נוסח לדיון בוועדה
1
לא: חברי ועדת החינוך, התרבות והספורט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה, עו"ד נירה לאמעי רכלבסקי
מסמך רקע משפטי לקראת דיון(שני) ב הכנה לקריאה
השני
י
ה והשלישית
הצ"
ח איסור העסקת עובדי הוראה ושלילת תקציב ממוסדות חינוך עקב הזדהות עם מעשה
טרור או עם ארגון טרור (תיקוני חקיקה), התשפ"ד–
2024
/(כ908
)
בוועדת החינוך, התרבות והספורט.2.24
4
1
הצעת החוק נועדה להתמודד עם תופעה המת
רחשת
בבתי ספר שמתקיימים או מתאפשרים בהם
.גילויי הזדהות של עובדי הוראה, ולעיתים גם של הנהלת בית הספר, עם מעשי טרור או תמיכה בהם
הנחת המוצא היא
ש
תופעה זו מתקיימת, על פי רוב ,בבתי ספר ב
מזרח ירושל
ים.
י חד עם זאת, בדיקת הרקע המשפטי ,של הנוסח שעבר בקריאה הראשונה מעלה
כי:
1.
ל
רוב ההסדרים המוצעים בהצעת החוק,
קיים
ענה מ בחקיקה
הקיימת
והם אף מיושמים
בפועל על ידי משרד החינוך.
2.
ה הסדר
המ תייחס לפער
ה צר מאוד שאין לו מענה
חקיקתי כיום-
איננו מאוזן ואיננו מנוסח
כ.ראוי
ל הלן הערותינו לגבי ההסדרים העיקריים בהצעת החוק :
ההסדרים העיקריים:בהצעת החוק
1.
תיקון חוק חינוך ממלכתי
(סעיף1 (3
)) להצעת החוק- קביעת פיטורין מ
נהליים
של מורים
עובדי המדינה ע"י מנכ"ל משרד החינוך-
מוצע כי המנכ"ל יוכל לפטר עובד ש עשה מעשה
של הזדהות עם ארגון טרור כמשמעותו בסעיף24
()(א1) לחוק המאבק בטרור, התשע"ו–
2016
(להלן–
,)חוק המאבק בטרור ,היינו פרסם קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור או
פרסם דברי שבח, אהדה א
ו עידוד למעשה טרור, תמיכה בו או הזדהות ע .מו מדובר כאמור
בפיטורים
מ
נהליים , במקרים בהם התיק לא שוכלל לכדי הליך פלילי ואף לא לכדי הליך
משמעתי
, כלומר במקרים בעלי חומרה פחותה.
א.
,באופן עקרוני עובדי המדינה נתונים לדין משמעתי תחת חוק שירות המדינה
(מש
מעת) ו קיימים כלים לטיפול בהם באמצעות חוק
המשמעת
, לרבות השע יה
מידית ודחופה ל-
30
ימים עד להחלטה לגביהם1
וכן השעיה עד לסיום ההליכים
,בעניינם כמו גם
ל הביא לפיטורם-
גם אם לא הוגש כתב אישום או שלא מתקיים
.הליך פלילי
ב.
לפיכך, ה
סעיף
המוצע אמור להתייחס רק ל
עפ ר שעשוי להתקיים במקרים בהם
נציב שירות המדינה לא מצא מקום לקיים הליך משמעתי או שמשום מה לא ניתן
לקיים הליך משמעת
י וכן לא מתקיים הליך פלילי
, כלומר מקרים גבוליים.
ג.
פיטורין מינהליים
של עובד מדי נה
על אף ש לא ננקט נגדו הליך משמעתי או פלילי
הם אמצעי
קיצוני .ה ראיות
ה מגבות את ההליך המינהלי לא מחוייבות לעמוד
בסטנדרט של הליך פלילי או משמעתי, וההחלטה מתקבלת לא על ידי בית משפט
1
על
שולחנה
של ועדת חינוך מונחת לאישור לשניה–
שלישית הצעת חוק בעניין מקביל שבה סעיף המציע הארכת
השעיה דחופה עד90
.ימים
2
או בית דין למשמעת, כ
י אם ע"י מנכ"ל משרד ממשלתי, ש הוא לרוב מינוי מזוהה
.פוליטית
ב,נוסף מדובר בעילת פ
יטו רין שעניינה
המרכזי ה וא
בהבעת דעה,
שהאמור בה ניתן לרוב
לפרשנות כאשר מנגד עומדת
הזכות החוקתית
לחופש
ה
ביטוי.
