חומר רקע

ט"ו אייר, תשפ"ד 23 במאי 2024 לכבוד ח"כ צביקה פוגל יו"ר הוועדה לביטחון לאומי שלום רב, הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית להצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי) (תיקון מס' 2), התשפ"ד-2024 הצעת החוק שבנדון מבקשת להאריך בשבעה חודשים נוספים את אפשרות ההכרזה על "מצב חירום כליאתי" הקבועה בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ"ד-2023 (להלן: "הוראת השעה"). לפי הוראת השעה, הכרזה על מצב חירום כליאתי מקימה סמכות למנהל בית סוהר לצופף עצורים ואסירים בניגוד להוראות החוק והפסיקה בדבר שטח מחייה מינימאלי וכן לחרוג מהחובה החוקית להלין כלואים על גבי מיטות, כך שיתאפשר להלינם אף על רצפת תאי הכליאה. בדברי ההסבר להצעת החוק צוין כי המשך העלייה במספר הכלואים והמעצרים הנוספים שצפויים להתבצע במצב החירום מלמדים כי השיקולים שעמדו בבסיס חקיקת הוראת השעה מתקיימים גם היום, ולפיכך מצדיקים את הארכת תוקפה. הסניגוריה הציבורית ערה, כמובן, למצוקה החריפה ההולכת וגוברת של מקומות הכליאה. עם זאת, אנו סבורים כי אין מקום להארכת החקיקה המאפשרת הכרזה על מצב חירום כליאתי בלא נקיטה מיידית באמצעים שיביאו להפחתה משמעותית בהיקף הכלואים ולצמצום סבלם של אלפי עצורים ואסירים המוחזקים בתנאים בלתי נסבלים לאורך תקופה הולכת ומתמשכת. בימים אלה, ולמעשה מזה תקופה ממושכת של למעלה מחצי שנה, אנו עדים למשבר כליאתי חסר תקדים במסגרתו מצופפים עצורים ואסירים – הן פליליים והן ביטחוניים – למרחב מחייה בלתי אנושי ואף לכדי הלנה על הרצפה. משמעות הארכת תוקפה של הוראת השעה היא הכפלת משך מצב החירום הכליאתי, אשר מטבע הדברים תביא להחמרה דרמטית בתנאי הכליאה הקשים ממילא. זאת, מבלי שננקטו עד כה בפועל צעדים אפקטיביים להקלה ממשית על הצפיפות במתקני הכליאה. לצערנו, חרף הנתונים העגומים אשר הולכים ומחמירים מדיווח לדיווח, הצעת החוק מבקשת להאריך את הוראת השעה בעוד מספר חודשים נוספים מבלי לבצע בה תיקונים מהותיים כלשהם ובאופן שיביא להמשך החזקתם דה-פקטו של אלפי עצורים ואסירים בתנאים הפוגעים אנושות בכבודם, ואף להחמרה נוספת של המצב עקב קליטתם הצפויה של עצורים ואסירים נוספים. מציאות זו מחייבת בחינה מיידית ורחבה יותר של הפעולות הנדרשות גם בהיבטים של יצירת חלופות אפקטיביות ומשמעותיות לכליאה (ובהקשר זה ראו בסוף המסמך הצעות קונקרטיות שהועלו זה מכבר על ידי הסניגוריה הציבורית וגורמים נוספים). לפי נתונים עדכניים שהועברו אל הוועדה לביטחון לאומי של הכנסת, מצבת הכלואים עומדת נכון ליום 9.5.2024 על 21,163 עצורים ואסירים – המדובר באלפי אסירים מעבר לתקן הכליאה שאושר בוועדה ועומד על 14,500. אמנם חלק ממקורה של חריגה זו עוד בימי שגרה, אולם המצב התדרדר במהירות לנוכח כליאתם של למעלה מ-4,800 עצורים ואסירים נוספים מאז פרוץ המלחמה. לפי הנתונים, יותר ממחצית מן הכלואים מוחזקים בתנאי צפיפות קשים שאפילו אינם עומדים ב"פעימה הראשונה" של בג"ץ שטח המחיה (קרי מוחזקים בשטח נמוך מ-3 מ"ר), ובהם אלפי עצורים ואסירים פליליים המהווים יותר מרבע מכלל הכלואים הפליליים. כ-4,100 כלואים לנים שלא על מיטה, אלא בעיקר על גבי מזרנים שעל הרצפה – וגם בהקשר זה ניכרת מגמת זליגה והרחבה למאות רבות של כלואים פליליים. לצד הצפיפות הקשה השוררת במתקני הכליאה, יוזכר כי בתקופת החירום חלו שינויים רבים שהביאו לפגיעה קשה נוספת בזכויות הכלואים אשר רק לאחרונה החלו לשוב לשגרה בהדרגה ובאופן חלקי. ויוזכר: כפי שנקבע בפסיקת בג"ץ, שטח המחייה המינימאלי לעצור ולאסיר נוגע ל"לגרעינה של הזכות לכבוד ולליבתה". זכותו של העצור והאסיר למיטה לישון בה "מצויה בגרעין הקשה של זכויות היסוד לקיום בתנאים מינימאליים, הנתונה לאדם כחלק מההגנה על כבודו". על כן, הלנה בתנאי צפיפות קשים, ובפרט הלנה שלא על מיטה, פוגעים אנושות בכבוד האדם ובצלם האנוש. יתרה מכך, על פי הדין הבינלאומי, החזקת אסיר בשטח של 3 מ"ר ומטה עולה לכדי ענישה אכזרית, בלתי אנושית ומשפילה. תמונת