חומר רקע
– מבט על השלטון המקומי
השירותים האזרחיים
ומדיניות הממשלה
דנה וקנין גנאל
2024 מרץ
הנחיה: יוני בן בשט
צור-עורך ראשי: עמית בן
עריכה: דפנה לב
עיצוב: עדי רמות
-שוויון בין רשויות מקומיות, שבא לידי ביטוי בפערים חברתיים-ישראל מתאפיינת באי
כלכליים משמעותיים ביניהן. בשל השירותים הציבוריים שהרשויות המקומיות אחראיות
OECD,( השוויון בישראל ככלל-שוויון זה משפיע על אי-לספקם, ובראשם חינוך ורווחה, אי
השוויון, קיימת ריכוזיות גבוהה של סמכויות השלטון -). לצד זאת, ובאופן שמזין את אי2021a
המרכזי על פני השלטון המקומי. כל אלו מתקיימים גם כיום, על אף כמה רפורמות שנערכו
). 2020 ,’בעשורים האחרונים במטרה לטפל בבעיות אלו (לוי ואח
תקצוב -תקצוב ישיר של הממשלה במענקי האיזון; מתת-הפערים בין הרשויות נובעים מתת
של השירותים הציבוריים (תקציב ״צבוע״), המחייב תוספת מימון מצד הרשות המקומית גם
אם היא נעדרת מקורות; ומפערים בהכנסות הרשויות עקב חוסר יכולת לייצר הכנסה כלכלית
מארנונה לעסקים או הכנסה נמוכה מארנונה למגורים ברשויות עם אוכלוסייה חלשה. בנוסף,
פרויקט
היום
שאחרי
הפרויקט נכתב בעקבות חשיפת חולשתם של הממשלה ושל
באוקטובר.7-השירותים הציבוריים במהלך המלחמה שפרצה ב
1פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
1
היעדר רובד שלטוני בעל סמכויות סטטוטוריות בין השלטון המרכזי למקומי יוצר חוסר יעילות
בהתנהלותן של הרשויות המקומיות מול השלטון המרכזי, בשל התנהלותה העצמאית של כל
). 2020 ,’השוויון בין הרשויות (לוי ואח-רשות מול השלטון המרכזי, דבר שמגביר את ממדי אי
תמונת מצב של השלטון המקומי בישראל
1 .השירותים המופעלים על ידי השלטון המקומי בישראל מתאפיינים
שוויון גבוה בין הרשויות-באי
כלכלי שבו -: ההוצאה השנתית הכוללת על רווחה למטופל לפי האשכול החברתי1 איור
, ש״ח2019 ,מדורגת הרשות המקומית
2021 ,מקור הנתונים: מבקר המדינה
3,667
4,849
2,608
3,375
4,553
5,067
5,927
4,956
5,255
4,554
כלכלי-אשכול חברתי
2
3
4
5
6
7
8
9
10
ש"ח
2פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
8,232
12,925
6,805
7,070
8,955
12,813
10,841
13,254
11,810
14,603
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
1
כלכלי שבו-: ההוצאה השנתית לתלמיד ברשות המקומית* לפי האשכול החברתי2 איור
, ש״ח2016 ,מדורגת הרשות
* על פי דיווח של הרשויות המקומיות
OECD, 2020 :מקור הנתונים
כלכלי-אשכול חברתי
2
3
4
5
6
7
8
9
10
ש"ח
3פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
75%
53%
57%
36%
51%
31%
78%
64%
91%
86%
92%
88%
89%
83%
81%
71%
83%
73%
78%
58%
2 .
