מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
כתיבה:
ד"ר נלי
כפיר |
:אישור אורלי אלמגור לוטן תאריך :ג
' באדר
"תשפ
ד ,
12
,בפברואר2024
הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת
www.knesset.gov.il/mmm
רקע לדיון
:הנפקת דרכונים רשמיים מידע
מעודכן
מסמך זה נכתב ל
קראת דיון של הוועדה ל ענייני ביקורת המדינה בראשות חה"כ מיקי לוי, שעניינו
נוהל הנפקת דרכונים ר שמיים על ידי המחלקה הקונסולרית–
דוח שנתי50
ב של מבקר המדינה
בנושא החטיבה הקונסולרית.
1
במסמך מוצגים כמה ממצאים מתוך דוח מבקר המדינה האמור
והתייחסות עדכנית של משרד החוץ
אליהם .
גרסה קודמת של המסמך פורסמה בתאריך18
בדצמבר2023
לפני דיון הוועדה. בעקבות הדיון הועברו אלינו עוד מידע ונתוני ם והם נכללים
.בגרסה המעודכנת הזו2
מהו דרכון רשמי?
לפי
תקנון
שירות
החוץ (תקנון פנימי המאגד את נ
ו)הלי משרד החוץ ,דרכון רשמי הוא מסמך
נסיעה מיוחד המונפק למספר מצומצם של אנשים שיש נסיבות המצדיקות
שהוא יונפק
להם לצורך מילוי משימות בחוץ לארץ מטעם המדינה .יש שני סוגים של דרכונים רשמיים :
דרכון דיפלומטי ו
דרכון שירות . רשימת הזכאים להחזיק בכל אחד משני סוגי הדרכונים
הרשמיים נקבעת
ונב הלי משרד החוץ לפי שיקולים
מקצועיים, למעט חברי כנסת,
הזכאים
לדרכון דיפלומטי מכוח סעיף10(ב) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א–
1951
.
3
לפי תשובת משרד החוץ
על
,פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת דרכון רשמי
כשלעצמו אינו מקנה לאדם הנושא אותו
חסינויות או זכויות יתר כלשהן. אלו
נקבעות בהתאם
להוראות המשפט הבי
ן-
.לאומי או הדין הפנימי של המדינה המארחת4
דוח המבקר האמור, שמתייחס למצב בשנת1999
, העלה
בין היתר כי ניתנו דרכונים רשמיים
)(דרכונים דיפלומטיים ודרכוני שירות על סמך
רשימה של ממלאי תפקידים, י בל
שהובהרו
הקריטריונים שעמדו בבסיס הרשימה
ובידי מי הסמכות להוסיף ולגרוע ממנה .כמו כן,
הדוח
1
,מבקר המדינה
דוח
שנתי50
ב, החטיבה הקונסולרית 1
,במאי2000
,
'עמ368
.
2 נלי כפיר, הנפקת דרכונים רשמיים: מידע ראשוני לקראת דיון בוועדה לענייני ביקורת המ ,דינה, מרכז המחקר והמידע של הכנסת18
,בדצמבר2023
.
3 חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א–
1951
.
4
אנה קינן, יועצת מדינית למנכ"ל משרד החוץ, מענה
לע פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל,
18
בדצמבר2023
.
הנפקת דרכונים רשמיים: מידע מעודכן
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת
www.knesset.gov.il/mmm
העלה כי לא תמיד בוטלו דרכונים
רשמיים לאחר סיום התפקיד של נושאיהם, ולעובדים רבים
.ניתן יותר מדרכון אחד ,הדוח המליץ להסדיר את ההוראות בדבר הנפקת דרכונים רשמיים
.חובותיהם וזכויותיהם של נושאי דרכונים אלו ורשימת הזכאים לשאתם
:נתייחס לשלוש סוגיות שעלו בדוח המבקר
מי זכאי לדרכון רשמי, מה ה
כל לים לשימוש
בדרכון רשמי
ו
מתי מבטלים דרכונים רשמיים, ו זאת על בסיס תקנון שירות החוץ העדכני
ומענה משרד החוץ
על
.שאלות מרכז המחקר והמידע של הכנסת5
1.
זכאות לדרכון רשמי
הסמכות להנפיק דרכון רשמי
נתונה בידי משרד החוץ בלבד.
מהתקנון עולה כי יש שלושה
:מסלולים לקבלת דרכון רשמי
זכאות בהתאם ל
רשימת ה
זכאים
המפורטת בתקנון, שככלל היא
רשימה סגורה.
