חומר רקע

פרופ' חגית לרנאו | البروفيسور حاجيت الرناو| Hagit Lernau, Ph.D Prof. ביה"ס לקרימינולוגיה | הפקולטה למשפטים | אוניברסיטת חיפה قسم علم االجرام | كلية الحقوق |جامعة حيفا The University of Haifa | Faculty of Law | School of Criminology [email protected] :הנדון התייחסות להצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה מעצרים) (תיקון23 – )הוראת שעה (החמרת תנאי שחרור בערובה של חשוד בעבירות חמורות), תשפ"ד- 2024 אני מתכבדת להביא לידיעת הוועדה מספר הסתייגויות בקשר להצעת החוק בכותרת. דברי נכתבים על סמך ניסיון רב שנים בעבודת מדיניות וחקיקה בשנים בהם כיהנתי כמשנה לסניגור הציבורי הארצי, ידע אקדמי רב ובכלל זה עבודת הדוקטורט שבחנה את יישום חוק המעצרים בשנים1997 - 2001 , וכן ניסיון מעשי בייצוג .עוברי חוק נוכח המהירות בה נערך הדיון אציג את הדברים בתמציתיות רבה ואתמקד בא רבע ההערות המשמעתיות .ביותר פיל בחנות חרסינה: הליך החקיקה מתנהל במהירות, ללא נתונים ובניגוד לעקרונות המלצות ועדת דותן חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– מעצרים), התשנ"ו- 1996 (להלן: חוק המעצרים) נחקק בחודש מאי 1996 ונכנס לתוקף שנה לאחר מכן. החוק נחקק בע קבות ביקורת ציבורית ואקדמית רבה על מדיניות מעצרים .מרחיבה, הפוגעת באופן לא מידתי בחירויות יסוד ואינה הולמת מדינה ליברלית מיום כניסתו לתוקף של החוק ועד היום קיימת ביקורת נרחבת כנגד משטרת ישראל אשר אינה פועלת מספיק ליישום הוראות החוק וליישום העקרונות שעמדו בבסיסו. חלק גדול מהביקורת ארוכת השנים התמקדה באופן בו מתנהלת משטרת ישראל בחקירה של עבירות ברף הנמוך, ובשימוש יתר בסמכות המעצר עד להבאת העצור לבית המשפט לדיון מעצר ראשון. על פי הביקורת, משטרת ישראל אחראי למעצר מיותר של עשרות אלפי חשודים בגין עבירות ברף ה נמוך, אשר משתחררים למחרת בהחלטת בית המשפט – לא אחת תוך :ביקורת קשה על התנהלות המשטרה (להלן תופעת מעצרי הלילה המיותרים). ,חשוב לדעת שיותר ממחצית העצורים הללו נעצרו מעצר שווא ממש במובן זה שהחקירה נגדם הסתיימה מבלי שגובשו ראיות מעבר לחשד הראשוני וממילא לא י.וגש נגדם כתב אישום עבור חשודים אלו, חלקם .חסרי עבר פלילי, לילה במעצר הוא פגיעה עודפת, מיותרת וקשה בחירותם ובכבודם כפי שעולה מדוח מבקר המדינה משנת2020 ומדוח ועדת דותן שפורסם בינואר2024 במשך שנים רבות מתקיימים דיונים מקצועיים מעמיקים ומורכבים– שתכליתם ה עיקרית היא למצוא דרכים לצמצם את תופעת מעצרי השווא. פעם אחר פעם בוחנים גופים מקצועיים שונים את טענות המשטרה, אשר מבקשת להסיט את מחדליה להעדר יישום חוק המעצרים, לקשיים בירוקרטיים ולהעדר סמכויות– ופעם אחר פעם עולה שאין בסיס אמפירי לטענות אלו. ביקורת של גופי ם מקצועיים מגוונים על הימנעות המשטרה מאיסוף נתונים או על הימנעותה מלעשות שימוש מלא בסמכויות הקיימות כיום– .