מדדי התוצאות של פעילות השלטון המקומי בישראל מתאפיינים גם הם
שוויון גבוה -באי
: אחוז הזכאים לתעודת בגרות ואחוז העומדים בתנאי הסף לקבלה לאוניברסיטה לפי 3 איור
2021 ,כלכלי שבו מדורגת הרשות המקומית-האשכול החברתי
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב2023 ,מקור הנתונים: קובץ רשויות מקומיות, הלמ”ס
כלכלי שבו מדורגת-: אחוז התלמידים הנושרים מבית הספר לפי האשכול החברתי4 איור
2021 ,הרשות המקומית
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב2023 ,מקור הנתונים: קובץ רשויות מקומיות, הלמ”ס
1.1%
1.1%
1.8%
2.5%
1.1%
1.1%
1.0%
1.3%
0.7%
0.9%
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1
1
כלכלי-אשכול חברתי
כלכלי-אשכול חברתי
2
2
3
3
4
4
5
5
6
6
7
7
8
8
9
9
10
10
אחוז הזכאים לתעודת בגרות אחוז הזכאים לבגרות שעמדו בתנאי הסף לקבלה לאוניברסיטה
4פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
3 .
OECD-השוני בהכנסה פנויה בין אזורים בישראל הוא הגדול ביותר ב
או השנה העדכנית ביותר*2014 ,שוויון בהכנסות בין אזורים בתוך כל מדינה-: אי5 איור
* גרף זה מציג את סטיית התקן היחסית של מדד ג׳יני. מדד הג׳יני חושב לכל אזור, על סמך ההכנסה הפנויה, אחרי
מיסים ותשלומי קצבאות, מתוקננת לגודל משק הבית. סטיית התקן היחסית היא היחס שבין סטיית התקן לממוצע,
והיא מתארת עד כמה מדדי הג׳יני האזוריים רחוקים אלו מאלו בכל מדינה. כפי שאפשר לראות מהאיור, בישראל
קיימים הפערים הגדולים ביותר במדדי הג׳יני בין האזורים.
OECD, 2020 :מקור הנתונים
0.14
0.12
0.1
0.08
0.06
0.04
0.02
0
ניו זילנד
סלובניה
סלובקיה
פינלנד
הונגריה
פולין
קנדה
יוון
מקסיקו
צ'ילה
יפן
ארה"ב
גרמניה
צ'כיה
דנמרק
שווייץ
צרפת
ספרד
נורווגיה
שוודיה
בריטניה
איטליה
אוסטרליה
אוסטריה
ישראל
0.13
סטיית התקן היחסית של מדד ג'יני
5פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
ארבע הבעיות המרכזיות
תקצוב ישיר של הרשויות המקומיות על ידי המדינה: מענקי איזון -א. תת
והוצאות תפעוליות
). רוב 6 מהכנסות הרשויות המקומיות הגיעו ממשרדי ממשלה (איור42% ,2021 נכון לשנת
התקציב הזה ניתן לרשויות עבור שירותי רווחה וחינוך, כלומר מדובר בתקציב שיש לו ייעוד
מוגדר ואין אפשרות לשנותו (תקציב ״צבוע״). לפיכך, הגדלת התקציב של משרדי הרווחה
והחינוך תגדיל גם את התקציב שמקבלות הרשויות המקומיות ממשרדים אלה. אנו דנים
). 2023 ,; וקנין גנאל2023 ,בהרחבה בתקציבים אלו בניירות אחרים (להרחבה: בר חיים
2021 ,: התפלגות ההכנסות הממוצעת של הרשויות המקומיות6 איור
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב2023 ,מקור הנתונים: קובץ רשויות מקומיות, הלמ”ס
4
2
%
,
ה
ל
ש
מ
מ
ת
ו
ס
נ
כ
ה
5
8
%
,
ת
ו
י
מ
צ
ע
ת
ו
ס
נ
כ
ה
ארנונה למגורים
16.9%
ארנונה
עסקית
19.8%
1.6% חינוך
רווחה
0.3%אחר
19.1%
חינוך
23.7%
רווחה
8.8%
אחר
9.8%
6פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
לצד תקציבי הרווחה והחינוך ה"צבועים", התקצוב הישיר של הרשויות המקומיות, שמופיע
בתקציב המדינה כהוצאות משרד הפנים לרשויות המקומיות, ניתן בדמות מענקים (ביניהם
כ״אחר״). בניתוח שערכנו, המבוסס על בדיקת הפער בהוצאות 6 מענקי איזון, מופיע באיור
, עולה כי סך התוספת הנדרשת לשלטון OECD-האזרחיות בין ישראל לממוצע מדינות ה
מיליארד ש״ח עבור מענקים לרשויות 2.8 מיליארד ש״ח, מהם3.5-המקומי עומדת על כ
המקומיות.
