חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ת יאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה :כתיבה מתן שחק :| אישור עמי צדיק , מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי תאריך :כ"ח בשבט תשפ"ב , 30 בינואר2022 סקירה תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ .................. 2 1. רקע ................................ ................................ ................................ ................................ ............. 4 2. תכנית מתאר ארצית38 לחיזו ק ומיגון מבנים ................................ ................................ ..................... 7 2.1 מגמות ביישום תמ"א38 ................................ ................................ ................................ ............... 9 2.2 כשלי ת מ"א38 והסיבות להחלטה על סיומה ................................ ................................ ................. 15 2.2.1 כישלון התמ"א בחיזוק ומיגון מבנים בפריפריה ................................ ................................ ......... 16 2.2.2 ציפוף המרקם הבנוי ללא תכנון מענה לצרכי תשתיות ומבני ציבור ................................ ............ 17 3. מדיניות הממשלה ופעולות משרד הבינוי והשיכון לחיזוק ומיגון מבנים בפריפריה ................................ ... 18 3.1 מיגון מבני מגורים ביישובי עוטף עזה ................................ ................................ ............................ 18 3.2 מיגון מבני מגורים ביישובים הסמוכים לגבול הצפון ................................ ................................ ........ 20 3.3 חיזוק ומיגון מבנים בפריפריה ................................ ................................ ................................ ...... 20 3.3.1 מבני מגורים המצריכים חיזוק ומיגון ביישובים המועדים להיפגע והתקציב הנדרש לכך ............... 20 3.3.2 פעולות משרד הבינוי והשיכון לחיזוק ומיגון מבנים באזורים פגיעים לרעידות אדמה .................... 21 4. עיקרי התכנית המוצעת לחיזוק ומיגון מבנים תחת תמ"א38 ................................ .............................. 24 4.1 המסלולים המוצעים לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה ................................ ................................ . 25 4.2 סמכות לצמצום תקן חניה ................................ ................................ ................................ ........... 26 4.3 הוספת שימושים לצרכי ציבור כחלק ממבני המגורים ................................ ................................ .... 26 4.4 הקניית בעלות על החלק הציבורי לרשות המקומית או למדינה ................................ ....................... 27 4.5 תכנית כוללת להתחדשות עירונית ואישור תכניות נקודתיות ................................ .......................... 27 4.6 רישוי מהיר כחלק מאישור התכנית ................................ ................................ ............................... 28 4.7 קביעת כללים לחבות בהיטל השבחה ................................ ................................ ........................... 28 5. סוגיות ושאלות לדיון בנושא הצעת החוק ................................ ................................ ......................... 29 5.1 המסלולים המוצעים ................................ ................................ ................................ ................... 29 5.2 סמכות לצמצום תקן החניה והטעמים המוצגים לכך ................................ ................................ ...... 29 5.3 הוספת שימושים לצרכי ציבור ................................ ................................ ................................ ...... 30 5.4 הקניית הבעלות על החלק הציבורי לרשות המקומית או למדינה ................................ .................... 31 5.5 תכנית כוללת להתחדשות עירונית ואישור תכניות נקודתיות ................................ .......................... 32 5.6 רישוי מהיר כחלק מאישור התכנית ................................ ................................ ............................... 35 5.7 היטל השבחה ................................ ................................ ................................ ............................ 36 נספח ................................ ................................ ................................ ................................ ................ 38 תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב לבקשת חה"כ ישראל אייכל ר ולקראת דיונים בוועדת הפנים בהצעת תיקון136 ,לחוק התכנון והבניה בו מוצעת תכנית לחיזוק ומיגון מבנים, כחלופה לתמ"א38 . מדינת ישראל נמצאת לאורך ה"שבר הסורי- ,"אפריקאי אזור גיאוגרפי המועד לרעידות אדמה העלולות לגרום ל ,פגיעה בנפש ולנזקים כבדים לרכוש ולפיכך יש חשיבות רבה להיערכות ל רעידת אדמה חזקה ש עלולה להתרחש בשנים הקרובות, .שתהיה אסון טבע בקנה מידה לאומי לפי הערכות משרד הבינוי והשיכון יש בישראל כ- 80 אלף מבנים בני שלוש קומות ומעלה הטעונים חיזוק, ובהם כ- 810 אלף דירות. לפי הערכות ועדת ההיגוי הבין- משרדית להיערכות לרעידת אדמה (להלן: ועדת ההיגוי), בתרחיש של רעידת אדמה חזקה, בנוסף לפגיעות בנפש, כ- 28,600 מבנים עלולים להיהרס או להינזק באופן חמור (נזק של לפחות45% מערך הבניין), וכ- 290,000 מבנים נוספים עם נזק קל או בינוני (נזק של5% - 20% .)מערך הבניין לפי הערכות ועדת ההיגוי סך המבנים לחיזוק ב עשר ערים הנמצאות באזורים המועדים להיפגע מרעידת אדמה הוא1,871 ,מבנים וב הם36,758 דירות , הדורשים חיזוק מפני רעידת אדמה)וכן מיגון מפני טילים (ממ"ד. עלות חיזוק ומיגון מבנים אלו נאמדת בכ- 3.9 מיליארד ש "ח. תכנית המתאר הארצית מספר38 לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה (להלן: התכנית, או תמ"א38 ) אושרה בשנת 2005 . התכנית קובעת מסלול מהיר לקידום מיגון וחיזוק מבנים קיימים ש אינם עומדים בתקן רעידות ,אדמה ,באמצעות הנפקת היתר בניה בלבד ללא צורך בהליך תכנון סטטוטורי ובאישור תכנית בינוי מפורטת , ומציעה הקלות רגולטוריות והטבות מס שונות . :להלן התוצאות העיקריות של התוכנית  במשך שנות יישומה חוזקו ומוגנו מתוקפה בפועל1,337 מבנים הנאמדים ב כ- 1.7% מהמבנים המצריכים זאת בכל הארץ . כ- 76% מהמבנים שחוזקו ומוגנו הם במחוזות תל אביב והמרכז, וכ- 5% .במחוזות צפון ודרום  במסגרת התמ"א התווספו 13,124 דירות, בממוצע על כל דירה שמוגנה וחוזקה במסגרת התמ"א נוספה דירה .חדשה כ- 80% מ הדירות התוספתיות הן באזורי הביקוש – מחו.זות תל אביב ומרכז  בשנים2017 – 2020 החלה בנייתן של כ- 23 ף אל דירות מתוקף תמ"א38, שהן כ- 11% מ כלל התחלות הבניה וכ- 55% .מהדירות בהתחדשות עירונית שהחלה בנייתן  משך הפרויקט הכולל, מהגשת בקשה להיתר ועד סיום הפרויקט, גדל משנתיים וחצי בשנת2010 ליותר משבע שנים בשנת2020 ., כך שהמסלול שתוכנן להיות מהיר, הפך איטי עם השנים בשנת2019 הוחלט על סיום התכנית עד2022 , בשל כישלונ ה בקידום חיזוק ומיגון מבנים בהיקף הנדרש, ואי ישימות ה ביישובי הפריפריה, בהם חיזוק ומיגון המבנים נדרש במיוחד. התכנית כשלה גם ככלי לציפוף המרקם הבנוי ,)"("התחדשות עירונית בין היתר בשל היעדר תכנון ובתוך כך, היעדר מענה לצרכי התשתיות ומבני הציבור הנדרשים .לציפוף הנוצר מיישומה פעולות הממשלה למיגון מבני מגורים מפני טילים בעוטף עזה : בשנים2008 – 2017 מוגנו דירות בכ- 42 יישובים ב עוטף עזה. בפרויקט נבנו כ- 10,700 ממ"דים במימון המדינה , בהשקעה כוללת של כ- 1.7 מיליארד ש "ח. בשנים2022-2019 הוקצו למיגון בתי מגורים הסמוכים לגבול הצפון כ- 354 מיליון ש"ח (יישובים הנמצאים במרחק .)של עד קילומטר מגבול הצפון35 מיליון ש "ח .נוספים הוקצו למיגון וחיזוק דירות הדיור הציבורי תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פעו לות משרד הבינוי והשיכון לחיזוק מבני מגורים בפרי פריה: בשנים2014 – 2020 המשרד סבסד חיזוק של133 מבנים שבהם2,883 דירות, רובם המכריע בערים באזורי הסיכון לרעידת אדמה, בתקציב של כ- 233 מיליון ש"ח. כ- 68 מיליון ש"ח נוספים הוקצו לנושא לשנים2021-2022 , חלק מתקציב זה מקורו ביתרות משנים קודמות (כ- 39 מיליון "ח ש ), וחלק מתקצוב חדש (כ- 29 מיליון ש "ח.) מספר הדירות שחוזקו ויחוזקו באמצעות סיוע של משב"ש בשנים 2022-2014 הוא כעשרה אחוז מכלל הדירות המצריכות חיזוק בעשרת היישובים באזורים המועדים לרעידות אדמה. בקצב זה, ידרשו כ- 80 שנה לסיים את חיזוק דירות המגורים בעשר ערי הפריפריה הנמצאות באזור סיכון מוגבר לרעידת אדמה. עיקרי התכנית המוצעת לחיזוק מבנים תחת תמ"א 38 : מסלולי התכניות המוצעים: מוצע להסמיך את הוועדות המקומיות לתכנון ובניה לאשר תכניות לחיזוק מבנים בשלשה מסלולים: הריסה ובניה מחד .ש; חיזוק ועיבוי מבנה קיים; הוספת שטחי בניה במגרש אחר תמורת חיזוק מבנה בכל אחד מהמסלולים נקבע רף לתוספת זכויות הבניה במגרש, נקבעה האפשרות להקצות שטחים לצרכי ציבור .בתוך המבנים, וכן אפשרות להקניית הבעלות על חלקים אלו לרשות המקומית או למדינה הוספת שימושים ל :צרכי ציבור כחלק ממבני המגורים מוצע לקבוע הסדר לגבי קביעת ייעוד ציבורי בחלק ממבנה שאינו מיועד צורכי ציבור, בשיעור של10% - 15% .מסך שטחי הבניה למגורים במגרש, בהתאם למסלול הקניית הבעלות על החלק הציבורי לרשות מקומית או למדינה :מוצע כי מוסדות התכנון יהיו מוסמכים, בתכנית שניתן להוציא מכוחה היתר בלא צורך באישורה של תכנית נוספת ואשר כוללת ייעוד של חלק ממבנה לצורכי ,ציבור לכלול הוראה כי אותו חלק המיועד לצורכי ציבור ,כאמור לאחר שייבנה, יועבר לבעלות הרשות המקומית או ,המדינה ויירשם על שמה, וזאת בכפוף לתנאים המפורטים בהצעת .החוק הצעה זו נוגעת לכל תכנית מפורטת ואינה מוגבלת .לתכניות במסלולים המוצעים לחיזוק מבנים תכנית כוללת להתחדשות עירונית: ,לפי ההצעה באם תאושר תכנית כוללת להתחדשות עירונית החלה על רוב שטח מרחב בתכנון של הוועדה המקומית, היא תחייב את הוועדה המקומית. אם תכנית כזו לא תוגש לוועדה המחוזית תוך שלוש שנים, ניתן יהיה להגיש תכנית לעמידות בפני רעידות אדמה במסלול הריסה ובניה מחדש או במסלול חיזוק גם .לוועדה המחוזית ההצעה לא מתנה אישור תכניות נקודתיות ב קיומה של תכנית כוללת להתחדשות עירונית בשטח .הוועדה המקומית רישוי מהיר כחלק מהתכנית :כדי לזרז את מימושן של ה תכניות, מוצע להקנות לוועדות המקומיות סמכות להחליט בעת אישור התכנית גם על מתן היתר לפי התכנית. היטל השבחה : בתכניות שבהן תוקנה לרשות המקומית הבעלות על החלק הציבורי במבנה, מוצע כי יחול פטור מהיטל השבחה. ביתר המקרים, מוצע כי ישולם היטל השבחה בשיעור של רבע מההשבחה , בהשוואה לפטור מלא מהיטל השבחה שניתן בתמ"א38 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. רקע מדינת ישראל נמצאת לאורך ה"שבר הסורי- ,"אפריקאי אזור גיאוגרפי המועד לרעידות אדמה העלולות לגרום לפגיעה בנפש ולנזקים כבדים לרכוש. מדידות סיסמיות1 שוטפות, הבוחנות את תנודות הקרקע, בו ש צעו ברחבי הארץ מעידות על פעילות סיסמית בלתי פוסקת. רעידות אדמה חזקות שהתרחשו בארץ ישראל בשנים1837 ו- 1927 גרמו לאבדות כבדות בנפש ולנזקים קשים .לרכוש2 פי ל סיסמולוגים, שכיחות רעידת אדמה בעצמה חזקה באזור היא אחת ל- 80 ,שנה3 ול כן .בשנים הקרובות עלולה להתרחש רעידת אדמה חזקה שתהיה אסון טבע בקנה מידה לאומי התקן הישראלי לעמידות מבנים בפני רעידת אדמה , ת"י413 , נכנס לתוקף בשנת1975. ה תקן קובע הוראות בניה לפיהן יש לבנות כל בניין בישראל, על מנת שהבניין יוכל לעמוד בפני רעידות אדמה , ו מאז כנ י סת התקן לתוקף הוא עודכן כמה פעמים ( בשנים2020-1988 התקן תוקן11 .)פעמים4 ב-1 בינואר1980 נקבעה בתקנה5.06(א) לתקנות התכנון והבנ ייה החובה לתכנן א ת שלד הבניין לפי תקן413 . 5 לפיכך האומדנים העוסקים במבנים שאינם עומדים בנאי התקן, כפי שיוצגו להלן, מבוססים על ההנחה שמבנים שנבנו לפני1 בינואר1980 אינם עמידים בפני רעידת .אדמה, ואילו אלו שנבנו לאחר מכן כן עמידים בשל בניתם לפי התקן בשנת1992 , בתום מלחמת המפרץ הראשונה, אושרו תקנות למרחבים מוגנים במסגרת תקנות ההתגוננות האזרחית, המחייבות לבנות ממ"ד )(מרחב מוגן דירתי), ממ"ק (מרחב מוגן קומתי או ממ"מ (מרחב מוגן מוסדי) בכל בנייה חדשה. 6 ל כן ה ערכות ש ל מספר הדירות שאינ ן ממוגנות בפני טילים מבוססת על הנחה כי דירות שנבנו לפני1995 אינן כוללות ממ"ד כ ח לק מהבניה המקורית, ודירות שנבנו לאחר1995 .כוללות ממ"ד המספק להן הגנה בפני טילים נציין כי התכניות לחיזוק ומיגון מבנים אומנם מקדמות גם מיגון מבנים מפני טילים כחלק מחיזוקם, אך תנאי הסף לתכניות אלו נוגעים לצור ך בחיזוק (מבנים שנבנו לפני1980 ), ולא לצורך במיגון (מבנים שנבנו לפני1995 ). כלומר, מבנים שנבנו אחרי1980 אך לפני1995 , הם מחוזקים אך ,לא ממוגנים ואינם יכולים להיכל ל .בתכניות אלו 1 מדד סיסמי קובע את תנודות הקרקע הצפויות בלי להביא בחשבון את השפעת סוג הקרקע .על תנודות אלה 2 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 . 3 ,רועי גולדשמידט היערכות ישראל לרעידת אדמה , ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת21 בנובמבר2010 . 4 ,מכון התקנים הישראלי ת"י413 – תכן עמידות מבנים בפני רעידת אדמה :, כניסה23 בדצמב ר2021 . 5 תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל- 1970 , סעיף5.06 .)(א 6 תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), תש"ן- 1990 ; )תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים)(תיקון התשנ"ב- 1992 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי הערכות משרד הבינוי והשיכון יש בישראל כ- 80 אלף מבנים בני שלוש קומות ומעלה הטעונים חיזוק, ובהם כ- 810 .אלף דירות7 הערכות אלו מבוססות על מידע חלקי וחסר ואין מיפוי מסודר של מבנים אלו, אלא הערכות כלליות לגבי פוטנציאל המבנים בסיכון בלבד, המבוססות .על שנת בניית המבנה ומספר הקומות בו, אך אלו ההערכות הקיימות כיום בידי גופי הממשלה לפי הערכות ועדת ההיגוי הבין- משרדית להיערכות לרעידת אדמה (להלן: ועדת ,)ההיגוי8 ,בתרחיש של רעידת אדמה חזקה בנוסף לפגיעות בנפש, כ- 28,600 מבנים עלולים להיהרס או להינזק באופן חמור (נזק של לפחות45% מערך הבניין), וכ- 290,000 מבנים נוספים עלולים להינזק במידה ה קל או בינוני ת (נזק של5% - 20% .)מערך הבניין9 הסיכוי לפגיעה מרעידת אדמה והיקף הנזק שעלול להיגרם בתרחיש כזה משתנים בין אזורים שונים של הארץ, בהתאם למידת פגיעותם לרעידות אדמה: יישובים הנמצאים קרוב לשבר הסורי אפריקאי – ,כלומר לאורך ,הערבה, בקעת ים המלח ,בקעת כינרת עמק יזרעאל ואצבע הגליל– נמצאים בסכנה גדולה יותר מאשר אזורי החוף והשפלה הפנימית, כמוצג במפה בתרשים1. בשנת2016 יזמה ועדת ההיגוי ביצוע בדיקה כלכלית של היקפי הסיוע הממשלתי הנדרש לביצוע .חיזוק מבנים בפריפריה10 ה בדיקה כללה מיפוי של מספר המבנים שנבנו לפני1980 , בהם3 – 6 קומות בערים ,בית שאן, טבריה, צפת, קצרין קריי ת ,שמונה, חצור הגלילית, ראש פינה 7 כאמור, ת"י413 נכנס לתוקף בשנת1975. לאור זאת, ההנחה היא כי מבנים שנבנו לפני 1980 לא נבנו לפי התקן ולכן אינם עמידים בפני רעידת אדמה. אומדן המבנים שנבנו לפני1980 .מבוסס על המידע הקיים לשנת הבניה של בניינים, אך חסר מידע לגבי חלק מהבניינים ( נוסף על כך, נתוני הלמ"ס בנושא זמני הבניה מפולחים לפי עשורים1975 , 1985 וכדומה), ולכן האומדן כולל את המבנים שנבנו לפני 1985 , ולא1980. אומדן מספר הדירות מבוסס על אומדן מספר המבנים, תחת ההנחה כי בכל מבנה כזה יש כ- 10 .