חומר רקע
ב71 דוח ביקורת שנתי| מבקר המדינה
המוכנות לשוק העבודה המשתנה
היערכות משרד החינוך
לשוק העבודה המשתנה
45
המוכנות לשוק העבודה המשתנה
תקציר
היערכות משרד החינוך
לשוק העבודה המשתנה
רקע
בעשור האחרון מצביעים חוקרים על מגמת שינוי בשוק העבודה בעתיד הקרוב: אומנם הידע
וההשכלה הנחוצים משתנים ממקצוע למקצוע, אבל העובדים בשוק העבודה המשתנה
.יידרשו לפתח ולחזק מיומנויות אישיות ומקצועיות בכל מקצוע שבו יעסקו
הצלחת מדינת ישראל לעמוד באתגרים של שוק העבודה המשתנה תלויה במידה רבה
בהיערכות מערכת החינוך לאתגרים אלה, בדגש על הקניית המיומנויות הנחוצות לבוגרי
.)יסודי ועד לתלמידי כיתות י"ב-מערכת החינוך (משלב החינוך הקדם
- כאתגר מרכזי של מערכת החינוך נקבעה גם במישור הבין21-הגדרת מיומנויות המאה ה
אחת מהמטרות הגלובליות לפיתוח בר קיימא שאימצה העצרת הכללית של האומות- לאומי
קובעת כי יש להבטיח חינוך איכותי ושוויוני ולקדם הזדמנויות למידה2015-המאוחדות ב
.לכל החיים
46
2021- התשפ"א| ב71 דוח שנתי| מבקר המדינה
נתוני מפתח
1,835,459
תלמידים למדו
במערכת החינוך
י"ב-'בכיתות א
בשנת הלימודים
התש"ף (ספטמבר
אוגוסט- 2019
) ושיעורם2020
. מהאוכלוסייה20%
מכלל42%-כ
התלמידים לומדים
-בבתי ספר על
יסודיים (כיתות
)י"ב-'ז
8
המיומנויות שעל פי
מחקרים הן הנחוצות
והחיוניות ביותר
הן21-במאה ה
,חשיבה ביקורתית
,יכולת פתרון בעיות
למידה עצמית, הכוונה
עצמית, שיתוף
,פעולה, יצירתיות
ניהול מידע, אוריינות
.טכנולוגית ודיגיטלית
במיומנויות אלה
התמקד הדוח
57
מספר
המיומנויות
שצוינו בארבעה
מסמכי מדיניות
שגיבשו יחידות
מטה במשרד
החינוך בשנים
,2019 - 2016
מסמכים שלא
תורגמו לתוכנית
בעלת סדר
עדיפויות
33 - 29
דירוג ציוני
תלמידי ישראל
במבחני פיזה
1לאומיים-הבין
2015-שנערכו ב
37 (מבין2018-וב
2OECD-מדינות ה
)שהשתתפו במבחן
38%
שיעור התלמידים
-בבתי הספר העל
יסודיים הסבורים
שבית הספר אינו
מכשיר אותם
לחיים ואינו נותן
להם כלים שיעזרו
להם להשתלב
בעתיד בעולם
3העבודה
11 - 10
מספר בחינות הבגרות
שבהן נדרש תלמיד
בישראל להיבחן כדי
להיות זכאי לתעודת
בגרות. במדינות
שונות בעולם שנבדקו
עומד מספר הבחינות
5 - 2 על
67%
שיעור מנהלי
-בתי הספר העל
יסודיים שציינו
בשאלון שהפנה
אליהם משרד
4מבקר המדינה
כי מוענקת
להם גמישות
5פדגוגית
במידה בינונית
ומטה
61%
שיעור מנהלי בתי
יסודיים-הספר העל
שציינו בשאלון
משרד מבקר
המדינה שלדעתם
חטיבת הביניים
מקנה לתלמידים
את המיומנויות
הנדרשות במידה
מועטה או בינונית
15 , הבודק את רמת האוריינות של תלמידים בניOECD-לאומי של ה-) הוא מבחן ביןPISA( מבחן פיזה
1
.2018 בשלושה תחומים: קריאה, מתמטיקה ומדעים. המבחן נערך אחת לשלוש שנים, והאחרון נערך בשנת
מדינות מפותחות ובהן37 )2020- הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי. חברות בו (נכון ל- OECD
