בית המשפט וכי בית המשפט לא יאשר .הסדר פשרה אלא אם כן מצא כי ההסדר ראוי, הוגן וסביר בהתחשב בעניינם של חברי הקבוצה מהכרות מעמיקה של בקשות לאישור הסדרי פשרה לאורך שנות טיפולו של היועץ המשפטי לממשלה בהם שבאה בפני הצוות, ההתרשמות של הצוות הייתה כי במ קרים לא מעטים, הצדדים .לתובענה מנסים להגדיל את שכר הטרחה והגמול מבלי להביא לשיפור משמעותי של הסדרי הפשרה כך, בין היתר, מוכרת התופעה של הסדרי פשרה המעניקים הטבות שונות לחברי הקבוצה, אשר ערכן מחושב באופן מנופח, ללא התחשבות בשאלה האם חברי הקבוצה מעוניינים בהט בות והאם הם אכן יממשו אותן בפועל שכן מדובר בהטבות שהנתבעת החליטה להעניק משיקולים שלה שאינם נוגעים לצורך או לרצון של חברי הקבוצה בהטבות אלו והן ניתנות ללא התחשבות בשאלת העלות בפועל לנתבעת (הסדרי "קופונים"). לרוב, הצדדים להסדר מציגים לבית המשפט את שווי ההטבה על פי מחיר ההטבה לצרכן ולא את עלות ההטבה בפועל לנתבעת, כאשר ניתן להניח כי קיים פער 2 משמעותי בין עלות השירותים לנתבעת לבין מחיר השיווק לצרכן. על כן, במרבית הסדרי הפשרה שכר הטרחה של ב"כ התובע הייצוגי נגזר מהשווי התיאורטי של ההסדר ולא מהעלות בפועל לנתבעת. פער זה מביא לכך שלצדדים יש תמריץ להציע פיצוי שאינו כספי, שכן מצד אחד הנתבעת ,תישא בסכום פיצוי נמוך יותר לקבוצה, ומהצד השני עורך הדין יוכל לקבל שכר טרחה גבוה יותר על אף שהפיצוי אינו משמעותי וזאת לאור הפער האמור בין השווי התיאורטי של הפיצוי לבין שוויו .בפועל עו ד בעניין בעיית הנציג, דן הצוות בקושי הקיים פעמים רבות במימוש פיצוי על ידי חברי קבוצה במסגרת הסדרי פשרה או פסקי דין, גם במקרים שבהם נפסק פיצוי אישי לחברי הקבוצה. אחד מהקשיים נוגע לאופן פרסום הזכאות של חברי הקבוצה לקבלת הפיצוי, כאשר ברור כי אופן פרסום ההודעו ת לחברי הקבוצה הוא שיכריע פעמים רבות האם הפיצוי עליו הוסכם במסגרת הסדר פשרה .או פסק דין יגיע בפועל אל חברי הקבוצה .התאמת הליך הגישור לייחודיות שבתובענה ייצוגית הליך הגישור חוסך התדיינות ארוכה בבית ,המשפט ועשוי להביא לתוצאות רצויות עבור הצדדים וחברי הקבוצה בעזרתו של צד שלישי אשר נחשף לחומרים השונים של הצדדים ופעמים רבות מסייע בבירור העובדות ובהשגת פשרה הוגנת וראויה. לאור העלייה של הסדרי הפשרה המושגים באמצעות הליך גישור בשנים האחרונות, דן הצוות בסוגיה זו והתמקד, בין היתר, בחובות המוטלות על מגשר ובמורכבות עבוד תו, בשים לב .למאפיינים הייחודיים של הליך התובענה הייצוגית ולכך שחברי הקבוצה נעדרים מההליך .הסדרת היחסים של תובע ייצוגי ובא כוחו 'בשונה מהליך 'רגיל' שבו בעל הדין הוא 'אדון ההליך ויכול להחליט כיצד לנהל את ההליך והאם להביא לסיומו ובאיזה דרך, בהליך הייצוגי הדברים הם .שונים וההנחה היא שהתובענה הייצוגית נשלטת על ידי עורכי הדין ולא על ידי התובעים הייצוגים כמו-כן, במרבית המקרים תוחלת הרוו ח של עורכי הדין היא גבוהה יותר והם אלו שמחזיקים בדרך .כלל בידע ובמומחיות הרלוונטית .