OECD-: תוספות התקציב הנדרשות בכל תחום כדי לסגור את הפער מול חציון ה7 איור
(דו״ח בנק2022 מבוססים על סדרות בנק ישראל להוצאה האזרחית לשנתOECD-מקור הנתונים: נתוני הפער מה
, התשפ״ג, רשומות המדינה; 2023 ), ואילו סעיפי התקציב לקוחים מתוך חוק התקציב לשנת הכספים2022 ישראל
עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב. להרחבה ראו פרויקט היום שאחרי: מבט מאקרו כלכלי – השירותים האזרחיים
ומדיניות הממשלה.
חינוך
40
35
30
25
20
15
10
5
0
בריאות
תחבורה
בטחון
פנים
רווחה
השכלה
גבוהה
בינוי
ושיכון
פנים
ושלטון
מקומי
בריאות תעסוקה
הנפש
כלכלה
ותעשייה
35.8
25.5
15.9
10.0
5.4
5.3
4.2
3.5
1.7
1.6
1.5
1.0
0.5
חקלאות
הגנת
הסביבה
שירותים חברתיים
תחומים נוספים
מיליארדי ש"ח
7פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
כאשר בוחנים את ההכנסות של הרשויות המקומיות לתושב, בחלוקה לאשכולות
כלכליים, ניכר שההכנסות מהממשלה (מענקי איזון, תקציב עבור שירותי רווחה -חברתיים
כלכלי נמוך יותר. יחד עם זאת, -וחינוך ועוד) גדלות ככל שהרשות מדורגת באשכול חברתי
השוויון -העברות אלו, ומענקי האיזון בפרט, אינן מצמצמות את הפערים באופן מלא, ואי
). בנוסף, ניתן לראות 8 בהכנסות בין הרשויות נשמר בשל הפערים בהכנסותיהן העצמיות (איור
שההוצאות של הרשויות המקומיות דומות להכנסותיהן, כלומר, הן לא מוציאות יותר ממה שהן
יכולות, ותמונת ההכנסות משקפת את מסגרת השירותים שהרשויות יכולות לספק.
: הרכב ההכנסות וההוצאות של הרשויות המקומיות*, ש”ח לנפש, לפי האשכול 8 איור
2021 ,כלכלי שבו מדורגת הרשות-החברתי
.*בניכוי המועצה האזורית תמר, שערכיה קיצוניים בשל שטחי המועצה הגדולים מאוד ומספר התושבים הקטן
** הכנסות נוספות מהממשלה כוללות מלוות לאיזון והוצאות נוספות.
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב2023 ,מקור הנתונים: קובץ רשויות מקומיות, הלמ”ס
הוצאה ) הכנסות ישירות מהממשלה (מענקים ** הכנסות נוספות מהממשלה
) הכנסות ממשלה לשירותים ציבוריים (תקציב ״צבוע״ הכנסות עצמיות
₪15,000
₪10,000
₪5,000
0
-₪5,000
-₪10,000
-₪15,000
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
263
192
213
338
502
740
259
5,578
2,093
2,067
5,147
4,936
5,472
983
2,967
3,796
10,330
2,910
2,903
3,129
2,869
2,540
4,695
3,284
2,594
1,974
3,035
1,235
1,864
1,517
678
1,598
1,234
1,200
-12,463
-8,450
-8,017
-8,422
-6,694
-7,227
-11,872
10,023
-6,896
-8,463
ש"ח לנפש
304
143
10
436
216
168
כלכלי-אשכול חברתי
8פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
?מה צריך לעשות
מיליארד ש”ח עבור הוצאות המשרד 3.5-להגדיל את תקציב משרד הפנים בצורה מדורגת ב
שקשורות לשלטון המקומי ועבור מענקי האיזון, מענקים אזוריים וקרנות לפיתוח (השקעות
