חומר רקע

14 מאי 2024 לכבוד : ועדת העבודה והרווחה, כנסת ישראל הנדון: הערות מטה המשפחות להחזרת החטופים והנעדרים להצעת חוק תשלומים לפדויי שבי, התשפ״ד- 2024 הערות כלליות 1. ראשית נציין כי לעמדת מטה המשפחות להחזרת החטופים והנעדרים, עיגון בחקיקה של זכויות השבים והשבות מידי חמאס הוא חיוני ונצרך מזה זמן רב, ואנו מברכים על הידרשות הגורמים הממשלתיים לסוגיה זו, אף שהתהליך נמשך זמן רב מדי; מכל מקום נבקש כי כעת הנושא יקודם במהירות המרבית האפשרית. 2. יחד עם זאת, התיקון המוצע אינו נותן מענה מספק לצרכיהם של השבים והשבות, כפי שעולה ממידע שקיבלנו ישירות מהחטופים השבים עצמם כמו גם מבני משפחותיהם. יש להבהיר, כי בנסיבות העניין צרכים אלה אינם תיאורטיים, אלא מבוססים על הניסיון המצטבר העגום מזה למעלה מחמישה חודשים מאז שבו. הקושי הממשי בהתמודדות היומיומית מאז השיבה, והפערים בין המענים הניתנים כיום על-ידי המדינה לבין הצרכים, מצביעים על צורך אקוטי בהסדר מקיף, רחב ומותאם לנסיבות הייחודיות של המקרה שהן חסרות תקדים בהיסטוריה של מדינת ישראל. לשם הגעה להסדר כזה יש לתקן את ההסדר המוצע בהצעת החוק. 3. בהקשר זה יש לציין, כי הניסיון המצטבר מלמד על אלה ששבו בעסקה האחרונה, וברי כי יש לעמוד על הקשיים הפיזיים והנפשיים הצפויים של אלה שעוד ישובו, אשר נמצאים למעלה משבעה חודשים במנהרות חמאס, ואין לדעת מתי ישובו, וברי כי מצבם וצרכיהם יהיו רבים ומורכבים יותר. 4. עוד בפתח הדברים יש להדגיש כי רבים מהחטופים השבים לא רק סבלו את תקופת ההחזקה האכזרית והממושכת בידי חמאס, אלא איבדו ב 7.10 בני משפחה, עשרות מבני הקהילה, ביתם נשרף עד היסוד ואין להם לאן לשוב. כל אלו הם קשיים נוספים ומצטברים, אשר מייחדים את המקרה, ויש לכך השלכות דרמטיות על הצרכים ועל תהליך השיקום. 5. חרף הנסיבות הייחודיות, הצעת החוק וההחלטות המינהליות המוזכרות בדברי ההסבר, מבוססות על הסדרים קיימים כגון חוק הנכים וחוק נפגעי פעולות איבה, אשר סביר שהשבים היו זכאים להם ממילא גם אם לא הייתה מקודמת הצעת חוק זו. לעמדת המטה, גם אם מטעמי יעילות הוחלט שלא לחוקק הסדר חדש וייחודי, היה על הגורמים הממשלתיים להידרש באופן מעמיק וסדור לנסיבות הייחודיות של המקרה ולמעטפת הנדרשת בטווח הקצר והארוך, בשים לב לחריגות האירועים של חטיפה והחזקה של אזרחים בתנאים קשים ביותר, באופן חסר תקדים בכל קנה מידה. הצעת החוק אשר מתבססת על הסדרים ומונחים קיימים מספק מעטפת חלקית ומוגבלת ביותר עבור נסיבות המקרה. 6. יתר על כך, הצעת החוק מזכירה עבודת מטה שנערכה, ואולם לא משתקפת ממנה עמדה מקצועית סדורה ביחס לצרכים של אנשים שחוו אירועים מהסוג הזה, תהליכי השיקום הצפויים להם, משכם, המעטפת הנדרשת וכיוצא באלה. בהתאם לכך, חלק מפרטי ההסדר ובפרט הסכומים ואחוזי הנכות נראים כמעט שרירותיים, ללא שהוצג בסיס עובדתי ומקצועי מספק. 7. יצוין כי העמדה המובאת להלן מבוססת בין היתר על עמדת פרויקט לילך להנגשה של צדק וזכויות בהליכים אותם מנהלת המדינה, למי שנפגעו פגיעות חמורות באופן ישיר או עקיף בעקבות טבח ה-7 באוקטובר, באמצעות עבודת מדיניות מול הרשויות וסיוע למשפחות, לנפגעות ולנפגעים, ובכלל