דירות 8 ועדת ההיגוי הבין-משרד:ית להיערכות לרעידות אדמה (להלן ועדת ההיגוי) היא גוף מטה מייעץ לוועדת השרים לעניין היע רכות לטיפול ברעיד ות אדמה . הוועדה הוקמה כדי לגבש צעדים ביצועיים להיערכות לרעידות אדמה, ותפקידה הכוונת ההיערכות של הגופים השונים והוצאה לפועל של מדיניות ועדת השרים . הוועדה עוסקת בתיאום הפעילות הלאומית של משרדי הממשלה, גופי החירום ומכוני המחקר וב בקר ה. בשנת2014 הועבר שטח הפעו לה של ה למשרד הב י טחון , ולאחר כ שנתיים מ ונה ראש רשות חירום לאומית8 לשמש גם יו"ר ועדת ההיגוי :. ראו ,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , עמוד3 , יולי2018 . 9 רשות החירום הלאומית (רח"ל), ועדת ההיגוי הבין- ,משרדית להיערכות לרעידת אדמה, מצגת שהועברה בדוא"ל25 באוקטובר2021 . 10 ,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018 ', עמ99 . לפי הערכות ועדת ההיגוי הבין- משרדית להיערכות לרעידת אדמה, בתרחיש של רעידת אדמה חזקה בישראל, בנוסף לפגיעות בנפש, כ- 28,600 מבנים עלולים להיהרס או ,להינזק באופן חמור וכ- 290,000 מבנים נוספים יינזק ו באופן .קל או בינוני תרשים1 – מפת אזורים של המקדם הסיסמי לת"י413 1 תיאור וניתוח תמ"א38 והתכ נית המוצעת להחלפתה | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עפולה, מגדל העמק, אילת. 11 ערים אלו נבחרו מפני ש הן נמצאות באזורים בהם צפויות תאוצות קרקע גבוהות במקרה של רעידת אדמה ,קרי תזוזת קרקע גדולה יחסי.ת12 ועדת ההיגוי מצאה כי סך המבנים לחיזוק בערים שנסקרו הוא1,871 ,מבנים וב הם36,758 תוריד), הדורשים חיזוק מפני רעידת אדמה וכן מיגון מפני טילים (ממ"ד . מבנים אלו מהווים את הרוב ה.מכריע של המבנים בערים שנסקרו ,לפי דוח הוועדה מצב המבנים בעשרת יישובי הפריפריה שנבדקו גרוע בהרבה ביחס לכלל המדינה, ושיעור המבנים שיינזק ו קשה בעת רעידת אדמה גבוה מיתר המדינה ( 54% בעשרת יישובים אלו, לעומת35% .)בכלל המדינה ביישובים אלו אין כדאיות כלכלית לביצוע חיזוק מבנים באמצעות תמ"א38 כפי שיפורט בהמש ,ך, ולכן לדברי הוועדה ללא התערבות ממשלתית בתקצוב החיזוק והמיגון, לא יימצא .למבנים אלו פתרון למעשה הפתרון לחיזוק ומיגון המבנים תלוי בפעילות משרד הבינוי והשיכון (להלן: משב"ש) למטרה זו מתקציבו, כפי שיוצג בהמשך . לפי אומדן הוועדה ל עלויות חיזוק לרעידות אדמה ומיג ון בפני טילים בעשר הערים שנסקרו הוא כ- 2.2 מיליארד ש "ח לחיזוק בלבד, וכ- 3.9 מיליארד ש "ח .)לחיזוק ומיגון (תוספת ממ"ד עלויות אלה כוללות גם שיפוץ מינימלי של חזיתות וחצרות, לשיפור הנראות של המבנים. לפיכך, קיימת חשיבות לאומית בהיערכות מיטבית לתרחיש רעידת אדמה , לרבות חיזוק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה , בדגש על האזורים המועדים להיפג ע באופ ן חמור. נוסף על הסכנה לרעידת אדמה, בשל המצב הגאו- פוליטי, נדרש גם מיגון של ה מבנים מפני טילים, באמצעות הוספת מרחבים מוגנים (ממ"דים) למבנים שנבנו לפני1995 ולכן אי ן.בהם ממ"ד נציין כ י תמ"א38 , תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה, שהייתה התכנית המרכזית ליישם מדיניות הממשלה למיגון וחיזוק מבני ,מגורים, לא הייתה ישימה בפריפריה ,ובתוך כך באזורים המועדים להיפגע באופן קשה מרעידת אדמה וזאת בשל התבססות התכנית על ערכי הקרקע ליישומה, ו.ערכי הקרקע הנמוכים יחסית בפריפריה ב פרק הראשון מוצגים עיקרי תמ"א38 ,, תכנית המתאר הארצית לחיזוק ומיגון מבנים ;תולדותיה, הישגיה וכשליה ב פרק השני מוצגת פעולות הממשלה לחיזוק ומיגון מבני מגורים ;בשנים האחרונות ב פרק השלישי מוצגת ה צ עת החוק המונחת על שולחן הכנסת ובה מתווה ;חלופי לתכנית לחיזוק ומיגון מבנים ב פרק הרביעי מוצע ות נקודות לדיון, בהקשר של הצעת .החוק והשלכותיה האפשריות ב נספח ניתן למצוא טבלאות המפרטות את יישם התמ"א לפי .יישוב, ואומדנים לשיעור הדירות הממוגנות מפני טילים בכל יישוב 11 העבודה כללה ביצוע אפיון של טיפולוגיות בינוי מרכזיות בערים אלו (אומדן שטחים, מספר די רות , זיהוי מאפיינים פי זיים שעשויים ל השפיע )על החיזוק ;ביצוע א ומדן של עלויות החיזוק והמיגון ; .ביצוע הערכה של היקף התקציב הנדרש מהמדינה למימוש החיזוק והמיגון 12 ועדת ההיגוי הבין משרדית להיערכות לרעידות אדמה , תכנית להיערכות לרעידות אדמה לחיזוק ומיגון מבני מגורים באזורי הפריפריה לשיפור עמידותם ב רעידות אדמה ולמיגונם מפני ירי תלול מסלול ורעידות אדמה , מאי2019 ,, הועבר בדוא"ל19 ביולי2021 . ועדת ההיגוי מצאה כי סך המבנים לחיזוק ב עשר ערי ם הסמוכות לאזורי הסיכון להיפגעות מרעידת אדמה הו א1,871 ,מבנים וב הם 36,758 וריד ת, הדורשים חיזוק מפני רעידת אדמה וכן מיגון מפני )טילים (ממ"ד . מבנים אלו מהווים את הרוב ה מכריע של המבנים בערים .שנסקרו מצב המבנים בעשרת יישובי הפריפריה שנבדקו גרוע בהרבה ,ביחס לכלל המדינה ושיעור המבנים שיינזק ו קשה בעת רעידת אדמה גבוה מיתר המדינה. ,להערכת הוועדה חיזוק ומיגון כל המבנים המצריכים זאת בערים אלו יעלה כ- 3.9 .מיליארד ש"ח תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . תכנית מתאר ארצית38 לחיזוק ומיגון מבנים לאור הצורך בחיזוק מבני ם מפני רעידות אדמה ומיגונן בפני ירי טילים, וכחלק ממדיניות הממשלה בתחום זה, אישרה הממשלה במאי2005 את תכנית המתאר הארצית מספר38 לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה למתן תוקף (להלן: התכנית, או תמ"א38 ). 13 התכנית קובעת מסלול מהיר לקידום מיגון וחיזוק מבנים קיימים ש נם אי עומדים בתקן רעידות אדמה (ת"י413 , כלומר, בניינים שהיתר הבנייה המקורי שלהם ניתן לפני 1980 ), באמצעות הנפקת היתר בניה ,בלבד ללא צורך בהליך תכנון סטטוטורי ובאישור תכנית בינוי מפורטת . תמ"א38 מבוססת על השתת עבודות החיזוק של מבני המגורים (ביצוע ומימון) על יזמים ועל השוק הפרטי , באמצעות מתן זכויות בניה נוספות למגרש, הקלות רגולטוריות ותכנוניות שונות והטבות או פטורים ממיסים שונים (ובהם פטור מלא מהיטל השבחה ופטור ממס שבח). 14 הקלות והטבות אלו נועדו .בכדי לתמרץ יזמים ובעלי דירות לחזק את המבנה בפני רעידת אדמה15 לפיכך , מאפיינה המרכזי של תמ"א38 הוא ,התבססותה על הכדאיות הכלכלית שבמימושה הנקבעת לפי ערך הקרקע . לפי דוח מבקר המדינה משנת2018 , כבר עם גיבושה של תמ"א 38 היה ידוע כי אין בה די להבטחת חיזוקם של מבנים, וכי בד בבד עם יישומה יש לפעול לגיבושם של הסדרים כלכליים משלימי ם, לרבות הסדרי מימון לחיזוק מבנים באזורי פריפריה (שיהיה )קשה למצוא בהם מימון לחיזוק בשל ערכי קרקע נמוכים והיעדר ביקוש וחיזוק מבני מגורים בבעלות חברות משכנות. 16 לפי ניתוח של מרכז המ חקר והמידע של הכנסת מ שנת2010 , ההיתכנות הכלכלית לתמ"א38 לחיזוק מבנים היתה קי ימת בעיקר במרכז הארץ בשל ערכי הקרקע , ו פחות ב.אזורים המועדים לרעידות אדמה17 ,כאמור מטרת ה המקורית של תמ"א38 הייתה ל יצור מסלול מהיר ל וזיח ק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה .(ותוספת ממ"דים למיגון בפני טילים) בעיקר באזורים המועדים לסיכונים אלו ,עם זאת ככלי סטטוטורי-ממשלתי , "התמ"א משמשת גם כמסלול ל התחדשות עירונית " במרקמים עירוניים ותיקים, בעיקר מפני שהיא מציעה הליך מקוצר ומהיר לתוספת של די רות בעיר ובפרט באזורי הביקוש. הממשלה הכירה לראשונה בתמ"א38 ככלי להתחדשות עירונית 13 תמ"א38 - תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה. 14 חוק התכנון והבנייה (תיקון96), התשע"א- 2011 ;חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), הת שס"ח– 2008 קובע הוראות מקלות לעניין הרוב הדרוש בבית משותף לקבלת החלטה על ביצוע עבודות חיזוק ברכוש משותף ; חוק מיסוי מקרקעין (שבח ,ורכישה תיקון62 -הוראת שעה), התשס"ח– 2008 מעניק פטור מתשלום מס שבח ומס רכישה במכירה שתמורתה מושפעת מזכויות ב ניה לפי תמ"א38, פטור ממס שבח ו מס רכישה במכירת זכות במקרקעין שהיא רכוש משותף במבנה שלגביו נתנו זכויות בניה לפי תמ"א38 . 15 מימוש התמ"א מבוסס על שיתוף פעולה בין בעלי דירות ובין יזמים במסגרת "עסקת קומבינציה", במסגר תה בעלי הדירות במתחם מעבירים ליזם את זכויות הבניה הנוספות הנתונות למגרש בבעלותם (או את זכויותיהם במקרקעין בתוספת הזכויות הנוספות למגרש במסלול הריסה ובניה מחדש) בתמורה לדירה גדולה יותר, ממוגנת ומחוזקת (או דירה חדשה וגדולה יותר שתבנה בעתיד במסלול הריסה ובניה .מחדש). בתמורה, היזם מבצע את חיזוק ומיגון הבניין (או הריסה ובניה מחדש), ונהנה מהרווח ממכירת הדירות הנוספות בבניין 16 ,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018 ', עמ98 . 17 ,תמיר אגמון ניתוח ההיתכנות הכלכלית של יישום תמ” א38 , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מרץ2010 . תמ"א38 גובשה במטרה ליצור מסלול מהיר לקידום מיגון וחיזוק מבנים קיימים ש אינם עומדים בתקן רעידות ,אדמה באמצעות היתר בניה בלבד, ללא צורך .בתכנון מפורט תמ"א38 מבוססת על השתת עבודות החיזוק של מבני המגורים (ביצוע ומימון) על יזמים ועל השוק הפרטי , ותמרוצם באמצעות מתן זכויות בניה ,נוספות למגרש הקלות רגולטוריות ותכנוניות שונות והטבות או פטורים .ממיסים שונים התמ"א שימשה את הממשלה גם ככלי ל"התחדשות ,עירונית", כלומר ציפוף המרקם הבנוי .באזורי הביקוש תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בהחלטה 376 משנת2013 בנושא "קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני". 18 ,כלומר הממשלה ייחסה לתמ"א שני תפקידים שונים שלעיתים לא עלו בקנה אחד, ובכל אחד מהם התגלו כשלים, .כפי שיפורט בהמשך19 במהלך השנים מאז אישור התמ"א היא תוקנה כמה פעמים, כדי להגביר את כדאיותה הכלכלית .ולהבהיר סוגיות שלא הובהרו כל צרכן ,לדברי מנהל התכנון כל אחד מהתיקונים נועד להרחיב את היקף מימוש התמ"א ו לשפר ולשכלל את התכנית :פתיחת מסלול של הריסה ובניה (ולא רק חיזוק המבנה הקיים ;)הרחבת היקף זכויות הבני ה הניתנות במסגרת התמ"א ;הגדרה ופירוט של אלמנטים הנדסיים ואופני חישוב הזכויות ;ו מתן מקום ל שיקול הדעת של הוועדה המקומית בתהליך מימוש התכנית הארצית. בטבלה1 מוצגים השינויים בתמ"א38 .במהלך השנים טבלה1 : שינויים בתמ"א38 לאורך השנים20 תיקון שנה מהות השינוי 1 2007 הבהרת היחס לתכניות שאושרו טרם אישורה של התמ"א. 2 2010 ניתן להוסיף במצטבר : ס גירת קומת עמודים והוספת קומה על הגג. כמו כן ,התווסף מסלול הריסה ובניה מחדש עם אפשרות להוספת קומה אחת. 3 2012 תוספת זכויות הבניה במסלול החיזוק גדלה ל- 2.5 קומות, בנוסף להרחבת כל הדירות ב- 25 מ"ר וסגירת קומת .עמודים במסלול הריסה ובניה מחדש אושר כפל זכויות אם נותרו זכויות בניה שלא מומשו. נוסף לת מ"א נספח.הנדסי 3 'א 2016 הבהרה ותיקון שיטת החישוב במסלול הריסה ובניה מחדש, יצירת מדרג זכויות בהתאם למבנה הקיים וחיזוק שיקול הדעת של הוועדה המקומית בתהליך. 4 בשנת2015 החל קידום תיקון נוסף לתמ"א שהופסק בשנת2019 , כאשר היה ברור שמתגבשת תכנית חלופית וכי י.סתיים תוקפה של התמ"א אפשר לראות כי במהלך השנים נוספו ארבע ה תיקונים לת ,מ"א ש .כללו שינוים רבים כיום, ניתן לממש את התכנית ב אחת מ שתי דרכים– חיזוק ועיבוי הבניה, או הריסה ובניה מחדש:  מסלול חיזוק ו עיבוי הבניה הקיימת (תמ"א38/1 ) : תמ"א38 במסלול זה מאפשרת הרחבת דירות קיימות, הוספת ממ"ד לדירות קיימות, סגירת קומת עמודים (אשר כשלעצמה משמשת אמצעי לחיזוק המבנה), הוספת מעלי ת, בנייה של עד שתי ים וחצי קומות נוספות שבהן נוספות דירות חדשות לבניין, הקמת קומה חלקית על גג הבניין והקמת אגף חדש .לבניין התמ"א מאפשרת גם לבצע חיזוק מבנה בפני רעידות אדמה לא ל תוספות בנייה, ולשם כך מתירה לחרוג מקווי בניין ומגובה בניין המותרים על פי התכנית החלה ב מקום.  מסלול הריסת מבנה ובנייתו מחדש (תמ"א38/2 ): 'תיקונים מס2 ו-3 לתמ"א38 שהתקבלו בשנים2010 ו- 2012 מאפשרים לחזק מבנים נגד רעידות אדמה ולמגנם גם 18 הממשלה ה- 33 , החלטה376 /(דר12 ) בנושא קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני , 12 ביוני2013 . בהחלטה הוגדרו יעדים שנתיים ל התחלות בנייה במסלולי התחדשות עירונית, ובהם מסלול תמ"א 38 ,. כמו כן נקבעו פעולות לעידוד הרשויות המקומיות להאיץ תהליכי התחדשות עירונית בתחומן ,לרבות פעולות של מינהל התכנון לעידוד הרשויות המקומיות "בדבר ייזום תכניות בהתאם לסעיף23 לתמ "א38 לשם מתן זכויות נוספו ת באזורים שבהם תמ"א38 "אינה מספקת. 19 ,להרחבה בנושא התחדשות עירונית, ראו: מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית בישראל- לקראת דיון ברפורמה בהתחדשות עירונית , ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 באוקטובר2021 . 20 ,מנהל התכנון ,דוח הערכת השפעת רגולציה 'תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס128), התשפ"א– 2020 ', עמ11 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm באמצעות הריסת מבנ ה קיים ובנייתו מחדש לפי תקן413, ה תקן ה ישראלי לעמידות מבנים ברעידות אדמה, 21 תוך תוספת זכויות בניה, הנקבעת בהתאם למספר הקומות בבניין ,הקיים22 ו אפשרות לניצול זכויות בניה לא ממומשות מתוקף תכניות מפורטות מאושרות .החלות על הבניין התכנית אושרה למשך חמש שנים, אחריהן יכולה המועצה הארצית לתכנון ובניה לאשר את המש .כה בחמש שנים נוספות( התכנית הוארכה פעמיים למשך חמש שנים בכל פעם בשנים 2010 ו- 2015 .)בשלהי 2019 החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה על סיומה של תמ"א 38 , בשל ליקויים וכשלים שעלו מיישומה גם ככלי למיגון וחיזוק מבנים וגם ככלי לציפוף המרקם הבנוי ("התחדשות עירונית") כפי שיפורטו בהמשך. המועצה קבעה כי ניתן יהיה להגיש בקשות ל היתרי בנייה מכוחה עד אוקטובר2022, בהתאם לתנאים בהחלטה. 23 ,לפי ההחלטה ועדה מקומית שתחליט להאריך את תוקף יישום התמ"א ב שטחה, ותגיש תכנית מתאר כוללת להתחדשות עירונית או תכנית ליישום תמ"א38 לפי סעיף23 לתמ"א לכל העיר או לחלק ממנה, עד1 במאי 2022 , תוכל להמשיך את יישום התמ"א עד ה- 18 במאי2025 . לפי נתוני מנהל התכנון, נכון ליוני 2021 היו15 תכניות לפי סעיף23 לתמ"א מאושרות בתו קף שאינן תכניות נקודתיות ושאושרו על ידי ו ו עדה מחוזית , 13 מהן יישאר ו .בתוקף לאחר פקיעת תוקף התמ"א24 ב- 17 בנובמבר2021 הונחה על שולחן הכנסת 'הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס136 ) ,)(תכנית לעמידות בפני רעידת אדמה ותכנית הכוללת הוראה להקניית הבעלות בחלק ציבורי התשפ"ב- 2021 , הכוללת מתווה למיגון ,וחיזוק מבנים כתחליף לתמ"א38 . 25 הצעת החוק עברה קריאה ראשונה ב-7 בדצמבר2021 , והועברה לוועדת הפנים והגנת הסביבה להכנה .לקריאה שניה ושלישית עיקרי תכנית זו מפורטים ב פרק3. 2.1 מגמות ביישום תמ"א38 בפרק זה נציג את המגמות המרכזיות ביישום תמ"א38 , ככלי לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה ו ככלי לציפוף המרקם .הבנוי בטבלה2 להלן מוצגים נתונים על התחלות בנייה לפי סוג. 21 ועדת ההיגוי הבין- ,משרדית להיערכות לרעידת אדמה חיזוק מבנים. 22 תוספת של עד קומה וחצי בבניין בן קומה אחת; תוספת של עד שתי קומות בבניין בן שתי קומות; תוספת של שלוש קומות בבניין בן שלוש .קומות; ותוספת של שלוש וחצי קומות בבניין בן ארבע קומות ,מנהל התכנון תמ"א38 : תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה :, כניסה14 בדצמבר2021 . 23 ,המועצה הארצית לתכנון ובניה ישיבה634 , תמ"א38 : תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה , 5 בנובמבר2019 . 24 ,מנהל התכנון תוכניות ע"פ סעיף23 לתמ"א38 :, עדכון7 ביוני2021 . 25 ,משרד המשפטים 'תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס128), התשפ"א– 2020 , 29 בנובמבר2020 . ב שלהי 2019 החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה על סיומה של תמ"א 38 , בשל ליקויים וכשלים שעלו מיישומה גם ככלי למיגון וחיזוק מבנים וגם ככלי לציפוף המרקם הבנוי ("התחדשות .)"