חומר רקע

23 במאי 2024 ט״ו אייר התשפ"ד לכבוד ועדת הכלכלה הנדון: התייחסות לרפורמה ״מה שטוב לאירופה טוב לישראל״, והצעת חוק התקנים )אימוץ הוראות מחייבות החלות באיחוד האירופי(, התשפ"ד– 2024 לקראת הדיון ב- 27.5.2024 בשם לובי 99 )חל"צ(, הלובי הציבורי, אנו שמחים להביע תמיכתנו העקרונית בהצעת החוק שבנדון )להלן גם – הרפורמה הנוכחית(, שעושה ניסיון נוסף לקדם, לייעל ולפשט את תהליך הייבוא לישראל באמצעות אימוץ תקינה בינלאומית, ביטול הבדיקות המקדמיות ומעבר למשטר של הצהרות יבואן ואכיפה מוגברת בשווקים. עם זאת, חשוב לציין שבניגוד לפרסומים הרבים בתקשורת, הרפורמה הנוכחית אינה מבטלת את התקנים הישראליים הרשמיים, המעוגנים בין היתר בחוק התקנים, התשי"ג- 1953 )להלן: חוק התקנים(, ואינה מאמצת את הדירקטיבה האירופית באופן מלא. לכן יש לנו ספקות רבים לגבי יכולתה של הרפורמה הנוכחית, שמנוסחת בצורה שאינה בהירה ורוויה בחריגים, להוביל להוזלת המחירים המיוחלת תוך הגברת התחרות, באמצעות פתיחת השוק לתחרות מייבוא. הכל כמפורט להלן: 1. תכלית הרפורמה הנוכחית היא לאזן בין האינטרסים הציבוריים, למשל בעניין בטיחות הציבור ובריאותו )ראו למשל סעיף 8)א( בחוק התקנים(, לבין הקלות בייבוא, שירחיבו את היצע המוצרים המיובאים לשוק המקומי, יגדילו את התחרות ויפחיתו את יוקר המחייה. היבוא לישראל סובל מריכוזיות רבה, ונשלט על ידי יבואנים גדולים המהווים מונופולים במוצרים רבים. פערי המחירים הקיימים, כ- 30% בממוצע, בין ישראל למדינות מפותחות רבות לפי דו"ח ה- OECD )משנת 2023 (, 1 מדגישים את הצורך ברפורמה מבנית, שתפחית את יוקר המחייה.2 2. עם זאת, כפי שעולה ממסמכי ה- RIA לרפורמה הנוכחית, מספר גדול של תיקוני חקיקה והחלטות ממשלה בנושא קודמו בעשור האחרון: בתחום התמרוקים ב- 2013 , בתחום המזון ב- 2014 , לגבי תקנים ב- 2016 , וכן רפורמות רוחביות במסגרת חוק ההסדרים בשנים 2021 ו- 2023 . למרות הרפורמות הרבות, הניסיונות לסנכרן את מערכת הייבוא הישראלית עם השוק הבין-לאומי לא הובילו לתוצאה המיוחלת של הורדת המחירים )ראו נספח(, וזאת לפחות חלקית עקב החרגות ואימוץ חלקי בלבד של הדין האירופי. אנו חוששים, שללא שינויים משמעותיים בנוסח של הצעת החוק שבנדון, היא עלולה להמשיך את אותו קו של רפורמות בלתי אפקטיביות. 3. לפי סעיף 1 להצעת החוק )סעיף ההגדרות(, מוצע לייצר מסלול ייבוא נוסף, המכונה מסלול ״אסדרה אירופית מאומצת״, שלפי סעיף 12 )א()1( המוצע )סעיף 10 להצעת החוק( מבוסס על ״תקן אירופי מתואם״, המוגדר באותו סעיף כ״תקן של האיחוד האירופי, שבהתאם לקביעת האסדרה האירופית המאומצת חזקה כי עמידה בו, כשלעצמו או בשילוב עם תנאים נוספים, מהווה עמידה באסדרה האמורה״; זאת לצד מסלול הייבוא הקיים, שנחקק ב- 2021 , ומבוסס על תקנים ישראלים שהותאמו לתקן האירופי, ומכונה ״המסלול האירופי״. במסגרת המסלול החדש, יאומצו 17 מתוך 24 תקנות מהדירקטיבות האירופיות באופן חלקי או 1 en (Accessed on 05 March 2024) - OECD (2024), Price level indices (indicator). doi: 10.1787/c0266784 2 מנתוני משרד האוצר עולה, כי רמת הריכוזיות של עשרת ספקי המזון הגדולים בשוק המזון )CR10 ( גבוהה משמעותית )פי שניים ויותר( לעומת מדינות אחרות בעולם: 53.5% בישראל לעומת 25.8% באוסטרליה, 21.9% בצרפת, 21.2% בקנדה, 18.9% בארה״ב, 16.9% בבריטניה וביפן ו- 13.6% בגרמניה. פערים אלה מעידים על הצורך ברפורמה, שתקל על מערך הייבוא ותעודד את הגברת התחרות. מצגת משרד האוצר מתוך בחומרי הרקע