2
.ארה"ב, בריטניה, גרמניה, צרפת ועוד
מבוסס על נתוני דוח אקלים וסביבה פדגוגית לשנה"ל התשע"ט, שערכה הרשות הארצית למדידה והערכה
3
.בחינוך
,יסודיים בכל המגזרים-במסגרת הבדיקה הפנה משרד מבקר המדינה שאלון לכלל מנהלי בתי הספר העל
4
מכלל39%- מנהלים (כ757 מנהלים והשיבו עליו1,961-בכל המחוזות ובכל סוגי הפיקוח. השאלון נשלח ל
.)המנהלים
"גמישות פדגוגית" היא האפשרות הניתנת על ידי מטה משרד החינוך למוסדות חינוך לקבל החלטות
5
ולפעול באופן עצמאי בסוגיות פדגוגיות כמו תוכנית לימודים, ארגון זמן, ארגון לומדים, שיטות חינוך
ודרכי חינוך, הוראה, למידה והערכה ושימוש במשאבי כוח ההוראה לצורך מתן מענה לצרכים המקומיים
.הייחודיים
47
המוכנות לשוק העבודה המשתנה
היערכות משרד החינוך לשוק העבודה המשתנה| תקציר
פעולות הביקורת
בחן משרד מבקר המדינה את היערכות משרד2020 מרץ- 2019 בחודשים ינואר
ובהקניית המיומנויות הנדרשות21-החינוך בהתאמת מערכת החינוך הישראלית למאה ה
-לתלמידים לקראת שוק העבודה המשתנה. הביקורת התמקדה בשלב החינוך העל
בחטיבת הביניים ובחטיבה העליונה. בכלל זה נבדק התהליך לגיבוש מדיניות- יסודי
והתאמת התכנון הפדגוגי להקניית21-בעניין המיומנויות הנחוצות לתלמיד במאה ה
לרבות שילובן בתוכניות הלימודים, שיטות המדידה וההערכה ומידת- מיומנויות אלו
.הגמישות הפדגוגית המוקנית לבתי הספר
.יסודיים ברחבי הארץ-הבדיקות נעשו ביחידות המטה של משרד החינוך ובבתי ספר על
,בדיקות השלמה נעשו במכוני מחקר להוראה, לרבות במכון מופ"ת ובמכון סאלד. כמו כן
הבדיקה כללה הליך נרחב של שיתוף הציבור, שבו השתתפו כלל המפקחים המרכזים
11-של תחומי הדעת (מפמ"רים) וקבוצות מיקוד של רכזי מקצועות ושל תלמידים ב
מנהלים, והשיבו עליו1,961-יסודיים ממלכתיים. כמו כן, נשלח שאלון ל-בתי ספר על
.) מכלל המנהלים39%- מנהלים (כ757
תמונת המצב העולה מן הביקורת
, מטרת הרפורמה:השפעת רפורמת הלמידה המשמעותית והפקת הלקחים ממנה
), הייתה להתאים את מערכת2015 - 2014( שיושמה החל בשנת הלימודים התשע"ה
. ולהקנות לתלמידים את המיומנויות הדרושות להם בעת הזאת21-החינוך למאה ה
כחמש שנים מאז החל משרד החינוך ליישם את הרפורמה, סבורים כמחצית מבעלי
המפקחים המרכזים (מפמ"רים), מנהלי בתי הספר- יסודי-התפקידים בחינוך העל
כי השפעת הרפורמה על קידום הקניית מיומנויות המאה- ורכזי המקצוע בבתי הספר
יסודי לא הייתה רבה. נמצא כי מאז יישום הרפורמה ועד- לתלמידי החינוך העל21-ה
סיום הביקורת הנוכחית לא ערך המשרד תהליך הפקת לקחים שיטתי ומקיף מתהליך
.היישום לצורך גיבוש מדיניות המשכית להקניית המיומנויות
גיבשו2019 - 2016 בשנים:21-תוכנית משרדית כוללת להקניית מיומנויות המאה ה
יחידות מטה שונות במשרד החינוך מסמכי מדיניות להקניית מיומנויות לתלמידי