סעיף
1.6
לתקנון שירות החוץ מפרט את ה
טעמים להענקת דרכון רשמי:
o
משרה או תפקיד – עובדי ציבור או נבחריו, על פי רשימה המפורטת בתקנון,
אשר
בשל
.כהונתם בתפקיד ממלכתי זכאים להחזיק דרכונים רשמיים
הזכא
ות יכול
ה
להיות
מכוח מעמד או כהונה (
כמו נשיאי מדינה ונשיאים לשעבר, שרי הממשלה
)ושרים לשעבר
וכן
ל
עובדי מדינה שהם נושאי משר
ות מסוימ
ות (למשל עובדי
ם
מסוימים ב ,משרד החוץ
ב ,בית הנשיא
ב משרד רה"מ
וב
משרד הביטחון.)
בחלק
מהמקרים הזכאות לדרכון שירות מוקנית גם לבני זוג
ו לילדים ,(ככלל עד גיל18
).
בנספח למסמך זה מובאת רשימת הזכאים לדרכון דיפלומטי ולדרכון שירות על פי
.המפורט בתקנון
o
;שליחות ארוכה מטעם המדינה
o
;זכאות מכוח חוק
o
.ביטחון אישי או ביטחון המדינה
ועדת חריגים, המו
רכבת מ בעלי תפקידים במשרד החוץ, כקבוע בתקנון: סמנכ"ל למנהל
,(יו"ר הוועדה), ראש האגף לעניינים קונסולריים ,ראש חטיבת טקס מנהלת מחלקת
,דרכונים רשמיים, מנהלת מחלקת עובדי חו"ל, נציג המחלקה למשפט דיפלומטי ואזרחי
מתאם מינהל בלשכת מנכ"ל
ו עוזר סמנכ"ל למינהל (מזכיר.)הוועדה6
הוועדה מוסמכת
5
אנה קינן, יועצת מדינית למנכ"ל משרד החוץ, מענה
על
פניית מרכז המחקר והמידע של
הכנסת ו
מענה לשאלות המש
ך, דוא"ל,
18
ו-
28
בדצמבר2023
ו-
8 בפברואר
2024
.משרד
החוץ ציין במענה שלו כי
הנתונים שנמסרו לנו אינם כוללים מידע אשר חשיפתו
עלולה לפגוע בביטחון המדינה או ביחסי החוץ
.שלה
6
יש הבדלים בין הרכב חברי הוועדה
ש .בתקנון לבין ההרכב שפורט בתשובת משרד החוץ בתשובת המשרד מוזכרים למשל אגף הון אנושי
והדרכה, אגף תיאום ואגף היועץ המשפטי ,, שאינם מוזכרים בתקנון. ייתכן כי לפחות בחלק מהמקרים הכוונה לאותם בעלי תפקידים
אך
ה
טרמינולוגיה שונה .אנה קינן, יועצת מדינית למנכ"ל משרד החו ץ, מענה
לע פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל,
18
בדצמבר
2023
.
:הנפקת דרכונים רשמיים מידע מעודכן
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת
www.knesset.gov.il/mmm
לדון ולאשר מתן דרכון רשמי למי שאינו זכאי
לכך
לפי הנוהל
ב תקנון. לפי תקנון שירות
,החוץ
במסלול זה יש שני שלבים: בשלב הראשון,
מזכיר הוועדה ומנהל מחלקת דרכונים
רשמיים בוחנים אם מתקיימים טעמים מיוחדים או נסיבות מיוחדות המצדיקים דיון בוועד .ה
אם וה חלט
שיש
טעמים מיוחדים או נסיבות ,מיוחדות, הבקשה תעלה לדיון בוועדת החריגים
ו
בהחלטתה
היא
תביא בחשבון את השיקולים ה
אלה:
/צורך מדיני או ביטחוני מיוחד; משרה
/תפקיד מטרת נסיעה של המבקש; נסיבות מיוחדות.; ביטחון אישי או ביטחון המדינה
החלטה של
מנכ"ל משרד
החוץ ,שרשאי להורות על הנפקת דרכון רשמי למטרות ש לפי
שיקול דעתו
יש בהן כדי לקדם אינטרסים של המדינה,
או .לצורך ביצוע משימה דיפלומטית
1.1
נתונים על דרכונים רשמיים7
,לפי המידע שהועבר לנו ממשרד החוץ
כיום יש
5,651
דרכונים רשמיים
תקפים (דרכונים
דיפלומטיים ודרכוני)שירות גם יחד; מהם -
