חומר רקע

27/05/2024 ט י״ באייר התשפ״ד :לכבוד יו״ר ועדת הכלכלה – ח״כ דוד ביטן חברי ועדת הכלכלה :הנדון נייר עמדה מטעם המכון לרפורמות מבניות – הצעת חוק התקנים )תיקון מס׳19( )אימוץ הוראות המחייבות החלות בדין האירופי(, התשפ״ד- 2024 ביטול סעיף13 – מחטף שמנסה להכשיר תקינה בלתי - חוקית בנושא השמאות ולא שייך לנושא הדיון הצעת החוק לתיקון חוק התקנים היא נדבך נוסף ברפורמת התקינה שהושקה בשנת2022 , וכוללת בחובה הקלות מרחיקות לכת על יבוא סחורות לישראל. הצעת החוק מפחיתה את הדרישות הרגולטוריות בשלב היבוא ומשיתה את האחריות על היבואן להצהיר כי המוצר עומד באמות המידה האירופיות. המכון לרפורמות מבניות מתנגד לרפורמה, שפותחת את סמכות התקינה לכל דיכפין ומפריטה את אחריות המדינה לבריאות ולרווחת הציבור . בחסות ההבטחה לבשורה צרכנית, מכניסה הצעת החוק מן הדלת האחורית את ביטולו של התקן כמוסד משפטי בעל תוקף מחייב. למהלך זה עלולות להיות השלכות רחבות היקף שחורגות מסוגית יבוא הסחורות , ובכלל זה הכשרת תקנים שמאיים שהותקנו בלא סמכות ובניגוד לחוק. לאור זאת, מן הראוי להעביר את הרפורמה לאחר דיון ציבורי נרחב ומהותי, שאינו יכול להתקיים בצילה של המלחמה. להלן יפורטו עיקרי התנגדותנו: 1 . הפרטת סמכותו הבלעדית של מכון התקנים מרוקנת את החוק מתוכנו הנורמטיבי • סעיף13 לחוק התקנים מעגן את האיסור על שימוש במונחים ״תקן״ או ״ סטנדרד״, מקום שבו המוצר לא קיבל אסכמתא רשמית. סעיף זה מבטא את סמכותו הבלעדית של מכון התכנים בתחום התקינה, ואת האינטרס הציבורי בשקיפות ובצמצום פערי המידע בין הצרכן ליצרן. להלן לשונו של הסעיף במתכונתו הנוכחית: )א( אסור לאדם – )1( להשתמש במלים תקן, סטנדרד ונורמה, או במלים קרובות לאלה, על כל נטיותיהן )להלן – מלים מוגנות(, לתיאור מיפרט, או כללים טכניים, שלא נקבעו כתקן או כתקן רשמי; )2( להשתמש במלה מהמלים המוגנות כשם לעסקו, או לפעולות עסקו, ללא היתר מאת השר; הוראה זו לא תחול על אדם שהשתמש כאמור לפני תחילת תקפו של חוק זה; )3( לתאר מצרך, בכתב או בעל פה או בכל דרך אחרת שהיא, תיאור העלול לעורר את הרושם שניתן היתר לסמנו בתו תקן או בסימן השגחה, אלא אם נוכח שאמנם ניתן היתר כזה; )4( לסמן מצרך באופן העלול לעורר את הרושם, כי המצרך מתאים לתקן או לתקן רשמי פרט לסימון כחוק בתו תקן; )5( לתאר או לסמן מצרך באופן העלול לעורר את הרושם כי המכון משגיח על ייצורו, אם אין המכון משגיח על ייצורו. ( )ב בסעיף זה, "מצרך" לרבות האריזה, העטיפה, הסליל או כל דבר אחר, שבהם נמכר המצרך, וכן כל פתק המחובר להם או למצרך. • על החשיבות שמייחס המחוקק לעקרונות שטמונים בסעיף תעיד הסנקציה שנלוות להפרתם. חוק התקנים מתווה שני מסלולי אכיפה – פלילי ומנהלי – ומייעד לסעיף 13 את הנתיב הפלילי. סעיף 17 א)ב( לחוק התקנים קובע עונש מאסר בן שישה חודשים או קנס של 75,000 שקלים בגין הפרת הוראות הסעיף: ב( העושה אחד מאלה, דינו – מאסר שישה חודשים או קנס כאמור בסעיף 61 )()א3 ( לחוק העונשין – )4 ( משתמש באחת או יותר מהמילים המוגנות, בניגוד להוראות סעיף13 )()א1 ) ( או2 ;( • ) הצעת החוק מבקשת למחוק כליל את פסקאות1 ( ו-) 2 ( בסעיף קטן )א(, בנימוק כי ״בעולם לא קיים איסור שכזה״. הסבר זה מתעלם הן מהסתמכותו של הצרכן הישראלי על ציון התקן, שערב לאיכות המוצר, והן מהמשמעות הנורמטיבית שגלומה בסעיפים 13 )()א1 (-) 2 ( - עיגון סמכותו הבלעדית של מכון התקנים בתחום התקינה. 