נותרת ללא מענה ראוי על רקע הדברים הללו, ולאחר שנים רבות של דיונים מקצועיים נוקבים, הוקמה בשלהי שנת2019 ועדה ציבורית עליה הוטל לרדת לעומק הנושא ולהמ :ליץ המלצות (להלן ועדת דותן ). הוועדה קיימה עשרות ישיבות, חלקן נועדו לברר ויכוחים עובדתיים בין חברי הוועדה וחלקן נועדו לקדם המלצות להסדרים מוסכמים שיבטאו איזון ראוי בין האינטרס הציבורי לאפשר למשטרה לקיים חקירה מקצועית, לבין החשש פרופ' חגית לרנאו | البروفيسور حاجيت الرناو| Hagit Lernau, Ph.D Prof. ביה"ס לקרימינולוגיה | הפקולטה למשפטים | אוניברסיטת חיפה قسم علم االجرام | كلية الحقوق |جامعة حيفا The University of Haifa | Faculty of Law | School of Criminology [email protected] לפגיעה עודפת בחירויות ייסוד של נחקרים הזכאים להגנה של חזקת החפות (ואשר רובם, כאמור, כלל לא .)יועמדו לדין בסופה של חקירה דוח ביניים של ועדת דותן פורסם בינואר2024 והוא כולל המלצות מוסכמות לקביעת מתווה חדש להתמודדות עם תופעת מעצרי הלילה המיותרים. דברי ההקדמה להסדר המוצע מדברים בעד עצמם "מטרתו המוצהרת של המתווה היא להביא לצמצום משמעותי של התופעה במסגרתה חשודים שוהים שעות ארוכות במעצר, בשעה שניתן היה לשחררם קודם לכן. ... סעיפי המתווה המוצע מבקשים לאזן בין הצורך המסתמן בהרחבת סמכויות הקצין הממונה לשחרר בתחנה, לבין החששות שהועלו מפני פע ולה שרירותית של הקצין ופגיעה שלא לצורך בזכויות ובחירויות של עצורים. יאמר כבר עתה שהוועדה ממליצה שהמתווה ילווה ".במחקר ואיסוף נתונים לבחינת השפעת הצעדים המוצעים על צמצום היקף המעצרים הבלתי מחויבים נדמה כי הצעת החוק המקורית של חבר הכנסת רביבו נכתבה ללא שהיה לנגד עיני המציע מידע מספיק ביחס לרקע המקצועי הנרחב בנושא. ההצעה מבוססת על עמדת המשטרה במשך שנים רבות, אשר מבקשת לאמץ לעצמה סמכויות רחבות מאוד, אך ללא התייחסות לביקורת ארוכת השנים על פרקטיקות של מעצר וחקירה שאינם עולים בקנה אחד עם עקרונות חוק המעצרים ולעוב דה שוועדת דותן לא קיבלה את עמדת המשטרה ולא המליצה על הרחבת הסמכויות הראשוניות . למען הדיוק אציין שוועדת דותן המליצה שבכפוף להסכמת .החשוד ניתן יהיה לקיים הארכה של הסמכויות בהתאם להתפתחויות בחקירה ההצעה המתוקנת אשר הוגשה לוועדה בימים האחרונים, מאמצת חלק מהמל צות ועדת דותן אך בכך פוגעת במבנה הכולל אשר יצר איזונים ובלמים, בין היתר דרך הכלל שהארכת משך המגבלות תעשה רק בהתאם להתפתחות החקירה ובהסכמת החשוד ובא כוחו. כל זאת במטרה לקדם את התכלית העיקרית שהיא צמצום .הפגיעה העודפות בחשודים ראוי אם כן, שהכנסת הנכבדה תאפש ר השלמה של הצעת חוק המבוססת על מכלול המלצות ועדת דותן, תוך שמירה על האיזונים הראויים בין הרצון לצמצם מעצרים מיותרים לבין החשש מפני פגיעה עודפת בחירויות .