זה החטופים והחטופות השבים. עמדה המבוססת על צרכי נפגעים כפי שמשתקפים מפניות פרטניות של נפגעים רבים לקליניקות המשפטיות בקריה האקדמית אונו, על ממצאי מחקר ראשוניים במחקר נגישות לצדק הנערך ע״י פרופ׳ קרן גואטה ופרופ׳ דנה פוגץ׳ במסגרת פרויקט לילך, וכן היוועצות עם עו״ד תמר קלנברג-לוי. התייחסות לגוף ההסדר המוצע 8. הגדרת החטופים והחטופות השבים כ״פדויי שבי״ בהצעת החוק אינה תואמת את נסיבות המקרה - המונח פדוי שבי מתייחס לחיילים שנפלו בשבי מדינת אויב, עליהם אמורים להגן כללים וזכויות לפי אמנות בינלאומיות. שימוש במונח זה של "שבויים" אינו מתאים למציאות של ה- 7.10 שבה אזרחים ואזרחיות, חיילים וחיילות נחטפו, הוחזקו וחלקם עודם מוחזקים כבני ערובה בידי ארגון טרור, וכנגד כל הכללים המקובלים במשפט הבינלאומי. בהתאם לכך, אין מקום להשתמש במונח של ״פדויי שבי״ ביחס לחטופים ולחטופות השבים. זוהי אינה רק הערה סמנטית, שכן יש בהגדרה כדי להאיר על ההבנה כי אירועי ה- 7.10 הובילו למציאות אכזרית, חדשה ובלתי מוכרת, אשר בהתאם אליה גם נדרש הסדר משפטי שונה ומותאם לנסיבות הייחודיות. 9. העלאת התגמול החודשי לפדויי שבי ל- 21% מהשכר הממוצע במשק – לא ניתן בדברי ההסבר להצעת החוק הסבר לעניין מדוע נקבע דווקא הסכום של 21% מהשכר הממוצע במשק, קרי 2,600 ש״ח. התגמול הקבוע בחוק פדויי שבי, כמפורט בדברי ההסבר להצעת החוק המקורית, נועד לבטא את ״החוב שחבה מדינת ישראל כלפי מי שנפל בשבי האויב תוך כדי שירותו בצבא ההגנה לישראל, או תוך כדי שירותו במשטרת ישראל, בשירות הבטחון הכללי או במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים )להלן – כוחות הבטחון(, מתוך הכרה כי מי שנפל בשבי כאמור סובל מבעיות רפואיות ונפשיות ייחודיות הנובעות מהטראומה של הנפילה בשבי האויב ומהשהייה בשבי, המקשות עליו לחזור ולתפקד לאחר שחרורו מהשבי״. כמו כן, נכתב כי תכליתו של התגמול החודשי לתת תשלום חודשי עבור פדויי השבי ״למשך כל ימי חייו, בלא זיקה למצבו הרפואי, הנפשי או הסוציו אקונומי, וזאת כדי לסייע לפדוי השבי בהתמודדות היומיומית עם מצבו״. 10 . ראשית, יודגש כי המדובר בחובתה של מדינת ישראל כלפי השבים בנסיבות בלתי נתפשות נוכח היקפו ואכזריותו של האירוע. רבים מהחטופים הם אזרחים שנחטפו מבתיהם, ממיטותיהם, לאחר שראו את בני משפחתם וקהילתם נרצחים לנגד עיניהם, במסגרת טבח אכזרי וחסר תקדים בתולדות המדינה. 11 . שנית, בהתבסס על התכלית המוזכרת, לא ברור מדוע נקבע שהתשלום החודשי יעמוד על 21% מהשכר הממוצע כהגדרתו בחוק הביטוח הלאומי, קרי 2,600 ש״ח. נימוק לכך גם לא נמצא בדברי ההסבר של תזכיר החוק, וגם בהצעת החוק המקורית אין זכר לרציונאל העומד מאחורי הסכום שנקבע דאז ) 1,000 שקלים מדי חודש(. לעמדת המטה, אין זה סכום אשר מבטא את חובה של מדינת ישראל כלפי החטופים והחטופות ששבו, מה גם שהוא אינו עונה על הצרכים של מי ששב מידי החמאס אשר צפויים להתמודד עם פערים משמעותיים ביותר בין ההכנסות עובר לחטיפה לבין הכנסותיהם כיום. 12 . הקביעה כי לשבים ולשבות תינתן זכאות כשל נכה צה״ל או נפגע איבה לו נקבעה דרגת נכות של 50% - יש לשים לב שהבשורה העיקרית של הצעת החוק