חומר רקע
ֿ9 במאי
2024
א אייר התשפ"ד
לכבוד
ועדת הבריאות
הנדון: התייחסות לרפורמה ״מה שטוב לאירופה טוב לישראל״: תזכיר חוק הגנה על בריאות הציבור )מזון(
)תיקון מס' 5 והוראות שעה( )הרחבת אימוץ הדין האירופי וייעולו והסרת חסמים ביבוא מזון במסלול
האירופי(, התשפ"ד-
2024
1.
בשם לובי 99
)חל"צ(, הלובי הציבורי, אנו שמחים להביע תמיכתנו בהצעת החוק שבנדון, שהיא חלק
מרפורמה העושה ניסיון נוסף לקדם, לייעל ולפשט את תהליך הייבוא לישראל באמצעות אימוץ הדין
הבינלאומי, ביטול הבדיקות המקדמיות ומעבר למשטר של הצהרות יבואן ואכיפה מוגברת בשווקים.
הרפורמה הנוכחית מהווה בעיקר ניסיון נוסף לייצר הרמוניזציה עם האסדרה הבינלאומית. בשונה
מהדיווחים בתקשורת, הרפורמה אינה כוללת את ביטולם של תקני המזון הישראלים הייחודיים, וגם אינה
מאפשרת לעקוף אותם לחלוטין באמצעות הפנייה מלאה לדירקטיבה האירופית. עדיין, צופים שהתיקון
המוצע לחוק הגנה על בריאות המזון, התשע״ו-
2015
)להלן: חוק המזון, ולגבי ההצעה לתיקונו – הצעת
חוק המזון(, יקל על הייבוא ל'יבואן נאות', כולל יבואן נאות שאין לו קשר ישיר עם היצרן או הספק הרשמי,
שכן הוא יורשה לייבא באופן נרחב יותר מוצרי מזון, תוך דרישה מופחתת לאישורים ולבדיקות מקדמיות.
עם זאת, אי בהירות בנוסח ההצעה, וספקות של משרדי הממשלה בעניין היישום )הקמת מערך האכיפה
המוצע(, מעלים שוב ספקות לגבי סיכוייה של הרפורמה להגדיל את היקף הייבוא ולהביא להוזלה
משמעותית במחירי המוצרים.
נזכיר, כי הרפורמה הנוכחית היא הרפורמה השלישית בתחום שאנו מלווים מאז שנת 2020
. רפורמות
קודמות בייבוא, הדומות בעיקרן לרפורמה הנוכחית, לא הובילו לירידה משמעותית במחירים, אם בכלל.
לפיכך אנחנו סבורים שבנוסף לצעדים המוצעים להגברת התחרות, באמצעות פתיחת השוק לתחרות
בייבוא, נדרשים צעדים נוספים ומשלימים, כגון פיצול ופירוק המגה-מונופולים בתחום המזון.
2.
היבוא לישראל, בייחוד בתחומי הטואלטיקה והמזון, סובל מריכוזיות רבה, ונשלט על ידי יבואנים גדולים
המהווים מונופולים במוצרים רבים. פערי המחירים הקיימים – כ-
30%
בממוצע בין ישראל למדינות
מפותחות רבות לפי דו"ח ה-
OECD
)משנת 2023
(,
1 ובתחומי המזון והתמרוקים אפילו יותר, מדגישים את
הצורך ברפורמה מבנית, שתפחית את יוקר המחייה. מנתוני משרד האוצר עולה, כי רמת הריכוזיות של
עשרת ספקי המזון הגדולים בשוק המזון )CR10
( גבוהה משמעותית )פי שניים ויותר( לעומת מדינות
אחרות בעולם: 53.5%
בישראל לעומת 25.8%
באוסטרליה, 21.9%
בצרפת, 21.2%
בקנדה, 18.9%
בארה״ב, 16.9%
בבריטניה וביפן ו-
13.6%
בגרמניה. פערים אלה מעידים על הצורך ברפורמה, שתקל על
מערך הייבוא ותעודד את הגברת התחרות.
2
3.
תכלית הרפורמה הנוכחית היא לאזן בין האינטרסים הציבוריים, למשל בעניין בטיחות הציבור ובריאותו,
לבין הקלות בייבוא, שירחיבו את היצע המוצרים המיובאים לשוק מקומי, יגדילו את התחרות ויפחיתו
את יוקר המחייה. עם זאת, כפי שעולה ממסמכי ה-
RIA
לרפורמה הנוכחית, מספר גדול של תיקוני חקיקה
והחלטות ממשלה בנושא קודמו בעשור האחרון: בתחום התמרוקים ב-
2013
, בתחום המזון ב-
2014
, לגבי
1
en (Accessed on 05 March 2024)
-
OECD (2024), Price level indices (indicator). doi: 10.1787/c0266784
2 מצגת משרד האוצר מתוך בחומרי הרקע לדיונים שנערכו בוועדת הכלכלה בפרק ט״ז )הגברת התחרותיות בענף המזון
והטואלטיקה( מתוך הצעת חוק התכנית הכלכלית )תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023
ו-
2024
(, התשפ״ג-
2023
, בשקף 14
. קישור
תקנים ב-
2016
, וכן רפורמות רוחביות במסגרת חוק ההסדרים בשנים 2021
ו-
2023
, אך רובם ככולם לא
הביאו בשורה של ממש בתחום של יוקר מחייה )ראו נספח א(.