לדיונים שנערכו בוועדת הכלכלה בפרק ט״ז )הגברת התחרותיות בענף המזון והטואלטיקה( מתוך הצעת חוק התכנית הכלכלית )תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו- 2024 (, התשפ״ג- 2023 , בשקף 14 . קישור מלא )בהתאם לתוספת החמישית להצעת החוק(. לפי ה- RIA הנלווה לתזכיר התקנים, עולה שהכרה מלאה בדירקטיבה האירופית אינה אפשרית, שכן ישראל אינה פועלת לפי הדירקטיבות הנלוות לתחום מוצרי הצריכה, כמו הדירקטיבה הכימיקלית.3 4. העובדה שרק חלק מהדירקטיבות אומצו )וחלקן, כמו במקרה של מוצרים לילדים, באופן חלקי בלבד(, מצמצמת באופן משמעותי את היקף הרפורמה ואת הפוטנציאל להוביל להקלה ביוקר המחייה. לפי הדיווחים בתקשורת, רק כמחצית מהתקנים הרשמיים )כ- 500 ( נכללים בדירקטיבות המאומצות. בנוסף, אנו חוששים שאפילו ההערכה שהרפורמה תחול על כמחצית מהתקנים היא אופטימית, שכן יש מוצרים רבים שעליהם חלים מספר תקנים בו זמנית, לדוגמה חל תקן אחד על כיסא הגבהה לילד ותקן אחר לצלחת המחוברת לאותו כיסא, עובדה שמנעה מכיסאות הגבהה להיכנס למסלול המקל ברפורמה הקודמת ב- 2021 , למרות שלכאורה, לפי נוסח החוק דאז, המוצר היה אמור להיכלל בה. עד כה משרד הכלכלה ומשרד האוצר לא פרסמו לעיון הציבור את רשימת המוצרים שייכללו ברפורמה. אנו מבקשים מהוועדה לדרוש לקבל דיווח מסודר ורשמי, שיהיה בסיס לדיון על החקיקה המוצעת. 5. הצעת החוק לוקה גם בחוסר בהירות: מנוסח הגדרת "תקן אירופי מתואם" בסעיף 10 להצעת החוק, המתקן את סעיף 12 לחוק, עולה, כי הצעת החוק לכאורה מאמצת את התקן האירופי, ולאו דווקא את הדירקטיבה האירופית. התקן האירופי הינו סטנדרט מדויק אך וולונטרי, ואילו הדירקטיבה האירופית קובעת תנאי מינימום מחייב. הנושא נדון בהרחבה בחוברת הדירקטיבות של אירופה, המכונה BLUE GUIDE , בסעיפים המפרטים את ההבדל ביןEssential Standards שהם הדירקטיבות, לבין Harmonized Standard שמקביל לפי הניתוח שלנו לתקן האירופי. 4 אלא שמשיחות עם נציגי ממשלה עולה, כי הכוונה הייתה לאמץ את הדירקטיבה האירופית באופן ישיר, ולא את התקן. יש להבהיר בצורה ברורה מה מהשניים אומץ, התקן או הדירקטיבה, על מנת למנוע סרבול וחוסר ודאות, שעלול לפעול לטובת גופים אינטרסנטים. 6 . לפי סעיף 9א1)ב( המוצע )סעיף 4 להצעת החוק(, משרד הכלכלה חייב לפרסם ״תרגום מהימן ומקצועי״ של החקיקה האירופית באתר משרדו. אין ספק שמטרת הסעיף היא להקל על היבואן, אלא שכל תרגום הוא גם פרשנות. שאלת תוקפו של התרגום לעומת המקור אינה ברורה, ופותחת פתח לחוסר ודאות ולסרבול. נדרש סעיף עליונות ברור, שמבהיר שמטרת התרגום היא להקל על הציבור, וכי ההוראה המחייבת היא הנוסח המקורי בשפה האנגלית. 7 . קושי נוסף הוא, שהרפורמה הנוכחית חלה רק על מוצרים המיובאים על סמך כ- 500 תקנים רשמיים שמעוגנים בחוק התקנים, וההוראות הנלוות של הממונה על התקנים. הרפורמה הנוכחית אינה חלה על אלפי תקנים לא רשמיים, והוראות הייבוא שמפנות לאותם תקנים, שנמצאות בהוראות חקיקה אחרות, למרות שחלקם מחייבים, ואינם וולונטריים, ולכן מהווים חסמי ייבוא. נראה, כי הסיבה לכך היא העדרו של מיפוי כללי של אותם תקנים, שלרוב מעוגנים בחקיקת משנה, בחוזרי מנכ״ל וכו'. ברפורמות הקודמות בחוק ההסדרים, בשנים 2021 ו- 2023 , נדרשו משרד הכלכלה ומכון התקנים לסיים את מיפוי התקנים הלא רשמיים ולהתאימם לסטנדרט הבינלאומי, אך למיטב ידיעתנו המיפוי לא הושלם. אם הרפורמה הנוכחית לא תכלול את התקנים הבלתי רשמיים, כל המוצרים המעוגנים באופן מלא או חלקי בתקנים