הממשלתית, היא כי יינתנו זכויות של 50% נכות לכלל השבים באופן אוטומטי. ראשית, לא ברור על מה היא מבוססת ומדוע נקבעה רק 50% נכות, שכן היא אינה עונה על הצרכים במלואם. מעבר לכך, הגמלה הניתנת בצדה של קצבה זו, אשר כאמור מבוססת על רציונאלים קיימים ואינה מותאמת לנסיבות הייחודיות של המקרה, אף היא אינה עונה על הצרכים כלל ועיקר. הנה כי כן, הקביעה של הצמדה לדרגת הנכות אינה משקפת את כלל הצרכים והמורכבויות הפיזיות והנפשיות הייחודיות שעמם מתמודדים השבים, קל וחומר עם אלה שעמם הם צפויים להתמודד בעתיד. 13 . יש לציין, כי הסכומים המצטברים של התגמול החודשי מכוח חוק פדויי שבי וקצבת הנכות, עומדים על סך של כ- 5,000 שקלים בלבד, לכל החיים, ואין בכך כדי לתת מענה מספיק לשבים לאורך זמן. חוסרים קריטיים בחקיקה המוצעת 14 . תגמול חודשי מושווה לשכר מעוגן בחקיקה - כפי שהוצג על ידי מנהלת החטופים לנציגי משפחות השבים, עד יוני 2024 החטופים והחטופות השבים יהיו זכאים לתט״ר בשווי 6,000-9,000 ש״ח, בהתאם להרכב המשפחתי, באופן אוטומטי, עם אפשרות להשוות לשכר למי שלא חזר לעבוד. עוד צוין, כי לפי הנמסר מהמדינה, עתידה להתקבל החלטה מנהלית של ביטוח לאומי אשר תאריך את התט״ר לכלל השבים למשך שנה. 15 . ראשית, אנו סבורים כי יש הכרח לעגן בחקיקה תגמול זה וכי אין מקום להסתמך על החלטות מנהליות שייקבעו מעת לעת. זאת, על מנת לתת לחטופים והחטופות השבים ודאות מינימלית שחיונית כל כך במציאות הקשה בה הם מצויים. לראייה, העובדה שאנו נמצאים באמצע חודש מאי ועדיין לא ידוע בוודאות אם יוארך הסדר זה שאמור להסתיים בחודש הקרוב, מדיניות זו של הממשלה אשר מתחדשת מעת לעת, אינה סבירה כלל ועיקר. חלק משמעותי מתהליך השיקום דורש וודאות ובהירות, תחושת עמידה על קרקע יציבה לפחות בהיבט הכלכלי, דבר שאינו מתקיים כלל ועיקר במצב הנוכחי. 16 . לנוכח האמור, לעמדתנו יש להמשיך את הסדר חלף השכר שניתן בתקופת השבי במשך שנתיים מהחזרה מהשבי, ולמי שלא עבד – סכום השווה לגובה השכר הממוצע במשק. זאת, בשים לב לפגיעה הכלכלית המשמעותית שנגרמה ומתוך הבנה כי אלו לא ישובו לעבודתם משך זמן ממושך. צעדים אלו מתחייבים על-מנת לאפשר להם להתפנות לתהליכי השיקום ולחזרה לשגרה. 17 . כמו כן, בהקשר לכך יש לציין כי נדרש גם מענק התארגנות חד-פעמי משמעותי עבור כל חטוף וחטופה ששבו ובני משפחותיהם, לטובת מימון הוצאות חריגות על דיור, טיפולים וכיוצא באלה. התגמול החודשי, אשר במקרה הטוב מושווה לשכר, לא יכול לתת מענה על הצרכים החריגים של החטופות והחטופים השבים ובני משפחותיהם עם החזרה ארצה מידי החמאס, אשר מטבע הדברים דורשים התארגנות משמעותית והוצאות יתרות על ההוצאות השוטפות הרגילות. 18 . טיפול רפואי ונפשי מטעם המדינה - יש להחיל את סעיף 43 )א()א3( לחוק הנכים, ולקבוע כי יש לתת טיפול, על חשבון המדינה, בכל עת שיתגלה צורך, מבלי שיצטרכו להוכיח כי הטיפול נוגע ישירות לפוסט טראומה בשל החטיפה, בשים לב לכך שלתנאי הכליאה הקשים משך תקופה ממושכת, ולמצבם הנפשי של השבים, יהיו השלכות על מחלות נלוות שנכון להיום אינן ידועות. סעיף זה ימנע את הצורך להוכיח כל פעם מחדש את הקשר בין החטיפה ותנאי הכליאה למצבם הגופני של השבים לאורך השנים, דבר שהוא קריטי עבור השבים ובני משפחותיהם. 