הרחבת האפשרות להגיש תובענה ייצוגית הצוות דן בסוגיית הגורמים הרשאים להגיש תובענות ייצוגיות והעילות להגשתן. כיום, אחד התנאים להגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית הוא שהבקשה מוגש .ת בשם המבקש להיות תובע מייצג, שנדרש להיות אדם בעל עילה אישית בתובענה הדרישה לקיומה של עילה אישית מבטאת את ההעדפה שניתנה על ידי המחוקק לכך שבמסגרת .ההליך יעמוד בפני בית המשפט נפגע ספציפי, שניתן יהיה להתרשם מהפגיעה בו באופן בלתי אמצעי במסגרת הדיונים נדונה ה שאלה האם אכן ישנו צורך בתובע ייצוגי. בנוסף, נדונה הסוגיה של הגשת תביעות על ידי ארגונים. כיום, ארגון יכול להגיש תובענה ייצוגית בנושא המצוי בתחומי אחת מן המטרות הציבוריות שבהן הוא עוסק רק במקרה שבו יש קושי להגיש את התביעה בידי תובע בעל .עילה אישית בעניין הע ילות להגשת תובענה ייצוגית, מפאת כוחה של התובענה הייצוגית והשפעתה הגדולה על הנתבעים, המחוקק לא יצר עילה כללית להגשת תובענות ייצוגיות אלא נבחר מודל מוגבל שבו נקבעות עילות בתוספת לחוק. במסגרת דיוני הצוות נדונה השאלה האם יש מקום לבטל את התוספת השניה לחוק על מנ ת לאפשר הגשת בקשות בכל הנושאים וכן האם יש מקום להרחיב את התוספת השניה ולהוסיף לה עילות. נושא שעלה בהקשר זה נוגע להרחבת האפשרות להגיש תובענה ייצוגית בגין פגיעה בפרטיות. כיום, תביעה בעילה לפי חוק זה אינה מהווה עילה נפרדת בתוספת 3 השניה לחוק, ועל כן ניתן להגיש תובענה ייצוגית בגין פגיעה בפרטיות רק כאשר היא נעשית במסגרת אחת ממערכות היחסית שבתוספת השניה (כאשר הרלוונטית ביותר היא יחסי עוסק ולקוח). עם זאת, לא כל תובענה בגין פגיעה בפרטיות נכנסת לאחת ממערכות היחסים האלו וכיום במקרים אלו, לא ניתן להגיש את התביעה כתובענה .ייצוגית הגשת תובענות נגד רשות לפי פרט11 לתוספת השניה לחוק ,. כידוע, במסגרת הליכי החקיקה התעוררה מחלוקת בדבר הכללת הרשות בחוק. לבסוף הוחלט על מתווה פשרה לפיו תינתן אפשרות להגיש תביעות נגד הרשות, אך יהיה לה מעמד מיוחד בחוק. ההגנות לרשות נקבעו מתוך התחשבות בהשלכות התקציביות שעשויות להיות בעקבות הגשת תובענה ייצוגית נגד רשות וכן בפגיעה באינטרס הציבורי הכרוכה בכך ובשירותים שנותנת הרשות לציבור. הדיונים בצוות נערכו לאור חלוף השנים מאז נחקק חוק תובענות ייצוגיות וכן לאור פסקי הדין שדנו באופייה הייחודי של התביעה לפ י פרט11 .ודנו בהגנות של הרשות ובפרשנותן :תקציר המלצות הצוות  קביעת מנגנון לפניה מוקדמת : הצוות ממליץ על שילוב של שתי חלופות. האחת, קביעת חובה לערוך פניה מוקדמת בעילות שייקבעו בתוספת חדשה לחוק. בתוספת יכללו עילות אשר ברובן מסתיימות כבר היום בהסתלקות עם הסדרת הסוגיה כלפי העתיד בלבד וכן עילות קלות ערך שבהן הנזק לחברי הקבוצה, אם נגרם, אינו משמעותי. השניה, קביעת מסלול ייחודי לתביעות ל צו עשה, צו מניעה או סעד הצהרתי ללא פיצויים שתכליתן אכיפת .החוק, תוך שילוב מנגנון של פניה מוקדמת בתביעות אלו  אגרות בפרט9 לתוספת השנ יה : הצוות ממליץ על ביטול הפטור הקיים בתקנות בתי המשפט (אגרות), תשס"ז- 2007 , ביחס לפרט9 לתוספת השניה לחוק ה נוגע לענייני נגישות .