מצב מדאיגה זו מחדדת מזה זמן רב את הצורך לפעול בדחיפות לקידום פתרונות אפקטיביים שיקלו על הצפיפות במתקני הכליאה. כאמור בדברי ההסבר להצעת החוק, עיקר הפתרונות שמקדמת הממשלה להקלה על הצפיפות במתקני הכליאה מתבססים על פתרונות עתידיים של בינוי והרחבת מתקני כליאה, אשר אפילו לפי התסריטים האופטימיים ביותר לא יביאו להקלה ממשית ומיידית על הצפיפות במתקני הכליאה. לצד זאת, קודמו מהלכים מינוריים שאין בהם כדי להתמודד עם היקף הכלואים המאמיר בהתמדה: כך למשל, פורסם צו המגדיל את מכסת האיזוק האלקטרוני בכ-500 תקנים, אך מימושם תלוי בהחלטות שיפוטיות. כמו כן, אושרה הוראת שעה המסמיכה את נציב בתי הסוהר ליתן חופשה מיוחדת שלא תעלה על 45 יום לאסיר שמועד שחרורו קרב, ואולם הוחרגו מההסדר קבוצות רבות של אסירים כך שהוא יהיה רלוונטי לאוכלוסייה מצומצמת ביותר של אסירים (ואכן, מהנתונים שנמסרו לכנסת עד היום הסדר זה יושם ביחס לכ-140 אסירים בלבד). הנה כי כן, הלכה למעשה לא ננקטו צעדים מספקים על מנת להתמודד עם משבר הכליאה החריף. בעוד שהחריגה מתקן הכליאה עומדת בימים אלו על כ-6,600 כלואים ואף עתידה להוסיף ולהאמיר, הצעדים שבכוונת הממשלה לבצע יספקו מענה לקבוצה מצומצמת בהרבה של עצורים ואסירים. מעבר לכך, בעוד שמצוקת הכליאה היא מיידית, הפתרונות הנשקלים עתידים לתת מענה הדרגתי רק לאורך שנים. אנו סבורים כי לא ניתן עוד להשלים עם מציאות זו על ידי הארכה נוספת של הוראת השעה. ולהלן יובאו שוב הצעות קונקרטיות מטעם הסניגוריה הציבורית, אשר עד היום לא נדונו לעומק חרף חלוף הזמן הניכר מאז חקיקת הוראת השעה: אנו סבורים שיש לקבוע אמת מידה חילופית ברורה לשטח המחייה. הוראת השעה מסייגת את הוראות הדין לגבי שטח המחיה הנוכחי שנקבע בתקנות ובפסיקתו המחייבת של בית המשפט העליון, אך אינה קובעת הוראות חילופיות ברורות. לטעמנו, נדרשת הגדרה ברורה של שטח המחייה המינימאלי שיעמוד לרשותו של כל אסיר תחת משטר הוראת השעה לאחר ההצפפה, ולא ניתן להסתפק בהוראות כלליות כגון "בהתחשב בגודל התא ומאפייניו". לעניין זה יש להזכיר כי על פי המשפט הבינלאומי שטח מחייה העומד על 3 מ"ר עלול לעלות כדי ענישה אכזרית, בלתי אנושית ומשפילה. בחינה מאוזנת יותר של הצורך לעומת האמצעים המוצעים, מחייבת לטעמנו את הרחבת החקיקה המוצעת כך שתכלול גם הוראות זמניות להפחתת הכליאה, ולו ב"מקרי גבול". בראש ובראשונה ראוי להוסיף הוראות מכווינות שיקול דעת בדבר מעצר ומאסר בתקופה זו, כדוגמת הדרישה לתנאי של "חיוניות המעצר" כפי שהתקבל בשעתו בחקיקת החירום בתקופת הקורונה; וכן דרישה להטלת עונש מאסר בפועל על ידי בית המשפט רק במקרים שבהם לא ניתן להסתפק בענישה שאינה כוללת כליאה וכאמצעי אחרון. ראוי לקדם הוראות נוספות שיסייעו בהפחתת הצפיפות הקיימת, כגון: קידום תיקוני חירום לחוק המעצרים אשר יביאו להפחתת מספר העצורים ו/או לקיצור משכי המעצר; הרחבת השחרור המוקדם על ידי היחידה למאסרים קצרים על ידי קביעת ברירת מחדל של שחרור מוקדם אלא אם קיימת אינדיקציה שלילית מובהקת; יצירת חלופה לכליאה של מאסר בית בפיקוח אלקטרוני (משמורת בקהילה); הסרת החסמים הקיימים כיום בחוק בעניין מעצר בפיקוח אלקטרוני (למשל מתן שיקול דעת לבית המשפט בכל הנוגע לסוגיית הפיקוח האנושי הרציף); הרחבת התחולה וההיקף של הסדר חופשה מיוחדת לאסירים; הרחבת השחרור המנהלי של קבוצות אסירים מסוימות ובמיוחד אסירים השפוטים לתקופות קצרות; וכיו"ב. כאמור, אנו מבינים היטב את הצורך בקליטת עצורים ואסירים נוספים עקב מלחמת "חרבות ברזל". לצד זאת, על רקע משבר הצפיפות הקיצוני נראה כי הארכה נוספת של הוראת השעה תוביל להחמרה בתנאים הבלתי אנושיים בהם מוחזקים כבר היום כמחצית מהעצורים והאסירים. אשר על כן, לעמדת הסניגוריה הציבורית, במקום לפעול להנצחת המצב הקיים – יש לנקוט בצעדים אפקטיביים שיקלו על הצפיפות במתקני הכליאה באופן מיידי. בכבוד רב ובברכה, גיל שפירא, עו"ד ישי שרון, עו"ד מנהל המחלקה לייצוג אסירים מנהל מחלקת חקיקה ומדיניות הסניגוריה הציבורית הארצית