מערכת החינוך. המסמכים הצביעו על מיומנויות נדרשות רבות ושונות, ולמעשה
"דיברו בשפות שונות", ללא תיאום ביניהם. כמו כן, המשרד לא עשה שימוש במסמכים
,אלה לצורך גיבוש תוכנית כוללת להקניית המיומנויות המכילה יעדים, סדרי עדיפות
אמצעים ולוחות זמנים. עבודת מטה למהלך אסטרטגי כלל משרדי להגדרה ולהטמעה
, שבמרכזה דמות הבוגר של21-של מיומנויות מוסכמות הנדרשות לתלמידים במאה ה
. וטרם עוגנה בחוזר מנכ"ל2020 מערכת החינוך טרם הסתיימה באמצע אוקטובר
48
2021- התשפ"א| ב71 דוח שנתי| מבקר המדינה
נמצא כי בגיבוש מסמך:משרדיים בתהליך השינוי האסטרטגי-שיתוף גורמים חוץ
משרדיים, ובגיבוש התוכנית האסטרטגית-פדגוגיה מוטת עתיד שותפו גורמי מקצוע חוץ
שותפו כלל יחידות המטה במשרד החינוך. עם זאת, בגיבוש מסמכי המדיניות לא
שותפו נציגים ממשרדי ממשלה, ממערכת ההשכלה הגבוהה או מגופים סטטוטוריים
בעלי השפעה על שוק העבודה, ולפיכך גם על המיומנויות שיידרשו בו. לעיתים אף
.לא שותפו בכך בעלי עניין מרכזיים ממטה המשרד
המזכירות הפדגוגית:מיפוי תוכניות הלימודים לצורך בחינת היקף המיומנויות בהן
מיפתה את תוכניות הלימודים כדי לבדוק באיזו מידה הוטמעו בהן המיומנויות. המיפוי
, אך נערך על מספר מועט של תוכניות לימודיםOECD-התבצע בהתאם להנחיית ה
ובחטיבות הביניים בלבד, ללא התייחסות לכל מקצועות החובה, ללא התייחסות
לתוכניות הלימודים של החטיבה העליונה וללא שיתוף המפמ"רים בביצועו. מיפוי נפרד
מהם ציינו כי לא מיפו את תוכניות הלימודים58% נערך גם על ידי המפמ"רים, אבל
מהם ציינו כי לא מיפו את תוכניות הלימודים של החטיבה36%-של חטיבות הביניים, ו
העליונה. בשל כך, תמונת המצב שגיבש משרד החינוך לגבי היקף המיומנויות בתוכניות
.הלימודים לוקה בחסר
אף שחלפו:מועד עדכון תוכניות הלימודים והתאמתן לרפורמת הלמידה המשמעותית
יותר מחמש שנים מאז החלה רפורמת הלמידה המשמעותית, כמחצית מתוכניות
הלימודים לא עודכנו, ולא שולבו בהן עקרונות הלמידה המשמעותית. על פי נתוני
תוכניות הלימודים לחטיבת הביניים ולחטיבה העליונה82 מתוך42 ,2020 פברואר
.) אושרו לפני יותר מעשור ולא עודכנו מאז51%-(כ
אף :הטמעה ובחינה של מיומנויות במסגרת ההערכה והמדידה של התלמידים
לאומיים החלו לשנות את פניהם ולשים את עיקר הדגש על הערכה-שהמבחנים הבין
של מיומנויות ופחות על הערכת ידע, בחינות הבגרות בכתב בישראל (שמשקלן כיום
21- מהציון הסופי של התלמידים) כמעט אינן מתייחסות למיומנויות המאה ה49%-כ
.ואינן בוחנות אותן
בחינות11 עד10- ריבוי הבחינות בישראל (כ:היקף בחינות הבגרות במדינת ישראל
במדינות שונות בעולם) מייצר מערכת המקשה על בתיה"ס לתת עדיפות5 עד2 לעומת
ולהשקיע בהקניית המיומנויות הנדרשות לתלמידים. ההערכות החלופיות, שמטרתן
להחליף חלק מבחינות הבגרות בכתב, מלוות בחסמים רבים, ועל כן אינן מאפשרות