2 . ביטול ״התקן״ של חוק התקנים נושא השלכות רחבות היקף • הפרטת האחריות של מכון התקנים לקביעת תקנים עשויה להכשיר תקניים שאינם תקניים, ובכלל זה את תקן 21.1 . תקן שמאי זה קובע תמורה של דירה יחידה לבעלי מקרקעין במתחמי פינוי בינוי. זו שווה בגודלה או גדולה אך במעט מהדירה אותה הם מפנים, בעוד שמי שקוצר את מירב הפירות הכל כליים הוא היזם. תקן זה משולל תוקף חוקי, משום שמועצת שמאי המקרקעין והוועדה לתקינה שמאית אינן מוסמכות בחוק לקבוע תקינה. ואולם, הרפורמה עשויה להכשיר תקנים אלו, שפוגעים בזכויות יסוד ובאינטרס הציבורי. אין זה ראוי להעביר במסגרת רפורמה שנועדה להקל על יבוא סחורות, חוק שהשלכותיו חורגות מסוגיה זו. 3 . הרגולוציה של סחורות מיובאות חיונית להגנה על הצרכן העממי • חוק התקנים מצהיר על תכליותיו של התקן הרשמי: שמירה על בריאות הציבור, ביטחונו, איכות הסביבה, הספקת מידע, הבטחת תאימות או חלופיות של מוצרים ומניעת נזק כלכלי לצרכן. • הרגולוציה על סחורות מיובאות חיונית לפעילותה התקינה של הכלכלה, משום שהיא נועדה לתקן כשלי שוק מרכזיים, למנוע שיווק מוצרים מסוכנים וא - סימטריה במידע. החוק אינו מכונן מנגנוני אכיפה שיכפו על הריק הרגולטורי שנוצר, וימנעו את הפצת ן של סחורות פגומות בשוק הישראלי. השכבות העממיות חשופות במיוחד לסכנות אלו, בשל קשיי נגישות למידע והעדפה למוצרים שמחירם נמוך. • המעבר של האיחוד אירופי למשטר רגולטורי המתרחש בשווקים נשען על חיזוק מנגנוני הפיקוח והאכיפה, וכן על הקמתם של מערכות שיתוף מידע בין המדינות החברות באיחוד. הצעת החוק מאמצת היבט אחד של הדין האירופי, אך שומטת את מנגנוני ההגנה על הצרכן ששלובים בו באופן בל ינתק. על כן, שיווקה של הרפורמה תחת הכותרת ״מה שטוב לאירופה - טוב לנו״ אינ ו מתאר את המציאות כהווייתה, ומולי ך את הציבור הישראלי שולל. 4 . דיון ציבורי ברפורמה בצל המלחמה עשוי להיחשב כמחטף • חוק התקנים מגלם בחובו הכרה בחשיבות הפולמוס הציבורי, וקובע כי השר רשאי להתקין תקן רשמי רק לאחר התייעצות עם נציגי היצרים, היבואנים, והצרכנים. נובע מכך כי אימוצו של תקן זר, והפרטת אחריותה של המדינה לערוב ליישומן של אמות המידה הזרות, תובעים גם הם דיון ציבורי נ רחב, שיתן ביטוי לקולם של הצרכנים ושל השכבות העממיות. דיון ציבורי פורה ויעיל אינו יכול להתקיים בצילה של המלחמה, ששובה את תשומת ליבו של העם. לכן, הוועדה מתבקשת לדון בביטול סעיף13 ., ולהוציא אותו מהדיון, כבלתי שייך לנושא הדיון . רצ"ב חוות דעת של שמאי מקרקעין רון כהן, ומצגת מטעם המכון על ביטול עיקרי חוק התקנים עו"ד שרגא בירן, יו"ר ומייסד המכון לרפורמות מבניות. RON COHEN V a l u a t i o n A d v is o r y S e r v i c e s 20 Yohanan HaSandlar Street Haifa 3296220, Israel 7042007 - 074 roncohen.co.il 12 בפברואר 2024 לכבוד מר שרגא בירן, יו"ר המכון לרפורמות מבניות א״נ, חוות דעת בעניין תקן 21.1 אני החתום מטה, רון כהן, כלכלן ושמאי מקרקעין, התבקשתי על ידי מר שרגא בירן מהמכון לרפורמות מבניות לחוות דעתי המקצועית בעניין תקן 21.1 של מועצת שמאי המקרקעין ובשאלה האם הוא ראוי להוות תקן מקצועי. חוות דעת זו מוגשת במסגרת עתירה של המכון לרפורמות