ממשלתיות ברשויות מקומיות ייעודיות, למשל ירושלים ויישובי בדואים). קיים קונצנזוס רחב
), מכון אהרון (מופקדי 2009( לגבי הגדלת מענקי האיזון, והיא מומלצת גם על ידי בן בסט ודהן
) וטיוטת ההמלצות של הוועדה לבחינת מענקי האיזון OECD, 2020( OECD-), ה2018 ,ושלם
).2022 ,(ארלוזורוב
תקצוב של השירותים הציבוריים הממומנים בסיוע הרשויות המקומיות -ב. תת
את התקציבים ה"צבועים" בתחומי הרווחה על הרשויות המקומיות להשלים מהכנסותיהן
אגורות שהממשלה שמה, 0.75 מהתקציב בתחום הרווחה (על כל25%-(מצ’ינג). מדובר ב
אגורות) ואחוזים אחרים בתחום החינוך. ללא השלמה זו, הרשויות לא 0.25 על הרשות לשים
מקבלות את ההכנסות מהתקציב הממשלתי בתחומים אלו. בשל קשיים ניהוליים ופיננסיים
שונים נפער פער תקציבי משמעותי בין הרשויות. כך, בשירותי הרווחה, שלגביהם קיימים
כלכלי גבוה יותר, כך אחוז ההוצאה -נתונים זמינים, ככל שהרשות מדורגת באשכול חברתי
, הרשויות באשכול2021-). נכון ל9 של הרשות על שירותי רווחה גבוה יותר (איור1העצמית
, הקו המקווקו 25%( כלכלי הנמוך ביותר לא הגיעו לרף המצ’ינג הנדרש עבור רווחה-החברתי
באיור).
) מצאו כי רשויות רבות, בשל הצורך בהשלמת התקציב, קונות 2017( גל, מדהלה ובלייך
שירותים זולים יותר מלכתחילה, על מנת שההשלמה הנדרשת מהם תהיה נמוכה יותר. לצד
. 2זאת, בכמה מקרים קיצוניים יש רשויות שלא מצליחות להשלים את המצ’ינג כלל
ההוצאה העצמית היא החלק התוספתי שהרשות המקומית נותנת לשירותי הרווחה מתוך ההכנסות העצמיות1
.שלה
במחקר לא מצוינות שמות הרשויות המקומיות. 2
9פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
28%
27%
28%
22%
27%
31%
33%
28%
33%
29%
,: ממוצע שיעור ההוצאה העצמית של רשויות מקומיות* מתוך סך ההוצאה על רווחה9 איור
2021 ,חברתי-לפי אשכול כלכלי
.*בניכוי המועצה האזורית תמר, שערכיה קיצוניים בשל שטחי המועצה הגדולים מאוד ומספר התושבים הקטן
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב2023 ,מקור הנתונים: קובץ רשויות מקומיות, הלמ”ס
בתחומי החינוך התמונה מורכבת יותר: המצ’ינג נוגע בעיקר לנושאים מנהלתיים, שאינם שעות
). על כן, חוקרים רבים מעדיפים להתמקד במימון שעות ההוראה 2008 , (רונן3הוראה ישירות
). שעות ההוראה ממומנות 2016 ,בלבד, ללא העלויות האחרות של בתי הספר (בלס, זוסמן וצור
משלושה מקורות: התקציב הממשלתי המועבר לרשויות המקומיות, הכנסות עצמיות של
הרשות ותשלומי הורים. מבקר המדינה מצא שההשלמה הכלכלית שהמדינה מספקת לשעות
, אינה משתווה להשלמה שניתנת על ידי בתי 4ההוראה בבתי הספר בחמישון הטיפוח החלש
הספר ברשויות החזקות בסיוע ההכנסות העצמיות שלהן ותשלומי ההורים. זאת, גם לאחר
).2023 , נוספו שעות הוראה (שעות טיפוח) על פי מפתח דיפרנציאלי (מבקר המדינה2014-שב
מה צריך לעשות?