4.
הרפורמה הנוכחית מהווה בעיקר ניסיון נוסף לייצר הרמוניזציה עם האסדרה הבינלאומית, ובו בזמן
לשמר, לפחות באופן חלקי, את הסטנדרטים הישראליים הייחודיים. השינוי העיקרי והחיובי מאוד הוא
אימוצן של 19
תקנות אירופאיות )בנוסף לארבע שכבר אומצו(, בעניין מסירת מידע וסימונו, סימון גלוטן
במזון, הוראות בעניין תוספת ויטמינים ומינרלים למזון, תוספי מזון, חומרי טעם וריח ועוד, בהתאם
לסעיף 2 לתזכיר )תיקון סעיף 3א לחוק המקורי(. זהו שינוי מהותי, שקובע ש"יבואן נאות" יוכל לייבוא
על סמך דין האיחוד האירופי במקום הדין הישראלי. עם זאת, חשוב להזכיר שהתניות ישראליות
ייחודיות רבות יישמרו גם לאחר הרפורמה הנוכחית, כמו התקן בליסטרה )מדיניות zero tolerance
(.
החרגות אלו צפויות להמשיך להכביד על הייבוא לישראל. רפורמות קודמות הראו שניסיון לייצר חקיקה
ישראל ״מתואמת״, במסגרתה מפנים באופן חלקי בלבד לדין הבינלאומי, נועד לכישלון, שכן אם ההתאמה
אינה מלאה - תמיד יהיה פתח לפרשנות, שעלול לסרבל את הליך הייבוא ולהפחית את הוודאות
הרגולטורית. לכן אנו מציעים למשרד הבריאות להמעיט בחריגים לרפורמה, ולשקול שוב את נחיצותם.
5.
על מנת להפחית חוסר ודאות פרשנית, מוצע לבטל לגמרי את התקנים ישראלים במקום שבו הדין האירופי
אומץ, או לחלופין להוסיף סעיף עליונות מפורש, המבהיר שהדין האירופי גובר. הנוסח הנוכחי מותיר אי
בהירות מסוימת בסוגיית העליונות של החקיקה האירופית לעומת הדין הישראלי. לדוגמה, סעיף 1)ה(
לתזכיר שקדם להצעת החוק שבנדון, מחודש פברואר 2024
, קבע כי ״במקרה של סתירה בין ההוראות
המאומצות ובין חקיקת המזון, יגברו ההוראות המאומצות״. אבל בהצעה שעברה קריאה ראשונה בתחילת
חודש אפריל, הוספו סעיפים קטנים )א1( ו–)א2(, אשר לפי דברי ההסבר קובעים כי הדין הישראלי יגבר
במקרה שאין הפניה מפורשת ומלאה לדין האירופי. יוער, שהיחס בין סעיף זה לבין סעיף 1)
11
( להצעת
החוק שבנדון, שקובע את עליונות ההוראות המאומצות, אינו ברור. הבעיה העיקרית נובעת מהשוני בטיב
החקיקה: הדירקטיבה האירופית מציבה רף מינימום לצורכי בטיחות ביבוא מזון, ובעצם מהווה מסגרת
שבתוכה היבואן יכול לפעול; הדין הישראלי לעומת זאת קובע רף מקסימום, שמפרט במדויק את
הסטנדרט שעל יבואן לעמוד בו על מנת לייבא לישראל. במקרה של הפנייה חלקית לדירקטיבה האירופית,
המקלה ביחס לדין הישראלי הנוקשה, עולה חשש מפרשנות לפיה הדין הישראלי יגבר, כי הפער בהיקף
ההוראות יתפרש כלקונה. פרשנות כזו תעקר מתוכן את הרפורמה.
6.
בנוסף, הרפורמה הנוכחית מציעה הקלות במסמכים הנדרשים לייבוא מזון. עיקר השינוי נמצא בסעיף 6
להצעת החוק שבנדון )תיקון סעיף 79ד לחוק המקורי(, שמאפשר שיווק בישראל של מוצרים שעומדים
בסטנדרט הנדרש לשיווק באירופה, ולא רק מוצרים שמיוצרים או משווקים בפועל באירופה. זו הרחבה
משמעתית, התואמת את הרציונל המנחה לפיו "מה שטוב לאירופה טוב לישראל". יש להקפיד היטב
שגורמים בעלי אינטרס לא יוסיפו לסעיף דרישות נוספות לאישורים או למסמכים, שיסרבלו את ההליך.
7.