אנשים עם מוגבלות  :ביטול הפטור מחלקה השני של האגרה הצוות ממליץ על ביטול הפטור הקבוע בתקנות בתי המשפט (אגרות), תשס"ז- 2007 מ תשלום חלקה השני של האגרה מטעמים מיוחדים .שיירשמו בהסדר פשרה ובבקשת הסתלקות  :הסדרת סוגיית הוצאות משפט על תובעים ייצוגים ובאי כוחם מוצע לקבוע חובת הטלת ,)הוצאות משפט סבירות והוגנות (למעט במקרים שבהם מתקיימים טעמים מיוחדים כאשר ברירת המחדל תהיה חיוב בהוצאות על בא כ וח התובע הייצוגי ולא על התובע הייצוגי וזאת לאור התפקיד הדומיננטי של עורך הדין בניהול התובענה הייצוגית ומתוך הכרה ביחסים המיוחדים שבין התובע לבא כוחו. בנוסף, במקרים חריגים יוסמך בית המשפט להטיל הוצאות גם על התובע הייצוגי ולא רק על בא כוחו, בהתאם לרשימת שיקו .לים פתוחה שתיקבע  התמודדות עם בעיית סכומי תביעה מופרזים : על מנת להתמודד עם התופעה של הגשת תובענות ייצוגיות בסכומים מופרזים ולאור פערי המידע בין הצדדים המקשים על התובע הייצוגי להעריך בעת פתיחת ההליך את הנזק הכולל שנגרם לחברי הקבוצה, המלצת הצוות היא בחירת ח לופה אחת מבין שתיים. האפשרות האחת היא כי התובע הייצוגי לא יציין את סכום התביעה לחברי הקבוצה אלא יציין רק את סכום תביעתו האישית והאם 4 התובענה היא בסמכות בית המשפט השלום או המחוזי. האפשרות השניה היא כי התובע הייצוגי לא יציין את סכום תביעתו בגין הנזק הלא ממוני .  ציון מספר התובענות הייצוגיות שהוגשו בידי תובע ייצוגי : לעניין התמודדות עם תופעת "התובעים ה חוזרים ", המלצת הצוות היא לחייב תובעים ייצוגיים לפרט במסגרת הבקשה לאישור את מספר התובענות הייצוגיות שהוגשו על ידם, על מנת שבית המשפט והצדדים .יהיו מודעים לכך  תחרות ב ין תביעות :על מנת להביא להגשת תובענות ייצוגיות איכותיות ומבוססות יותר, הצוות מ בקש לבחון את ההצעה שלפיה תיקבע תקופת זמן לאחר הגשת תובענה ייצוגית שבה ניתן יהיה להגיש בקשות נוספות לאישור תובענה ייצוגית באותו עניין, כאשר בסוף התקופה שתיקבע, לבית המשפט יהיה שיק ול דעת רחב לבחור את התביעה הטובה ביותר ואת עורך הדין המוביל. בתביעות בניירות ערך בית המשפט יתייחס גם לשיקול של מי הוא .התובע בעל האינטרס הכלכלי הממשי ביותר בפיצוי  תרומות מוצרים : הצוות ממליץ על תיקון חקיקה לפיו לא תתאפשר תרומת מוצרים וככל שיוחלט על תרומה ב מסגרת הסדר פשרה, תהיה חובה להעביר תרומה כספית לקרן לחלוקת כספים שהוקמה מכוח סעיף27 .א לחוק  "התמודדות עם הסדרי "קופונים : הצוות ממליץ על תיקון החוק כך שצדדים להסדר :פשרה המבקשים להציע סעד בעין o במקרה שבו סעד אישי הוא מעשי, הצדדים יצטרכו להציע במקביל גם חלופ ה של פיצוי כספי. ברירת המחדל תהיה פיצוי כספי ככל ש חבר ה קבוצה אינו מודיע כי .הוא מעוניין בסעד בעין o במקרה שבו סעד כספי אישי אינו מעשי, הצדדים יצטרכו להציע גם הצעה חלופית להעברת כספים לקרן שהוקמה מכוח סעיף27 א לחוק, כאשר לבית המשפט בעת בחינת הסדר הפשרה תהיה א .