מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה – תמונת מצב :כתיבה אתי וייס ב לאי :| אישור יובל וורגן תאריך: כ"ב ,בטבת, תשפ"ב 26 בדצמבר2021 סקירה "היחידות לקידום נוער ותוכנית היל ה– תמונת מצב הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא: טיפול משרד החינוך בנשירת תלמידים ממערכת החינוך ................................ ................. 4 2. היחידות לקידום נוער ................................ ................................ ................................ .......... 6 2.1 פעילות היחידות לקידום נוער ................................ ................................ ............................ 7 2.2 תקצוב משרד החינוך את היחידות לקידום נוער ................................ ................................ 12 3. תוכנית היל"ה ................................ ................................ ................................ .................. 17 3.1 מודל ההפעלה של תוכנית היל"ה ................................ ................................ .................... 18 3.2 נתונים על פעילות התוכנית ................................ ................................ ............................. 19 3.3 מאפייני הלמידה בתוכנית היל"ה ................................ ................................ ..................... 22 3.4 תקציב התוכנית ................................ ................................ ................................ ............. 24 4. עובדי הוראה ב תוכנית היל"ה ................................ ................................ ............................. 28 4.1 תנאי ההעסקה של המורים בתכנית היל"ה ................................ ................................ ....... 31 נספח1 : נתונים על נשירת תלמידים ממערכת החינוך בשנים האחרונות לרבות תקופת הקורונה ........... 33 נספח2 : מטופלים ביחידות לקידום נוער ותלמידי היל"ה– 2021-2019 ................................ .............. 40 היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית היחידות לקידום נוער ותכנית היל"ה (השלמת יסוד ולימודי השכלה) שפועלת במסגרתן הן בין הכלים החשובים של משרד החינוך לסיוע לבני נוער שנותקו ממערכת החינוך המוסדית והאפשרות היחידה של בני- נוער שנשרו ממערכת החינוך או נמצאים במוסדות חסות הנוער ובבתי כלא לנוער ל השלים את השכלתם. כנגד היבטים שונים במודל .ההפעלה של תוכניות אלה, תקצובן ותנאי ההעסקה של העובדים בהן מועלית מזה שנים ביקורת לבקשת חה"כ עופר כסיף, ובהמשך למסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה משנת2015 , יתוארו במסמך שלהלן היחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות ופעילות תכנית היל"ה, יוצגו נתונים עדכניים על מספר המטופלים בהן ותקצובן ו יידונו סוגיות הנוגעות להפעלת תכנית היל"ה .בהן: המבנה התפעולי של התכנית ותנאי ההעסקה של המורים בתכנית בנספחים למסמך יובאו נתונים עדכניים על נשירת תלמידים ותוצג התמודדות משרד החינוך עם נשירת תלמידים בתקופת משבר הקורונה; כן יפורטו מספר התלמידים ביחידות לקידו .