מבניות שהוגשה לבית המשפט העליון בשבתו כבית דין גבוה לצדק )בג"ץ 8958/21 המכון לרפורמות מבניות נ' כנסת ישראל(. חוות דעת זו ניתנת בכתב במקום עדות בבית המשפט. אני מצהיר כי ידוע לי היטב כי דינה של חוות דעתי, כשהיא חתומה על ידי, לעניין הוראות החוק הפלילי בדבר עדות שקר בבית המשפט, כדין עדות בבית המשפט. ואלה עיקרי השכלתי וניסיוני המקצועי: - שמאי מקרקעין מוסמך על ידי Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS) משנת 2020 )מ״ר 1234307 ( - בעל תואר שני במינהל עסקים מאוניברסיטת חיפה משנת 2018 - שמאי מקרקעין מוסמך על ידי מועצת שמאי המקרקעין משנת 2005 )מ״ר 1380 ( - בעל תואר ראשון בכלכלה מאוניברסיטת תל אביב משנת 1995 - חבר הוועדה הבינלאומית לתקני שמאות של המועצה הבינלאומית לתקני הערכות שווי )International Valuation Standards Council – IVSC ( משנת 2023 - בעל משרד פרטי בשמאות מקרקעין, היחיד בישראל שמפוקח על ידי RICS , משנת 2022 - המזכיר הכללי של הקואליציה הבינלאומית לתקני מדידת מבנים )International Property Measurement Standards Coalition – IPMS ( משנת 2021 - חבר במאגר הבוררים של לשכת שמאי מקרקעין בישראל משנת 2021 - חבר הוועדה המקצועית של לשכת שמאי מקרקעין בישראל בשנים 2018 – 2020 RON COHEN V a l u a t i o n A d v is o r y S e r v i c e s 20 Yohanan HaSandlar Street Haifa 3296220, Israel 7042007 - 074 roncohen.co.il 2 - חבר צוות מיוחד במועצת שמאי המקרקעין לבחינת תוכנית הלימודים בשמאות בשנת 2018 - חבר ועדת הבחינות במועצת שמאי המקרקעין בשנים 2012 – 2018 - שמאי מחוזי במחוזות חיפה והצפון בשנים 2011 – 2022 ואלה עיקרי הדברים: 1. להלן אסביר מדוע תקן 21.1 לא ראוי לשמש כתקן מקצועי, משום שהוא חורג באופן קיצוני מכללי התקינה מבוססת העקרונות, שהיא הגישה הנוהגת כיום במדינות המתקדמות. 2. תקינה מבוססת עקרונות היא הגישה לפיהן מכינים כיום תקנים בינלאומיים ולאומיים במדינות המתקדמות. דוגמא בולטת הם תקני דיווח כספי בינלאומיים )IFRS ( שנהוגים גם בישראל. ובתחום השמאות, תקני השמאות הבינלאומיים )IVS ( שמשמשים במעל 100 מדינות. בינואר 2019 לשכת השמאים הישראלית הצטרפה לארגון IVSC הבינלאומי שאחראי לתקני IVS . עם הצטרפותה, לשכת השמאים התחייבה לקדם את אימוץ תקני IVS בישראל. 3. תקני IVS לא נועדו להחליף תקינה מקומית בכל מדינה, אלא להוות מסגרת על שמגשרת בין מערכות התקינה של מדינות שונות ויוצרת שפה שמאית בינלאומית משותפת, לתועלת הציבור. בהשוואה מעולם התכנון, אפשר לדמות אותם לתכנית מתאר כוללנית ואת התקנים המקומיים שתחתם לתכנית מפורטת. כדי ליישם זאת יש צורך שהתקנים המקומיים יהיו תואמים לתקני IVS ויקדמו את אותן המטרות. 4. המטרה הראשית שלשמה הותקנו תקני IVS החל משנות השמונים של המאה הקודמת היתה לקדם הערכות שווי שוק, כלומר שמאויות שמשקפות את השוק ולא מתערבות בו. בתחילה היה זה לצורך הערכת שווי הוגן בהתאם למה שכיום הם תקני דיווח כספי בינלאומיים )IFRS (. תקני IFRS אומצו בישראל לפני כעשור וחצי ואימוצם של תקני IVS שתומכים בהם, הוא בעל חשיבות גדולה להשלמת המהלך. 