19 . סיוע ותמיכה לבני משפחה של השבים – • יש לתת ביטוי בחקיקה לתמיכה בבני משפחות החטופים והחטופות השבים על מנת שיוכלו להשתקם בעצמם, וכן לתמוך בשבים והשבות לאחר החזרה מהשבי. זאת, בצורה של הכרה אוטומטית באובדן הכנסות למשך שנה לבן משפחה אחד, וכן אפשרות להכיר באובדן הכנסה של בן משפחה נוסף בהתאם לנסיבות. נכון להיום, בן משפחה אחד זכאי לאובדן הכנסה למשך חודשיים עם חזרת השב, וזאת מכוח החלטה מינהלית של הביטוח הלאומי. הניסיון הכואב של החטופים ששבו מראה, כי הצורך בתמיכה בחטופים והחטופות השבים מצד בני המשפחה הוא משמעותי ביותר, ואינו מאפשר לבני המשפחה לחזור לשגרה גם לאחר החזרה מהשבי. הנה כי כן, בני משפחות החטופים והחטופות השבים, מהווים המשענת העיקרית לשבים והשבות, וזאת אף לאחר תקופה ממושכת בה הם עצמם חיו במציאות בלתי נתפשת שבה יקיריהם היו מוחזקים בידי חמאס, וחלקם אף איבדו בעצמם בני משפחה אחרים בטבח ה-7 באוקטובר. במקרים רבים ישנם צרכים נפשיים ורפואיים אקוטיים, אשר דורשים אף מעורבות אינטנסיבית של יותר מבן משפחה אחד. • הכרה בבני המשפחה כנפגעים ישירים – מסלול מהיר להכרה: בני המשפחה, אשר היו מצויים תקופה ממושכת במציאות בלתי נתפשת, שבה יקיריהם מוחזקים בשבי החמאס, מתמודדים אף הם עם נסיבות החטיפה, ועם קשיים ומצבים נפשיים לא פשוטים. לנוכח האמור, יש לאפשר מסלול מהיר של הכרה בהם לנכות בגין פוסט טראומה, בדומה ל״מסלול הירוק״ של רפורמת ״נפש אחת״ כך שיוכלו להגיע ישירות לשלב הוועדה הרפואית לבדיקת הזכאות. 20 . מיצוי זכויות, ועדות רפואיות, ועדות חריגים ומנגנוני ערעור – כפי שנמסר על ידי המנהלת, נכון להיום הביטוח הלאומי פועל להקל על בקשות של חטופים וחטופות שבים ובני משפחותיהם מתוך הבנה כי נדרשת הקלה בשים לב למצבם הייחודי. ואולם, יש להבטיח כי ״מסלול ירוק״ זה לא יהיה נתון לחסדי הגורם המקצועי האקראי בביטוח לאומי או אגף השיקום, אלא יינתן באמצעות מנגנונים מותאמים ופשוטים עבור השבים, השבות ובני משפחותיהם, לרבות מנגנון בעל ממומחיות ייחודית לסוג הזכויות הניתנות לשבים ולשבות לצורך ליווי ומיצוי זכויות מטעם המדינה. זאת ודאי כאשר נוצר יצור כלאיים חדש של מתן זכויות ״כשל״ נכה או נפגע איבה שלא היה מוכר עד עתה בחקיקה, אשר ניתן לצפות כי יעלה קשיים ביישום במעלה הדרך. גם בהקשר זה, יצוין כי הניסיון מלמד כי לא די בגורמים המקצועיים הקיימים בממשלה, אשר לכל אחד מהם מומחיות מסוימת, ונדרש גורם מתכלל ובקיא בכלל הזכויות, אשר יקדם גם ברמה העקרונית וגם ברמה הפרטנית את היישום. עוד נציין כי כבר היום, עולה קושי ממשי של החטופים והחטופות השבים ובני משפחותיהם לקבל מידע מקיף על אודות זכויותיהם וכפועל יוצא לפעול למימושם. 21 . לבסוף, נשוב ונודה לגורמי המדינה העוסקים בנושא על הידרשותם החשובה לעניין, ונבקש כי הערותינו יילקחו בחשבון והצעת החוק תתוקן בהתאם ובהקדם, נוכח הצורך החיוני לתת לשבים ולבני משפחותיהם מענה ראוי והולם. בברכה, עו"ד רז נזרי, עו"ד גל דבוש, עו"ד נועה בר-שלו, עו״ד אפי טפליץ מטה המשפחות להחזרת החטופים והנעדרים