של חשודים, בשל הפעלה שרירותית ומוגזמת של סמכויות הקצין הממונה חוסר הלימה בין מטרות ההצעה, כפי שבאות ל ביטוי בדברי ההסבר לבין ההסדר המוצע דברי ההסבר בהצעת החוק המקורית תולים את הצורך להרחבת סמכויות הקצין הממונה "נוכח העלייה "בפשיעה בישראל בשנים האחרונות, ובפרט במעשי אלימות ,ולכן, כך לפי ההצעה "נחוצים למשטרת ישראל ."כלים נוספים לטיפול יעיל בתופעה זו בכל הכבו.ד, דברי ההסבר הללו מבוססים על שתי הנחות יסוד שאינן נכונות ההנחה הראשונה היא שיש עלייה בפשיעה בשנים האחרונות - ככל שניתן להבין מדברי ההסבר, לגישת .המשטרה העלייה בפשיעה מחייבת תשומות שיטוריות רבות יותר וההצעה נועדה להקל על המשטרה בכל הכבוד, הנחה זו אינה נ כונה. מפת הפשיעה הכללית בישראל (לפחות הפשיעה המדווחת המטופלת על ידי .משטרת ישראל) מלמדת על יציבות ואף ירידה במספר תיקי החקירה הנפתח כל שנה פרופ' חגית לרנאו | البروفيسور حاجيت الرناو| Hagit Lernau, Ph.D Prof. ביה"ס לקרימינולוגיה | הפקולטה למשפטים | אוניברסיטת חיפה قسم علم االجرام | كلية الحقوق |جامعة حيفا The University of Haifa | Faculty of Law | School of Criminology [email protected] מגמת הירידה נמשכת כבר שנים רבות, והיא נכונה הן ביחס לשיעור הפשיעה (מספר תיקי החקירה ביחס לגודל האוכלוסייה) והן ביחס למספר התיקים. כך, בדוח הסטטיסטי האחרון שפורסמה משטרת ישראל לשנת2022 עולה כי שיעור התיקים יורד באופן עקבי משנת2013 ועד היום (ונתונים קודמים מלמדים שהירידה החלה עוד קודם) מ- 44.8 תיקי חקירה לכל1000 נפש בשנת2013 ל- 31.3 תיקי חקירה לכל1000 נפש בשנת2020 . על פי נתוני משטרת ישראל מדובר על ירידה של כמעט30% בעשור הרלוונטי. גם מספר תיקי החקירה נמצא ביציבות בשנים האחרונות. על פי הדוח הסטטיסטי של משטרת ישראל הוא ירד בין השנים2018 ל- 2020 מכ- 320,000 תיקים לכ- 285,000 תיקים ועלה במידה מסויימת בשנתיים האחר ונות לכ- 303,000 .תיקי חקירה פרופ' חגית לרנאו | البروفيسور حاجيت الرناو| Hagit Lernau, Ph.D Prof. ביה"ס לקרימינולוגיה | הפקולטה למשפטים | אוניברסיטת חיפה قسم علم االجرام | كلية الحقوق |جامعة حيفا The University of Haifa | Faculty of Law | School of Criminology [email protected] ההנחה החלופית היא שההסדר המוצע יוכל לסייע להתמודדות עם הפשיעה האלימה - ,ככל שניתן להבין העלייה בפשיעה היא בעיקר בפשיעה אלימה וההסדר המוצע יסייע להתמודד איתה. כך, שגם אם הפשיעה בכללותה נמצאת במגמת ירידה חיובית, יכול להיות שמשטרת ישראל נאלצת להתמודד עם רמות גבוהות .יותר של פשיעה אלימה וקשה בעניין זה אציין כי אין בידי די נתונים כדי לבחון את הטענה האמפירית. אך כל מי שעוסק במשפט הפלילי יודע כי שחרור חשוד על ידי הקצין הממונה נועד לעבירות קלות ועבירות עם חומרה בינונית . כנגד חשודים בעבירות אלימות וקשות מופעלות סמכויות המעצר, אשר תחילתן בסמכות הקצין הממונה והמשכן .בהחלטות מעצר של בתי המשפט חלף הרחבת סמכויות הקצין הממונה בעבירות אלימות (כפי שעולה מהצעת החוק) ירחיב החוק את סמכויות הקצין הממונה, המופעלות ביחס לחשודים בעבירות בדר .