יש לפעול לשינוי רכיבי המצ’ינג של תקציבי הרווחה בהתאם ליכולותיהן הכלכליות של הרשויות
המקומיות או לשינוי אחוזי המצ’ינג בהתאם לעלות השירות, כך שלא יתועדפו שירותים זולים
יותר, או לקבוע מנגנון מוסכם אחר, שיבטיח רמה גבוהה ואחידה של שירותים לתושבים
. כמו פסיכולוגים חינוכיים, שומרים ומזכירות3
כחלק מהרפורמה שהוסיפה שעות הוראה הנקראות שעות טיפוח, חולקו התלמידים לחמישוני טיפוח שנקבעו על4
.חברתי וכן לפי הישגי בתי הספר שבהם הם לומדים-פי מצבם הכלכלי
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1
כלכלי-אשכול חברתי
2
3
4
5
6
7
8
9
10
שיעור הוצאה מינימלי למצ'ינג
10פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
). בנוסף, יש להגדיל את מספר שעות הטיפוחOECD ,2021a ;2022 ,בכל הארץ (גל ומדהלה
הדיפרנציאליות הניתנות למערכת החינוך ביישובים חלשים כדי להגיע לאיזון עם תשלומי
).OECD, 2021a ;2023 ,ההורים והשתתפות העירייה ברשויות החזקות יותר (מבקר המדינה
שוויון בהוצאות בין רשויות מקומיות בשל פערים בהכנסות העצמיות-ג. אי
מתקציב 60% .השוויון בהכנסות העצמיות בא לידי ביטוי בפער שבין ההכנסות להוצאות-אי
הרשויות המקומיות יוצא על שירותים ממלכתיים, בעוד שההכנסות מהמדינה בסעיפים אלו
מההכנסות. כלומר, הרשויות מגייסות כסף נוסף עבור השירותים הממלכתיים 42% מהוות רק
כלכליים ניתן לראות - מהוצאותיהן בממוצע. בהתפלגות לפי אשכולות חברתיים18% בגובה
שגובה ההשלמה קטן ככל שהאשכול מדורג נמוך יותר, אך יחד עם זאת, גובה ההוצאה הסופית
). כלומר, ההישענות על 10 (איור1 עדיין גבוה יותר באשכולות החזקים יותר, למעט אשכול
ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות מובילה לתקצוב נמוך יותר של שירותים חברתיים
ברשויות חלשות יותר.
חברתי, -: הכנסות ממשלה והשלמת הרשות המקומית*, ש”ח לנפש, לפי אשכול כלכלי10 איור
2021
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
.*בניכוי המועצה האזורית תמר, שערכיה קיצוניים בשל שטחי המועצה הגדולים מאוד ומספר התושבים הקטן
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורוב2023 ,מקור הנתונים: קובץ רשויות מקומיות, הלמ”ס
2,869
962
3,035
1,079
4,695
772
2,903
2,307
2,594
1,705
1,974
2,668
2,540
1,942
2,910
1,584
3,284
1,448
3,129
2,003
כלכלי-אשכול חברתי
השלמת הרשות מהכנסות עצמיות לשירותים ממלכתיים הכנסות ממשלה לשירותים חברתיים, לנפש
ש"ח לנפש
11פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
). שיעור6 מרבית הגיוס של ההכנסות העצמיות מגיע מארנונה מעסקים וממגורים (איור
ההכנסות מארנונה מעסקים וממגורים מתוך סך ההכנסות של הרשות המקומית בישראל דומה
מההכנסות בממוצע 35% ), לעומת6 מההכנסות (איור40%-, ועומד על כOECD-לממוצע ה
למדינות עם מבנה ממשל דומה (אנו משווים מדינות יוניטריות, שהן אינן פדרציות OECD-ה
). יחד עם זאת, ישראל מתאפיינת בשונות גדולה בין OECD.Stat, 2021b( )מדינות-של תתי
). 12- ו11 הרשויות המקומיות בהכנסות העצמיות מארנונה עסקית ומארנונה למגורים (איורים
כלכליים בין רשויות מקומיות בישראל, בין -מחקרים רבים תולים את הפערים החברתיים