ללמוד על שליטתם של בוגרי המערכת במיומנויות החשובות להשתלבותם בשוק
.העבודה המשתנה
מהמנהלים67% - מידת הגמישות המוענקת לבתי הספר נמוכה :גמישות פדגוגית
;שהשיבו על השאלון ציינו כי מוענקת להם גמישות פדגוגית במידה בינונית ומטה
בתחומים שבהם לראיית המנהלים הגדלת הגמישות תתרום במידה הרבה ביותר
.להקניית המיומנויות, מוענקת גמישות נמוכה במיוחד
ממנהלי בתי הספר18% רק:תפקיד חטיבת הביניים ויכולותיה בהקניית המיומנויות
יסודיים סבורים שהמטרה העיקרית שמשרד החינוך מועיד לחטיבות הביניים היא-העל
יסודיים סבורים שבפועל- ממנהלי בתי הספר העל61%-הקניית מיומנויות לתלמידיהן, ו
49
המוכנות לשוק העבודה המשתנה
היערכות משרד החינוך לשוק העבודה המשתנה| תקציר
חטיבות הביניים מקנות את המיומנויות הנדרשות במידה מועטה או בינונית בלבד. אף
,21-שהמשרד החל לפעול להתאמת דפוסי ההוראה והלימוד בחטיבות הביניים למאה ה
ובכלל זה הקניה של מיומנויות, ריבוי מקצועות הלימוד ועומס הבחינות בחטיבה העליונה
.משפיע על היכולת להקנות לתלמידי חטיבות הביניים את המיומנויות הנדרשות
התניע משרד החינוך2019 תחילת גיבוש מדיניות משרדית להקניית מיומנויות: ביולי
ולקביעת לוחות זמנים לשילובן21-מהלך להגדרת המיומנויות הנדרשות לתלמידים במאה ה
.בתוכניות הלימודים ובהכשרה המקצועית למורים
שילוב שאלות עמ"ר (ערכים, מעורבות ורלוונטיות) ושאלות חשיבה :שינוי בבחינות הבגרות
בבחינות הבגרות הוא צעד מבורך, שמבקש לתת ביטוי למיומנות שמתבססת6 מסדר גבוה
על הבנה מעמיקה של תחומי הידע והחשיבה. צעד זה מלמד על הפוטנציאל הגלום בשימוש
בהערכה החיצונית כמצפן למערכת החינוך ועשוי לתרום להקניית המיומנויות החיוניות
.לאורך הלמידה
עיקרי המלצות הביקורת
מומלץ כי משרד החינוך יבצע:גיבוש תוכנית משרדית כוללת להקניית המיומנויות
תהליך סדור של הפקת לקחים מקיפה מיישום רפורמת הלמידה המשמעותית. כמו
כן, מומלץ שהמשרד ישלים את גיבושה של התוכנית הכוללת להקניית המיומנויות
הנדרשות לתלמידי מערכת החינוך, תוך שימוש בממצאי הפקת לקחים מיישום הרפורמה
משרדיים רלוונטיים בתחומי החינוך, הממשל, התעסוקה והחברה-ובשיתוף גופים חוץ
הוק- בין באמצעות הקמת מועצת חינוך לאומית ובין באמצעות פורום אד- האזרחית
לנושא שוק העבודה המשתנה. מומלץ כי יעגנה במסמך משרדי מחייב כגון חוזר
מנכ"ל שיופץ ויבהיר לכלל גורמי השטח את המיומנויות הנדרשות לתלמידים, ובה
בעת יסנכרן ויבהיר את מעמדם של מסמכי המדיניות שהכינו יחידות המטה בשנים
.האחרונות בעניין המיומנויות הנדרשות
מומלץ כי המזכירות הפדגוגית :מיפוי לתוכניות הלימודים והטמעת מיומנויות במסגרתן
של משרד החינוך תשקול להרחיב את מהלך מיפוי תוכניות הלימודים למהלך מערכתי
,)כולל, מעמיק ויסודי בכל תוכניות הלימודים (או לכל הפחות בכל מקצועות החובה
., תוך שיתוף המפמ"רים במיפוי21-שבמסגרתו תיבחן הופעתן של מיומנויות המאה ה