עירונית המועצה קבעה כי ניתן יהיה להגיש בקשות ל היתרי בנייה מכוחה עד אוקטובר 2022 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה2 ,: התחלות בניה (דירות), לפי סוג17 20 - 20 20 26 שנה התחלות בניית דירות משקל דירות סך התחלות בניה בבניינים שנהרסו ונבנו מחדש :מזה תמ"א38 תוספת לבניין קיים :מזה בתמ"א38 סך הכול מתוקף התמ"א תמ"א בהריסה ובניה מחדש תמ"א בתוספת ל בניינים קיימים התחדש ו ת עירונית מ התחלות בניה תמ"א מ התחדשות עירונית תמ"א מ התחלות הבניה 2017 54,178 5,621 3,229 3,836 2,379 5,608 57% 62% 17% 59% 10% 2018 52,640 6,906 2,996 3,886 2,394 5,390 43% 62% 21% 50% 10% 2019 51,300 7,142 3,574 3,698 2,295 5,869 50% 62% 21% 54% 11% 2020 51,600 6,760 4,091 3,598 2,007 6,098 61% 56% 20% 59% 12% סך הכל 209,718 26,429 13,890 15,018 9,075 22,965 53% 60% 20% 55% 11% אפשר לראות כי בשנים2017 – 2020 החלה בנייתן של כ- 209.7 ף אל דירות, מהן כ- 41,447 דירות כ או- 20% בהתחדשות עירונית (תוספת דירות לבניין קיים או דירות במבנה שנהרס ונבנה מחדש) .כ- 23 אלף דירות או כ- 55% שבנייתן החלה בתקופה זו בהתחדשות עירונית, הן מתוקף תמ"א38. כ- 11% מכלל התחלות הבניה בשנים אלו היו במסגרת תמ"א38 .לסוגיה נציין כי נתוני.ם אלו כוללים דירות שהיו קיימות בבניינים שנהרסו ונבנו מחדש הנתונים על חיזוק מבנים מוצגים לפי מספר בניינים שעברו תמ"א, ואילו הנתונים על ציפוף המרקם הבנוי מוצגים ב מונחי דירות. נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, שיוצגו בפרק זה, אינם כוללים מידע על בקשות להיתר שסורבו, ועל מבנים ,שהונפק להם היתר בניה והחלה בהם עבודת החיזוק והמיגון אך היא לא הושלמה כלומר, על פרויקטים שלא התממשו. 27 אפשר לראות בתרשים2 כי ב- 15 שנות יישו ם התמ"א עד סוף 2020, הוגשו בקשות להיתרים לחיזוק ומיגון של כ- 7,675 מבנים. מהן, ניתנו היתרים לכ- 3,926 ,מבנים, ומהם מוגנו וחוזקו בפועל1,337 מבנים . בהנחה שהמבנים שמוגנו וחוזקו באמצעות תמ"א38 נכללים בהערכות שהוצגו בפרק הרקע ,לגבי המבנים המצריכים מיגון וחיזוק"יישום התמ א קידם חיזוק ומיגון של כ- 1.7% מהמבנים המצריכים זאת בכל הארץ . בהינתן מספר ההיתרים שניתנו מתוקף התמ"א, הפוטנציאל הקיים כיום לחיזוק ומיגון מבנים מתוקף התמ"א הוא של כ- 5% מהמבנים המצריכים זאת . ,כאמור מספר הבקשות שה וגשו 26 ,הלמ"ס התחלות וגמר בנייה- סיכום שנת2020 , לוח5 , 14 במרץ2021 . נציין כי נתוני הלמ"ס לגבי מבנים שנהרסו ונבנו מחדש כוללים גם דירות קיימות שנהרסו ונבנו מחדש וגם די רות שנוספו לבניין החדש שנבנה. נתוני תמ"א38 קיימים משנת2017 .בלבד 27 מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ,, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, דוא"ל25 ביולי2021 . נתוני הרשות אינם כוללים מידע על פרויקטים שלא הגיעו לכדי סיום, בין אם בשל סירוב לבקשת היתר, ובין אם בשל בעיות במימוש הפרויקט לאחר מתן היתר בניה. הנתונים כוללים את הפרויקטים שבוצעו במימון משרד הבינוי והשיכון, אך אינם מאפשרים לבודד אותם מיתר הפרויקטים. פנינו לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בבקשת נתונים מפורטת, אך הרשות לא העבירה את הנתונים בפירוט שבוקש. על כן אין בידינו לבודד את המבנים שחוזקו ומוגנו על ידי משב"ש מיתר הנתונים. לנתונים על הפרויקטים שבהם משב"ש תמך ראו בפרק2.3 . 7,675 3,926 1,337 9.6% 4.9% 1.7% 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 10% - 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 8,000 9,000 בקשות היתרים אכלוס תרשים2 :בניינים בהליכי תמ" א38לפי שלב , 2020 מספר בניינים שיעור מתוך הבניינים המצריכים מיגון וחיזוק הגשת בקשה להיתר מתן היתר בניה ביצוע הפרויקט ואכלוס תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לחיזוק ומיגון מבנים מתוקף תמ"א הוא כ- 7,675 ,שהם כ- 10% מהמבנים המצריכים חיזוק אך אין בידינו נתון.לגבי מספר הבקשות שסורבו28 התמ"א יושמה בעיקר באזורי הביקוש (מחוזות תל- )אביב ומרכז , באופן צפוי בהינתן המודל הכלכלי עליו היא מב ו ססת .ביישובי הפריפריה המועדים יותר להיפגע מרעי דת אדמה, התמ"א כמעט לא יושמה בשל אי כדאיות כלכלית ו תקצוב ממשלתי מצומצם. ב מקרים המועטים בהם התמ"א יושמה ביישובי פריפריה, ובפרט ביישובים המועדים להיפגע באופן חמור מרעידת אדמה בשל קירבה לשבר הסורי אפריקאי, הם לרוב בסיוע תקציבי של מש ב"ש , אך אין בידנו פילוח בפירוט כזה . ,מחוז חיפה המועד לרעידו ת אדמה יותר מיתר אזורי החוף , הוא המחוז השלישי בהיקף יישום התמ"א, אחרי מחוזות תל אביב ומרכז ובו חוזקו כ- 13% מכלל הבניינים ש.חוזקו במסגרת התמ"א נציין כי בשל עיקרון הכלכליות, גם במחוזות תל אביב .והמרכז, יישום התמ"א מתאפשר רק בחלק מהאזורים, בהתאם ערך הקרקע בת רשים3 אפשר לראות כי עד שנת2020 אוכלסו לאחר ביצוע חיזוק ומיגון מתוף התמ"א1,337 .מבנים ,מתוכם1,022 ( מבנים76.4% ,) במחוזות תל אביב והמרכז 62 ( מבנים4.6% ,) במחוזות הדרום והצפון181 ( מבנים13.5% ) במחוז חיפה ו- 72 ( מבנים5.4% .) במחוז ירושלים כשני שליש מהמבנים שאוכלסו לאחר סיום הפרויקט חוזקו ומוגנו מתוקף תמ"א38/1 וכשליש נהרסו ונבנו מחדש מתוקף תמ"א38/2 . באשר לשיעור מימוש תמ"א38/2 לפי מחוז, במחוזות תל אביב וחיפה שיעור יישום הריסה ובניה מחדש היה41% ו- 40% ,בהתאמה במחוז הצפון33% ,)(בניין אחד מתוך שלושה במחוז מר כז21% , במח וז ירושלים 20% וב מחוז דרום 3% . בתרשים4 מוצגים נתונים על סך ההיתרים שניתנו מתוקף התמ"א עד סוף2020 , המהווים את הפוטנציאל למימוש ה. אפשר לראות כי כ- 70% מההיתרים ניתנו ל- 2,749 מבנים ב ,מחוזות תל אביב ומרכז כ- 16% ,במחוז חיפה6% בירושלים, ובמחוזות צ פון ודרום כ- 8% מההיתרים, עבור312 .מבנים בפילוח לפי שני סוגי התמ"א ניתן לראות כי כמחצית מההיתרים שניתנו במחוזות תל אביב וחיפה הם ,להריסה ובניה מחדש42% ,מההיתרים במחוז צפון25% במחוז ,ירושלים22% במחוז מרכז ו- 2% במחוז דרום. 28 ,כאמור פנינו לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בבקשת נתונים מפורטת, אך הרשות הסתפקה בהעברת חלק מהמידע, ו לא העבירה את הנתונים בפירוט שבוקש, ולכן אין ביכולתנו להציג את הנתונים בפירוט זה. 2 57 57 109 281 391 1 2 15 72 77 273 צפון דרום ירושלים חיפה מרכז תל אביב תרשים3 : מספר בניינים שאוכלסו לאחר ביצוע חיזוק ומיגון לפי תמ" א38 ,לפי מחוז ומסלול תמ" א38/1תמ" א38/2 75 178 176 316 578 987 55 4 60 313 164 1,020 צפון דרום ירושלים חיפה מרכז תל אביב תרשים4 : מספר בניינים עבורם ניתנו היתרים לפי תמ" א38 ,לפי מחוז ומסלול , 2005-2020 תמ" א38/1תמ" א38/2 התמ"א יושמה בעיקר באזורי הביקוש (מחוזות תל- אביב ומרכז), באופן צפוי בהינתן המודל הכלכלי עליו היא מבוססת. ביישובי הפריפריה המועדים יותר להיפגע מרעידת אדמה, התמ"א כמעט לא יושמה בשל אי כדאיות כלכלית ותקצוב ממשלתי מצומצם. תיאור וניתוח תמ "א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בתרשים5 ניתן לראות את המגמות לאורך זמן בין מסלולי התמ"א– חיזוק ( ועיבוי38 \ 1) או הריסה ובניה מחדש ( 38 \ 2 .) 29 שיעור ההיתרים שניתנו להריסה ובניה מחדש עלה במהלך העשור האחרון, מכ- 7% ממההיתרים בשנת2010, לכ- 54% מההיתרים בשנים2020 ו- 2021 . בתרשים6 מוצגות המגמות לאורך זמן , קרי מספר הבקשות שהוגשו להיתר מתוקף התמ"א , מספר היתרים שניתנו ומספר המבנים שאוכלסו . אפשר לראות כי היתה מגמת עלייה עד לשי א של1,075 בקשות בשנת2014 , ובשנים שלאחר מכן חל .ה ירידה במספר הבקשות מספר ההיתרים שניתנו מתוקף התמ"א גדל אף הוא עד שנת2019 , ( אז הגיע לשיא615 ), ובאשר למבנים שאוכלסו, מספרם עלה עד שנת2018 אז הגיע ל( שיא264 .) ומאז חלה ירידה מתונה בתרשים7 להלן אפשר לראות כי משך הזמן מהגשת בקשה לתמ"א 38 עד לקבלת היתר בניה התארך במהלך שנות היישום, עם הגידול בהיקפי הבקשות, משנה וארבעה חודשים בממוצע בשנת 2010 , עד ארבע שנים ושלשה חודשים בממוצע בשנת2020 . גם משך הזמן מהנפקת היתר ועד סיום הפרויקט ואכלוס הבניין התארך במרוצת השנים משנה לשלוש .שנים30 משך הפרויק ט ,הכולל מהגשת בקשה להיתר ועד סיום 29 מנהל ת תחום פיתוח ידע וכלכלה ,, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, נתונים שהועברו בדוא"ל20 בינואר2022 . 30 ,הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית דוח התחדשות עירונית2020 , אפריל2021 ', עמ102 - 101 . 0 200 400 600 800 1000 1200 תרשים6 :בנינים בהליכי תמ" א38לפי שנה ושלב , 2005-2020 בקשות היתרים אכלוס 16 51 0 10 20 30 40 50 60 70 תרשים7 :משך הזמן מבקשה להיתר עד מתן היתר , בערים נבחרות לפי שנה ,בחודשים אשדוד חיפה ראשון לציון רמת גן תל אביב-יפו ממוצע כללי התמ"א יועדה כמסלול מה יר לחיזוק ומיגון מבנים אך בפועל סייעה בחיזוק ומיגון מבנים ,מועטים יחסית1.7% מהמבנים הזקוקים לכך, וזאת, בעיקר באזור המרכז ומעט בערים באזורי ה .סיכון משך הזמן ליישום התמ"א התארך ליותר מ- 7 ,שנים כך שהתהליך ה מקוצר אינו מהיר. בשנים האחרונות תפסה התמ"א כ- 55% מהת חלות הבניה ,בהתחדשות עירונית וכ- 11% מכלל התחלות .הבניה 40 78 126 168 191 245 292 293 296 307 213 179 3 8 16 64 116 224 201 199 270 310 246 213 0% 20% 40% 60% 80% 100% תרשים5 :היתרים שניתנו למבנים במסגרת תמ" א 38 ,לפי מסלול ושנה , 2010-2021 חיזוק ועיבוי הריסה ובנייה מחדש תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,הפרויקט גדל משנתיים וחצי בשנת2010 ליותר משבע שנים בשנת2020 . בערים בהם התמ"א יושמה בהיקפים גדולים, ברמת- .גן למשל, משך הזמן גדל אף יותר ,לפיכך התמ"א יועדה כמסלול מהיר לחיזוק ומיגון מבנים אך בפועל סייעה בחיזוק ומיגון מבני ם מועטים יחסית, 1.7% מהמבנים הזקוקים לכך, וזאת, בעיקר באזור המרכז ומעט בפריפריה ובפרט ברשויות המקומיות באזורי סיכון ב קירבה .לשבר הסורי אפריקאי ב נוסף, משך הזמן ליישום התמ"א התארך כך שהתהליך ה'מקוצר' )שאינו מצריך תכנון סטטוטורי מפורט (תב"ע .אינו מהיר למרות ח סרונות וכשלים אלו, בשנים האחרונות תפסה התמ"א כ- 55% מהתחלות הבניה בהתחדשות עירונית וכ- 11% סך מ .התחלות הבניה בתרשים8 מוצגים תוצאות התמ"א במיגון מפני טילים . אפשר לראות כי שיעור המבנים שחוזקו ומוגנו מתוקף התמ"א (אוכלסו לאחר סיום הפרויקט) בערים המוצגות בתרשים מתוך כלל המבנים שנבנו לפני שנת1995 בערים אלו (שבהם אין ממ"ד) הוא1.2% .ה שיעור גבוה יחסית ברמת גן (כ- 4.9% ), העיר בה יישום התמ"א היה .הנרחב ביותר, ונמוך יותר ביתר הערים עבור כ- 3% מהמבנים שנבנו לפני1995 בערים אלו הוצאו היתרי בניה "מתוקף תמ א38 . שיעור זה גבוה יחסית ברמת גן, אשדוד ובני ברק, אך כפי שניתן לראות בתרשים, פוטנציאל זה לא מנוצל בכל הערים, ובחלקן מימוש היתרי הבניה נעשה .בשיעורים קטנים הרבה יותר בדומה לסוגיית החיזוק מפני רעידות האדמה, גם בסוגית המיגון מפ ני טילים, התמ"א יושמה בעיקר באזור המרכז ולאורך החוף, אזורים שבהם האיום הביטחוני בירי טילים פ חו ת. יש חשיבות בחיזוק ומיגון מבנים בכל הארץ, גם באזור המרכז, אך מאפייני התמ"א אפשרו את יישומה בעיקר באזורי הביקוש, בהם הסיכון לרעידת אדמה ולירי טילים נמוך י חסית ל .פריפריה 0% 0% 0% 0.5% 0.7% 1% 1% 1.1% 1.3% 1.3% 1.3% 1.9% 2.1% 2.3% 4.9% 0% 5.0% 0.05% 1% 1.4% 2.1% 4.6% 2.5% 3.4% 3.1% 4.6% 4.6% 3.8% 6.7% 9% בית שמש בני ברק באר שבע ירושלים רחובות נתניה תל אביב-יפו כפר סבא חיפה פתח תקווה בת ים חולון ראשון לציון אשדוד רמת גן תרשים8 : שיעור המבנים שחוזקו ומוגנו מתוקף תמ" א38 בכלל המבנים שנבנו לפני1995 , ערים נבחרות , 2020 שיעור המבנים שניתנו להם היתרים מכלל המבנים שנבנו לפני1995 שיעור המבנים שאוכלסו מכלל המבנים שנבנו לפני1995 תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בתרשים9 להלן מוצגים נתונים על השפעת התמ"א על ציפוף המרקם הבנוי. אפשר לראות כי נכון לסוף2020 נכללו בבניינים שאוכלסו לאחר ביצוע התמ"א27,372 דירות, מחציתן דירות קיימות שמוגנו וחוזקו (או נהרסו נבנו מחדש) ומחציתן דירות חדשות שנוספו למבנים בהם יוש .מה התמ"א13,248 דירות קיימות חוזקו ומוגנו או נבנו מחדש במסגרת תמ"א38 (במסלול חיזוק או הריסה ובניה מחדש), שהן כ- 1% מהדירות שנבנו עד1995 .), להן דרוש מיגון (ממ"ד31 רובן המכריע, כ- 77% ,, במחוזות תל אביב והמרכז, והיתר ( במחוז דרום9% ( ), חיפה9% ( ), ירושלים5%) ו צפון ( 0.2% .)). נתונים אלו הם על בניה בפועל (אכלוס במסגרת התמ"א התווספו 13,124 דירות , כלומר, שבממוצע, על כל דירה שמוגנה וחוזקה .במסגרת התמ"א נוספה דירה חדשה כ- 80% מ הדירות התוספתיות הן באזורי הביקוש – מחוזות תל אביב ומרכז ( 10,411 דירות .) שיעור הדירות( התוספתיות גדול יותר במחוז תל אביב55% ) ( ונמוך יותר במחוזות חיפה, דרום וירושלים42% ,). כפי שיפורט בפרק הבא תוספת דירות מתוקף התמ"א אינ ה כולל ת ,התאמה של התכנון של התשתיות ו של מבני הציבור,. זאת מפני ש במסגרת ההליך לא נערכת תכנית מפורטת, אלא ניתן היתר בניה בלב ,ד שבו לא מתקיים .הליך תכנוני הנחוץ ליצירת פתרונות לסוגיות אלו ,לפיכך ייתכן כי תוספת הדירות י צרה עומס על תשתיות ומבני ציבור קיי מים ללא מענה הולם לצרכים החדשים (לפירוט הצרכים הפרוגרמתיים ראו להלן פרק1.2.2 ). בתרשים10 מוצג פוטנציאל החיזוק והמיגון מתוקף התמ"א . אפשר לראות כי נכון לסוף2020 ניתנו היתרים ל- 77,815 דירות , כמחציתן דירות קיימות המיועדות לחיזוק ומיגון, ומחציתן דירות .תוספתיות הנתונים שהוצגו לעיל על אכלוס, הם מתוך סך ההיתרים שניתנו. קרי מדובר בפוטנציא ל לחיזוק ומ יגון של כ- 38 אלף דירות , שהן כ- 3% מהדירות שנבנו בישראל עד1995. כ- 48% ,מהן במחוז תל אביב25% ,במחוז מרכז10% במחוז ,דרום9% ,במחוז חיפה6% במחוז ירושלים, וכ- 2% במחוז צפון. פוטנציאל כללי יותר המבוסס על דירות קיימות בבקשות להיתר מתוקף תמ"א38 הוא כ- 77 אלף דיר ות קיימות, שהן כ- 6% מסך הדירות שנבנו בישראל לפני שנת 31 הנתונים מוצגים לפי דירות ולא לפי מבנים שכן נתוני הלמ"ס המפולחים לפי שנת בניה הם על דירות, ונהוג להציג נתוני התחדשות עירונית .)לפי דירות, בפילוח לדירות קיימות (שחוזקו ומוגנו) ודירות תוספתיות (דירות שנוספו לבניין כחלק מהתמ"א 26 680 1,114 1,194 4,353 5,881 25 499 1,323 866 3,216 7,195 צפון ירושלים חיפה דרום מרכז תל אביב תרשים9 : דירות שחוזקו ומוגנו או נבנו מחדש במסגרת תמ" א38 ,לפי דירות קיימות ונוספות ומחוז , 2005-2020 מספר יח"ד קיים מספר יח"ד נוספות 947 2,325 3,243 3,858 9,318 18,313 417 1,902 3,986 3,068 7,602 22,836 צפון ירושלים חיפה דרום מרכז תל אביב תרשים10 :דירות בהיתרים שניתנו לתמ" א38 , לפי דירות קיימות ונוספות ומחוז , 2005-2020 מספר יח"ד קיים מספר יח"ד נוספות תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1995. ההתפלגות שלה .ן בין המחוזות דומה למוצג לעיל טבלאות מפורטות של מיגון וחיזוק מבנים ו דירות לפי יישוב מובאות ב נספח למסמך זה. 2.2 כשלי תמ"א38 והסיבות להחלטה על סיומה ההחלטה על תמ"א38 ויישומה בפועל זכו לביק ורות במהלך השנים מגופים שונים, ובהם, גופי ממשלה, מבקר המדינה, ראשי ערים וארגונים מקצועיים . הביקורות נוגעות לשני התפקידים שהממשלה הקצתה לתמ"א 38 : השימוש בתכנית לחיזוק ומיגון מבנים ומידת השפעתה בתחום זה, בעיקר באזורים המועדים להיפגע באופן חמור ברעידת אדמה בפריפריה; והשימוש בתכנית לציפוף המרקם הבנוי, בעיקר באזורי הביקוש במרכז הארץ. הכשלים בתמ"א38 והסיבות המרכזיות לסיומה פורטו בהחלטת המועצה הארצי ,ת לתכנון ובניה בנושא כמפורט להלן: 32  בשל היעדר ישימות כלכלית התמ"א כמעט ולא מיושמת באזורי הסיכון לרעידות אדמה )כפי שסומנו ב מפת המקדם הסיסמי לתקן413 ), כך שלמעשה מימוש התכנית לא התמקד במקומות שבהם קיים הצורך הדחוף ביותר לחזק את המבנים מפני רעידות אדמה.  