פשרות לבחור בין שתי האפשרויות שהציעו הצדדים  קביעת כללים אחידים וברורים לגמול ושכר טרחה : מוצע כי ייקבע שיעור קבוע של שכר הטרחה והגמול יחדיו בהתאם לתועלת הממשית שהושגה מההליך לקבוצה, בכפוף לביצוע בפועל של פסק הדין. מתווה זה נותן וודאות לצדדים והוא פשוט לחישוב. בנוסף, בהתאם למתווה זה, קיים קשר ישיר בין הפיצוי של חברי הקבוצה לבין שכר הטרחה, כאש ר קשר זה מתמרץ את עורך הדין להשיא את הפיצוי לחברי הקבוצה שכן כך הוא פועל גם להשאת .שכרו עוד מוצע לקבוע כי שיעור שכר הטרחה ייקבע מהסכום הכספי שהנתבעת הצהירה שתעניק לחברי הקבוצה בפיצוי כספי או בהעברת הכספים לקרן לחלוקת כספים ככל שלא מעשי .לאתרם ולא מהשווי המוצג של הסעד בעין בית המשפט ייקבע את החלוקה בין הגמול לשכר הטרחה בהתאם למידת מעורבות התו בע הייצוגי בתיק. לצורך כך, על התובע הייצוגי ועורך דינו יהיה להציג בפני בית המשפט .במסגרת ניהול ההליך את הסכם הייצוג  קביעת מנגנון מסודר לאישור הסדר פשרה על ידי מגשר : קביעת מנגנון לאישור הסדר פשרה על ידי מגשר שבמסגרתו יחולו חובות פירוט וגילוי על המגשר במקרים שבהם הוא ערך בירורים עובדתיים עם הצדדים ונחשף לנתונים, הגלויים לצדדים להליך, הנחוצים 5 .לשם חישוב סכום הפשרה, אשר שימשו בסיס להסדר הפשרה בנוסף, מוצע לערוך תיקון בתקנות הגישור כך שייקבע במפורש כי בגישור בהליך ייצוגי על המגשר יהיה לבחון גם את האינטרסים של חבר י הקבוצה ולהגיש לבית המשפט רק הסדר שהוא הוגן וראוי בהתחשב .בעניינם של חברי הקבוצה  פרסום הפיצוי לחברי הקבוצה : המלצת הצוות היא לקבוע חובת פרסום באמצעים הדיגיטליים של הנתבעות או באמצעי הקשר של הנתבעת עם קהל לקוחותיה, במקרים המתאימים. בנוסף, מוצע לבחון לקבוע כ י ההודעות לחברי הקבוצה יפורסמו גם באתר .אינטרנט ייעודי שנתבעות יפרסמו בו ללא עלות  הגשת תובענות ייצוגיות בידי ארגונים : המלצת הצוות היא לבטל את דרישת הקושי להגיש את התביעה בידי אדם בעל עילה אישית, הקבועה בסעיף4 ()(א3 ) לחוק בכל הנוגע להגשת תביעות על ידי ארגו נים, כאשר על הארגון יהיה להראות שנגרם נזק מיוחד לאחר מחברי .הקבוצה או שקיימת אפשרות סבירה לנזק כאמור  הרחבת האפשרות להגשת תובענה ייצוגית בגין פגיעה בפרטיות : המשך בחינת האפשרות .להוספת פרט נפרד לחוק הגנת הפרטיות, תוך בחינת היקפו  תקופת ההשבה של הרשות בתביעה ב פרט11 לתוספת השניה : המלצת הצוות היא לאמץ את הפתרון שהוצע במסגרת הדיונים על התכנית הכלכלית לשנים2021 ו- 2022 , שם הוצע לתקן את סעיף21 לחוק ולקבוע שתקופת ההשבה תהיה מוגבלת ל- 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור, אלא אם כן הבקשה אושרה כייצוגית והרשות לא הפסיקה את הגבייה. במקרה זה, בית המשפט יהיה רשאי לחייב את הרשות בנוסף לתקופת ההשבה .המוקדמת, גם בהשבה החל ממועד אישור התובענה הייצוגית  קביעת חובת פנייה מוקדמת לרשות: בעניין זה, הצוות ל א הכריע האם חובה זו תחול בתביעה לפי פרט11 .בלבד או בכל תובענה ייצוגית כנגד רשות