5. על מנת לקיים שוק חופשי משוכלל בתחום הנדל״ן נדרשת בין היתר רגולציה שמאית שלא מתערבת בפעולת השוק. לשם כך על התקנים להיות מבוססי עקרונות ולא להתערב בשיקול הדעת המקצועי של השמאי. כל התערבות מגבוה בדרך של קביעת הוראות נוקשות לדרך שבה יש לחשב את השווי תיצור בהכרח עיוותי שוק ותפגע ביעילותו, כפי שקרה במדינות הקומוניסטיות לפני נפילת מסך הברזל. במבוא למהדורה הנוכחית של תקני IVS נכתב )ההדגשות שלי – ר״כ(- Valuation Standards should be principle based and adequately address the development of a credible opinion of value and the communication of that opinion to the intended user(s).1 1 IVS 2022, p.2 RON COHEN V a l u a t i o n A d v is o r y S e r v i c e s 20 Yohanan HaSandlar Street Haifa 3296220, Israel 7042007 - 074 roncohen.co.il 3 6. ניתן להביא כדוגמא את בריטניה, שבה קיימת מערכת תקינה שמאית מקומית של RICS )״הספר האדום״, קובץ תקני השמאות של הארגון(. התקנים של הספר האדום מאמצים את תקני IVS , מרחיבים ומפרטים עליהם. ברם, גם כשהם מרחיבים ומפרטים הם תמיד מתרכזים בעקרונות שמאיים ולעולם לא מכתיבים ערכים מספריים או ״גבולות גזרה״. 7. חשוב לציין שחשיבות מערכת התקינה והרגולציה של RICS חורגת מעבר לממלכה המאוחדת, שבה מעמדו מעין סטטוטרי, בדומה ללשכת עורכי הדין בישראל. זאת משום שכיום הארגון התרחב לכ- 40 מדינות ויש לו 130,000 חברים בעולם. 8. בבריטניה, כמו בישראל, קיימת מתחת לרמה של התקנים המחייבים רמה נוספת של קווים מנחים לא מחייבים )Guidance Notes ( שנועדו להנחות לגבי יישום התקנים. ניתן לעיין בדוגמא האחרונה של קווים מנחים כאלה, שפורסמו לפני מספר חודשים בלבד, בנושא טכני של תחשיבי שווי בשיטת היוון תזרים המזומנים )DCF (. 2 ניתן להיווכח שגם במסמך מנחה ולא מחייב, שדן בנושא טכני מתודולוגי, הקווים המנחים הבריטים נמנעים מכל משמר מלצרף דוגמא לתחשיב כזה. בעמוד 45 לאותו קן מנחה נכתב- Explicit DCF methods are set out in various valuation textbooks and there is no set format or menu of inputs. Any examples would therefore be illustrative rather than prescriptive and subject to variation. The basis of the valuation and the level of complexity required can differ from asset to asset and by custom and practice across different jurisdictions and for different purposes. It is recommended that stakeholders in this process requiring further or more in-depth advice on the modelling process acquaint themselves with the relevant texts in their particular regions. 9. לכן תקן 21.1 חורג אף מהזהירות של קו מנחה בריטי. הוא כנראה ייחודי בעולם בהיותו תקן שכולל ערכים מספריים בדבר אפשרויות התמורה לבעלי הדירות וכן פורמט מפורט באקסל לצורך הכנת תחשיב. 10 . לאחרונה התפרסמו מחקרים3 שהדגישו שוב את החשיבות בכך שהשמאי יתרכז במשימת בחינת שווי השוק, תחום מומחיותו, ולהותיר לגורמים אחרים להתאים את השווי שהתקבל למטרות שונות של מדיניות ציבורית )אם להשוות לדוגמא מישראל – בדומה לכך שהשמאי קובע את שווי הקרקע במכרזי רשות מקרקעי ישראל ואילו הרשות עצמה קובעת את מדיניות ההנחות מהשווי שהעריך השמאי(. כלומר, תפקידו של השמאי לשקף את השוק ולדווח על כך בחוות הדעת שלו. 2 RICS (2023) Discounted Cash Flow Valuations 3 IPF (2020) Long-term Value Methodologies in Commercial Real Estate