התמ"א היא כלי סטטוטורי מתוקפו ניתן להוציא היתר בניה, ללא צורך בתכנית מפורטת .(תב"ע), זאת, כחלק מהניסיון ליצור מתווה למימוש מהיר של פרויקטים למיגון וחיזוק מבנים ,עם זאת מתן היתר נקודתי מכוח התמ"א למבנה אקראי , הן במסלול חיזוק והן במסלול הריסה ,ובניה מחדש ללא ראיה תכנונית רחבה יותר מבחינת המגרש או הבניין ,הבודד עלול במקרים רבים לסכל התחדשות עירונית במתחם כולו ,כך שבראיה ארוכת טווח לעיתים תרומתה של התמ"א להתחדשות עירונית אמיתית היא שלילית.  ללא תכנית ,מפורטת לא ניתן להתיר מכוח התמ" א עצמה ביצוע פעולות תכנוניות שלעיתים נדרשות מבחינה תכנונית גם מבחינה מרחבית וגם למגרש הבודד, כגון עירוב שימושים סחירים או ציבוריים, הרחבת ,דרכים ו איחוד מגרשים, הרי שהיתר מכוח התמ"א מקבע לשנים רבות מוצר תכנוני .חסר ,כתוצאה מכך תוספת ד ירות מכח התמ"א לא מלווה בתכנון ופיתוח הולמים של התשתיות ומבני הציבור הנחוצים לשם תמיכה בציפוף שנוצר. נוסף על כך, לעיתים מבחינה תכנונית ניתן לצופף יותר ולאשר יותר שטחי בניה ממה שניתן להתיר מכוח תמ" ,א, אך בהיעדר תכנית מפורטת הדבר לא מתאפשר. כלומר ניצול אפשרות הציפוף המסגר ת התמ"א אינו יעיל במקרים מסוימים, ואינו כולל מרכיבים תכנוניים .החיוניים לציפוף המגורים בצורה ראויה מבחינה תכנונית ועירונית  קיים חשש כי לנוכח המורכבות הכרוכה בחיזוק מבנים קיימים בכלל, ועם תוספות בניה בפרט, חלק מהמבנים שבוצעו בהם תוספות בניה, במסלול חיזוק מכוח התמ"א, לא יהיו שמישים למגורים לאחר רעידת אדמה. זאת לצד קשיים נוספים הקיימים במסלול ,חיזוק הנוגעים, בין ה ית ר, ל אורך חיי מבנים בהם מבוצע מסלול חיזוק, איכות התשתיות ו העדר פתרונות .חניה 32 ,המועצה הארצית לתכנון ובניה החלטות מישיבה634 , תמ"א38: תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה , 5 בנובמבר2019 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  תיקונים ופרשנויות שניתנו לתכנית לאורך השנים משפיעים באופן ישיר על כלל הבקשות להיתר שנמצאות בתהליכי התכנון ומקשים על יצירת ודאות (לדוגמא, החלטת ועדת ערר בנושא רוחבי שהשפיע על עשרות בקשות .)להיתר  התמ"א מקנה פטור גורף מהיטל השבחה לצורך שיפור הכדאיות הכלכלית של .הפרויקט כתוצאה מכך, נגרעים מקופת הוועדה המקומית כספי ההיטל המיועדים לצורכי תכנון ופיתוח של מרחב .התכנון כלומר, שמבחינה תכנונית וכלכלית לא ניתן מענה לצרכי התשתיות והפיתוח הנחוצים לתמיכה בציפוף המוצע בתמ"א . נטל זה נופל בסופו של דבר על הרשויות המקומיות, שלהן יכולת מועטה להשפיע על יישום התמ"א, וזאת רק במסגרת הליך הריש ,וי .בו אפשרויות ההתאמה מצומצמות ביותר לאור זאת, המועצה הארצית לתכנון ובניה סב רה כי המתווה הנכון לקידום חיזוק מבנים והתחדשות עירונית, הוא באמצעות תב"ע, 33 שיכללו במידת האפשר מתחמים שלמים, וזאת לאחר שתגובש מסגרת תכנונית כוללת להתחדשות עירונית במרחב התכנון המקומי במסגרת תכנית מתאר כללית להתחדשות עירונית שתחול על מרחב התכנון המקומי. 34 המועצה חזרה על קריאתה למשרד האוצר, לוועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה ולמש ב"ש להגביר את פעילותם לתקצוב וסיוע לחיזוק מבני מגורים בבעלות פרטית בבנייני קומות שנבנו לפני 1980 באזורים המשלבים סיכון סיסמי גבוה עם ערכי קרקע נמוכים ,שאינם מאפשרים מינוף כלכלי של זכויות הבניה . המועצה ה מליצה לממשלה הק ל ים צוות ייעודי ל נושאים אלה35 (להחלטות ממשלה בנושא ראה להלן פרק3.2 ). 2.2.1 כישלון התמ"א בחיזוק ומיגון מבנים בפריפריה ,בפרק זה נפרט לגבי כישלונה של התמ"א בחיזוק ומיגון מבנים בפריפריה. כאמור ההתכנות הכלכלית לביצוע פרויקט חיזוק מתוקף התמ"א נקבעת לפי ערך הקרקע. למאפיין זה יש :כמה השלכות מרכזיות ;הגבלת מימוש התמ"א לאזורים בהם ערך הקרקע גבוה קביע ת ;פיזור הפרויקטים לפי שיקולים כלכלייים ולא לפי שיקולים תכנוניים ועירוניים והקצאה ממשלתית לא שוויונית של הטבות בזכויות בניה, בהליכי תכנון ובמיסים . מבקר המדינה ציין בדוח משנת2016 , ושוב בדוח משנת2018 , כי במהלך השנים התחדדה ההכרה כי גם לאחר השינויים המיטיבי ם עם היזמים שנוספו לתמ"א38 , היא אינה מממשת את ייעודה הראשי לסייע בחיזוקם של מבני מגורים, שכן יוצרת תיעדו ף אך ורק לפי ערכי קרקע, ודווקא אזורים הסמוכים לקו השבר אינם מטופלים, בגלל היעדר כדאיות כלכלית. לפ יכך, הטענה העיקרית נגד תמ"א 38 נוגעת להפיכתה לכלי לציפ וף המגורים במרקם הבנוי במרכזה של המדינה במקום כלי לחיזוק מבנים באזורים המועדים להיפגע, הנמצאים בפריפריה. בנוסף לאי עמידת התכנית 33 .תכנית מפורטת או תכנית בינוי עיר (תב"ע) היא תכנית שמתוקפה ניתן להוציא היתר בניה 34 'שם, עמ15 . 35 'שם, עמ16 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בייעודה המקורי, מיישומה עולה בעיה של צדק חלוקתי בהקצאת משאבי הממשל ה : התכנית ,אינה שוויונית שכן מיטיבה עם בעלי נכסים באזורים בהם ערכי הקרקע גבוהים, ואינה ממלאת את הצורך בחיזוק מבנים באזורים בהם אין.כדאיות כלכלית ה מבקר התריע כי אמצעי העידוד לחיזוק מבנים המוצעים בתמ"א38 אינם תמריץ מספיק לחיזוק מבנים באזורי הפריפריה . המבקר ציין כי בתנאים הנוכחיי ם בהם מופעלים מסלולי התחדשות עירונית מ משלתיים ובהם תמ"א38, המבוססים כולם על מימוש באמצעות מנגנוני השוק בהסתמך על כדאיות כלכלית, בלי שנוצרו לצדם מסלולים אפקטיביים ההולמים את הצרכים של יישובי הפריפריה הגאוגרפית או החברתית בהתחדשות עירונית, תושבי הפריפריה אינם זוכים באופן מעשי לנגישות לאותן הטבו .ת שעומדות לרשותם לעידוד ולמימוש תהליכי התחדשות עירונית זאת, בעוד ש לתושבים המת גוררים במרקמים עירוניים ותיקים בהם ערך הקרקע גבוה, יש נגישות מעשית לסיוע מקופת המדינה , לרבות זכויות בנייה, פטורים ו הטבות מס , דבר ה מביא לשדרוג נכסיהם. אשר לתושבים המתגוררים במרקמי ם עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע נמוך, נגישותם לניצול ההטבות, היא מזערית, ,שכן אין היתכנות כלכלית למימוש התהליכים לחיזוקם ולחידושם של נכסיהם, לכן בסופו של דבר, הם ממשיכים להתגורר באותן דירות ומתחמים ישנים ללא שדרוג. 36 2.2.2 ציפוף המרקם הבנוי ללא תכנון מענה לצרכי תשתיות ומבני ציבור באשר תמ"א38 היא תכנית מתאר ארצית מפורטת שמתוקפה ניתן להוציא היתר בניה, היא עסקה בפועל בתכנון עירוני הנוגע לתוספת דירות למגורים בלבד, אך ללא מתן אפשרות לרשות המקומית או לוועדה המחוזית לערוך התאמות תכנוניות נחוצות לשם יישומה באופן ראוי, וללא .מענה לצרכים העולים מציפוף זה ככלי לציפוף המרקם הבנוי התמ"א אכן הוסיפה כ- 13 אלף דירות , כ- 80% ( מהן באזורי הביקוש10,411 דירות,). עם זאת תוספת זו לא לוותה בתכנון ופיתוח .הולמים של המרחב הציבורי, התשתיות ומבני הציבור הנחוצים לשם תמיכה בציפוף ב ,נוסף יישום התמ"א נעשה בדרך כלל באופן אקראי, בהתאם להגשת הבקשות להיתר, וללא תכנון מתחמי, שכונתי או עירוני. בכך, נוצר עומס רב על התשתיות ומבני הציבור ה קיימים. פנינו למנהל התכנון בבקשת מידע בנושא יישום תמ"א38 , ובמסגרתה ביקשנו לקבל הערכות לגבי .החוסר שנוצר במבני ציבור בשל יישום התמ"א בערים בהן התכנית יושמה בהיקף נרחב יחסית מאחר ויצירת הערכות כאלו תלויה בהיקף שטחי הציבור הפנויים בערים השונות ובאופן פריסתם ביחס למיזמי התמ"א, נתונים שאינם מרוכזים על ידי מנהל התכנון, לא עלה בידינו לקבל .הערכות כאלו ,על כן אין בידינו לומר מהו היקף החוסר במבני ציבור ומהו העומס העודף על תשתיות בשל יישום תמ"א38 ., בעיקר באזורי הביקוש 36 מבקר המדינה, דוח שנתי66 ,ג פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך לאומי , 2016 ', עמ1,247 ; ,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018 ', עמ98 . ת יאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כדי לקבל אומדן לגבי היקף הצורך במבני ציבור הנוב ע מהציפוף שנוצר בשל מימוש תמ"א38 , ערכנו חישוב של היקף הפרוגרמה הציבורית הנחוצה לכלל הדירות ש נוספו באמצעות התמ"א בערים השונות, בהתאם להנחיות מנהל התכנון להקצאת שטחים לצ.רכי ציבור37 מדובר באומדן כללי של החוסר התיאורטי בשטחים לצרכי ציבור שנגרם בשל תוספת דירות ,מתוקף התמ"א שאינה כוללת תכנון וביצוע של מוסדות ציבור ותשתיות, מפני ש כאמור אינה מצריכה תכנית מפורטת. מאחר ואין בידינו נתונים לגבי זמינותם של שטחים לצרכי ציבור בערים השונות ומידת זמינותם לבניה, מדובר בהערכה כללית לגבי הצורך שנוצר בשטחים לצרכי ציבור, ולא בנתון המשקלל היבטים אחרים הנוגעים לזמינות שטחים לצרכי ציבור. כלומר, מדובר על הגידול .בצורך בשטחי ציבור ולא על החוסר הקיים בשטחי ציבור האומדן נערך עבור13,124 דירות שנוס ,פו מכח התמ"א בערים השונות ב הנחה ש מדובר בציבור כללי (לא חרדי או ערבי), ובו4 נפשות בממוצע ל דירה (הערכה שמרנית), וכי בציבור זה יש כ- 35% ילדים בגילאי19-0 ,כמו ה:ממוצע הארצי. לפי האומדן, עיקר הצורך בצרכי ציבור הוא  חינוך : 1,417 ;כיתות מעון יום1,890 כיתות גן ;ילדים4,200 'כיתות בית ספר יסודי א- ;'ו4,200 'כיתות בית ספר על יסודי ז- ;י"ב142 ;כיתות מעון יום חינוך מיוחד142 כיתות חינוך מיוחד גן ;ילדים227 ;כיתות חינוך מיוחד בית ספר יסודי340 .כיתות חינוך מיוחד בית ספר על יסודי  בריאות : 5,250 ;מ"ר של מרפאות שכונתיות378 .אחיות לתחנות לבריאות המשפחה  רווחה : 71 ;משתתפים במרכז יום לקשיש577 מ"ר למחלקות לשירותים חברתיים.  תרבות ודת : 591 ;משתתפים במועדון לקשיש7,074 ;מ"ר של בתי כנסת4 .מקוואות  ספורט : 12 ;דונם של מגרשי כדורגל2 .בריכות שחיה; מקבץ מגרשי טניס  חירום : תחנת משטרה .בינונית; תחנת מגן דוד אדום גדולה; תחנת כיבוי אש בינונית  מוסדות ציבור כלל עירוניים : 38 .דונם  מרחב ציבורי : לפחות451 דונם של שטחים ירוקים; לפחות73 דונם של שטחים ציבוריים .)תפקודיים (כיכרות, טיילות, גינות משחקים וכדומה תמ"א38 ,כוללת פטור מובנה מהיטל השבחה היטל המיועד לפיתוח התשתיות והמרחב ,הציבורי ועל כן צרכי הציבור והתשתית של דירות הנוספות בתמ"א לא זכו למענה תכנוני וגם .לא למקור תקציבי כדי לספק צרכים אלו עם זאת, אין בידינו הערכות לגבי העלות התקציבית של צרכי הציבור הנחוצים לתוספת דירות .בתמ"א 3 . מדיניות הממשל ה ופעולות משרד הבינוי והשיכון לחיזוק ומיגון מבנים בפריפריה 3.1 מיגון מבני מגורים ביישובי עוטף עזה משנת2008 ואילך קיבלה הממשלה החלטות בנושא מיגון בתי מגורים בעוטף עזה לנוכח המצב הביטחוני באזור. תכנית המיגון של הממשלה לבתי המגורים בעוטף עזה ו אחריות מש ב"ש לביצוע עבודות מיגון בתי התושבים כללה של ו:שה שלבים 37 ,מנהל התכנון מדריך הקצאות שטחים לצרכי ציבור :, כניסה29 בדצמבר2021 . יישום התמ"א יצר ,צרכים למבני ציבור שלא קיבלו מענה .במסגרת התכנית לפי אומד ן ,שערכנו מדובר באלפי כיתות גן ובית ספר, מרפאות ,שכונתיות38 דונם ש ל מוסדות ציבור כלל עירוניים, תחנת ,משטרה בינונית תחנת מד"א גדולה ותחנת כיבוי אש בינונית, לפחות451 דונם של שטחים ירוקים; לפחות73 דונם של שטחים ציבוריים תפקודיים (כיכרות, טיילות, גינות .)משחקים וכדומה תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  בשלב הראשון ,החלט ה3192 של ב ממשלה מפברואר2008 קבעה שבאחריות משב"ש למגן בתים ביישובים במועצות האזוריות שער הנגב, חוף אשקלון, אשכול ו ב ,שדרות הנמצאים בטווח של עד4.5 ק"מ מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה. בשל ב זה נקבע שימוגנו בתים צמודי קרקע ובתים בעלי תקרות קלות (דוגמת אסבסט או רעפים שאינם מחופים בגג בטון) שנבנו לפני1992 ושאין בהם מיגון. בהחלטה זו נקבע שמיגון בתי התושבים ייעשה באמצעות בניית ממ"ד בגודל9 מ"ר נטו לדירות המגורים הכלולות בתכנית. היישובים הנכללים ,בהחלטה זו הם: שדרות, ניר עם, גבים, ארז, איבים, זיקים, נתיב העשרה, נחל עוז כרם שלום, כיסופים, מפלסים וכרמיה. בהחלטה הוקצה תקציב של327 מיליון ש"ח למיגון כ- 3,300 דיר ות. 38  בשלב השני , אישרה הממשלה ב החלט ה4316 מדצמבר2008 את התקציב להשלמת השלבים הנותרים בתוכני ת המיגון, בדירות מגורים ביישובים השוכנים בטווח של עד4.5 ק"מ מגדר ה ,מערכת המקיפה את רצועת עזה ש לא נכללו ב שלב הקודם של התוכנית. היישובים שנכללו בהחלטה זו הם: שדרות (בנייה רוויה), כפר עזה, יד- ,מרדכי, אור הנר, סעד, עלומים סופה, עין השלושה, נירים, ניר עוז, ניר יצחק, חולית ופריגן. לצורך השלמת ביצוע תוכנית המיגון הוקצב סכום של600 מיליון ש"ח לשלוש שנים. נקבע כי ימוגנו כ- 5,900 דירות על פי התעדוף שקבע פיקוד העורף. 39  בשלב השלישי , בהחלטה5187 מאוקטובר2012 אישרה הממשלה להמשיך ולהרחיב את פרויקט מיגון בתי המגורים ביישובים הנמצאים בטווח של4.5 ק"מ עד7 ק"מ מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה. היישובים הנכללים בהחלטה זו הם: אבשלום, גברעם, דקל ,, זמרת ,יבול ,יכיני, ישע, כפר מימון, מבטחים, מגן, עין הבשור, עמיעוז, שובה, רעים ,שוקדה, תושיה .תלמי יוסף ותקומה כמו כן בוצעו השלמות בנתיב העשרה ובכרם שלום . החלטה זו ממשיכה את פרויקט מיגון בתי המגורים שביצע מש ב"ש ביישובים השוכנים בטווח של עד4.5 ק"מ מגדר המערכת המקיפה את רצועת עז . לצורך ביצוע שלב זה הוקצב סכום של240 מיליון ש"ח למשך שנתיים, ונקבע שימוגנו כ- 1,500 דירות על פי התעדוף שקבע פיקוד העורף. 40 ,לפי משב"ש תוכנית המיגון הסתיימה בסוף2017 , ונכון למאי2021 , המשרד משלים את בניית הממ"דים האחרונים שנותרו לק ראת סיו ם הפרויקט. ,לסיכום בפרויקט מיגון בתי המגורים בעוטף עזה, ,על שלושת שלביו מוגנו דירות בכ- 42 יישובים: קיבוצים ומושבים בארבע מועצות אזוריות בעוטף עזה (חוף אשקלון, שער הנגב, שדות נגב ו אשכול) ובעיר בשדרות. בפרויקט נבנו 38 הממשלה ה- 31 , החלטה3192 בנושא בניית ממ"דים לדירות מגורים בישובים באזור עוטף עזה , 24 בפברו אר2008 . 39 הממשלה ה- 31 , החלטה4316 בנושא מיגון דירות מגורים ביישובים באזור עוטף עזה , 7 בדצמבר2008 . 40 הממשלה ה- 32 , החלטה5187 בנושא בניית ממ"דים בדירות מגורים ביישובים באזור עוטף עזה , 28 באוקטובר2012 . בשנים2008 – 2017 מוגנו דירות בכ- 42 יישובים ב עוטף עזה , .במימון המדינה בפרויקט נבנו כ- 10,700 ממ"דים , בהשקעה כוללת של כ- 1.7 מיליארד ש."ח תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כ- 10,700 ממ"דים בביצוע ממשלתי ובביצוע עצמי על ידי הדיירים במימון המדינה , בהשקעה כוללת של כ- 1.7 מיליארד ש "ח. 41 3.2 מיגון מבני מגורים ביישובים הסמוכים לגבול הצפון בטבלה3 להלן מוצגים תקציבים ש הוקצו לטובת מיגון יישובי הצפון החל משנת2019 . טבלה3 : תקציבים שהוקצו לטובת מיגון יישובי הצפון החל משנת2019 )(במיליוני ש"ח42 סוג הוצאה תקציב מיגון פרטי ביישובים במרחק0-1 ק"מ בגבול הצפון 104 מיגון מערך ההתראה 22 מיגון וחיזוק דירות הדיור הציבורי בקריית שמונה 7 מיגון מוסדות חינוך, בריאות ורווחה, שיקום מקלטים ציבוריים, רכש מצבורי מיגוניות, הקמת מרחבים מוגנים 150 מיגוניות 7 מיגון וחיזוק דירות הדיור הציבורי 28 חיזוק מוסדות חינוך 160 מיגון וחיזוק מוסדות רווחה 38 חיזוק מוסדות בריאות 72 מיגון הצפון (תקציב2022 ) – המשך מיגון דירות במרחק1-0 ק"מ בגבול הצפון 250 ס ך הכול 838 אפשר לראות כי בשנים2022-2019 הוקצו למיגון דירות ב יישובים במרחק של עד1 "מ ק מגבול הצפון כ- 354 מיליון ש"ח ( 104 מיליון ש"ח מיגון פרטי ביישובים ו- 250 )מיליון ש"ח מיגון הצפון . 35 מיליון ש"ח נוספים הוקצו למיגון וחיזוק דירות ב דיור הציבורי. 3.3 חיזוק ומיגון מבנים בפריפריה 3.3.1 מבני מגורים המצריכים חיזוק ומיגון ביישובים המועדים להיפגע והתקציב הנדרש לכך ,כאמור לעיל יישובים ה רוב ק ים לשבר הסורי אפריקאי נמצאים בסכנה גדולה יותר מאשר יישובים באז ו .