1,462
דרכונים של מי שאינם עובדי
.שירות החוץ8
להלן
נתמקד בנתונים על
דרכונים שאושרו שלא לפי התבחינים -
על ידי ועדת חריגים או
בהתאם ל החלטה של משרד מנכ"ל החוץ. בנוגע לנתונים אלו, במשרד החוץ אין תיעוד של מלאי
(
,קרי כמה דרכונים כאלו יש במצטבר שהם עדיין בתוקף), אלא רק זרם בקשות שאושר מדי
.שנה
יצוין, כי משך התוקף של דרכונים רשמיים
.הוא על פי רוב בין שנתיים לשלוש שנים טבלה
1
להלן מציגה את מספר
הדרכונים שאושרו שלא לפי התבחינים בכל שנה
בין השנים2019
ל-
2023
,לפי ערוץ הבקשה . בהתייחס למסלול של ועדת החריגים מובאים גם הנתונים על כלל
הבקשות שהגיעו לוועדה; אין נתונים מקבילים על אישורים במסלול של החלטת מנכ"ל משרד
.החוץ
טבלה1: דרכונים רשמיים שאושרו שלא לפי תבחינים בשנים
2023-2019
, לפי ערוץ הבקשה
2019
2020
2021
2022
2023
אישור
ב.ו חריגים (מתוך סך הכל
)בקשות
157
(
196
)
84
(
115
)
46
(
62
)
18
(
21
)
28
(
58
)
אישור מנכ"ל משרד החוץ
1
4
2
1
5
סך הכל אושרו
158
88
48
19
33
לפי
נתוני הטבלה -
,ככלל בין שנת2019
לשנת2022
תה י הי
ירידה בבקשות לדרכונים
רשמיים שהגיעו לוועדת החריגים. כ ,מו כן
שיעור
הבקשות
שאושרו על ידי ועדת החריגים
בשנת2023
היה נמוך
לעומת שנים קודמות(
עד לשנת2022
שיעור הבקשות שאושרו עמד
על75%-85%
מדי שנה , לעומת
שיעור של כ-
50%
בשנת
2023
( .מענה המשרד לא כלל
הסבר
7
,אנה קינן, יועצת מדינית למנכ"ל משרד החוץ, מענה לשאלות המשך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל18
ו-
28
בדצמבר
2023
ו-
8
,בפברואר2024
.
8 נציין כי בעת כתיבת דוח המבקר היו יותר מ-
19,500
ד רכונים רשמיים שהונפקו על ידי המשרד מאז1989
(בדוח לא צוין אם כל הדרכונים
.)האלה היו בתוקף ,מבקר המדינה
דוח
שנתי50
ב, החטיבה הקונסולרית 1
,במאי2000
,
'עמ371
.
הנפקת דרכונים רשמיים: מידע מעודכן
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת
www.knesset.gov.il/mmm
לירידה זו.
בשנים הללו היו דרכונים בודדים
ש
אושרו על ידי מנכ"ל משרד החוץ , כאשר בשנת
2023
מספרם היה הגבוה ביותר-
חמישה .דרכונים
,לבסוף במענה על בקשתנו לא
פורט באיזו עילה ניתן כל דרכון שלא לפי התבחינים, אך ניתנו
.סיבות כלליות ,לפי ההסבר שניתן
ועדת החריגים נתנה דרכונים במקרים הבאים: ע בור עובדי
אית"ן )(אזרח ישראלי תומך נציגות,בנציגויות ישראל בחו"ל ככל שתפקידם נדרש לכך9 ל גורמי
אבטחה ועוד. אישור מנכ"ל משרד החוץ לדרכון רשמי ניתן לאור אופי תפקידם ועניינם של נושאי
הדרכון, כדי לקדם אינטרסים של המדינה, או,, בין השאר
לצורך אבטחה שנדרשה במסגרת
משימה דיפלומטי
ת.
2
.
הכללים לשימוש בדרכון הרשמי
ונב הלי משרד החוץ מפורטים כללי
ה התנהגות של נושאי משרה ובני משפחותיהם
ה
נושאי
ם
,דרכונים דיפלומטיים ולפיהם .הם מחויבים להקפיד על התנהגות נאותה והולמת תקנון שירות
החוץ גם אוסר
להשתמש
באופן לא ראוי בדרכון דיפ
לומטי,
למשל
בנסיעות למטרת עסקים.