ם נוער ובמרכזי היל"ה בשלוש השנים האחרונות :בין הממצאים המרכזיים העולים מן המסמך ❖ הנשירה ממערכת החינוך היא תופעה מורכבת, בעלת היבטים מגוונים הבאה לידי ביטוי באופנים .רבים. ככלל מקובל להבחין בהקשר זה בין נשירה גלויה לנשירה סמויה ❖ מדיניות משרד החינוך בהקשר לטיפול בנשירה מפורטת בחוזר מנכ"ל משרד החינוך משנת2017 – מביקור סדיר למניעת נשירה. החוזר מגדיר מהי נשירה ומפרט ומסדיר את הפעולות השונות שמוסדות החינוך והרשות המקומית מחוייבים לנקוט בהם למניעת נשירה לרבות תפקידיו וסמכויותיו של קציני הביקור הסדיר. על פי החוזר מחובתם של הרשות המקומית ושל מוסדות החינוך לנקוט צעדים ופעולות להכלה של תלמידים במוסדות החינוך ולהבטיח את התמדתם ואת המשך לימודיהם. בנסיבות שבהן תלמיד הורחק או נשר מהמוסד החינוכי על הרשות המקומית ועל .המוסד לפעול לשלבו מחדש במוסד חינוך אחר ❖ האגף לחינוך לילדים ונוער בסיכון במשרד החינוך הוא הזרוע של משרד החינוך ה אחראית לטיפול בנוער נושר ובסכנת נשירה. באמצעות האגף מפעיל משרד החינוך מערך רחב של מסגרות ותכניות שונות למניעת נשירה ולטיפול בנוער נושר המיועדות לאוכלוסיות שונות ולתלמידים בשלבים שונים .של נשירה ❖ בשנים האחרונות יש מגמה של צמצום משמעותי במספר התלמידים שרשומים .כנושרים גלויים ( הנתונים האחרונים המצויים בידינו בהקשר זה הם לשנת הלימודים תש"ף2019/20 ) ובמעבר ( לשנת הלימודים תשפ"א2020/21) ולפיהם מספר הנושרים שאינם לומדים במסגרות לימודים חלופיות עמד על9,583 ושיעור הנושרים– 1.2% מן הלומדים. עם זאת, נתונים אלה עשויים שלא לשקף את היקף הנשירה הגלויה בשל סגירת בתי הספר להוראה פנים אל פנים בתקופת .משבר הקורונה היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ❖ בידי משרד החינוך אין כיום נתונים מלאים על היקף הנשירה הסמויה ,נתונים על תלמידים המטופלים על ידי קציני ביקור סדיר מצביעים על גידול במספרם בשנתיים האחרונות מכ- 82,000 תלמידים ב- 2019 ל- 90,000 תלמידים ב - 2021 . ❖ היחידות לקידום נוער הן הממונות בפועל על טיפול בבני נוער מנותקים שאינם נמצאים במסגרת כלשהי, כמו גם בבני נוער שעובדים, או לומדים, אך סובלים מקשיים בהסתגלות למסגרות .והנמצאים בסיכון לנשירה בשנת הלימודים תשפ "א פעלו יח ידות לקידום נוער ב- 147 מתוך 255 רשויות מקומיות וטופלו במסגרתן15,643 .בני נוער ❖ בשנים האחרונות יש ירידה ניכרת במספר המטופלים ביחידות לקידום נוער למרות עלייה במספר הרשויות שבהם פועלות יחידות לקידום נוער . נתונים על פילוח היחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות לפי אשכול חברתי- כלכלי של הרשות מלמדים כי הגידול במספר היחידות לקידום נוער היה בעיקר ברשויות מקומיות חזקות בעוד מספר היחידות ברשויות מקומיות באשכולות הנמוכים ביותר נותר כמעט ללא שינוי. בהתאם לכך אנו רואים ירידה גדולה יותר במספר המטופלים ביחידות לקי דום נוער ברשויות חלשות בהשוואה לרשויות חזקות, אף כי רשויות מקומיות .חלשות מתמודדות עם בעיה חמורה יותר של נשירה ❖ תקצוב היחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות מתבצע באמצעות קול קורא ייעודי להשתתפות בשכרם של עובדי היחידה שמשרד החינוך מפרסם מדי שנה. המימון מותנה בעמידה בתנאי סף .