Lending Crosby, Neil and Hordijk, Aart (2023) The Implementation of Long-term Prudent Valuation Models Across the UK and Mainland Europe for Financial Regulation Purposes RON COHEN V a l u a t i o n A d v is o r y S e r v i c e s 20 Yohanan HaSandlar Street Haifa 3296220, Israel 7042007 - 074 roncohen.co.il 4 11 . שווי השוק שאותו צריך לשקף השמאי מבוסס על השימוש היעיל והטוב ביותר. הדבר מוגדר בתקני IVS הבינלאומיים באופן הבא )ההדגשות שלי – ר״כ(- 140.1. Highest and best use is the use, from a participant perspective, that would produce the highest value for an asset. Although the concept is most frequently applied to non-financial assets as many financial assets do not have alternative uses, there may be circumstances where the highest and best use of financial assets needs to be considered. 140.2. The highest and best use must be physically possible (where applicable), financially feasible, legally allowed and result in the highest value. If different from the current use, the costs to convert an asset to its highest and best use would impact the value. 12 . הליך נכון של הכנת תקינה צריך לכלול מחקר רקע ומחקר משווה מקיפים, מטרות התקינה צריכות להיות מנוסחות כעקרונות כלליים ולבסוף התקינה צריכה להתמקד בתפקידו של השמאי, שהוא לשקף את השוק ולא להשתמש בשמאי כדי להשיג מטרות אחרות שלא קשורות לרגולציה שמאית. 13 . בנוסף ראוי שתקינה מקצועית תיכתב על ידי גוף שהוסמך לכך בחוק, או שיש לו סמכות שהוכרה על ידי כולי עלמא. הכרה כזאת יכולה להיווצר על יד הקמת ועדה של מומחים מוכרים בתחום. יש לציין שתקן 21.1 , בניגוד לשאר התקנים הישראלים, לא אושר על ידי ועדה מקצועית אלא על ידי מליאת מועצת שמאי המקרקעין שבה יושבים גם עורכי דין ואנשי מקצוע אחרים שלא מתחום שמאות המקרקעין. 14 . מועצת שמאי המקרקעין היא גוף שמקורה במקצוע שנוסד בתקופת המנדט הבריטי. תפקידה בחוק הוא לנהל את פנקס שמאי המקרקעין ואת בחינות ההסמכה למקצוע. ניתן להשוות לגופים מקבילים במדינות חבר העמים הבריטי, שהוקמו על ידי השלטונות הבריטיים. למשל, באוסטרליה ובניו זילנד ישנם גופים שמכונים Valuers Registration Board , שהם המקבילה למועצת שמאי המקרקעין בישראל. כשמם כן הם, עוסקים ברישום שמאים )המילה האנגלית Board התפרשה בעברית במקור בתור ׳מועצה׳, כפי שהדירקטוריון, board of directors של חברה בע״מ תורגם בתחילת הדרך לעברית בתור ׳מועצת המנהלים׳(. 15 . לסיכום, ראוי היה שתקן בתחום יעסוק בשווי המקרקעין נשוא ההתחדשות העירונית: מה שווים היום לפי מחיר השוק ולפי השווי המירבי והמיטבי. 16 . בשולי הדברים אעיר כי גם האופן בו מחושב הרווח היזמי ״הראוי״ על פי התקן חורג מאוד מהמקובל בעולם וברור שיש כאן מהלך גדול שחורג מעצם קביעת תקינה לצורך רגולציה מקצועית. עם זאת, עניין זה חורג מנושא העתירה ולא ארחיב עליו. RON COHEN V a l u a t i o n A d v is o r y S e r v i c e s 20 Yohanan HaSandlar Street Haifa 3296220, Israel 7042007 - 074 roncohen.co.il 5 17 . אני זמין למתן כל תוספת או הבהרה, אם יתבקשו כאלה, בקשר לנושאים שנדונו לעיל. בכבוד רב, רון כהן, שמאי מקרקעין