במקרה של
התנהגות
לא הולמת או
שימוש לא ראוי,
מנכ"ל משרד החוץ יכול להורות על נטילת
.הדרכון הרשמי
בדוח המבקר לשנת1999
נכתב בהקשר זה כי למשרד החוץ אין כל דרך
לוודא
ש המחזיקים
בדרכונים הרשמיים אינם משתמ שים בדרכון
לצורכי עסקים פרטיים .מ משרד החוץ
מס נ ר
בדוח
כי הפיקוח על השימוש בדרכון רשמי הוגבר בשנים האחרונות
(שטרם כתיבת הדוח, קרי
שנות ה
תשעים של המאה ה-
20
)
, אך
אי-אפשר למנוע לחלוטין את השימוש בדרכו
ן
רשמי
.בנסיעה לצורכי עסקים
לצורך כתיבת מסמך זה שאלנו את משרד החוץ אם
המשרד עורך ביקורת על השימוש בדרכונים
בהתאם לנהלים .ב
עניין זה נמסר לנו
כי
אין ביכולת המשרד לעקוב אחר כל הנסיעות
הפרטיות.
3
.
ביטול דרכונים
התקנון מפרט את ההנחיות לביטול דרכונים למסיימים את תפקידם (על פי רוב,
תוקף דרכון
רשמי הוא
עשר שנים לכל היותר, ואז יש להנפי)קו מחדש לפי צורך.
דוח המבקר לשנת1999
מצא כי לא תמיד החטיבה הקונסולרית מבטלת דרכונים של שליחים רשמיים אשר סיימו
את תפקידם או דרכונים רשמיים שניתנו לנסיעה או לצורך תפקיד מסוים, ונמצא כי
דרכונים רבים לא בוטלו לאחר סיום התפקיד של נושאיהם . מחלקת הדרכונים גם לא דרשה
מעובדים להפקיד את הדרכון הלאומי בעת קבלת דרכון רשמי
כדי מל .נוע כפילות דרכונים
9
עובדי אית"ן הנם הינם אזרחי ישראל
שהם תושבי מדינת השירות, או
בני זוג של שליחים או אזרחים ישראלים הגרים בישראל שנשלחים
לאיוש משרות בנציגויות .
הנפקת דרכונים רשמיים: מידע מעודכן
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת
www.knesset.gov.il/mmm
במסגרת כתיבת מסמך זה נמסר לנו ממשרד החוץ כי
ה משרד עוקב אחר הדרכונים הרשמיים
,שפגה תקופת הזכאות לנשיאתם
ובמקרה ש הם
לא הוחזרו למשרד –
המשרד מבטל את
הדר כון בכל המערכות הרלוונטיות, באופן החוסם את האפשרות להשתמש בו במערכת
ביקורת הגבולות בישראל .לשאלתנו לגבי
מספר הדרכונים שבוטלו או
ש נחסמה האפשרות
להשתמש
בהם, נמסר מ משרד החוץ כי במערכות המשרד אין הפרדה בין דרכונים רשמיים
שבוטלו באופן יזום על ידי המשרד בשל
פקיעת הזכאות;
לבין התייצבות של בעל הדרכון לביטולו
במועד פקיעת הזכאות, בהתאם לנהלים. לא נמסר לנו נתון מספרי בנושא.
10
נס
פח: רשימת הזכאים לדרכוני שירות
בתקנון מפורטת רשימת האישים הזכאים לדרכונים דיפלומטיים ולדרכוני שירות.
חלק מהפירוט
,מושחר מטעמי ביטחון מידע
על ו
כן
הפירוט אינו המידע המלא ש
בתקנון . יצוין כי בכל מקום
ש בו" נכתב
רעיה"
או"בת זוג", הכוונה גם לבעל או לבן
זוג וכן לידוע/ה בציבור שהוכר/ה ככזה
על ידי אגף משאבי אנוש והדרכה של משרד החוץ או על
.ידי הגורם המוסמך לכך בגוף הפונה
כך גם" לגבי
אלמנה"
.
א.
זכאות
:לדרכונים דיפלומטיים
רשימת האישים הזכאים לדרכונים דיפלומטיים מכוח מעמד או כהונה:
נשיא המדינה, רעייתו וילדיו עד גיל18
;
;נשיאי המדינה לשעבר ורעיותיהם
;אלמנות נשיאי המדינה
ראש הממשלה, רעייתו וילדיו עד גיל18
;
;ראשי ממשלה לשעבר ורעיותיהם
;אלמנות ראשי ממשלה
יושב-ראש הכנסת,
רעייתו וילדיו עד גיל18
;
יושבי-ראש הכנסת לשעבר ורעיותיהם;
אלמנות
יושבי-ראש הכנסת;
נשיא בית המשפט העליון, רעייתו וילדיו עד גיל18
;
;נשיאי בית המשפט העליון לשעבר ורעיותיהם
;אלמנות נשיאי בית המשפט העליון
10
אנה קינן, יועצת מדינית למנכ"ל משרד החוץ, מענה לשאלות המשך של מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת, דוא"ל28
בדצמבר2023
.