בהם מספר מינימלי של תלמידים הנזקקים לשירותי חינוך וטיפול ביחידה ❖ השתתפות משרד החינוך בשכרם של בעלי תפקידים היא בסכום של בין60,000 ל- 70,000 ₪ למשרה מלאה. רשויות חלשות רשאיות לקבל תוספת של5% על מימון זה. הרשויות המקומיות נדרשות להשלים את ש כרם של בעלי התפקידים וכן לדאוג למבנה מתאים ולשאת בהוצאות החזקה ותפעול של היחידות. להערכת נציגי המרכז לשלטון מקומי השתתפות משרד החינוך מכסה עד לכ- 30% מן העלות הכוללת של הפעלת היחידות. ❖ על פי מידע שהועבר ממשרד החינוך התקציב הכולל שהעביר משרד החינוך להשתתפות ב שכרם של עובדי היחידות לקידום נוער עמד על כ- 28 בשנת₪ מיליון2020 ו- 28.5 ₪ מיליון ב- 2021 . בשנת2020 השתתף משרד החינוך באמצעות תקציב זה ב- 660.3 משרות ביחידות לקידום נוער. בשנים האחרונות יש ירידה בהשתתפות הממוצעת של משרד החינוך למשרה ביחידות לקידום נוער. על ר קע גידול במספר המשרות שלא לווה בעלייה מקבילה בתקציבים. על פי משרד החינוך בשנים2020 ו- 2021 הצטמצם התקציב המיועד ליחידות לקידום נוער בהיעדר .תקציב מדינה מאושר ❖ אחת התכניות המרכזיות הפועלות במסגרת היחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות ואגף חינוך ילדים ונוער .בסיכון במשרד החינוך היא תוכנית היל"ה התוכנית פועלת באמצעות זכיין פדגוגי הנבחר באמצעות מכרז והוא המעסיק של המורים בתוכנית ואחראי על התכנים הפדגוגיים היחידות לקידום נוע ר ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שבה . מאז שנת הלימודים תשע"ט (ספטמבר2018 ) החברה למתנ"סים היא זכיין משרד החינוך .להפעלת התוכנית ❖ בשנת הלימודי ( ם תשפ"א2020/21) פעלו 232 מרכזי הילה בתוכם197 מרכזים ברשויות המקומיות (בחלק מן הרשויות יותר ממרכז אחד) ו- 35 מרכזים במסגרות חסות הנוער ושירות בתי הסוהר. במרכזים אלה למדו8,086 .תלמידים בשנת הלימודים תשפ"א יש ירידה במספר .תלמידי היל"ה בהשוואה לשנים קודמות ירידה זאת קשורה ככל הנראה להימנעות מגריעת .תלמידים ממצבת התלמידים בבית הספר בתקופת משבר הקורונה ❖ .התלמידים בתוכנית היל"ה לומדים בתוכנית לימודים גמישה המותאמת לצורכיהם וליכולותיהם זאת במסגרת כמה מסלולי לימוד רחבים- מסלול ל- 11/12 שנות לימוד ובגרות המיועדים לנערים ולנערות שהשלימו10 שנות לימוד לפחות בבתי הספר ומסלולים ל-8 עד10 שנות לימוד ללא .בגרות ❖ בשנים האחרונות ניכרת עלייה במספר התלמידים הרשומים למסלולים11 ו- 12 שנות לימוד עם אופציה לבגרות לצד ירידה במספר התלמידים הרשומים למסלולים של8 עד10 שנות לימוד. כן יש עליה במספר התלמידים שניגשו לבחינות בגרות בהיקף חלקי או מלא בסיום התוכנית לצד ירידה במספר ה תלמידים שסיימו את התוכנית עם תעודה של10 שנות לימוד או פחות. לאחר עלייה זאת כ- 28% ממקבלי תעודות הסיום בתוכנית בשנת2019 ניגשו לבחינת בגרות וכ- 7% היו זכאים לבגרות מלאה– 190 .תלמידים ❖ על פי משרד החינוך, המסגרת התקציבית הכוללת של התכנית עומדת כיום על143 מיל . בשנה₪ יון ( על פי נתוני תקציב התוכנית בפועל בשנת תש"ף2019/20) עמד התקציב על כ- 134 ₪ מיליון .בשנה התקציב לתלמיד בתכנית כ- 15.5 .