סעיף 24
להצעת החוק שבנדון מציע לבטל את סעיף 318א לחוק המקורי, המחייב דיווח שנתי של שר
הבריאות לוועדת הבריאות של הכנסת, בין היתר לגבי שינויים בדין האירופי המאומץ. הסיבה לכך היא
שסעיף 2 להצעת החוק )תיקון סעיף 3א לחוק המקורי( מייצר הפנייה ישירה לדירקטיבה האירופית )למעט
חריגים(, המתעדכנת באופן אוטומטי. אנחנו סבורים שצמצום הפיקוח הפרלמנטרי שגוי, במיוחד מכיוון
שהרפורמה אינה כוללת אימוץ מלא של הדירקטיבה האירופית. ניתן לשקול שינוי במהות הדיווח
ובהיקפו, אך לא לבטלו.
8.
לבסוף, ספק אם הרפורמה אכן תצא לדרך במועדים שנקבעו בסעיף 32
להצעת החוק. עיקר ההקלות
החדשות ליבואן נאות, הכוללות את ביטול הדרישה למסמכי מקור מהיצרן והכשרת ייבוא מקביל, נחקקו
בהוראת שעה בלבד, שתוקפה עד יום
31.8.2029
. גם הוראת שעה זו כפופה לדרישת משרד הבריאות לקבל
כלי אכיפה: תקנים, תקציבים, סמכויות, חיבור למאגרים בינלאומיים ועוד.
3 אכן, לפיקוח אפקטיבי יש
חשיבות רבה; אולם משרדי הממשלה קיבלו סמכויות ותקנים נוספים במסגרת הרפורמה הקודמת משנת
2021
, אשר עד כה לא הגבירה את התחרות בשוק המזון. לאור האמור, וכדי להגביר את סיכוייה של
הרפורמה הנוכחית לצאת לדרך ולהיות מיושמת הלכה למעשה, אנו מציעים כדלקמן:
)1(
ייקבעו מועדי תחילה חד משמעיים, שאינם תלויים בגורמים חיצוניים.
)2(
הרפורמה תחוקק כהוראה קבועה, ולא כהוראת שעה.
)3(
ועדת הבריאות של הכנסת תקבל דיווחים רבעוניים בדבר היערכות לקראת הרפורמה ויישומה.
הדיווחים יכללו מדדים מדידים לגבי מידת הצלחתה של הרפורמה, כמו הפחתת הסרבול
הבירוקרטי, מספר היבואנים שעברו למסלולי הייבוא החדשים וסכום הכסף שנחסך בפועל
למשפחה הישראלית הממוצעת.
9.
לסיכום, אנו רואים ברפורמה הנוכחית חשיבות עליונה. על מנת שהרפורמה תצליח, אנו מבקשים לקבוע
בה מועדי תחילה ברורים, לעגן את התיקונים העיקריים כהוראות קבועות ולא בהוראות שעה, להורות
על דיווחים על התקדמות ביצועה של הרפורמה לוועדות הכנסת, להוסיף מדדי הצלחה ברורים ומדווחים,
ולייצר אמירה מפורשת בעניין העליונות של הדין האירופי. בהקשר זה, נדגיש את בקשתנו לשקול שוב
את נחיצותן של הסטיות הרבות מהרגולציה האירופית שעוד נותרו במערכת הייבוא הישראלית. כל אלה
נדרשים כדי להבטיח, שהרפורמה הנוכחית אכן תביא את הבשורה המיוחלת של פתיחת השוק לתחרות
והורדת יוקר המחייה. חשוב להוסיף, שבשנים הרבות שלובי 99
עוסק בתחום, התחוור לנו שפתיחת השוק
לבדה לא תוביל להפחתת יוקר המחייה. יש לנקוט בצעדים משלימים על מנת להתמודד עם הריכוזיות
הייחודית של שוק המזון הישראלי, כגון פיצול מונופולים ופירוקם.
בברכה,
עו"ד רחל גור
מנהלת תחום ממשלה
לובי 99
נספח
להלן הטבלאות המשקפות את התייקרות המוצרים למרות הרפורמות הקודמות.
הטבלה הראשונה - לפי קטגוריה. הטבלה השנייה - בחלוקה לפי ספקים ומותגים.
ההשוואה היא בין המחיר ביום 1.1.2023
למחיר אותו מוצר ביום 1.3.2024
.
3 עמוד ? לראיה של חוק מזון ? יש צורך במיצוב מחדש של שירות המזון כ"מנהל מזון" וחיזוק היכולות המקצועיות של
שירות המזון, הייעוץ המשפטי והמעבדות, על ידי הוספה של תקנים ותקציב וכן מינוי נציגות קבועה בבריסל של נציג
ממנהל המזון במשרד הבריאות, לרבות הרחבת הגישה של מנהל המזון למערכת Rapid Alart System Food and
Feed (RASFF)
. וזאת בנוסף לדרישות לתקציבים ותקנים נוספים.