; 2022 ,; אינג’אז2020 ,’היתר, בגובה ההכנסות העצמיות מארנונה מעסקים וממגורים (לוי ואח
).OECD, 2021a ;2018 ,מופקדי ושלם
: ממוצע ההכנסות של הרשות המקומית* מארנונה מעסקים לתושב, לפי אשכול11 איור
2016 ,כלכלי-חברתי
.*בניכוי המועצה האזורית תמר, שערכיה קיצוניים בשל שטחי המועצה הגדולים מאוד ומספר התושבים הקטן
2020 ,מקור הנתונים: לוי ואח’, קרן ראנד
2,000
1,500
1,000
500
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
151
1,057
366
228
1,508
723
1,382
1,966
1,372
1,698
ש"ח לנפש
כלכלי-אשכול חברתי
12פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
פערים אלו ניכרים גם כאשר בוחנים את גודלם של היישובים והכנסותיהם מארנונה מעסקים
). ההכנסה הממוצעת לתושב מארנונה עסקית ביישובים המונים מעל 12 וממגורים (איור
ש״ח ביישובים המונים 850- ש״ח, לעומת הכנסה של כ2,300- תושבים עומדת על כ200,000
תושבים. פער זה הוא הסיבה לחוסר היכולת של הרשויות באשכולות10,000-מתחת ל
כלכליים הנמוכים להשוות את הכנסותיהן העצמיות לאלו של רשויות באשכולות -החברתיים
, פערים אלו מובילים להעדפת OECD-). לפי ה2020 ,’כלכליים גבוהים יותר (לוי ואח-חברתיים
בניית שטחי תעשייה גדולים על ידי רשויות חלשות, לעיתים ללא צורך אמיתי, כדי לנסות
). במקביל, רשויות חלשות מתקשות להשלים את OECD, 2021a( ולפצות על אובדן ההכנסות
החסר בהכנסה מארנונה מעסקים מארנונה ממגורים גם בשל אחוזי גבייה נמוכים וריבוי הנחות
).2018 ,הנובעים מאופי האוכלוסייה (מופקדי ושלם
: ממוצע ההכנסות של הרשות המקומית* ממיסוי עסקים ומגורים לתושב, לפי גודל12 איור
2016 ,היישוב
.*בניכוי המועצה האזורית תמר, שערכיה קיצוניים בשל שטחי המועצה הגדולים מאוד ומספר התושבים הקטן
2020 ,מקור הנתונים: לוי ואח’, קרן ראנד
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
0-10
10-25
25-50
50-100
100-200
+200
1,166
1,094
1,180
944
1,395
1,225
977
848
1,439
1,211
2,282
1,422
יישובים לפי מספר תושבים באלפים
ש"ח לנפש
עסקים מגורים
13פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
?מה צריך לעשות
להפחית את הארנונה העסקית ולבחון את מתווה ארנונת המגורים, ובמקביל, וכדי לפצות
על הקטנת ההכנסות, להגדיל את הסבסוד שהממשלה מעבירה לרשויות המקומיות עבור
; 2018 ,חינוך ורווחה ולייצר אפיקי הכנסה עצמיים נוספים לרשויות המקומיות (מופקדי ושלם
). הטמעה של רפורמות כאלה, ובפרט הצעות שונות להטמעה של מיסוי לפי ערך OECD, 2021a
.השוויון בין הרשויות המקומיות-, דורשת ביצוע ניתוח להבנת ההשלכות שלהן על אי5הנדל”ן
בנוסף, יש לבצע רפורמה מוסכמת בחלוקת ההכנסות הקיימות מארנונה עסקית בין רשויות
; להבי 2022 ,חלשות לחזקות על בסיס קרבתן לאזורי תעשייה ותרומתן לפיתוחם (אינג’אז
).2020 ,’; לוי ואח2016 ,ורומנו
ד. ריכוזיות גבוהה של סמכויות השלטון המרכזי
השלטון המרכזי בישראל מתאפיין בריכוז סמכויות גבוה מאוד, שבא על חשבון השלטון
המקומי. ניתן לראות זאת בהשוואה בינלאומית של רמת הממשל שבמסגרתה מנוהל התקציב.
), 12 (איורOECD-כך, ההוצאה שיוצאת במסגרת רמת הממשל המקומית היא מהנמוכות ב
ומעידה על סמכויות מעטות.