ר החוף והשפלה הפנימית ועדת ה היגוי הבין-משרדי ת להיערכות לרעידת אדמה ערכה סקר ב עשרה יישובים בפריפריה43 הנמצאים באזורים המועדים להיפגע מרעידת אדמה ושבהם אין כדאיות כלכלית לביצוע חיזוק מבנים באמצעות תמ"א38 . 44 בטבלה4 להלן מוצגים מספר ואחוז ה מבנים שיינזקו קשה בעת רעידת אדמה בכל הארץ ו בפרט ב עשרת יישובי ה פריפריה. 41 ,משרד הבינוי והשיכון התוכנית למיגון בתי מגורים בעוטף עזה :, תאריך עדכון25 במאי2021 ; רפרנט ביטחון באגף תקציבים במשרד ,האוצר, דוא"ל2 בינואר2022 . 42 ,רפרנט ביטחון באגף תקציבים במשרד האוצר, דוא"ל2 בינואר2022 . 43 ,בית שאן, טבריה, צפת, קצרין קריי ת שמונה, חצור הגלילית, ראש פינה, עפולה, מגדל העמק, אילת. 44 ,משרד הבינוי והשיכון מינהל אוכלוסיות מרקם ותיק ,, מכתב19 ביולי2021 ; ,ועדת ההיגוי הבין משרדית להיערכות לרעידות אדמה תכנית להיערכות לרעידות אדמה לחיזוק ומיגון מבני מגורים באזורי הפריפריה לשיפור עמידותם ברעידות אדמה ולמיגונם מפני ירי תלול מסלול ורעידות אדמה , מאי2019 ,, הועבר בדוא"ל19 ביולי1 202 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה4 : מספר ואחוז מבנים שיינזקו קשה בעת רעידת אדמה בכלל הארץ ובפריפריה מסגרת מספר מבנים בני3 קומות ומעלה שנבנו לפני1985 אחוז המבנים שיינזקו קשה *בעת רעידת אדמה מספר מבנים שצפי להם נזק כבד בעת רעידת אדמה היערכות ארצית 80,391 35% 28,600 היערכות בעשרה יישובי פריפריה 1,871 54% 1,020 * בהנחה שמרבית המבנים שיפגעו יהיו מבנים ישנים בני3 קומות ומעלה. אפשר לראות כי שיעור המבנים שיינזק ו קשה בעת רעידת אדמה בעשרת יישובי הפריפריה נאמד בכ- 54% בהשוואה לכ- 35% בכלל המדינה. בטבלה5 מוצג אומדן עלויות חיזוק לרעידות אדמה ב עשר יישובי הפריפריה , לפי הערכות ועדת ההיגוי. 45 עלויות אלה כוללות גם שיפוץ מ זערי .של חזיתות וחצרות, לשיפור הנראות של המבנים נציין כי עלות חיזוק ומיגון ל דירה, כפי שמוצג ת בהערכות ועדת ההיגוי , הי א נמו כה יחסית לסכומים שמק צה לעניין זה מש ב"ש , המקצה180- 200 אלף ש"ח לחי זוק ומיגון דירה, כפי שיוצג בהמשך. טבלה 5: הערכות ועדת ההיגוי לגבי צרכי החיזוק ב עשר ערים ב אזורי סיכון לרעידת אדמה בפריפריה יישוב מספר מבנים לחיזוק מספר דירות לחיזוק עלות לד ירה בש"ח עלות חיזוק ומיגון במיליוני ש "ח טבריה 586 6,779 135,769 920 צפת 290 5,800 131,327 762 מגדל העמק 343 4,806 136,498 656 אילת 162 3,715 132,790 493 עפולה 106 2,724 131,599 358 בית שאן 145 2,177 130,849 285 קריי ת שמונה 118 1,922 132,969 256 חצור הגלילית70 876 136,729 120 קצרין 45 542 132,724 72 ראש פינה 7 64 136,693 9 סך הכל 1,872 29,405 3,931 אפשר לראות כי לפי הערכת ועדת ההיגוי, בעשרה יישובים הנמצאים באזורי סיכון לרעידת אדמה יש כ- 1,800 מבנים המצריכים חיזוק מפני רעידת אדמה ומיגון מפני טילים, ובהם כ- 29 .אלף דירות46 עלות חיזוק ומיגון כלל המבנים והדירות ביישובים אלו המצריכים חיזוק ומיגון לפי התבחינים שקבעה הוועדה, היא כ- 3.9 מיליארד ש"ח. 3.3.2 פעולות משרד הבינוי והשיכון לחיזוק ומיגון מבנים באזורים פגיעים לרעידות אדמה לפי החלט ה551 של ה ממשלה משנת2013 " בנושא קידום פעילות הממש לה והמגזר הפרטי לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה " על מ שב"ש לחייב חיזוק מפני רעידות אדמה ב עבודות שיפו ץ בפרויקט שיקום שכונות בכל הפרויקטים ,שבהם תומך המשרד או כאלו שמבוצעים על יד ו באופן ישיר, שעניינם שיפוץ בתים משותפים בבעלות פרטית (ש הוקמו לפני1980, למעט שיפוץ 45 .שם 46 הערכות הועדה מבוססות על ההנחה כי20% מהמבנים הפוטנציאליים לא ניתנים לחיזוק בשל תוספות בניה, תנאי שטח וכ דומה . ,כלומר פוטנציאל המבנים לחיזוק כנגד רעידות אדמה נאמד בפועל ב- 29,406 .מבנים תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מבנים פגומים .)ה סעיף הותנה בסיכום תקציבי בין מנכ"ל מש ב"ש והממונה על התקציבים במשרד האוצר . בנוסף נקבע כי על משרד האוצר להקים קרן למתן הלוואות מדינה לפרויקטים של חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה , ולתקצב אותה ב- 102 מיליון ש "ח בשנת2013 . 47 בשנת2016 קיבלה הממשלה החלטה שסייגה את החלטה551 והותירה את האפשרות לביצוע עבודות חיזוק, במסגרת העבודות לשיפוץ בתים משותפים, לשיקול דעתו של .משב"ש ב ,נוסף הקרן למתן הלוואות מדינה לחיזוק בתים משותפים.לא קמה48 לפי דוח מבקר המדינה משנת 2018 ,ו עדת ההיגוי ציינה כי שינויה של החלטה551 תפגע באוכלוסיות החלשות המתגוררות במבנים האמורים, ולמעשה ממשלת ישראל "מוציאה את עצמה מן הכלל ואומרת שאין צורך ."בחיזוק מבנים ,לדבריו ועדת ההיגוי הביעה חשש כי ההחלטה תוציא את הרוח ממפרשיה של תמ"א38. מש ב"ש ג רס כי חיזוק בכל הפרויקטים במסגרת פעילותו של האגף לשיקום שכונות יצמצם את מספר הפרויקטים שיבצע המשרד, בגלל עלותו הגבוהה של החיזוק. לפיכך קבע מש ב"ש אמות מידה סוג ל הסיוע שייתן האגף לשיקום שכונות במסגרת העבודות לשיפוץ בתים משותפים ,לפי מאפייניו הייחודים של היישוב, לרבות ק רבתו לקווי השבר. 49 בנובמבר2020 קיבלה הממשלה את החלטה 590 על הקמת צוות לבחינת כלים משלימים לעידוד חיזוק מבני מגורים מ רעידות אדמה באזורי סיכון בפריפריה ,. לפי ההחלטה ה צוות ין הב– משרדי בראשות מנכ"ל משרד הפנים ימליץ לממשלה על כלים משלימים הנדרשים דודי לע חיזוקם ומיגונם של מבני מגורים קיימים שנבנו לפני 1980 ואשר תמ"א 38 והמנגנונים שמוצעים כיום לצורך החלפתה אינם מספקים להם פתרון כלכלי, באזורי הסיכון לרעידות אדמה בפריפריה. 50 פנינו למשרד הפנים בבקשת מידע בנושא, אך המשרד לא השיב לבקשה, ולכן אין בידינו לומר מהו סטאטוס י ישום ה החלטה ,ה אם הצוות הגיש את ה מלצות,יו ואם כן, מהן. אגף מרקם ותיק במש ב"ש מקדם חיזוק ומיגון בתים משותפים ביי שובים הנמצאים באזור השבר הסורי-אפריקאי בהתאם להחלטות ממשלה בנושא, במסגרת פרויקט שיקום שכונות, לפי תבחי ם ני .שנקבעו במשרד ובמגבלת התקציב 51 משך הוצאתו לפועל של פרויקט חיזוק ומיגון 47 הממשלה ה- 33 , החלטה551 /(דר17 ) בנושא קידום פעילות הממשלה והמגזר הפרטי לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה , 14 ביולי2013 . ההחלטה שונתה בשנת2016, אך לא שונתה ההחלטה לגבי הקמת הקרן. ראו: הממשלה ה- 34 , החלטה1824 בנושא קידום פעילות הממשלה והמגזר הפרטי לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה- תיקון החלטת ממשלה , 11 באוגוסט2016 . 48 ,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018 ', עמ102 . 49 ,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018 ', עמ4 10 . 50 הממשלה ה- 35 , החלטה590 בנושא הקמת צוות לבחינת כלים משלימים לעידוד חיזוק מבני מגורים מפני רעידות אדמה באזורי סיכון בפריפריה , 29 בנובמבר2020 . 51 :המשרד פועל בתחום זה בשני אופנים חיזוק ומיגון מבנים על פי תכנית עבודה : המשרד קבע תבחי נים לחיזוק ומיגון מבנים בישובים הנמצאים במפת יישובי שיקום שכונות באזורי השבר הסורי- אפריקאי או בהתאם להחלטת ממשלה נקודתית המגדירה ישוב נוסף. לאחר אישור תכנית העבודה נבחר קונסטרוקטור שמתחיל לתכנן את המבנה עד להוצאת היתר הבניה, תהליך שיכול להמשך כשנה. במקרים בהם מתגלה כי ביצוע החיזוק יצריך הוצאות כספיות מעבר לסכומים שאושרו במקור לכל הר די ( במבנה110 עד180 א לף ש"ח), ההליך .עלול להתעכב או אף להתבטל אם לא נמצאת לו תוספת תקציבית לסכם הנדרש בשנים2014 – 2020 המשרד סבסד חיזוק של133 מבנים שבהם 2,883 דירות, רובם המכריע בערים באזורי ,הסיכון לרעידת אדמה בתקציב של כ- 233 מיליון ש"ח. כ- 68 מיליון ש"ח נוספים הוקצו לנושא לשנים2021- 2022 , חלק מתקציב זה מקורו ביתרות משנים קודמות (כ- 39 מיליון ש"ח), וחלק מתקצוב חדש (כ- 29 .)מיליון ש"ח תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המו צעת להחלפתה | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הוא שלוש עד שש שנים, ובמקרים מסוימים יותר. חלק מהפרויקטים שהמשרד מתקצב כוללים חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה בלבד, וחלק כולל גם מיגון(הוספת ממ"דים) . בטבלה6 להלן נתונים על פעילות משב"ש לחיזוק ומיגון מבנים בשנים2022-2014 . נתוני2019-2014 ה ם ביצוע תקציב בפועל, ונתוני2022-2021 הם.הקצאה צפויה ולא ביצוע בפועל טבלה6 : פעילות משב"ש לחיזוק ומיגון מבנים בשנים14 20 - 22 20 52 שנה ישובים מבנים דיר ות תקציב בפועל )(אלפי ש"ח 2014 4 8 298 15,100 2015 10 35 632 36,762 2016 6 26 497 64,689 2018-2017 32 638 77,311 2019 12 398 34,400 2022-2021 * 6 20 420 68,000 סך הכל 26 133 2,883 2 96 , 262 * נתוני התקציב לשנים2021-2022 .אינם סופיים והם מציגים הקצאה צפויה ולא ביצוע בפועל אפשר לראות כי בשנים2014 – 2020 המשרד סבסד חיזוק של133 מבנים שבהם2,883 דירות , רובם המכריע בערים באזורי הסיכון לרעידת אדמה, ב תקציב של כ- 233 מיליון ש ."ח כ- 68 מיליון ש "ח נוספים הוקצו לנושא לשנים2021-2022 , חלק מתקציב זה מקורו ביתרות משנים קודמות (כ- 39 מיליון ש "ח ), וחלק מתקצוב חדש (כ- 29 מיליון ש "ח .)ה פעולות לחיזוק מבנים בשנים 2015-2014 כוללו גם מיגון מפני טילים (הוספת ממ"ד), ואילו ביתר השנים מדובר בדרך כלל בחיזוק מבנים בלבד. בשנת2019 הקצתה הממשלה7 מיליון ש"ח למיגון דירות מגורים מפני טילים בקריית שמונה, אין בידינו נתונים באשר למספר המ .בנים או הדירות שמוגנו מתקציב זה "חיזוק ומיגון מבנים באמצעות "קול קורא: המשרד מפרסם "קול קורא" לחיזוק מבנים ב עשרת הישובים הנמצאים בשבר הסורי- א פריקאי, שחלקם אינם כלולים במפת יישובי שיקום שכונות. לחיזוק מבנים ב שיטה זו אושר תקצ י ב של עד100 אלף ש"ח ל דירה , ולמיגון אושר תקציב ל דירה של עד100 אלף "ח ש נוספים. נציגי מבנים שבקשו ואושר עבורם חיזוק בלבד יתוקצבו עד100 אלף "ח ש ל דירה . נציגי מבנים שבקשו ואושר עבורם חיזוק ומיגון יתוקצבו עד200 אלף ש"ח ל דירה . ההליך מורכב מפרסום קול הקורא, בחירת המבנים הזוכים בהתאם ל תבחי נים שנקבעו ו התארגנות היזם ודיירי הבניין. מזמן פרסום קול הקורא עד לבחירת המבנים הזוכים עוברים כארבעה עד שישה חודשים. לאחר הודעת הזכייה על היזם והדיירים לעמוד בתנאי קול הקורא הכולל חתימות של כלל דירי הבניין ע ד להוצאת ההיתר, ולשם כך ניתן להם עד שנתיים להתארגנות המחולקות לשלבים, זמן סביר המאפשר ליזם להוביל יחד עם הדי ירים את כל ההליך עד לקבלת היתר .בניה מהרשות המקומית והתחלת העבודות במידה ולא הצליחו להתארגן ולהתחיל את העבו דות עד שנתיים מיום ,הודעת הזכייה התקציב ע בור המבנה יבוטל או יוארך בוועדו ת .השונות במשרד, דבר שעשוי להאריך את תחילתו של החיזוק או לבטלו 52 ,משרד הבינוי והשיכון מינהל אוכלוסיות מרקם ותיק ,, מכתב19 ביולי2021 ;אגף מרקם ותיק ,, דוא"ל28 בדצמבר2021 ו- 3 בינואר2022 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בתרשים11 להלן ניתן לראות כי מספר הדירות שחוזקו ויחוזקו באמצעות סיוע של משב"ש בשנים2014-2022 הוא כ- 10% מכלל הדירות המצריכות חיזוק בעשרת היישובים באזורים המועדים .לרעידות אדמה התקציב שהוקצה לכך הוא כ- 8% מסך התקציב הנדרש לחיזוק .המבנים ביישובים האמורים ,בקצב זה ידרשו כ- 80 שנה לסיים את חיזוק דירות המגורים בעשר ערי הפריפריה הנמצאות באזור סיכון מוגבר לרעידת אדמה. בטבלה7 נתונים על תקצוב חיזוק ומיגון מבנים בסך התקציבים המיועדים לשיק ום שכונות בשנים2016 עד2019 . טבלה7 : תקצוב ,חיזוק ומיגון מבנים בסך התקציבים המיועדים לשיקום שכונות2019 - 2016 53 שנה חיזוק מבנים נושאים אחרים סך הכל שיעור התקציב לחיזוק מבנים 2016 64,689 73,000 137,689 47% 2017 77,311 239 , 256 316,567 24% 2018 2019 34,400 53,222 87,622 39% סך הכל 176,400 365,478 541,878 33% אפשר לראות כי בשנים2019-2016 תיקצב המש רד כ- 176 מיליון ש"ח לחיזוק מבני מגורים בפריפריה, שהם כ- 33% מתקציב שיקום שכונות . בטבלה8 להלן מבנים שחוזקו בסיוע משב"ש בשש ערים באז ורים המועדים בשבר הסורי-אפריקאי בשנים2019-2016 . טבלה8 :מבנים שחוזקו בסיוע משב"ש בשש ערים בשבר הסורי- אפריקאי, בשנים6 201 - 9 201 שנה קריית שמונה בית שאן צפת חצור טבריה אילת סך מבנים 2016 3 6 4 5 5 3 26 2017-2018 8 6 5 5 4 4 32 2019 3 1 3 2 2 1 12 ס ך מבנים 14 13 12 12 11 8 70 אפשר לראות כי בשנים2016 עד2019 משב"ש חיזק70 מבנים בשש ערים באזורים ה.מועדים 4 . עיקרי התכנית המוצעת לחיזוק ומיגון מבנים תחת תמ"א38 בינואר2021 פורסם 'תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס128), התשפ"א– 2020 , ובו מוצע בין היתר מתווה חדש לחיזוק ומיגון מבנים, המיועד להחליף את תמ"א38 . 54 ב- 17 לנובמבר2021 הונחה על שולחן הכנסת 'הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס136 ) (תכנית לעמידות בפני רעידת אדמה ותכנית הכוללת הוראה להקניית הבעלות בחלק ציבורי), התשפ"ב- 2021 , 53 נתונים אלו אינם עולים בקנה אחד עם נתונים שפרסם מבקר במדינה בנושא, ככל הנראה מפני שנתוני המבקר עוסקים בהקצאת :תקציבים, והנתונים המוצגים כאן עוסקים בביצוע תקציבים. ראו ,מבקר המדינה מוכנות המדינה לרעידות אדמה- תשתיות לאומיות ומבנים , יולי2018 ', עמ105 - 104 . 54 ,משרד המשפטים 'תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס128), התשפ"א– 2020 , 3 בינואר2021 . 10% 90% תרשים11 :שיעור הדירות שחוזקו על ידי משב"ש , מכלל הדירות המצריכות חיזוק בעשרת היישובים באזורים המועדים לרעידות אדמה , 2021 . שיעור הדירות שחוזקו בסיוע משב"ש שיעור הדירות שטרם חוזקו מספר הדירות שחוזקו ויחוזקו באמצעות סיוע של משב"ש בשנים 2022-2014 הוא כעשרה אחוז מכלל הדירות המצריכות חיזוק בעשרת היישובים באזורים המועדים לרעידות ,אדמה. בקצב זה ידרשו כ- 80 שנה לסיים את חיזוק דירות המגורים בעשר ערי הפריפריה הנמצאות באזור תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המבוססת על טיוטת החוק שפורסמה להערות הציבור. הצעת החוק עברה בקריאה ראשונה ב- 7 בדצמבר2021 .. להלן מוצגים עיקרי הצעת החוק בנושא המתווה החלופי לחיזוק ומיגון מבנים ,לפי דברי ההסבר להצעת החוק הצעת חוק זו באה לעגן את ההסדרים הדרושים לצורך קידום ומתן אפשרות ל חיזוק מבנים בודדים בפני רעידות אדמה ,וזאת כחלופה לתמ"א 38 .על פי המוצע ,יורחבו סמכויותיהן של הוועדות המקומיות לאשר תכניות לחיזוק מבנים בודדים55 מפני רעידת אדמה בשלושה מסלולים., כמפורט להלן 4.1 המסלולים המוצעים לחיזוק מבנים מפני רעידת אדמה 1. מסלול הריסה ובנייה מחדש :מוצע לתת סמכות ול ועדה מקומית, בתכנית שבסמכותה החלה הן על מגרש שמצוי בו מבנה הטעון חיזוק , לאשר תכנית אשר מימושה יותנה בהריסת מבנה קיים הטעון חיזוק בפני רעידת אדמה ., והקמת מבנה חדש תחתיו במסגרת תכנית כזו ניתן יהיה להגדיל את השטח המותר לבנייה במגרש שבו מצוי המבנה, כך שהשטח הכולל לאחר הגדלתו לא יעלה על 400% מסך שטחי הבנייה הקיימים במבנה הטעון חיזוק מעל הקרקע. 56 ,כלומר ניתן יהיה להגדיר את זכויות הבניה למגורים במגרש עד פי ארבעה מהקיים , כאשר שטח הממ"דים שיתווספו וכן זכויות בניייה בתכניות מאושרות אחרות נכללים בתוספת זו.. הצעת החוק לא כוללת הגבלות גובה ה תכנית תאפשר להגדיל את שטחי הבנייה למטרות שירות בתת–הקרקע בשיעור עד פי שלושה משטח המגרש . מוצע לאפשר לוועדה המקומית להוסיף ב מגרש שימושים לצורכי ציבור מסוימים57 ולהגדיל את שטחי הבנייה במגרש ,נוסף על הגדלת השטח ש הוצגה לעיל ,לצורך שימושים אלה, בשיעור של עד 15% מסך השטח הכולל המותר לבנייה במגרש מעל הקרקע. 2. מסלול חיזוק :מוצע לתת סמכות ול ועדה מקומית, בתכנית שבסמכותה החלה הן על מגרש שמצוי בו מבנה הטעון חיזוק , לאשר תכנית אשר מימושה יותנה בחיזוק מבנה קיים הטעון חיזוק בפני רעידת אדמה . במסגרת תכנית כזו ניתן היה י להגדיל את השטח הכולל המותר לבנייה במגרש שבו מצוי המבנה כך שהשטח האמור ,לאחר הגדלתו ,לא יעלה על200% מסך שטחי הבנייה הקיימים במבנה הטעון חיזוק מעל הקרקע. ,כלומר שתתאפשר ה גדלת זכויות הבניה למגורים במגרש פי שניים. 