הנפקת דרכונים רשמיים: מידע מעודכן
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת
www.knesset.gov.il/mmm
שרי הממשלה, רעיותיהם וילדיהם עד גיל18
;
;שרי חוץ לשעבר ורעיותיהם
שר לשעבר–
;לתקופה של שנה מיום כהונתו
;אלמנות שרי חוץ
מנכ"ל משרד החוץ שכיהן בתפקידו יותר;משנה ושאינו עובד משרד החוץ לכל חייו
שופטי בית המשפט העליון, רעיותיהם וילדיהם עד גיל18
;
נשיא בית הדין הארצי לעבודה, רעייתו וילדיהם עד גיל18
;
;נשיא בית הדין השרעי לערעורים
;ראש בית הדין הדרוזי לערעורים
הרבנים הראשיים לישראל, רעיותיהם וילדיהם עד גיל18
;
;חברי הכנסת ורעיותיהם
;מבקר המדינה ורעייתו
;נגיד בנק ישראל ורעייתו
;ראש המטה הכללי של צה"ל ורעייתו
ראש המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ורעיי;תו
;ראש הוועדה לאנרגיה אטומית ורעייתו
המפקח הכללי של משטרת ישראל ורעייתו;
נציב שירות בתי הסוהר ורעייתו;
;נציג כבאות והצלה ורעייתו
;היועץ המשפטי לממשלה ורעייתו
יו
שב-אש ר
;ההסתדרות הציונית העולמית ורעייתו
יו
שב-אש ר
.הסוכנות היהודית לארץ ישראל ורעייתו
***
עובדי משרד החוץ .: כמפורט בתקנון
עובדי בית הנשיא
: מנכ"ל בית הנשיא ו
ה מזכיר
ה צבאי
לש ה .נשיא
עובדי משרד ראש הממשלה ,: מנכ"ל משרד רה"מ, ראש לשכת רה"מ
ה מזכיר
ה צבאי
של
,רה"מ, ראש המל"ל ,המשנה לראש המל"ל ראש מטה ההסברה הלאומי, מזכיר הממשלה, יועץ
הנפקת דרכונים רשמיים: מידע מעודכן
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת
www.knesset.gov.il/mmm
,בכיר אחד מקרב פמליית ראש הממשלה המצטרף באופן קבוע לנסיעותיו לחו"ל, ראש הסגל
.משנה למנכ"ל, מתאם נסיעות רה"מ לחו"ל
עובדי משרד הביטחון,
.כמפורט בתקנון
עובדי לשכת הקשר נתיב,
.כמפורט בתקנון
מזכיר הכנסת ומנכ "ל
הכנסת .
מנכ "ל
משרד ממשלה
: משרד החוץ רשאי לאשר דרכ ון דיפלומטי למנכ"ל משרד ממשלתי
שבראשו עומד
.שר (אחד בכל משרד), כפוף לאישור מנכ"ל משרד החוץ
,שליחים לחו"ל מטעם משרדי ממשלה אחרים
כ .מפורט בתקנון
ב.
זכאות
:לדרכוני שירות
תקנון שירות החוץ מפרט את נושאי המשרות, בני זוגם וילדיהם הזכאים לדרכוני שירות, וכן את
המג ,בלות לקבלת דרכון כאמור אם .יש כאלה
מלבד עובדי משרד החוץ ובני משפח
תם
על פי התנאים הקבועים בתקנון, משרד החוץ זכאי
לאשר דרכוני שירות לעובדי ממשלה שהם נושאי משרה נוספים. חלקים ניכרים מהפירוט בתקנון
:הושחרו מטעמי ביטחון מידע. בין הזכאים לדרכון שירות אשר לא הושחרו
פרקליט המדינה ;
עובדי משרד רה
"מ: דובר רה"מ, כחבר קבוע בפמליית ר ה"מ בנסיעות לחו"ל; ראש ענף
תקשורת, כחבר פמליית רה"מ בנסיעות לחו"ל; עובדי לשכת העיתונות הממשלתית
וצלמים, כחברי פמליית רה"מ בנסיעות לחו"ל–
עד עשרה .דרכונים; נציב שירות המדינה
רשימת עובדים במשרד הביטחון בארץ .