יש להדגיש כי
ל
אור מורכבותה של הבעת דעה
בכל הנוגע להזדהות עם
,ארגון טרור או תמיכה בו
כתבי אישום המוגשים בעבירות לפי חו ק המאבק
בטרור דרוש
ים אישור ישיר של הי
ו .עץ המשפטי לממשלה כך היה מאז חקיקתו
של החוק
ב-
2016
.
ד.
לאור
המורכבות כאמור ,ועל מנת לקיים את האיזון ה
נ
דרש, יש לוודא כי:
i.
ה הסדר
שבס
עיף יחו
ל
רק על מקרים קיצוניים
בהם על
אף
הזדהות
של
עוב
ד הוראה עם טרור או תמי
כ ה בטרור לא ניתן היה להגיש כתב אישום
.או לנקוט בהליך משמעתי
ii.
הביטוי צריך להיות
בעל חומרה מיוחדת נוכח היות העובד עובד הוראה.
מ אחר שמדובר בהתנהגות/ הבעת דעה
שלא עברה את הרף הפלילי
והמשמעתי
, הרי שהס
יבה
לפיטורין צריכה להיות
קשורה להיו תו עובד
.הוראה ולהשפעה הפוטנציאלית שיש לו על תלמידים
iii
.
על ההסדר
להיות מפורט ככל הניתן
מבחינת ההתנהגות והמעשים
שבגינם תינתן סמכות זו וכן
לכלול
מנגנון
שיבנה את שיקול הד עת של
מנכ"ל משרד החינוך. ל כן
מוצע
לקבוע לצד ההתנהגות" של פרסם קריאה
ישירה לביצוע מעשה טרור או פרסם דברי שבח, אהדה או עידוד למעשה
טרור, תמיכה בו או הזדהות ע מו", תנאי נוסף
של "חומר ה מיוחדת נוכח
"היותו עובד חינוך וכן ש
ב פיטורין על פי סעיף זה יהיה צורך באישור
היועצת המשפט
ית לממשלה, כפי שמ ציעים נציגי משרדי הממשלה בעניין
.זה
ה.
ל עניין עובדים אחרים
ב
בתי ספר רשמיים
, שאינם עובדי הוראה,
,כגון שרת, מזכיר
סייעת-
עובדים אלה מועסקים
על ידי הרשות המקומית ולכן לא בידי מנכ"
ל
.משרד החינוך לפטר אותם
בעניי ן
זה עומד לרשות
הרשויות המקומיות חוק
הרשויות המקומיות(משמעת), תשל"ח-
1978
, אשר ההסדרים בו אף רחבים
מאלה שבחוק שירות המדינה(משמעת), ומ עמידים כלים נאותים
בור ע
ראשי
הרשויות
לטפל בעובדים כאמור שהביעו הזדהות עם
מ עשי.טרור או תמיכה בהם
2.
תיקון ח
וק פיקוח על בתי ספר (
סעיף3(1
)) להצעת החוק-
מוצע לאפשר למנכ"ל משרד
החינוך לשלול/ לא להעניק
אישור העסקה למורים המועסקים באמצעות בעלויות
פרטיות
או על ידי רשויות מקומיות
, כלומ
ר
מוסדות מוכרים לא רשמיים המכונים בקצרה
"מוכש"ר"
.
בחוק הפיקוח על בתי ספר
קיימת כבר היום הסמכות למנכ"
ל משרד החינוך
לפטר
ורה מ , אם
הוכח ל
כ מנ"
ל כי יש בהתנהגותו של אותו מורה "השפעה מזיקה על
"קטינים (
'סע16
(ב()
3) לחוק)
.
כמו כן, ניתן לפטר בגין עילה זו עובדים בבית הספר שאינם
מ
ורים אלא עובדי שירות כגון שרת, מזכירה ות
ומכת הוראה (
'סע22
לחוק).
משרד החינוך
הבהיר לוועדה כי הוא עושה כבר היום שימוש בסעיף זה כדי לפטר גם מורים המביעים
תמיכה בטרור או מזדהים עם טרור. לפיכך, לא ברור למה נדרש
להוסיף לחוק סעיף
ספציפי
3
בעניין.הזדהות עם טרור
עמדת משרדי הממשלה היא
ש אין מקום לתקן את חוק הפיקוח
.על בתי ספר בעניין זה
3.