58 הוועדה המקומית רשאית להוסיף במגרש שימושים לצורכי ציבור מסוימים, 59 ולהגדיל את שטחי הבנייה במגרש לצורך שימושים אלה בשיעור של 55 לפי הצעת החוק, מבנה הטעון חיזוק, שלגביו יכולה לחול תכנית לחיזוק, הוא בניין ש- 80% ,לפחות משטחי הבניה שבו משמשים למגורים ניתן היתר לבנייתו לפני1980 , לא בוצעו בו עבודות חיזוק לפי תמ"א38 ., והוא בן שתי קומות לפחות וקימות בו שתי דירות לפחות 56 .רף זה כולל זכויות בניה הקיימות במגרש מתוקף תכניות אחרות. משמעות הדבר היא הכפלת זכויות הבניה במגרש עד פי ארבעה מהקיים .הצעת החוק לא כוללת הגבלות גובה 57 לפי סעיף 70 (ב3 ,) להצעת החוק "צרכי ציבור" אלו כוללים: צרכי חינוך, רווחה, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, מרפאות, שטחי חניה .מקלטים, מחסני חירום או מתקני תשתית מקומיים 58 רף זה כולל זכויות בניה הקיימות במגרש מתוקף תכניות אחרות., וכן תוספת של ממ"ד לדירות הקיימות 59 לפי סעי ף70 ()ג(א2 .) "צורכי ציבור" אלו כוללים: גן ילדים, מרפאה או צרכי דת הצעת החוק מציעה מתווה חלופי לתמ"א 38 .לחיזוק מבנים לפי ההצעה, הוועדות המקומיות לתכנון ובניה יוסמכו לאשר ת כניות לחיזוק מבנים :בשלושה מסלולים הריסה ובניה מחדש  .חיזוק ועיבוי  חיזוק ותוספת .זכויות במגרש אחר תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עד 10% השטח הכולל המותר לבנייה במגרש .)(בנוסף לתוספת זכויות הבניה למגורים הגשת תכנית במסלול זה מצריכה חוות דעת של מהנדס הוועדה המקומית לפיה יש עדיפות ל חזק את המבנה, ולא וס הר ל ות בנ לו מחדש, בהתחשב בין היתר במצבו של המבנה, המגרש .וסביבתו ובכלל זה בחשיבותם האדריכלית או ההיסטורית60 בהצעת החוק לא מנויים .שיקולים תכנוניים או עירוניים לעניין זה 3. מסלול הוספת שטחי בנייה במגרש אחר: מוצע לתת סמכות ול ועדה מקומית ,בתכנית שבסמכותה החלה הן על מגרש שמ צוי בו מבנה הטעון חיזוק והן על מגרש אחר שאין בו מבנה כאמור (להלן : ה מגרש האחר ,)להגדיל את שטחי הבנייה במגרש האחר בכפוף לחיזוק המבנה הטעון חיזוק ,בפני רעידת אדמה והוספת מ מ"ד לכל אחת מהדירות. מימוש ה תכנית יותנה בחיזוק המבנה הקיים , ניתן יהיה להגדיל את השטח הכולל המותר לבנייה במגרש אחר ולהוסיף שימושים לצורכי ציבור .שיעור ההגדלה במגרש האחר ,מעל הקרקע , עד100% סך מ שטחי הבנייה הקיימים במבנה הטעון חיזוק .הוועדה המקומית רשאית להוסיף במגרש האחר שימושים מסוימים לצורכי ציבור, 61 ולהגדיל את שטחי הבנייה במגרש האחר לצורך שימושים ה אל שיעור של עד 10% מהשטח הכולל המותר לבנייה במגרש .)(לאחר הגדלתו :נוסף על שלושת מסלולים אלו, הצעת החוק כוללת כמה שינויים מרכזיים נוספים, כמפורט להלן 4.2 סמכות לצמצום תקן חניה לפי הצעת החוק, הוועדה המקומית תוסמך לסטות מהוראות לעניין תקן החניה בתכנית חיזוק ,(על מסלוליה השונים). לפי דברי ההסבר להצעת החוק בשל הרצו ן לעודד תכניות במסלול הריסה ובנייה מחדש ועקב המחסור בשטחי חניה באזורים רבים ,מוצע לאפשר לוועדה המקומית ,במסגרת תכנית ,חיזוק לסטות מהוראות שנקבעו בתקנות62 או מהוראות שנקבעו בתכנית מ תאר מקומית או מפורטת לעניין .חניה63 בדברי ההסבר מובהר כי הכוונה בסעיף המוצע היא להפחתת מספר מקומות החניה מאלה הנדרשים לפי התקנות או התכניות ,ולא לתוספת מקומות חניה על הקבוע בהן . 4.3 הוספת שימושים לצרכי ציבור כחלק ממבני המגורים מוצע לקבוע הסדר לגבי קביעת ייעוד ציבורי בחלק ממבנה שאינו מיועד צורכי ציבור , בשיעור של10% - 15% מסך שטחי הבניה למגורים במגרש, בהתאם למסלול . לפי דברי ההסבר להצעת החוק, הסדר זה מוצע כדי לתת מענה לאתגרים וליעדים שבפניהם עומדים מוסדות התכנון, בשל מחסור בשטחי קרקע פנויים, לפעול ולאפשר את קידום הפיתוח, תוך 60 סעיף70 ()ג(ב1 .) להצעת החוק 61 לפי סעיף 70 ()ד(א2 ) להצעת החוק, במגרש האחר שאין בו מבנה קיים, צורכי ציבור אלו יכללו צרכי חינוך, רווחה, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, מרפאות, שטחי חניה, מקלטים, מח ס ני חירום או מתקני תשתית מקומיים; ובמגרש שיש בו מבנה קיים צורכי ציבור אלו יכללו .גן ילדים, מרפאה או צרכי דת 62 תקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג- 1983 . 63 הוראה דומה קבועה בסעיף 62 ()א(א14) ו-(א1 () 2) ל חוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965 . מוצע לקבוע הסדר לגבי קביעת ייעוד ציבורי בחלק ממבנה המגורים בשיעור של 10% - 15% משטחי הבניה הקיימים במגרש, בהתאם .למסלול תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הבטחת צורכי הציבור הנדרשים, שימוקמו בתוך מבנה שאינו מיועד לשימוש ציבורי (מבנה .)סחיר 4.4 הקניית בעלות על החלק הציבורי לרשות המקומית או למדינה ,לפי הצעת החוק מוצע כי מוסדות התכנון יהיו מוסמכים , בתכנית שניתן להוציא מכוחה היתר בלא צורך באישורה של תכנית נוספת ואשר כוללת ייעוד של חלק ממבנה לצורכי ציבור, לכלול הוראה כי אותו חלק המיועד לצורכי ציבור ,כאמור לאחר שייבנה, יועבר לבעלות הרשות המקומית או המדינה, ויירשם על שמה, וזאת בכפוף לתנאים המפורטים בהצעת החוק. 64 יודגש כי הצעה זו נוגעת לכל תכנית מפורטת ואינה מוגבלת לתכניות במסלולים המוצעים .לחיזוק מבנים לפי דברי ההסבר להצעת החוק, שינוי זה נדרש מפני שהסמכות הקיימת כיום לפיה ניתן לכלול בתכנית בסמכות ועדה מקומית הוראות "לעניין הפקעת קרקע הנדרשת ,"לצורכי ציבור65 אינה מספקת, שכן הוראה בדבר הקניית הבעלות בחלק ציבורי לרשות ,המקומית66 אינה בגדר הוראות הפקעה. כמו כן, מוצע כי לאחר עשר שנים ממועד הקניית הבעלות, ובאישור מוסד תכנ ון מוסמך, ניתן יהיה לאשר תכנית לשינוי ייעוד של החלק הציבורי .לייעוד שאינו לצרכי ציבור, או לאשר שימוש חורג בחלק הציבורי באישור הוועדה המחוזית67 4.5 תכנית כוללת להתחדשות עירונית ואישור תכניות נקודתיות הצעת החוק מציעה הסדר מסוים ליחס ב ין ת תו כני במסלול הריסה ובנייה מחדש ותכני ות במסלול חיזוק לבין תכנית כוללת להתחדשות עירונית כהגדרתה בסעיף64(ב) לחוק. 68 מוצע כי אם תוך שלוש שנים מיום תחילתו של התיקון המוצע לא הוגשה לוועדה המחוזית תכנית כוללת להתחדשות עירונית, החלה על רוב שטח מרחב התכנון של הוועדה המקומית, ניתן יהיה להגיש תכנית לעמידות בפני רעידות אדמה במסלול הריסה ובניה מחדש או במסלול חיזוק גם לוועדה המחוזית, ולא יראו את התכנית, אם הוגשה כאמור, כתכנית בסמכות ה הבלעדית של וועדה .מקומית כלומר, שאם לא הוגשה תכנית כוללת להתחדשות עירונית תוך שלוש שנים, ניתן יהיה להגיש .תכניות כאלו גם לוועדה המחוזית וגם לוועדה המקומית כמו כן, מוצע להסמיך את שר הפנים לדחות את המועד הקובע לעניין זה לתקופות שלא יעלו יחד על שנתיים אם מצא כי הדחייה נדרשת לשם השלמת הפעולות להגשת התכנית הכוללת להתחדשות .עירונית ,לפי דברי ההסבר להצעת החוק כדי לתת לוועדה המקומית ראיית רוחב לגבי תכניות לעמידות בפני רעידת אדמה במסלול הריסה ובנייה מחדש או במסלול ,חיזוק עיבוי הבניה וכדי להקטין 64 ההוראות לעניין זה נקבעו 'בסימן ו3 לחוק, כנוסחו המוצע בסעיף 8 ל הצעת החוק :. מוצעים שלושה תנאים להקניית בעלות בחלק הציבורי ,התכנית משביחה ;כלומר מעלה את ערך הקרקע שלגביה נקבעו הוראות ההקניה מדובר בתכנית אשר מכוחה ניתן להוציא היתר בנייה בלא צורך באישורה של תכנית נוספת ,והיא מתייחסת לתאי שטח מוגדרים אשר יפורטו בתשריט המצורף לתכנית ;שמדובר בתכנית שהוסיפה למגרש שבו נקבע החלק הציבורי ,שטח עיקרי מותר לבנייה או ששינתה ייעוד של המגרש או הוסיפה שימוש שמותר לעשות בו. 65 חוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965 , סעיף62 ()א(א19 ) 66 'בהתאם לסימן ו3 ,לחוק כנוסחו המוצע בסעיף8 להצעת החוק. 67 סעיף119 יד.המוצע בהצעת החוק 68 חוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965, סעיף 64 .)(ב לפי ההצעה, באם תאושר תכנית כוללת להתחדשות עירונית החלה על רוב שטח מרחב בתכנון של ,הוועדה המקומית היא תחייב את .הוועדה המקומית אם תכנית כזו לא תוגש לוועדה המחוזית תוך שלוש שנים, ניתן יהיה להגיש תכנית לעמידות בפני רעידות אדמה במסלולים האמורים .גם לוועדה המחוזית ההצעה לא מתנה אישור תכניות נקודתיות בקיומה של תכנית כוללת להתחדש ות עירונית בשטח הוועדה .המקומית מוצע להסמיך את מוסדות התכנון להקנות בעלות על החלק הציבורי בתכניות מפורטות לרשות המקומית או .למדינה תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm את החשש שתכניות כאמור יסכלו התחדשות עירונית במתחם בסביבת המגרש שבו מצוי המבנה הטעון חיזוק ,מוצע לקבוע כי תכנית חיזוק או הריסה ובניה מחדש לא תוכל לסתור את הוראותיה של תכנית כוללת להתחדשות עירונית ,כך שלאחר אישורה של תכנית כוללת להתחדשות עירונית, תהיה סמכותה של הוועדה המקומית לפי הפסקאות האמורות כפופה להוראות שנקבעו בתכנית הכוללת בנוגע לשטחי בנייה ,למספר הדיר תו, לגובה המבנה ולמספר הקומות בו ,ובאופן שבו סטייה מהוראות בנושאים אלה שנקבעו בתכנית הכוללת לא תהיה בסמכות הוועדה המקומית. לפי הצעת החוק, באם תאושר תכנית כוללת להתחדשות עירונית, היא תחייב את הוועדה המקומית, אך היא אינה מתנה אישור תכניות נקודתיות לחיזוק בנייני )(במסלולים השונים בהגשת תכנית כוללת להתחדשות עירונית, גם בחלוף שלוש שנים , ולמעשה מאפשרת ,לוועדות מקומיות להמשיך לאשר תכניות נקודתיות גם ללא תכנית כוללת להתחדשות עירונית לצד הוועדה המחוזית, .וללא מגבלת זמן 4.6 רישוי מהיר כחלק מאישור התכנית ,לפי דברי ההסבר להצעת החוק כדי לזרז את מימושן של תכניות לעמידות בפני רעידת אדמה במסלול הריסה ובנייה מחדש ובמסלול חיזוק ,מוצע להקנות לוועדות המקומיות סמכות להחליט בעת אישור התכנית גם על מתן היתר לפי התכנית ,וזאת אם מגיש התכנית ביקש בעת הגשת הבקשה להיתר התואם את התכנית , ו בכפוף לתקנות שיותקנו על ידי שר הפנים. 69 הצעת החוק .לא קובעת תנאים והוראות לעניין זה ומשאירה זאת לתקנות שיקבע לשם כך שר הפנים 4.7 קביעת לכ לים לחבות בהיטל השבחה בהצעת החוק מוצע לקבוע כל לים לעניין חבות בהיטל השבחה על תכניות לעמידות בפני רעידות אדמה במסלולים .השונים ,לפי ההצעה הקניית בעלות לרשות המקומית בחלק הציבורי המיועד ,לצרכי ציבור תכלול פטור מהיטל השבחה לתוספת השטח לדירות קיימות ולדירות החדשות בהתאם לתנאים המנויים בהצעת החוק, בשלושת ה מסלולים המוצעים. 70 מוצע כי הפטור יחול רק על מימוש בדרך של קבלת היתר ורק במימוש כאמור לקבלת היתר להרחבת דירת מגורים קיימת או בניית דירת מגורים ,חדשה לרבות שטחי שירות שמשמשים את דירות .המגורים על השבחה הנובעת משימושים אחרים , ובהם שטחי מסחר אם הותרו בתכנית א , ל יחול הפטור . יודגש כי הוראת הקניה למדינה פל ,י הצעת החוק לא תקנה פטור מהיטל השבחה . ואולם ,אם לא נקבעה במסגרת תכנית כאמור הוראת הקניה לרשות המקומית לגבי חלק ציבורי ,יחול , במקום הפטור כאמור ,היטל השבחה על החלק שהיה פטור אם נכללה בתכנית הוראה להקניית 69 סעיף10 .להצעת החוק 70 סעיף13 .להצעת החוק בתכניות שבהן תוקנה לרשות המקומית הבעלות על החלק ,הציבורי במבנה מוצע כי יחול פטור מהיטל השבחה. ביתר המקרים, מוצע כי ישולם היטל השבחה בשיעור של רבע מההשבחה, בהשוואה לפטור מלא מהיטל השבחה שניתן בתמ"א38 . כדי לזרז את מימושן של ה תכניות, מוצע להקנות לוועדות המקומיות סמכות להחליט בעת אישור התכנית גם על מתן היתר לפי התכנית. תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חלק ציבורי ,בשיעור של רבע ההשבחה. כלומר, מוצעת הנחה של מחצית מהיטל ההשבחה בתכניות אלו, גם במקרים בהם לא מוקנית לרשות המקומית בעלות על החלק הציבורי. 71 5 . סוגיות ושאלות לדיון בנושא הצעת החוק 5.1 המסלולים המוצעים המסלולים השונים קובעים רף מ רבי להיקף זכויות הבניה במגרש, גם למגורים וגם לצרכי ציבור .ושטחי שירות בתת הקרקע  כיצד נקבע היקף הזכויות המירבי במסלולים השונים ? לפי אילו מודלים או תחשיבים? מה ?עשויות להיות ההשלכות של קביעה זו  האם יש חשש שקביעת רף מ רבי להיקף זכויות הבניה יהפוך לסטנדרט ולציפיי ה של בעלי ?דירות ויזמים ממוסדות התכנון? כיצד יקבע היקף תוספת זכויות הבניה בתכנית  לפי רף תוספת זכויות הבניה שמוצע בהצעת החוק, מהי ההתכנות הכלכלית ליישום המתווה ?באזורים שונים בארץ? האם נעשו בדיקה או אומדן בנושא  כיצד נקבע רף השטחים שניתן ליעד לצרכי צי בור בתוך מבנה המגורים? האם נערכה בדיקה ?לגבי הנהוג כיום בשילוב מבני ציבור בבניינים שנהרסו ונבנו מחדש בתכניות פינוי בינוי  במסלול הריסה ובניה מחדש מוצע להגדיל פי ארבעה את היקף זכויות הבניה למגורים .במגרש, ואילו במסלול חיזוק מוצע להכפיל את היקף זכויות הבניה למגורים במגרש מהן ?ההשלכות של תוספת בהיקפים בסדרי גודל כאלו על אפשרויות התכנון במגרש למשל , מבחינת אופי וגובה הבינוי בשכונה? אי התאמת המתווה המוצע לקידום חיזוק ומיגון בפריפריה . הצעת החוק מנסה לתקן את הכשלים והבעיות שהיו בתמ"א38 במישור התכנוני, אך משמרת את המודל הכלכלי העומד ,בבסיסה. המתווה נסמך עדיין על כדאיות כלכלית כעיקרון מרכזי במימוש מדיניות הממשלה ואינו מתייחס לסוגיית אי .ההתאמה של המודל לקידום חיזוק ומיגון מבנים בפריפריה המתווה המוצע אינו מתייחס למיגון מפני טילים כמטרה בפני עצמה (בנינים שנבנו לפני1995 , לעומת בניינים שנבנו לפני1980 .)בעניין חיזוק לרעידות אדמה  האם נשקלה האפשרות לקדם תכנית ב מתווה למיגון מבנים בלבד, עבור מבנים שנבנו לאחר 1980 אך לפני1995 ? 5.2 סמכות לצמצום תקן החניה והטעמים המוצגים לכך לפי הצעת החוק לוועדה המקומית תהיה סמכות לצמצם תקני חניה במסגרת אישור תכנית ,למגרש הבודד, וזאת ,לפי דברי ההסבר להצעת החוק .בשל המחסור במקומות חניה הסבר זה עשוי ליצור קושי: אם קיים מחסור בשטחי חניה באזורים רבים, מדוע מוצע לצמצם את תקן ,החניה שנקבע בתקנות בתכניות להריסה ובניה מחדש, בהן המגרש כולו מתוכנן ונבנה מחדש 71 .שם תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ובתוך כך גם תת הקרקע? איזה מענה יינתן לחניית דיירי הבניין והאם הוא יספק את הצרכים בנושא זה? נ זכיר כי אחד הכשלים ביישום תמ"א38 הוא היעדר תכנון וביצוע של פתרונות חניה לתוספת דירות בבניין ולשינויי הבינוי במגרש. תכנון מחודש של המגרש מאפשר לתת מענה לסוגיות אלו, אך האפשרות לצמצם את תקני החניה עלולה לפגוע באפשרות לתת מענה לצרכי .החניה של הבניין הבודד יש ,טעמים שונים למגמת צמצום תקני החניה, ובהם צמצום עלויות הבניה (עלות חניה תת ,)קרקעית גבוהה יחסית צמצום השטח המבונה המוקצה לחניה והקצאתו לשימושים אחרים ו עידוד שימוש בתחבורה ציבורית. עם זאת, טעמים אלו אינם מובאים בהצעת החוק, וקשה להבין כיצד צמצום תקני החניה ,יפתור את בעיית המחסור הקיים כבר היום בשטחי חניה. לעומת זאת ,אם הטעמים להסמכת הוועדה המקומית לצמצום תקני החניה הם שונים :עולות כמה שאלות  מדוע לא נקבעו בהצעה תנאים והוראות לעניין צמצום תקני החניה, למשל, קיומה של מערכת הסעת המונים בסמוך למגרש, זמינות החניה באזור המגרש, וכדומה ?  אילו תנאים והוראות לעניין זה יאפשרו לתת לוועדה המקומית את הגמישות הנדרשת לעניין תקני החניה, ו בד בבד יתנו מענה ראוי לצרכי החניה במגרש? 5.3 הוספת שימושים לצרכי ציבור הוספת שימושים ציבוריים בתכניות למגרש הבודד עשויה לפתור באופן חלקי לפחות א ת צרכי הציבור העולים מהציפוף שייווצ ר מתוקף יישום התכנית, ובכך יש כדי לשפר את המצב ביחס לתמ"א38 ,. עם זאת לא כל צרכי הציבור יקבלו מענה ברמת המגרש הבודד , ויש צורך בתכנון .מרחבי/שכונתי/עירוני כדי לתת מענה לכל צרכי הציבור שידרשו לציפוף המוצע  אילו סוגי שימושים ציבוריים יותרו לשילוב במבני המגורים בכל מסלול, ולפי אילו שיקולים ?יקבעו סוגי השימושים הציבורים האלו  ם מה המענים שיינתנ ו לצרכי הציבור שאינם ניתנים לשילוב במבני המגורים, ובאיזו מסגרת ?