גת חומרה בינונית בנסיבות קלות יחסית לכל הפחות יש להקדים לחקיקה דרישה ממשטרת ישראל להציג נתונים מפורטים ביחס לסוג העבירות והנסיבות בהן מופעלות כיום סמכויות הקצין הממונה, ובאשר לאופן השימוש הנעשה בסמכויות המצויות . בידי הקצין הממונה ההליך הוא העונש: עניש ה מנהלית ללא כתב אישום וללא ביקורת שיפוטית מספיקה הקושי העמוק בהרחבת סמכויות הקצין עולה מכך שככל שמדובר בעבירות בדרגת חומרה בינונית ובנסיבות קלות יחסית, הסמכויות המוענקות לקצין הממונה ובהן15 ימי מעצר בית וחובת הימצאות באזור למשך30 ימים וכן הרחקה ממקום א ו מאדם למשך45 .ימים פרופ' חגית לרנאו | البروفيسور حاجيت الرناو| Hagit Lernau, Ph.D Prof. ביה"ס לקרימינולוגיה | הפקולטה למשפטים | אוניברסיטת חיפה قسم علم االجرام | كلية الحقوق |جامعة حيفا The University of Haifa | Faculty of Law | School of Criminology [email protected] אין מדובר בהגבלות קלות! לא אחת המשמעות של הגבלות אלו היא פגיעה חמורה ביכולת של אדם לעבוד או ללמוד, תוך חשש מפגיעה עתידית במקור פרנסתו. הגבלות אחרות עשויות להרחיק אנשים מביתם או מעיר מגוריהם, למנוע מהם לפגוש את הקרובים להם או את ילדיהם . וכל זאת, כאמור, כאשר נגד אותו אדם .יש בשלב זה חשדות ראשוניים בלבד, אשר ברוב המקרים לא יגובשו כדי כתב אישום הסמכויות האלו, אשר ניתנות על ידי קצין משטרה שפועל כאשר רואה לנגד עיניו אך ורק אינטרסים סמכותניים, ומבלי שתהיה לו הכשרה מקצועית ומשפטית לאזן בין ה אינטרסים הללו לפגיעה בחירויות הפרט– הן סמכויות רחבות ופעמים רבות יהיו גורפות ורחבות יותר מאשר העונש שצפוי לחשוד אם יוגש .נגדו כתב אישום ואם יורשע יתרה מכך, כל הרעיון בבסיס סמכויות המעצר בשלב החקירה הוא למנוע מהחשוד להמשיך לבצע עבירות או לחבל בחקירה כל זמ ן שהחקירה נמשכת ,. סוג העבירות בהן נעשה שחרור על ידי הקצין הממונה הוא לרוב, עבירות הנעשות בנסיבות פשוטות יחסית, ואין סיבה נראית לעין שהחקירה תמשך פרק זמן ארוך כל כך. ובכלל, חקירה היא עניין דינאמי ומתגלגל. פעמים רבות משתנה התמונה העובדתית שרואה הקצין ממונה ב .שלב בשעות הראשונות, ועוצמת החשד או החשש להפרות משתנה ההסדר הקיים בחוק הוא מאוזן יותר וראוי יותר, באשר הוא מאפשר הרחקה או הגבלה לפרק זמן מידתי ואם במהלך החקירה עולה שיש צורך בהארכת התנאים או בהידוק המגבלות, המשטרה יכולה לפנות לבית המשפט ולבקש זאת. ככל היד וע לח"מ מעטים מאוד הם המקרים בהם המשטרה אכן פונה לבית המשפט ומבקשת הארכה מעבר למה שנקבע במועד השחרור על ידי הקצין הממונה או על ידי בית המשפט עצמו . אך .גם בעניין זה היה ראוי שהמשטרה תציג נתונים שיצדיקו את השינוי המבוקש העדר פיקוח שיפוטי אשר לפיקוח השיפוטי הבא לידי ביטוי באפשרות של החשוד המשוחרר בערובה להגיש ערר יש לשים לשלושה :סייגים הפוגעים באיכות פיקוח זה ראשית, ההסדר מטיל על האזרח נטל לא ראוי לפעול נגד החלטה מנהלית שסמכויותיה מוגזמות. החוק אומנם מבטיח לחשוד ייצוג משפטי, ובכך מצמצם במידה מסוימת את פערי ,הכוח בין האזרח לבין הרשות .