מוצע
לשלול אישור העסקה ממורה המועסק במוכש"ר אם העובד הורשע בעבירת ביטחון
חמורה או בעבירת טרור כהגדרתן בחוק המאבק בטרור (
סעיף3(1)(א) להצה"ח).
גם
בעניין זה יש לציין כי קיימת כבר ה יום בחוק הפיקוח סמכות למנכ"ל משרד החינוך לשלול
או
לא לתת אישור העסקה כמורה "
למי הורשע בעבירה שיש בה כדי לפגוע בביטחון
המדינה"
. הגדרה זו רחבה מאוד
ויכולה לכלול גם
עבירות ביטחון חמורות ועבירות טרור
שיש להניח שמי שהורשע בגינן, יישלל ממנו גם ב.חקיקה הקיימת היום אישור העסקה
4.
מ וצע
לשלול זכות להודעה מוקדמת מעובדים אלה (
סעיף3(2)(ג) להצה"ח):
א.
עובד הוראה ב
שירות המדינה
שפוטר בשל הרשעה בעביר
ת ביטחון/ טרור
או
שפוטר בפיטורין מינהליים ע"י מנכ"ל משרד החינוך עקב התנהגות שהמנכ"ל
מצא שיש בה
הזדהות עם טרור
;או תמיכה בו
ב.
עובד הוראה במוכש"ר ש אישור העסקתו נשלל ע"י המנכ"ל בשל הרשעה בעבירת
ביטחון/ טרור
או בשל התנהגות שהמנכ"ל מצא שיש בה הזדהות עם טרור או
.תמיכה בו
.א
חוק הודעה מוקדמת לפיטורים ולהתפטרות, תשס"א-
2001
, מחייב מתן הודעה מוקדמת
.לעובד שלילת הודעה מוקדמת
היא לעתים חלק ממצב בו נשללו פיצויי פיטורין, למשל אם
הנושא מוסדר
בהסכם קיבוצי החל על המעסיק, כמו למשל במ קרה בו פוטר העובד עקב
הפרת משמעת חמורה בנסיבות המצדיקות שלילת פיצויים . במקרים אחרים בית הדין
האזורי לעבודה שקובע פיטורים יכול לקבוע
שפיטוריו של העובד הי ו בנסיבות המצדיקות
פיטורים ללא תשלום פיצויים וללא תקופת ההודעה המוקדמת , או לפי החלטת בית דין
למשמעת אשר הורה על פיטורים בלא פיצויים מכוח הוראות חיקוק הקובע שיפוט
משמעתי.
ב.
סעיף שלילת הודעה מוקדמת לא היה קיים בנוסח המקורי של הצעת החוק ומשרד
החינוך הציע לשאול
את ההסדר הקיים בסעיף8
לחוק למניעת העסקת עברייני מין
ולקבוע גם כאן הסדר מיוחד של שלילת הודעה מוקדמת, המתגברת על הוראות הסכם
קיבוצי או חוזה עבודה. אולם הממשלה תומכת בהסדר זה רק במקרה של הרשעה
בעבירות ביטחון או טרור, ולא במצבים של פיטורין ברמה המינהלית על י די מנכ"ל
.המשרד, כפי שמופיע בנוסח שעבר קריאה ראשונה
ג.
ההסדר לפיו יש לשלול הודעה מוקדמת רק במקרה של הרשעה
ולא במקרה של פיטורין
מינהליים , מייצר את האיזונים המתבקשים בין הזכויות המשפטיות העומדות על
הפרק ונותן הצדקה לשלילה מיידית של הזכות הסוציאלית להודעה מוקדמת , ביחד
.עם שלילת זכות העיסוק
5.
ה
שעיית עובד
/הוראה עובד המדינה התליית
אישור העסקה
של עובד מוכש"ר-
מוצע
לתקן את סעיף47(א1) לחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג–
1963
, המסדיר השעיית
עובד מדינה שהוגש נגדו כתב אישום
בעבירות מסוימות, כך שניתן יהיה להשעותו מיידית
גם
אם הוגש נגדו כתב אישום בשל עבירת ביטחון חמורה או עבירת טרור, כהגדרתן בחוק
המאבק בטרור. במקביל-
מוצע הסדר דומה לגבי עובדי בעלויות, בסעיף18
לחוק הפיקוח
4
על בתי ספר, ה קובע
התלייה של אישור העסקה ע"י המנכ"ל א
ם
הוגש כתב אישום בעבירות
האמורות.