יתוכננו ויבוצעו הצעת החוק לא מציעה הסדר לעניין ייעול השימוש בקרקע המיועדת למבני ציבור ולא מגדירה תנאים להכללת שימושים ציבוריים במבני המגורים, להיקפם או לסוגיהם ,(למשל ניצול מיטבי של שטחי ציבור באזור התכנית, מחסור בשטחי ציבור, קריטריונים להכללת סוגים .)שונים של מבני ציבור, או שיקולים שלפיהם יש לקבוע עניין זה  אילו הוראות ותנאים עש ויים להסדיר באופן מיטבי את שיקול הדעת בשילוב צרכי הציבור ?במבנים למגורים  מהם התבחי נים שלאורם יש לבחון את התוספת הנדרשת של צורכי הציבור בתוך מבני המגורים? למשל האם בסביבת הנכס נעשה ניצול מיטבי ויעיל של מגרשים שבעבר תוכננו והוקצו לבנייני ציבור . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  מהי ההשפעה של סוגי השימושים הציבוריים המוצעים לשילוב בתחו ם המגרש המיועד ?לחיזוק על מימושה של התחדשות עירונית במתחם/בשכונה כולה  אילו הסדרים משלימים נדרשים כדי ליעל את השימוש בשטחים המיועדים לצרכי ציבור (שאינם חלק ממבני מגורים) ולשימוש מיטבי בשטחים אלו במסגרת ציפוף ו התחדשות ?עירונית נציין כי בתח ו ם ההתחדשות העירונית (תכניות פינוי בינוי) קיימים כיום קשיים תכנוניים בנוגע לתכנון פרוגרמה ציבורית למתחמי התחדשות עירונית , כלומר, תכנון מוסדות הציבור .)הנחוצים לגידול האוכלוסייה הצפוי מציפוף הבניה (בתי ספר, גנים, וכדומה ,כיום קיימות מגבלות על ציפוף וריכוז מבני ציבור, דבר שנדרש לעיתים בתכניות התחדשות עירונית בשל המחס ,ור בקרקע והגדלת הציפוף. כלומר קיימים חסמים תכנוניים בפני ייעול השימוש בקרקע המיועדת לצרכי ציבור ,(למשל, בניית מתחמי מבני ציבור שיכללו בתי ספר, גנים, קופות חולים וכד .)ומה כתוצאה מכך, לעיתים משולבים חלק ממבני הציבור הנחוצים לתכנית בתוך מבני המגורים החדשים בתכניות פינוי-בינוי .במקרים אלו נדרש היזם לכלול בתכנית רכיבים ציבוריים במסגרת התכנית המפורטת, כחלק מ משא ומתן בינו לבין הרשות המקומית, ובנייתם נעשית על ידי היזם ועל חש בונו.כחלק מבניית המבנים החדשים72 לדברי הרשות להתחדשות " ,עירונית יש סימני שאלה בדבר חוקיות הדרישות ,דבר הגורם לחוסר ודאות ולאי בהירות משפטית המעכבת מימוש פרויקטים". 73 עלות בניית הרכיבים הציבוריים בתכניות פינוי בינוי נכללת בעלות הפרויקט, כפי שמחושבת בתקן21, כל ,ומר בניית הרכיבים הציבוריים מושתת על היזם, ועלותם מושתת על זכויות בעלי הקרקע ועל תוספת הזכויות שמוקנות למתחם בתכנית .המפורטת .קיים חשש כי הסדרים דומים יתקיימו גם בתכניות המוצעות ,לפי הצעת החוק, עלות בניית החלק הציבורי תושת על היזם.ובעקיפין על בעלי הזכויות בקרקע 5.4 הקניית הבעלות על החלק הציבורי לרשות המקומית או למדינה הצעת החוק הנוכחית מציעה להסמיך את מוסדות התכנון להקנות בעלות על החלק הציבורי המיועד לצרכי ציבור לרשות המקומית או למדינה .  מדוע מוצע כי לאחר עשר שנים בלבד תוכל הרשות המקומ ית לשנות ייעוד או לאשר שימוש ?חורג לאותם חלקים ציבוריים? כיצד נקבע פרק זמן זה ולאור אילו שיקולים  ?אילו חששות עולים מהאפשרות לעשות זאת לאחר פרק זמן קצר יחסית  כיצד הצעה זו עשויה להשפיע על נכונותה של הרשות המקומית לקבוע הקצאת שטחים לצרכי ציבור ולהקצאתם בפועל ?לצרכים אלו לאורך זמן 72 ,מתן שחק סוגיות בהתחדשות עירונית בישראל- לקראת דיון ברפורמה בהתחדשות עירונית ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 באוקטובר2021 ', עמ42-43 . 73 ,סמנכ"לית הרשות להתחדשות עירונית, מכתב מענה לבקשת מידע14 באוקטו בר2020 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.5 תכנית כוללת להתחדשות עירונית ואישור תכניות נקודתיות כאמור, לפי הצעת החוק, באם תאושר תכנית כוללת להתחדשות עירונית, היא תחייב את הוועדה המקומית, אך ההצעה אינה מתנה אישור תכניות נקודתיות לחיזוק בנייני (במסלולים השונים) בהגשת תכנית כוללת ,להתחדשות עירונית, גם בחלוף שלוש שנים ולמעשה מאפשרת לוועדות מקומיות להמשיך לאשר תכניות נקודתיות גם ללא תכנית כוללת להתחדשות עירונית, לצד הוועדה המחוזית, וללא מגבלת זמן. אחד היסודות החשובים לקידום התחדשות עירונית אמיתית, העוסקת בשלל היבטי התכנון והחיים העי רוניים (ואינה מתמקדת רק בתוספת דירות במרקם הבנוי), הוא תכנון מרחבי וארוך טווח ., ובו מענה לכלל הצרכים, בנוסף לציפוף הבניה ובהתאם לה נזכיר כי בהחלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה ,על סיום התמ"א המועצה הארצית סברה כי המתווה הנכון לקידום חיזוק מבנים והתחדשות עירונית, הוא באמצעות תכניות מפורטות ,שיכללו במידת האפשר מתחמים שלמים, וזאת לאחר שתגובש מסגרת תכנונית כוללת להתחדשות עירונית במרחב התכנון המקומי במסגרת תכנית מתאר כללית להתחדשות עירונית שתחול על מרחב התכנון המקומי. 74 הצעת החוק אכן מציעה מסלולים לתכניות מפורטות ,נקודתיות החלות על מבנה בודד במטרה להימנע מהבעיות התכנוניות שהיו ברמת המגרש בתמ"א38, בה לא התקיים תכנון מפורט של המגרש (אלא ניתן היתר בניה בלבד) . תכנון מחדש של המגרש בחלק מהמתווים המוצעים עשוי לפתור חלק מהבעיות התכנוניות שנגרמו בשל יישום התמ"א, אך לגבי תכניות נקודתיות כאלו חיוני לערוך תכנון מרחבי ברמת הרובע או השכונה לפחות , כדי להימנע מכשלים הנובעים ,מחוסר ראיה מרחבית אותם כשלים שאפינו את תמ"א38 . החשש העולה מהצעת החוק בהיבט זה הוא כי ההסדר המוצע בה יאפשר להמשיך לקדם תכנון נקודתי במגרש מקרי ללא בחי נה תכנונית של התכנון המיטבי להתחדשות עירונית בראיה מרחבית, שכונתית ועירונית רחבה יותר , כלומר, ללא תכנית כוללת להתחדשות עירונית . נציין כי לפי סעיף64 (ב) לחוק התכנון והבניה, על כל וועדה מקומית להכין תכנית כוללת להתחדשות ,עירונית בתחומה. עם זאת הצעת החוק אינה קובעת את הכנ ת ה של תכנית כוללת להתחדשו ת עירונית לתחומי הוועדה המקומית , בין אם תכנית מתוקף סעיף64 (ב) או תכנית מתאר אחרת המסדירה את נושא ההתחדשות העירונית בתחומי הוועדה המקומית , כתנאי לאישור תכניות נקודתיות. ,כפי שיפורט בהמשך עד כה לא אושרו תכ ניות מתוקף סעיף64 (ב), ורק תכנית אחת כזו מקודמת כיום. ף נוס על כך, הצעת החוק אינה עוסקת ב יחס הרצוי בין תכניות לחיזוק בנייני ם במסלולים המוצעים בה לבין מסלולי ההתחדשות העירונית הקיימים כיום – תכניות פינוי בינוי– החלות 74 ,המועצה הארצית לתכנון ובניה החלטות מישיבה634 , תמ"א38: תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה , 5 בנובמבר2019 , 'עמ15 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .על מתחם ולא על בניין או מגרש בודד המסלולים המוצעים בהצעת החוק מאפשרים הליך תכנון הכולל רישוי, כלומר הליך מקוצר, בסמכות וועדה מקומית אך עוסקים במבנה בודד ולא במתחם גדול יותר כפי שקיים בתכניות פינוי בינוי, ולכאורה עשויים ליצור העדפה לחיזוק או הריסה ובניה מחדש באופן נקודתי ואקראי, כשל שאפיין את תמ"א38 , על פני תכנון מתחמי הכולל מספר מבנים ושטח גדולים יותר, ומאפשר יותר פתרונות תכנוניים, תשתיתיים וציבוריים לציפוף .המוצע ,בעבר, טען מבקר המדינה שההבדלים בין המסלולים השונים של התחדשות עירונית בפינוי בינוי ובתמ"א38, נשחקו ולמעשה לא ברור כיצד יש להש וות ולהכריע בין המסלולים השונים באשר להתאמתם למתחמים או למגרשים שונים. נדמה שבעיה כזו עולה גם באשר .למסלולים המוצעים בהצעת החוק לבין מסלולי ההתחדשות העירונית האחרים הקיימים כיום לפיכך, עולות כמה שאלות:  מהן ההשלכות הצפויות של תכנון ברמת הבניין הבודד שלא במ סגרת תכנון מרחבי/שכונתי ?של התחדשות עירונית האם יש מקרים שבהם יש עדיפות ל?תכנון מסוג זה  כיצד אפשר להבטיח שתכניות במסלולים המוצעים לבניין הבודד לא יסכלו התחדשות עירונית בקנה מידה רחב יותר ל מתחם, ל שכונה או לרובע ?  בכמה מהוועדות המקומיות יש תכנית כוללת להתחדשות עירונית, אם כחלק מתכנית מתאר כוללנית לתחומי הוועדה המקומית, או באמצעות כלי תכנוני אחר? האם המצב הקיים מאפשר לתת מענה מספק לתכנון מרחבי של התחדשות עירונית, בהינתן יעדי הממשלה ?הגבוהים להתחדשות עירונית  במקרים שב הם לא חל ה תכנית כוללת להתחדשות עירונית על ,כל שטח הוועדה המקומית כיצד ניתן להסדיר את היחס בין המ ס לולים המוצעים למסלולים הקיימים בהתחדשות עירונית, וכיצד ניתן יהיה למנוע את הכשל התכנוני המרחבי שנוצר בשל יישום תמ"א38 ?  כיצד והיכן ראוי לקבוע את היחס הרצוי בין הכלים התכנוניים והרגולטוריים השונים להתחדשות עירונית (פינוי בינוי/חיזוק מתחמי לעומת תכנית לבניין בודד), האם בתכנית כוללת להתחדשו ת עירונית למרחב עירוני, בהתאם לשיקולים עירוניים ותכנוניים בכל עיר , ?או באופן אחר לדברי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית עד כה לא אושרו תכניות כוללות להתחדשות עירונית לכל מרחב התכנון של וועדה מקומית מתוקף סעיף64 (ב) לחוק התכנון והבניה, וכיום מקודמת תכנית אחת כזו לעיר חולון בשלבי תכנון סטטוטור י. 75 נוסף על כך, הרשות מעולם לא החליטה על קיומו של צורך בהכנת תכנית כזו ברשות מסוימת (דבר שלפי סעיף64 (ב) עליה לעשות במקרה הצורך) וממילא גם מעולם לא הודיעה לו ו עדה מקומית כלשהיא .על צורך כזה ,זאת לדברי הרשות , משום שלא נקבעו הקריטריונים והמשקלות לקבלת החלטה על הצורך בהכנת תכנית כזו ברשות מסוימת. נציין כי יש כלים תכנוניים שונים להסדרת תכנון התחדשות 75 תוכנית0464347 - 505 /(ח619 )תכנית כוללת להתחדשות עירונית וחיזוק מבנים. מנהל אגף בכיר תכנון ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, דוא"ל6 בינואר2022 ,; הנ"ל, דוא"ל9 בינואר2022 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המ וצעת להחלפתה | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עירונית בתחום וועדה מקומית– במסגרת תכנית מתאר כוללנית לשטח הוועדה המקומית למשל– וכי אין כיום מיפוי של התכניות להסדרת התחדשות .עירונית בערים השונות לפי נתוני מנהל התכנון, נכון ליוני2021 היו15 תכניות לפי סעיף23 לתמ"א76 מאושרות בתוקף שאינן תכניות נקודתיות ושאושרו על ידי הועדה המחוזית , 13 מהן יישאר ו בתוקף גם לאחר .פקיעת תוקף התמ"א77 תכניות אלו נועדו לספק ראיה תכנונית מרחבית ליישום תמ"א38 בערים שונות, בהתאם לשיקוליהן התכנוניים. מנתונים אלו ניתן לראות שלא הרבה ערים אישרו תכניות כאלו ליישום תמ"א38 . כלומר, שהתכנון המרחבי ליישום תכניות לחיזוק ומיגון מבנים .אינן נפוצות דיין כדי להסדיר את ההיבט המרחבי של תכניות אלו באופן כללי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית אינה מקדמת כאמור לה כוללות תכניות ת חדשות עירונית לכלל שטחה של וועדה מקומית, אך היא מקדמת כלים תכנוניים שונים לשכונות מסוימות .בחלק מהערים מהרשות נמסר כי הרשות מקדמת "תכניות התחדשות בניינית "כלל עירוניות בשמונה יישובים :אשדוד ,רמלה , יבנה, ראשון לציון ,פתח תקווה ,כפר סבא ,חיפה ונהריה . ,לדברי הרשות במסגרת תכניות אלו יש כ- 21 אלף מבנים ,קיימים פוטנציאליים להתחדשות בניינית. 78 נציין כי לא ברור באיזה סוג תכניות מדובר , האם הן תכניות סטטוטוריות או תכניות מדיניות , וכיצד משתלבת "תכנית להתחדשות בניינית" בתחום ההתחדשות העירונית כולו. נוסף על כך , הרשות מקדמת תכניות שכונתיות ברוח דומה . אפשר לראות בתרשים12 כי נכון ליוני2021 , אושרו6 תכניות מדיניות )(תכניות אב שאינן סטטוטוריות לשכונות שונות בכמה ערים, ו- 11 תכניות נוספות נמצאות בתהליך. נוסף על כך, אושרה תכנית מתאר שכונתית אחת, ו- 15 .נוספות נמצאות בתהליך79 ,כלומר גם התכניות שאינן למרחב העירוני כולו, אלא למרחב שכונתי, הן מעטות, ואלו שהן .תכניות אב, מעלות קשיים תכנוניים ומשפטיים שונים80 נציין כי תכניות המדיניות/אב אינן 76 סעיף23 לתמ"א38 מאפשר לאשר מכוחה תכנית ש תחול על ישוב מסוים או על שכונ ,ה/רובע מסוים בתחום הישוב כדי לקבוע תנאים ייחודיים לחיזוק המבנים בפני רעידות אדמה בתחום אותה תכנית . תכנית מכח סעיף זה יכולה לקבוע כי רק חלק מהוראות התמ"א38 יחולו בתחומה וכן היא יכולה לשנות את זכויות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח התמ"א, הגם הוראות בינוי, תקני חניות וכיו"ב. :ראו תמ"א 38 - תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה. 77 ,מנהל התכנון תוכניות ע"פ סעיף23 לתמ"א38 :, עדכון7 ביוני2021 . 78 סמנכ"לית הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, מכתב מענה לבקשת מידע , 15 ביולי2021 . 79 ,מנהל תחום פיתוח ידע וכלכלה ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, קובץ נתונים שהועבר בדוא"ל24 ביוני2021 . 80 סוגיה זו הועלתה גם על ידי צוות להסרת חסמים בהתחדשות עירונית שפעל במשרד המשפטים ופרסם המלצות בשנת2020. לפי הצוות , חלק מ מוסדות ה תכנון מכינים מסמכי מדיניות בהם נקבעת מדיניות ם העקרונית בתחום התחדשות עירונית , בהם מפרטים בדרך כלל אילו אזורים עיר ב מיועדים לפינוי ובינוי, אילו אזורים מיועדים לתמ"א38 ,מהו אומד ן הציפוף האפשרי בכל אזור וכ .דומה מסמכים אלו 11 15 6 1 תכניות אב להתחדשות עירונית תכניות מתאר להתחדשות עירונית תרשים12 : תכניות אב ומתאר להתחדשות עירונית לשכונה/ אזור המקודמות על ידי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית , יוני2021 בתהליך אושרו תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .מחייבות, מפני שאינן סטטוטוריות, ולכן מאפשרות גמישות רבה שבצידה חוסר ודאות תכנוני נציין כי תכניות הא ב שמקדמת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית אינן שלב ראשון בדרך .לתכנון סטטוטורי, אלא באות במקומו81 5.6 רישוי מהי ר כחלק מאישור התכנית ,כאמור, מוצע לאפשר לוועדה מקומית להחליט על מתן היתר מתוקף התכנית במסגרת אישורה כדי לזרז את מימושן על תכניות אלו. נציין כי הליכי הת כנון והליכי הרישוי הם הליכים שונים במהותם מבחינה מקצועית וברזולוציה הנדרשת בכל אחד מהם, וכי איחודם באופן כלשהו (הצעת החוק משאירה את ההוראות לעניין זה לחקיקת משנה) עלולה לפגוע במוצר התכנוני ובאופן יישומו. נזכיר כי אחד הכשלים המרכזיים בתמ"א38 היה ביטול הצור ,ך בתכנית מפורטת והסתפקות בהליך רישוי מהיר, דבר שיצר בעיות תכנוניות ותשתיתיות רבות, וזאת בשל הרצון לקצר תהליכים, מהלך שנקרא לעיתים "ייעול", ייתכן כי באופן לא מדויק. הצעת החוק אכן מכוונת לתיקון הליקויים התכנוניים שהיו בתמ"א, אך מצד שני מציעה הליך רישוי מקוצ ר כחלק מאישור התכנית, הליך שלא ברור כיצד יערך ומה טיבו. נזכיר כי הליך הרישוי המהיר בתמ"א ,הלך והתארך עם השנים עקב בעיות שנוצרו בשל יישומה. חשש זה עלול לעלות גם בהקשר ,ההליך המוצע בהצעת החוק באשר מדובר בקיצור הליכים ואיחודם, באופן שאינו ברור :ושעשויות להיות לו השלכות רוחביות שליליות. לפיכך, עולות כמה שאלות  ?מהן ההשלכות הצפויות של מהלך זה במישור המקצועי והציבורי  מדוע מוצע שוב לזרז תה ?ליכים על פני קיומם באופן מקצועי, סדור ויעיל  מהן החלופות לאיחוד התהליכים, והאם קיים מתווה לייעול הליך הרישוי ,הקיים ללא שילובו ?בהליך התכנוני ,אחת ההשלכות של השינוי המוצע היא צמצום שיתוף הציבור בהליכים אלו. כיום ב מסגרת הליך ה רישוי ניתנת לציבור האפשרות לה תנגד לבקשה להיתר וזאת בנוסף לאפשרות להתנגד לתכנית בשלב ההפקדה להתנגדויות . ,לכן אחת המשמעויות של איחוד הליכים אלו היא דילוג על פרסום ההיתר להתנגדות הציבור וצמצם את זכותו של הציבור להשפיע על התכנית, דווקא בתכניות שהשפעתן על השכונה היא גדולה. אינם סטטוטוריים ,אלא מהווים התוויה של שיקול דעת הרשות בלבד .מסמכים אלו אינם סטטוטוריים ולכן :יש בהם חסרונות לא מועטים מסמך מדיניות המסדיר עניינים הקשורים להיבטי תכנון ובניה , שאינו תכנית סטטוטורית ,ע שוי לפגוע בתכליות אחרות בדיני התכנון והבניה, כגון שיתוף הציבור בהליך התכנוני ,מתן האפשרות לקבל פיצוי עקב פגיעה תכנונית וחלוקת העושר במקרה של השבחה הנובעת מפעולה תכנונית .