מיסוי לפי ערך הנדל”ן הוא מס המבוסס על שווי הנכס, בניגוד למצב הנוכחי בישראל, שבו הארנונה מחושבת על5
.בסיס קריטריונים אחרים, כמו שטח הנכס ואופי השימוש בו
14פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
2020 ,*: הרכב ההוצאה הציבורית לפי רמות ממשל שונות במדינות יוניטריות13 איור
מדינות, שם לרוב עובר משקל ההוצאה הציבורית דרך-*מדינות יוניטריות הן מדינות שהן אינן פדרציות של תת
המדינות החברות ולא דרך הרשויות המקומיות. ישראל היא מדינה יוניטרית, ולכן השוואה זו מדויקת יותר.
; עיבוד הנתונים: פורום ארלוזורובOECD, 2021b :מקור הנתונים
הריכוזיות הגבוהה של השלטון המרכזי נובעת מבעיות עומק של רשויות מקומיות, שגרמו
). ריכוזיות 2008 ,לפגיעה בתפקודן ולהעמקת המעורבות הממשלתית בהתנהלותן (בן בסט ודהן
זו מתמידה על אף מהלכי ביזור שונים שננקטו לאורך השנים במטרה להגדיל את עצמאות
״ של הרשויות המאוזנות תקציבית בישראל 15-). הקמת ״פורום ה2014 ,השלטון המקומי (בארי
, מבליטה את הפערים הקיימים בין הרשויות. כך, רשויות “פורום 6והפיכתן לכוח פוליטי משותף
רשויות מקומיות המאוזנות תקציבית הן רשויות שאינן נזקקות למענקי איזון מהממשלה, והן חופשיות יותר בניהול6
.15-תקציביהן. רשויות אלה חברות בפורום משותף, שנקרא פורום ה
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
ביטוח לאומי ממשלה אזורית ממשלה מרכזית ממשלה מקומית
קוסטה ריקה
יוון
טורקיה
אירלנד
לוקסמבורג
ניו זילנד
הונגריה
פורטוגל
ישראל
סלובקיה
סלובניה
צרפת
בריטניה
רומניה
ליטא
אסטוניה
לטביה
איטליה
צ'כיה
איסלנד
הולנד
OECD
פולין
OECD-EU
נורווגיה
יפן
אינדונזיה
קוריאה
פינלנד
שוודיה
צ'ילה
דנמרק
15פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
” החלו לספק שירותים ציבוריים שבעבר סופקו על ידי השלטון המרכזי, כמו קווי תחבורה15-ה
ציבורית בשבת, ניהול משבר הקורונה והקמת חמ”לים במלחמת חרבות ברזל.
הריכוזיות בישראל מייצרת חוסר יעילות בפעילות הרשויות המקומיות בישראל ובייצוגן את
). דרג הביניים 2020 ,’; לוי ואח2008 ,תושביהן מול השלטון המרכזי כל אחת לבדה (בן בסט ודהן
הקיים כיום, בדמות אשכולות אזוריים, מהווה דרג בעל שונות רבה מבחינת סמכויות, וברובו
). OECD, 2021a ,2020 ,’אינו מחזיק בסמכויות משמעותיות (לוי ואח
מה צריך לעשות?
יש לייצר רובד ביניים בעל סמכויות של שלטון אזורי, בהסכמה בין השלטון המרכזי לשלטון
המקומי. על סמכויותיו של רובד הביניים לכלול מידה של אחריות תקציבית ויכולת לגביית
; 2020 ,’מיסים סביב אזורי תעשייה משותפים, המהווים מקור הכנסה עצמי משמעותי (לוי ואח
).OECD, 2021a
16פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
מקורות
§
). נייר מדיניות: חיזוק החוסן הפיננסי והארגוני של הרשויות הערביות 2022( אינג’אז
. אינג’אז – מרכז מקצועי לקידום הרשויות המקומיות הערביות. 2021-2025 בישראל
§
שוויון החריף בין - שנה: נוסחה חדשה לצמצום האי20 ). לאחר2022( ’ארלוזורוב, מ
. 14.11.2022 ,ערים בישראל. דה מרקר
§
). השלטון המקומי כיחידת ניהול. בתוך: לוי, י’ ושריג א’ (עורכים), 2014( ’בארי, א
השלטון המקומי: בין המדינה, הקהילה וכלכלת השוק. האוניברסיטה הפתוחה. עמודים
. 281-205
§
). המשבר ברשויות המקומיות: יעילות מול ייצוגיות. המכון2008( ’בן בסט, א’ ודהן, מ
הישראלי לדמוקרטיה.