6.
שלילת תקציבים ממוסדות חינוך-
הצעת החוק מציעה תיקונים במספר חוקים על מנת
לשלול תקצ
וב הניתן על ידי המדינה ל:מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים
I.
תיקון
חוק חינוך ממלכתי- (
סעיף1(1) ו- (2) להצעת החוק): מוצע
לקבוע כי שר החינוך
(או מי שיסמיך לעניין זה) יהיה רשאי להורות על אי־מתן תמיכה בתקציב, כולה או
חלקה, למוסד חינוך מוכר לא רשמי, אם הוכח להנחת דעתו כי במוסד מתקיימים או
.מתאפשרים גילויי הזדהות עם מעשה טרור או עם ארגון טרור או תמיכה בהם ,כמו כן
השר רשאי להורות לרשות מקומית לא לממן מתקציבה את אותו מוסד חינוך
'(סע
11
.)א. לחוק חינוך ממלכתי
II
.
תיקון
חוק לימוד חובה
'(סע4 להצעת החוק)-
מוצע להסמיך את שר החינוך לשלול
'תקצוב ממוסדות לימוד שבהם לומדים תלמידים בחטיבה העליונה (כיתות י–
,)י"ב
כפי שמאפשר סעיף6
(ג) לחוק זה, אם הונח להנחת דעתו של השר כי במוסד מתקיימים
או מתאפשרים גילויי הזדהות עם מעשה טרור או עם ארגון טרור כהגדרתם בחוק
.המאבק בטרור, או תמיכה בהם
III
.
,עוד מוצע לקבוע כי שר החינוך יוכל לשלול השתתפות המדינה, כולה או חלקה
בתקציב מוסדות שניתנה בהם הוראת פטור לפי סעיף5
)(א
לחוק לימוד חובה (מוסדות
פטורים), כפי שהיא מוסדרת בסעיף10
א לחוק, אם הוכח להנחת דעתו כי במוסד
מתקיימים או מתאפשרים גילויי הזדהות עם מעשה טרור או עם ארגון טרור או תמיכה
.בהם
א.
פיקוח משרד החינוך על מוסדות חינוך לא רשמיים מוסדר במנגנון של רישוי
הקבוע
בחוק פיקוח על בתי ספר, וב
צ דו ,כלי אכיפה מנהליים ופליליים. כלומר
המנהל הכללי יכול לקבל החלטה לבטל רישיון או לתת רישיון אך לקבוע בו
תנאים-
.אי קיום התנאים יכול להביא כמובן לביטול הרישיון
הפרה של החוק
לאחר שניתנה הזדמנות לת קן ליקויים, כרוכה בסנקציה
של
ביטול רישיון או
הוצאת צו סגירה וכן באפשרות לנקוט הליך פלילי
.נגד המוסד
ביטול רישיון
בהכרח
.יביא לשלילת תקציב
ב.
ב
נוסף חוק
הפיקוח מאפשר כבר כיום(
סעיף32
) למנכ"
ל משרד החינוך
ל הוציא
גם צו סגירה לבית ספר אם
.בבית הספר מתקיימת או נסבלת הסתה נגד המדינה
ג.
בפועל, משרד החינוך משתמש מזה שנים בכלי נוסף– הכלי התקצובי-
על מנת
לאכוף הפרות שונות
, לפ
נ
י השימוש בכלי של שלילת רישיון או הוצאת צו סגירה .
שימוש בכלי זה לא שולל לחלוטין את האפשרות לקיים בית ספר, הו א מעודד
פעמים רבות לתיקון ההפרה ו מאידך, הוא אינו מייצר מצב שבו המדינה מממנת
.פעילות שמנוגדת לחוק או לדין או למדיניות משרד החינוך
ד.
הכלי התקצובי פועל בתוך מנעד של אפשרויות-
,לרוב מטילים קודם חסימה
תקציבית אך לא שוללים את התקציב לחלוטין. בנוסף, ישנה
אפשרות
להשיב את
5
הכספים שנחסמו ככל שתוקנו ה
ליקויים . כמו כן יש למשרד שיקול דעת האם
להשיב את הכספים ממועד החסימה או לחילופין מהמועד שבו הליקויים תוקנו .
ה.