ל פי הצוות ,יש להעדיף הכנת תכניות כוללניות או תכניות מתאריות להתחדשות עירונית לכל מרחב התכנון המקומי שיכללו התייחסות להתחדשות עירונית במרחב העירוני כולו ,לרבות אחוזי זכויות ,אינטנסיביות הציפוף ו צרכי ציבור נדרשים בהתאם לכל אזור ,כפי שאכן מקודמות כיום, בין היתר בידי מנהל התכנון והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית פ . ל ,י הצוות השימוש במסמכי מדיניות צריך להיעשות ככלי ביניים עד להשלמת תכניות אלו , ו מעת שתתאשרנה תהא ודאות ביחס להיקפי הזכויות שניתן לקבל במתחמים השונים לטובת ה יזמים והדיירים. ,משרד המשפטים סיכום עבודת צוות הסרת חסמים התחדשות עירונית , 30 באפריל2020 . 81 מנהל אגף בכיר תכנון ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית ,, שיחת טלפון29 בנובמבר2021 ,; הנ"ל, דוא"ל6 בינואר2022 ,; הנ"ל ,דוא"ל9 בינואר2022 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  האם מציעי החוק שקלו את עניין צמצום שיתוף הציבור? אילו פתרונות מוצעים כדי לשמור ?על שיתוף ציבור ראוי בתכניות אלו לסוגית הסכמת בעלי הדירות בבניין להגשת התכנית למוסד תכנון ולבקשת היתר בניה יש .חשיבות רבה בהקשר המסלולים המוצעים. עם זאת, הצעת החוק אינה מפרטת בנושאים אלו  מהו שיעור הסכמת בעלי הדירות הנדרש להגשת תכנית במסלולים המוצעים ומהו שיעור ?ההסכמה הנדרש להגשת בקשה להיתר בניה  מהי המשמעות של איחוד הליכי התכנון והרישוי באשר לשיעור ההסכמה הנדרש מקרב בעלי הדירות בשלב הגשת התכנית למוסד התכנון ובשלב בקשת היתר הבניה? 5.7 היטל השבחה היטל השבחה מוטל על בעל נכס שעבר השבחה כתוצאה מ עליית שווי ה מקרקעין בשל אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. 82 גובה ההיטל הוא50% מגובה ההשבחה, והוא משולם .עם מימוש הזכויות, כלומר מכירת הדירה, או מימוש התכנית83 הכנסות הרשות המקומית מהיטל השבחה מיועדות למימון פעילות הוועדות המקומיות ולפיתוח .של תשתיות ושירותים עירוניים כאמור, לפי הצעת החוק, בניין שתוקנה בו לרשות המקומית בעלות על החלק הציבורי במסגרת ,תכניות החיזוק במסלולים השונים יזכה בפטור מהיטל השבחה , ואילו בניינים אחרים יחויבו בהיטל השבחה בהיקף 25% מהה ש בחה, כלומר, הנחה של מחצית היטל ההשבחה. זאת, בניגוד לפטור הגורף מהיטל השבחה שניתן לפרויקטים של תמ"א38 . כחלק מהרפורמה בהתחדשות עירונית שעברה בחוק ההסדרים לשנים2022-2021 , נקבע כי בתכניות פינוי בינוי יקבע היטל השבחה בשיעור של25% מההשבחה , אלא אם הרש ות המקומית קבעה ש יעורים אחרים לאזורים.שונים בתחומה84 עם זאת, קביעת שיעור אחיד להיטל השבחה אינו מתייחס לשונות הגדולה בערכי הקרקע בין אזורים שונים בערים ובין ערים שונות, ואינו מתייחס לצרכי הפיתוח של הרשויות המקומיות בגין .תוספת הדירות במיזמים אלו  מהם הטעמים ?לקביעת שיעור אחיד של פטור מהיטל השבחה לכל התכניות בכל הערים  אמנם בחלק מהמקרים שיעור היטל השבחה עולה (למשל ביחס לפטור מלא שניתן בתמ"א 38 ) , אבל הוא עדיין נמו ך בהשוואה ל היטל ב .השבחות בנכסים אחרים מהן ההשפעות של קביעה כזו על יכולתן של הרשויות המקומיות לתקצב את הפיתוח הנדרש לצרכי הציפוך ?בתכניות אלו?האם שיעור היטל השבחה המוצע יאפשר תקצוב ראוי של הפיתוח הנדרש 82 חוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965 , סעיף196א. 83 חוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965 ., תוספת שלישית 84 חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב2021 ו- 2022), התשפ"ב- 2021 , פרק י"ב– בינוי ושיכון ( סעיף6 ))(א. תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  מדוע לא ניתנת לרשויות המקומיות הסמכות לקבוע את שיעור היטל ההשבחה בהתחשב בפרמטרים שונים הנוגעים לערכי הק?רקע ולצרכי הפיתוח באזור הפרויקט תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נספח בטבלה9 מוצגים מבנים שחוזקו ומוגנו מתוקף תמ"א38, לפי יישוב, ו קל שמ המבנים שחוזקו ומוגנו בכלל המבנים שנבנו לפני1995 ., שאינם ממוגנים )נציין כי הנתונים אינם כוללים מבנים שמוגנו באמצעות תוספת בניה (ממ"ד שלא כחלק מתמ"א 38 . הטבלה כוללת את הערים שלגביהן היו נתונים בפרסומי הלמ"ס באשר למספר המבנים ביישוב בסוף2020 , ומספר המבנים שנבנו לפני1995 . בטבלה מוצגים1,028 מבנים שחוזקו ומוגנו במסגרת התמ"א בערים הגדולות, שהם כ- 77% .מכלל המבנים שחוזקו ומוגנו במסגרת התמ"א בכל היישובים א ין בידינו מידע לגבי דירות ומבנים שנבנו לפני1995 אך נוספו להם ממ"דים שלא במסגרת תמ"א38 ., ולכן מדובר באומדן בלבד טבלה9 : מבנים שחוזקו ומוגנו מתוקף תמ"א38 לפי יישוב, ושיעורם בכלל המבנים שנבנו לפני1995 יישוב מבנים קל שמ מ מבנים שנבנו לפני1995 סך הכול בסוף2020 85 נבנו לאחר 1995 86 נבנו לפני 1995 שיעור שנבנו לפני1995 חוזקו ומוגנו ב תמ"א38 אוכלסו לאחר ביצוע תמ"א ניתנו להם היתרים בית שמש 2,553 2,301 252 10% - 0% 0% באר שבע 11,473 5,028 6,445 56% 1 0% 0% ירושלים 22,769 7,387 15,382 68% 72 0.5% 1% רחובות 5,809 2,763 3,046 52% 21 0.7% 1.4% נתניה 6,714 2,685 4,029 60% 39 1.0% 2.1% כפר סבא 4,216 1,865 2,351 56% 27 1.1% 2.5% פתח תקווה 7,775 2,913 4,862 63% 63 1.3% 3.1% חיפה 12,376 2,209 10,167 82% 128 1.3% 3.4% ראשון לציון 9,845 5,767 4,078 41% 87 2.1% 3.8% בת ים 2,450 183 2,267 93% 30 1.3% 4.6% חולון 5,847 1,733 4,114 70% 78 1.9% 4.6% תל אביב-יפו 18,349 4,322 14,027 76% 137 1% 4.6% בני ברק 3,838 819 3,019 79% - 0% 5% אשדוד 4,385 1,847 2,538 58% 58 2.3% 6.7% רמת גן 7,480 1,617 5,863 78% 287 4.9% 9% בטבלה10 מוצגים נתונים לגבי דירות שחוזקו ומוגנו מתוקף תמ"א38 לפי יישוב ומחוז. בכל יישוב מוצג מספר הדירות שנבנו לפני1995, שאינן ממוגנות, ו משקל .הדירות שחוזקו ומוגנו מתוקף התמ"א הנתונים של המחוזות אינם כוללים את כל היישובים בכל מחוז, אלא את סכום ה יישובים במחוז שבהם נערכו פרויקטים מתוקף תמ"א38 . טבלה 10 :דירות שחוזקו ומוגנו מתוקף תמ"א38 לפי יישוב, ושיעורם בכלל המבנים שנבנו לפני1995 מחוז ויישוב דירות משקל מדירות קיימות שנבנו לפני1995 סך הכול סוף 2020 87 נבנו עד 1995 נבנו אחרי 1995 88 שיעור נבנו לפני1995 עם היתר לתמ"א38 חוזקו ומוגנו בתמ"א38 בקשות לתמא38 היתרים לתמא38 אכלוסים תמ" א38 דרום 192,244 116,029 76,215 60% 3,858 1,194 7% 3% 1.0% אילת 19,155 11,753 7,402 61% - - 0% 0% 0.0% אשדוד 67,856 37,290 30,566 55% 3,738 1,190 21% 10% 3.2% באר שבע 79,255 48,151 31,104 61% 12 4 0% 0% 0.0% קריית גת 18,561 13,543 5,018 73% 96 - 1% 1% 0.0% קריית מלאכי 7,417 5,292 2,125 71% 12 - 0% 0% 0.0% חיפה 286,204 196,825 89,379 69% 3,243 1,114 3% 2% 0.6% אור עקיבא 10,647 7,089 3,558 67% - - 0% 0% 0.0% זיכרו ן יעקב 7,763 2,991 4,772 39% 73 58 4% 2% 1.9% 85 הל מ"ס :, הודעה לתקשורת ,דירות ומבנים בישראל2020 , 26 בינואר2021 . 86 הל מ"ס, מחולל לוחות בינוי– גמר בניה, בניינים שבנייתם הסתיה לאחר1995 ועד2021 :, לפי ישוב, תאריך אחזור31 באוקטובר2021 . 87 הל מ"ס , ,דירות ומבנים בישראל2020 , 26 בינואר2021 , לוח2 : מספר דירות לפי אזורים סטטיסטיים- מרשם דירות ומבנים20 20 . 88 הלמ"ס, מחולל לוחות בינוי– ,דירות שבנייתם הסתיימה לפי יישוב2021 - 1995 :, תאריך אחזור31 באוקטובר2021 . תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מחוז ויישוב דירות משקל מדירות קיימות שנבנו לפני1995 סך הכול סוף 2020 87 נבנו עד 1995 נבנו אחרי 1995 88 שיעור נבנו לפני1995 עם היתר לתמ"א38 חוזקו ומוגנו בתמ"א38 בקשות לתמא38 היתרים לתמא38 אכלוסים תמ" א38 חדרה 34,538 18,795 15,743 54% 213 94 2% 1% 0.5% חיפה 122,333 98,614 23,719 81% 1,951 791 4% 2% 0.8% טירת כרמל 8,832 4,391 4,441 50% 53 - 3% 1% 0.0% נשר 9,941 6,241 3,700 63% - - 0% 0% 0.0% פרדס חנה 13,360 5,568 7,792 42% 2 - 0% 0% 0.0% קריית אתא 21,461 13,248 8,213 62% 196 - 2% 1% 0.0% קריי ת ביאליק 17,266 12,387 4,879 72% 314 67 5% 3% 0.5% קריית טבעון 5,569 4,099 1,470 74% - - 0% 0% 0.0% קריית ים 15,780 13,130 2,650 83% 203 34 3% 2% 0.3% קריית מוצקין 18,714 10,272 8,442 55% 238 70 4% 2% 0.7% ירושלים 259,007 182,061 76,946 70% 2,325 680 2% 1% 0.4% בית שמש 23,738 6,229 17,509 26% - - 1% 0% 0.0% ירושלים 235,269 175,832 59,437 75% 2,325 680 2% 1% 0.4% מרכז 489,385 273,084 216,301 56% 9,318 4,353 6% 3% 1.6% גבעת שמואל 8,341 3,531 4,810 42% 34 - 2% 1% 0.0% גדרה 6,926 1,765 5,161 25% - - 0% 0% 0.0% גן יבנה 5,517 1,939 3,578 35% - - 2% 0% 0.0% גני תקווה 7,068 2,437 4,631 34% 40 16 5% 2% 0.7% הוד השרון 20,242 8,931 11,311 44% 656 286 11% 7% 3.2% יבנה 14,181 7,421 6,760 52% 202 137 6% 3% 1.8% יהוד 9,513 6,010 3,503 63% 135 39 3% 2% 0.6% כפר סבא 33,988 20,084 13,904 59% 866 380 8% 4% 1.9% לוד 23,955 15,195 8,760 63% 44 - 0% 0% 0.0% מזכרת בתיה 4,018 1,214 2,804 30% 12 12 10% 1% 1.0% נס ציונה 14,001 6,087 7,914 43% 267 149 7% 4% 2.4% נתניה 77,492 45,932 31,560 59% 773 258 3% 2% 0.6% פתח תקווה 86,145 50,075 36,070 58% 1,523 575 6% 3% 1.1% ראשון לציון 82,146 47,000 35,146 57% 2,321 1,304 9% 5% 2.8% רחובות 47,931 26,186 21,745 55% 312 125 4% 1% 0.5% רעננה 25,727 14,307 11,420 56% 2,115 1,056 23% 15% 7.4% רמלה 22,194 14,970 7,224 67% 18 16 1% 0% 0.1% צפון 107,204 69,542 37,662 65% 947 26 2% 1% 0.0% בית שאן 5,738 4,042 1,696 70% 212 - 5% 5% 0.0% טבריה 17,125 12,266 4,859 72% 367 - 3% 3% 0.0% כרמיאל 16,435 9,353 7,082 57% - - 0% 0% 0.0% נהרייה 22,443 11,930 10,513 53% 282 - 4% 2% 0.0% עכו 16,814 12,677 4,137 75% 52 24 1% 0% 0.2% עפולה 20,622 12,547 8,075 61% 2 2 0% 0% 0.0% קריית שמונה 8,027 6,727 1,300 84% 32 - 0% 0% 0.0% תל אביב 546,980 414,809 132,171 76% 18,313 5,881 10% 4% 1.4% אור יהודה 10,647 6,306 4,341 59% - - 0% 0% 0.0% בני ברק 47,740 40,016 7,724 84% 332 - 1% 1% 0.0% בת ים 52,262 46,741 5,521 89% 1,597 383 13% 3% 0.8% גבעתיים 24,590 19,511 5,079 79% 916 141 9% 5% 0.7% הרצלייה 37,106 25,830 11,276 70% 1,946 696 11% 8% 2.7% חולון 67,585 50,955 16,630 75% 1,756 782 5% 3% 1.5% קריית אונו 13,348 6,405 6,943 48% 827 423 23% 13% 6.6% רמת גן 66,150 47,394 18,756 72% 4,427 2,239 19% 9% 4.7% רמת השרון 16,230 10,968 5,262 68% 536 178 11% 5% 1.6% תל אביב 211,322 160,683 50,639 76% 5,976 1,039 9% 4% 0.6% סכום כולל 1,881,024 1,252,350 628,674 67% 38,004 13,248 6% 3% 1.1% תיאור וניתוח תמ"א 38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,מקור אחר לאומדן שיעור הדירות שאינן ממוגנות מפני טילים לפי יישוב הוא סקר הוצאות משק בית של הלמ"ס שבמסגרתו נשאלים הנסקרים האם יש בביתם ממ"ד, 89 כמוצג בטבלה1 1 .להלן טבלה1 1: אומדן התפלגות הדירות לפי קיום ממ"ד בדירה בערים הגדולות ( סקר הוצאות משק בית2018 ) 90 שם ישוב דירות ללא ממ"ד דירות עם ממ"ד סכום כולל אילת 72% 28% 100% אשדוד 60% 40% 100% אשקלון 51% 49% 100% באר שבע 57% 43% 100% בית שמש 26% 74% 100% ביתר עילית 9% 91% 100% בני ברק 81% 19% 100% בת ים 90% 10% 100% גבעתיים 87% 13% 100% הוד השרון 27% 73% 100% הרצלייה 71% 29% 100% חדרה 48% 52% 100% חולון 75% 25% 100% חיפה 75% 25% 100% ירושלים 84% 16% 100% כפר סבא 53% 47% 100% לוד 68% 32% 100% מודיעין-מכבים- *רעות 8% 92% 100% מודיעין עילית 24% 76% 100% נהרייה 59% 41% 100% נס ציונה 39% 61% 100% נתניה 64% 36% 100% עפולה 47% 53% 100% פתח תקווה 58% 42% 100% קריית אתא 53% 47% 100% קריית גת 75% 25% 100% ראש העין 41% 59% 100% ראשון לציון 61% 39% 100% רחובות 57% 43% 100% רמלה 68% 32% 100% רמת גן 75% 25% 100% רעננה 41% 59% 100% תל אביב–יפו 77% 23% 100% ישובים אחרים 51% 49% 100% סך הכל בערים אלו 61% 39% 100% בטבלה12 מוצג אומדן משקל הדירות הממוגנות בכל יישוב, מכלל הדירות שנבנו לפני1995 לפי נתוני יישום תמ"א 38 (נתונים אלו אינם כוללים"מבנים שמוגנו באמצעות תוספת בניה (ממ"ד) שלא כחלק מתמ א38 ,) ולפי סקר הוצאות משק בית של"הלמ ס משנת2018 . 89 ה ,למ"ס סקר הוצאות משק בית2018 . 90 ,הלמ"ס סקר הוצאות משק בית2018 , קובץ נתוניPUF .. עיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת. עיבוד הנתונים נעשה על ידי לירן קוסמן תיאור וניתוח תמ"א38 והתכנית המוצעת להחלפתה | 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה2 1: וא מדן משקל דירות ממוגנ ות (ממ"ד) לפי נתוני יישום תמ"א38 ו סקר הוצאות משק בית2018 יישוב דירות שיעור דירות מסך דירות שנבנו לפני1995 סך הכול 2020 נבנו עד1995 נבנו אחרי 1995 שיעור שנבנו לפני1995 שחוזקו ומוגנו בתמ"א38 תמ"א38 שאוכלסו וא מדן ממוגנות או מדן למ" ס ממוגנות אור יהודה 10,647 6,306 4,341 59% - 0.00% 41% אור עקיבא 10,647 7,089 3,558 67% - 0.00% 33% אילת 19,155 11,753 7,402 61% - 0.00% 39% 28% אשדוד 67,856 37,290 30,566 55% 1,190 3.20% 47% 40% באר שבע 79,255 48,151 31,104 61% 4 0.00% 39% 43% בית שאן 5,738 4,042 1,696 70% - 0.00% 30% בית שמש 23,738 6,229 17,509 26% - 0.00% 74% 74% בני ברק 47,740 40,016 7,724 84% - 0.00% 16% 19% בת ים 52,262 46,741 5,521 89% 383 0.80% 11% 10% גבעת שמואל 8,341 3,531 4,810 42% - 0.00% 58% גבעתיים 24,590 19,511 5,079 79% 141 0.70% 21% 13% גדרה 6,926 1,765 5,161 25% - 0.00% 75% גן יבנה 5,517 1,939 3,578 35% - 0.00% 65% גני תקווה 7,068 2,437 4,631 34% 16 0.70% 66% הוד השרון 20,242 8,931 11,311 44% 286 3.20% 57% 73% הרצלייה 37,106 25,830 11,276 70% 696 2.70% 32% 29% זיכרו ן יעקב 7,763 2,991 4,772 39% 58 1.90% 62% חדרה 34,538 18,795 15,743 54% 94 0.50% 46% 52% חולון 67,585 50,955 16,630 75% 782 1.50% 26% 25% חיפה 122,333 98,614 23,719 81% 791 0.80% 20% 25% טבריה 17,125 12,266 4,859 72% - 0.00% 28% טירת כרמל 8,832 4,391 4,441 50% - 0.00% 50% יבנה 14,181 7,421 6,760 52% 137 1.80% 49% יהוד 9,513 6,010 3,503 63% 39 0.60% 37% ירושלים 235,269 175,832 59,437 75% 680 0.40% 26% 16% כפר סבא 33,988 20,084 13,904 59% 380 1.90% 42% 47% כרמיאל 16,435 9,353 7,082 57% - 0.00% 43% לוד 23,955 15,195 8,760 63% - 0.00% 37% 32% מזכרת בתיה 4,018 1,214 2,804 30% 12 1.00% 70% נהרייה 22,443 11,930 10,513 53% - 0.00% 47% 41% נס ציונה 14,001 6,087 7,914 43% 149 2.40% 58% 61% נשר 9,941 6,241 3,700 63% - 0.00% 37% נתניה 77,492 45,932 31,560 59% 258 0.60% 41% 36% עכו 16,814 12,677 4,137 75% 24 0.20% 25% עפולה 20,622 12,547 8,075 61% 2 0.00% 39% 53% פרדס חנה 13,360 5,568 7,792 42% - 0.00% 58% פתח תקווה 86,145 50,075 36,070 58% 575 1.10% 43% 42% קריית אונו 13,348 6,405 6,943 48% 423 6.60% 55% קריית אתא 21,461 13,248 8,213 62% - 0.00% 38% 47% קריית גת 18,561 13,543 5,018 73% - 0.00% 27% 25% קריית טבעון 5,569 4,099 1,470 74% - 0.00% 26% קריית ים 15,780 13,130 2,650 83% 34 0.30% 17% קריית מוצקין 18,714 10,272 8,442 55% 70 0.70% 45% קריית מלאכי 7,417 5,292 2,125 71% - 0.00% 29% קריית שמונה 8,027 6,727 1,300 84% - 0.00% 16% קריי ת ביאליק 17,266 12,387 4,879 72% 67 0.50% 29% ראשון לציון 82,146 47,000 35,146 57% 1,304 2.80% 44% 39% רחובות 47,931 26,186 21,745 55% 125 0.50% 46% 43% רמלה 22,194 14,970 7,224 67% 16 0.10% 33% 32% רמת גן 66,150 47,394 18,756 72% 2,239 4.70% 32% 25% רמת השרון 16,230 10,968 5,262 68% 178 1.60% 34% רעננה 25,727 14,307 11,420 56% 1,056 7.40% 49% 59% תל אביב 211,322 160,683 50,639 76% 1,039 0.60% 24% 23%