מומלץ שמשרד החינוך:שינוי המדידה וההערכה לשם שיפור הקניית המיומנויות
, במתכונת הנוכחית של בחינות הבגרות21-יבחן את שילובן של מיומנויות המאה ה
וייתן דעתו לריבוי הבחינות ולהשפעת עומס זה על המערכת כולה. מומלץ שייוועץ
בעניין זה עם גורמים רלוונטיים מתחומי החינוך וההשכלה, הממשל, התעסוקה והחברה
.האזרחית
על פי הגדרת משרד החינוך, החשיבה מסדר גבוה היא חשיבה המקנה מיומנויות של פתרון בעיות, ניתוח
6
.מידע וחשיבה ביקורתית
50
2021- התשפ"א| ב71 דוח שנתי| מבקר המדינה
מומלץ כי משרד החינוך:הגברת הגמישות הפדגוגית לשם שיפור הקניית המיומנויות
יפעל להרחבת הגמישות הפדגוגית בהתאם למדיניותו, בהיקף הנדרש ובתחומים
.הנדרשים, באופן שיוכל לשפר את הקניית המיומנויות לתלמידים
לצד היוזמה החיובית:הגדרת תפקיד חטיבת הביניים בדגש על הקניית מיומנויות
של משרד החינוך, בהובלת המזכירות הפדגוגית והמינהל הפדגוגי, לשינוי דגשי הלימוד
, מומלץ ששני הגופים ישלימו21-ודפוסי הלימוד בחטיבות הביניים ולהתאמתן למאה ה
גיבוש של מדיניות בנוגע לתפקיד העדכני והייחודי של חטיבות הביניים במערכת
.החינוך, תוך מתן דגש להקניית המיומנויות הנדרשות לתלמידיהן
התפלגות בתי הספר לפי ממוצע מספר מבחני הבגרות
2019 - 2017 ,לתלמיד
.על פי נתוני אגף הבחינות במשרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה
הקו השחור מייצג את מספר הבחינות המינימלי הנדרש לשם קבלת תעודת בגרות (נתוני
.)האחוזים מעוגלים
51
המוכנות לשוק העבודה המשתנה
היערכות משרד החינוך לשוק העבודה המשתנה| תקציר
סיכום
כדי להכין את בוגריה לתפקוד מוצלח בחייהם העתידיים, על מערכת החינוך להטמיע בקרב
תלמידיה, לצד ידע בתחומי הדעת השונים וערכים, גם את המיומנויות שיהיו נחוצות להם
. הדבר מקבל משנה תוקף לאור21-כבוגרים בחייהם החברתיים, האישיים והמקצועיים במאה ה
.חשיבותו של הנושא והירתמותן של מערכות חינוך ברחבי העולם להטמעת מיומנויות אלה
ממצאי הדוח מצביעים כי לצד הכנת מסמכי מדיניות בנושא המיומנויות הנדרשות ותחילת
גיבושו של מהלך משרדי להטמעתן, קיימים ליקויים בתחום התכנון והמדיניות וכן בביצוע
האופרטיבי בהטמעת המיומנויות בתוכניות הלימודים, בדרכי ההערכה והמדידה ובמידת
הגמישות הפדגוגית המוענקת לבתי הספר, באופן שמקשה על בתי הספר להקנות לתלמידים
.21-את המיומנויות הנדרשות למאה ה
מומלץ כי משרד החינוך יגבש מדיניות כוללת ותוכנית אסטרטגית ייעודית להטמעת מיומנויות
בקרב תלמידי מערכת החינוך. על התוכנית האסטרטגית לשמש מסגרת לפעילות21-המאה ה
מתואמת בנושא זה של כל יחידות המטה הרלוונטיות, ולכלול בין השאר את אופן ההטמעה
של המיומנויות בתוכניות הלימודים, בהערכה ובמדידה, את אופן הקניית המיומנויות בחטיבת
.יסודיים-הביניים ואת האמצעים להרחבת הגמישות הפדגוגית בבתי הספר העל