עמ
דת משרד החינוך כפי שהועברה לוועדה ,
היא כי כבר כיום המשרד רואה עצמו
רשאי
שלא לתקצב מוסד חינוך ככל שהוא מפר את הוראות הדין . כך מתנהל
.המשרד מזה שנים ובית המשפט אישר עקרונית התנהלות זו בשורת פסקי דין
מתכונת הפעולה הנהוגה היא כי המשרד נתקל בהפרה ומתריע על הצורך בתיקון
ליקויים. ככל שאין תיקון ליקויים, במסגרת הליך השימוע המשרד מפרט את
מנעד האמצעים שהוא יכול לנקוט בהם- עצירת/חסימת
,תקצוב, שלילת תקצוב
ביטול אישור העסקה וביטול רישיון או צו סגירה
. באם הליקויים מתוקנים-
מתבטלת בדרך כלל ה
ק פאת התקציב, אולם במקרים מסוימים לא כל התקציב
מוחזר רטרואקטיבית.
המשרד פועל על פי נוהל מיוחד שהתקין לעניין זה ובכל
.המקרים מתקיים שימוע
ו.
כך למשל , הוקפא תקציבם של
מוסדות שנקטו הפליה נגד תלמידים בניגוד לע קרון
השוויון (למשל אי קבלת תלמידים ממוצא אתיופי לבית הספר) ו של
מוסד
שהמשיך להעסיק מנהל שמ.שרד החינוך שלל את אישור העסקתו
ז.
במקומות שלא ניתן היה בבירור לחסום/ להקפיא תקציב, קבע משרד החינוך
כללים להקפאת תקצוב
מדינה למוסדות מוכש"
ר בתקנות חינוך ממלכתי
(מוסדות מוכרים), הת
שי"ד-
1953
. ה הסמכה להתקנת תקנות אלה(
שבסמכות שר
החינוך להתקין אותם עצמאית
ל
לא צורך באישורן על ידי
ועדה
ש
ל הכנסת) ,
נובעת מסעיף11
לחוק חינוך ממלכתי העוסק במוסדות מוכרים לא רשמיים2.
כך
,למשל נקבע בתקנות אלה כי לא תינתן תמיכת המדינה(היינו יישלל תקציב)
ל מוסד חינוך
שבו ננקטה 'גבייה מעבר למותר של תשלומי הורים ושכר לימוד (סע
9
'ד. לתקנות) ואי תשלום שכר כדין לעובדים (סע3
()(א6
.)) לתקנות
ח.
המשרד הקפיא תקצוב גם במקרים בהם נמצא שנעשה שימוש בספרי לימוד לא
מאושרים בהם נמצא שיש הסתה נגד מדינת ישראל והודיע למ וסד החינוך כי
.ההקפאה תתבטל ברגע שהליקוי יתוקן
ט.
נוכח האמור לעיל נראה כי כבר כיום קיימת בפועל למשרד החינוך סמכות
להקפיא תקציב של מוסד חינוך גם במקרים שמתקיימת במוסדות אלה פעילות
הסת
ה
.נגד המדינה
י.
כמו ,כן באם שר החינוך סבור כי לא קיימת לו כיום שסמכות כאמור, בסמכותו
ל פעול מיידית ולהוסיף לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים)
,
הוראה
ספציפית.
יא.
אם יוחלט על קביעת הסדר כאמור בהצעת החוק שלפנינו, עליו לכלול התייחסות
בין
היתר לחומרת המעשים
(האם שיחת מסדרון בין שני עובדי שירות בבית
,)?הספר מהווה עילה לשלילת תקציב משך הזמן בו ננקטו מעשי ההזדהות
2
וזו
לשון הסעיף :
השר רשאי לקבוע, בתקנות, סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך
מוכרים, להנהגת תכנית היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר
יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט.
6
והתמיכה ,מודעות הנהלת המוסד
לקיום המעשים (במקרים מסוימים ניתן להניח
,)שהנהלת המוסד היתה מודעת
היקף ההשפעה על תלמידים ,האם ננקטו צעדי ם
על ידי הנהלת המוסד כנגד תומכי הטרור וכן מתן אפשרות לתיקון ליקויים לפני
.)שלילה מוחלטת של התקציב (הסדר מדורג
ב
נוסח הצעת החוק המונח על שולחן הוועדה לדיון מוצע
נוסח חלופי.לסעיף זה