אך עדיין נוקט בגישה לא מאוזנת ומוגזמת בסמכויות הניתנות למשטרה שנית, לחשוד יש קושי אובייקטיבי לדעת מתי מסתיימת החקירה נגדו, מה פעולות החקירה שנעשו או שנדרש לעשות– ועד כמה הן מאשררות או מכרסמות בחשדות הראשוניים. הטלת הנטל על החש וד לדאוג לפגיעה מידתית בזכויותיו, נעשית כאשר אין בידי החשוד או עורך הדין שלו די מידע לדעת מה נקודת הזמן בה .מסתיימות ההצדקות להגבלות הראשוניות ואחרון, ככל שההסדר אכן יקודם יש, לכל הפחות, למחוק את סעיף43 (2 ) לחוק המעצרים, אשר מתנה את התערבות בית המשפט בשינ וי נסיבות. סעיף זה נחקק בתוך מצב נורמטיבי בו נדרשה הסכמת החשוד לתנאי .)השחרור (והתנאים היו מצומצמים מראש משהוסרה דרישת ההסכמה, ברור שיש לאפשר הגשת ערר מבלי .להצביע על שינוי תנאים ללא שינוי זה מקבלת החלטת הקצין הממונה הגנה ושריון מעבר להחלטה שיפוטית שהייתה .ניתנת בהליך זה פרופ' חגית לרנאו | البروفيسور حاجيت الرناو| Hagit Lernau, Ph.D Prof. ביה"ס לקרימינולוגיה | הפקולטה למשפטים | אוניברסיטת חיפה قسم علم االجرام | كلية الحقوق |جامعة حيفا The University of Haifa | Faculty of Law | School of Criminology [email protected] כסף מניע את העולם: חשש מהפעלת סמכויות ללא הגנה על זכויות המעיין בדוח ועדת דותן מוצא התייחסות מפורשת לצרכים תקצובים של גופים אשר ההסדר המוצע מטיל עליהם דרישות חדשות. כך, עמדת נציגי הסניגוריה הציבורית לפיה ייצוג חשודים שאינם עצורים הוא בעל עלויות כלכליות משמעותיות; וכך עמדת הנהלת בתי המשפט לפיה הרחבת סמכויות הקצין הממונה תוביל לעלייה במספר העררים אותם יש לשמוע תוך24 .שעות המלצה נוספת של ועדת דותן אשר מחייבת תקציב היא לווי המהלך המחקר מדעי, אשר ייבחן את ההשלכות של ההסדר על חקירות המשטרה וע .ל זכויות החשודים ,החשש הגדול הוא שחקיקת ההסדר ללא דאגה לתנאים הכלכליים שיאפשרו את ההגנה על זכויות החשודים .תוביל ליישום חלקי ומבלי שתתקיים בדיקה מחקרית מלווה היישום החלקי יגרום לכך שהמשטרה תתחיל להפעיל את הסמכויות הרחבות הניתנות לה, מבלי שהסניגוריה הציב ורית והנהלת בתי המשפט יהיו ערוכים לממש את חלקי החקיקה שנועדו להגן על חשודים. אני תקווה שדברים קצרים אלו יסייעו לוועדה לבחון באופן ביקורתי את הצעת החוק, ולכל הפחות להמתין .עד שתוגש גם הצעת חוק ממשלתית המבוססת על ההסכמות שהושגו בדיוני ועדת דותן 'פרופ חגית לרנאו 2.4.2024 כ"ג באדר ב' התשפ"ד פרופ' חגית לרנאו | البروفيسور حاجيت الرناو| Hagit Lernau, Ph.D Prof. ביה"ס לקרימינולוגיה | הפקולטה למשפטים | אוניברסיטת חיפה قسم علم االجرام | كلية الحقوق |جامعة حيفا The University of Haifa | Faculty of Law | School of Criminology [email protected]