§
). פרויקט היום שאחרי: מבט מאקרו כלכלי – השירותים 2023( ’צור, ע-בן בשט, י' ובן
האזרחיים ומדיניות הממשלה. פורום ארלוזורוב.
§
). מעורבותן של הרשויות המקומיות במימון שעות 2016( ’בלס, נ’, זוסמן, נ’ וצור, ש
העבודה של כוחות ההוראה בחינוך היסודי והשפעתה על ההעדפה המתקנת בחינוך
עברי. בנק ישראל, חטיבת המחקר. -הממלכתי
§
). פרויקט היום שאחרי: מבט על מערכת החינוך – השירותים 2023( ’בר חיים, א
האזרחיים ומדיניות הממשלה. פורום ארלוזורוב.
§
). תקצוב שירותי הרווחה ברשויות המקומיות. מרכז 2017( ’גל, ג’, מדהלה, ש’ ובלייך, ח
טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל.
§
: המלצות רוחביות. משרד 2 ). הזכות לרווחה טובה. פרק2022( ’גל, ג’ ומדהלה, ש
הרווחה והביטחון החברתי.
§
). קובץ רשויות מקומיות.2023( הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה
§
). פרויקט היום שאחרי: מבט על מערכת הרווחה – השירותים 2023( ’וקנין גנאל, ד
האזרחיים ומדיניות הממשלה. פורום ארלוזורוב.
§
). כלכלת השלטון המקומי בישראל: ניתוח פערים בין 2016( ’ח-’להבי, ס’ ורומנו, ג
הרשויות המקומיות בישראל. משרד הפנים, המינהל לשלטון מקומי.
§
). רפורמה 2020( ’לוי, א’, וולפסון, ט’, פופר, ס’ ו’, עפרון, ש’, ויטאקר, א’ א’, ולי, ג’ ג
כלכליים בישראל. קרן ראנד. -בשלטון המקומי והפערים החברתיים
§
). תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך. 2023( מבקר המדינה
§
). מימון שירותי רווחה. 2021( מבקר המדינה
17פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
§
). רפורמה במימון הרשויות המקומיות. מכון אהרון למדיניות2018( ’מופקדי, ט’ ושלם, ר
כלכלית, אוניברסיטת רייכמן.
§
) של ממשלה ורשויות מקומיות. מרכז המחקר matching( ). מימון תואם2008( ’רונן, י
והמידע של הכנסת.
¨OECD (2020). OECD Economic Surveys: Israel.
¨ OECD (2021a). A review of local government finance in Israel: Reforming the Arnona
System.
¨ OECD (2021b). OECD.Stat: governance at a glance.
18פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
19פרויקט היום שאחרי | מבט על השלטון המקומי – השירותים האזרחיים ומדיניות הממשלה
פורום ארלוזורוב הוא מכון מחקר לעיצוב מדיניות, שהוקם על ידי
הסתדרות העובדים החדשה, במטרה לבסס מחקר וידע מתקדמים
חברתית, שתממש -שיסייעו למקבלי ההחלטות בגיבוש מדיניות כלכלית
את זכותם של כל תושבי ישראל לתעסוקה הוגנת, לאיכות חיים מכבדת
ולשוויון הזדמנויות. כל זאת תוך חתירה מתמדת לפיתוח כלכלה
מתקדמת וחדשנית, צמצום פערים ויצירת צמיחה מכלילה ובת קיימא.
מטרות הפורום
חברתית -עיצוב מדיניות כלכלית
ארוכת טווח שבבסיסה
קידום העובדות והעובדים
קידום הידע והפעולה
של ארגוני העובדים נוכח אתגרי
21-עולם העבודה של המאה ה
ניתוח מחקרים ונתונים
מהארץ ומהעולם ליצירת
בסיס ידע מתקדם
ביסוס שיח ציבורי
שבמרכזו חתירה לצמיחה
מכלילה ובת קיימא
/arlozorovforum.org.il
@arlozforum
www.arlozforum.org