אלה, יוחרגו 3 עמודים 17 - 19 ל- RIA של חוק התקנים 4 The Blue Guide on the implementation of the product rules 2022, 4.1.2 content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2022:247:FULL - lex.europa.eu/legal - https://eur באופן אוטומטי ממסלול האסדרה האירופית. דרך המלך היא להחיל את הרפורמה על כל אותם תקנים בלתי רשמיים, אך בהעדר מיפוי – יש לכל הפחות לקבוע במפורש, כי הדיו האירופי גובר על הוראות אלו. 5 8 . מועד תחילתה של הרפורמה: לפי סעיפי התחילה, רוב חלקיה של הרפורמה הנוכחית אמורים להיכנס לתוקף ביום 1.9.2024 )סעיף 20 להצעת החוק(. אלא שספק אם הרפורמה אכן תצא לדרך במועד זה. כך למשל שר הכלכלה הוסמך לדחות בצו את יום התחילה, אם שוכנע שלא הושלמה ההיערכות הנדרשת להפעלת סמכויות הפיקוח והאכיפה. לאור האמור, וכדי להגביר את סיכוייה של הרפורמה הנוכחית לצאת לדרך ולהיות מיושמת הלכה למעשה, אנו מציעים כדלקמן: )1( ייקבעו מועדי תחילה חד משמעיים, שאינם תלויים בגורמים חיצוניים. )2( הוועדה הרלוונטית בכנסת, היא ועדת הכלכלה, תקבל דיווחים רבעוניים בדבר ההיערכות לקראת הרפורמה ויישומה. 9. מדדי הצלחה: לפי מסמכי ה- RIA , היה לרפורמות קודמות פוטנציאל להוזיל את מחיר המוצר בממוצע בכ- 10% , והרפורמה הנוכחית צפויה לחסוך לצרכנים כ- 5% נוספים.6 אלא שמבדיקה שערכנו בלובי 99 עולה, שמאז 1.1.2023 , מוצרי צריכה בסיסיים, כמו טמפונים, קונדומים וחיתולי תינוקות, לא הוזלו, ובממוצע אף התייקרו משמעותית )ראו בנספח; נזכיר כי הרפורמה הקודמת הייתה בתוקף בין 1.9.22 ועד 1.4.23 (. אמנם מחיר אינו חזות הכול, אך מדדים אחרים - כמו היקף הייבוא, הנטל הבירוקרטי או מספר היבואנים שעברו למסלול החדש - לא נכללו במסמכי ה- RIA , ובהעדרם לא ניתן לקבוע את מידת ההצלחה של הרפורמות הקודמות. מכאן הספק אם הרפורמה הנוכחית, שהיא דומה במדיה רבה לקודמותיה, תשיג את המטרות של הגברת התחרות והפחתת יוקר המחייה. לפיכך אנו מציעים להוסיף לחקיקה מדדי הצלחה ברורים, המדווחים לוועדות הרלבנטיות בכנסת, הכוללים בין היתר הפחתת הסרבול הבירוקראטי, מספר היבואנים שעברו למסלולי הייבוא החדשים וסכום הכסף שנחסך בפועל למשפחה הישראלית הממוצעK . 10 . לסיכום, אנו רואים ברפורמה הנוכחית חשיבות עליונה. על מנת שהרפורמה תצליח, אנו מבקשים לקבוע הפנייה ישירה לכל הדירקטיבה האירופית, ללא התאמות, חריגים, או תרגומים שפותחים פתח לאי ודאות ולסרבול, וכן סעיף עליונות חד משמעי שיקבע שהדין האירופי גובר על התקנים הישראלים הבלתי רשמיים ושהנוסח המקורי גובר על התרגום לעברית. בנוסף, אנחנו מבקשים לקבוע מועדי תחילה ברורים, להורות על דיווחים על התקדמות ביצועה של הרפורמה לוועדות הכנסת, ולהוסיף מדדי הצלחה ברורים ומדווחים. כל אלה נדרשים כדי להבטיח שהרפורמה הנוכחית אכן תביא את הבשורה המיוחלת של פתיחת השוק לתחרות והורדת יוקר המחייה. בברכה, עו"ד רחל גור מנהלת תחום ממשלה לובי 99 5 יש דוגמאות רבת של סעיפים דומים כמו סעיף 1)ה( לתיקון לחוק המזון שהתפרסם בחודש מרץ 2024 , במסגרת מקבץ תזכירי החוק, מה שטוב לאירופה טוב לישראל, וקבע כי ״במקרה של סתירה בין ההוראות המאומצות ובין חקיקת המזון, יגברו ההוראות המאומצות״. 6 עמוד 23 ל- RIA של חוק התקנים נספח להלן הטבלאות המשקפות את התייקרות המוצרים למרות הרפורמות הקודמות. הטבלה הראשונה - לפי קטגוריה. הטבלה השנייה - בחלוקה לפי ספקים ומותגים. ההשוואה היא בין המחיר ביום 1.1.2023 למחיר אותו מוצר ביום 1.3.2024 .