אלף ש"ח בשנה בתקופת המכרז הנוכחי ניכרת עלייה .בתקציב הכולל ובתקציב הממוצע ביחס למכרז הקודם מספר שעות ההוראה הכולל בתוכנית כ- 693,000 אלף ,כ- 86 שעות שנתיות בממוצע לכל תלמיד (כשמונה וחצי שעות .)חודשיות בממוצע ❖ .על פי המכרז מורים בתוכנית יכולים להיות מועסקים בהעסקה משרתית קבועה או על בסיס שעתי ( בשנת הלימודים תשפ"א2020/21 ) לימדו בתוכנית הילה1,128 מורים, בתוכם698 מורים ( המועסקים בהעסקה משרתית62%) ו- 487 מורים המועסקים בשעות בלבד. מספר שעות ההוראה הממוצע למורה בהעסקה משרתית הוא15.1 שעות שבועיות, ובהעסקה שעתית6.7 שעות שבועיות. חלקן של השעות בהעסקה שעתית מכלל השעות השבועיות הוא בממוצע כ - 22% . ❖ בשנים ה אחרונות, על רקע מאבק ציבורי ממושך חל שיפור משמעותי בתנאי ההעסקה של המורים בתוכנית היל"ה, זאת הן במסגרת מכרז משרד החינוך והן במסגרת הסכמים שנחתמו בין ועד המורים בתוכנית לבין הזכיין. עם זאת, לטענת נציגי ועד המורים יש עדיין בעיות קשות בהעסקת מורים בתכנית הקשו רות ברובן למודל ההפעלה של התוכנית באמצעות זכיין המתחלף אחת .למספר שנים ולהיעדרם של סטנדרטים ברורים להקצאת שעות בתכנית היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. מבוא: טיפול משרד החינוך בנשירת תלמידים ממערכת החינוך נשירת בני- נוער מהלימודים הפורמליים היא תופעה מוכרת בארץ ובעולם, ונחשבת לאחד הגורמים המרכזיים המזינים ומשמרים פערים חברתיים. נשירה היא גם אחד המדדים המקובלים למדידת הצלחתה ואיכותה של מערכת החינוך ומניעת נשירה של תלמידים ממערכת החינוך, ובכלל זה הכלתם של תלמידים בסיכון או תלמידים עם קשיים הסתגלות בבית הספר, הם מן האתגרים המרכזיים של מערכת החינוך . 1 חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 מחייב את משרד החינוך לממן יח ד עם הרשויות המקומיות את לימוד י הם של נערים ונערות עד גיל18 הלומדים במסגרות חינוך רשמיות. מאז שנת הלימודים תשע"ה חל החוק במלואו על תלמידים בכיתות י"א ו- י"ב ומשמעות הדבר היא כי על הרשויות המקומיות ומשרד החינוך לפעול לחזרתם למסגרת החינוך של תלמידים שנשרו מ לימודים בכיתות י"א ו-י"ב. זאת, בין השאר, באמצעות העמדת מסגרת חלופית ללימודים . לימודים בתוכנית היל"ה מהוו ים מסגרת חינוך ייחודית מוכרת לצורך השלמת השכלה ויישום התיקון לחוק .לבני נוער שאינם מצויים בשום מסגרת ממסגרות החינוך הרגילות או החלופיות נשירה מבית הספר ,היא תופעה מורכבת המושפעת מגורמים רבים הקשורים בתלמיד במשפחתו, בסביבתו החברתית- תרבותית ובבית הספר שבו הוא לומד. יש לתופעת הנשירה מאפיינים רבים והיא באה לידי ביטוי באופנים שונים ובקבוצות שונות ומשום כך קשה מאוד לעוסקים בה להגדירה באופן אחיד ומוסכם. ככלל מקו בל בספרות המקצועית להתייחס לתופעת הנשירה באמצעות המושגים נשירה גלויה .ונשירה סמויה נשירה גלויה היא מצב שהתלמיד אינו מגיע עוד לבית הספר .היא מתרחשת לרוב בסיומו של תהליך הדרגתי של התנתקות התלמיד מבית הספר שלו המלווה בהיעדרויות ברמות שונות של חומרה ובהיבטים שונים של ניתוק פיזי ורגשי ממערכת החינוך .מצב ביניים זה מכונה נשירה סמויה . בהקשר זה חשוב להדגיש כי מדינות וגופים ברחבי העולם ניסחו הגדרות שונות לצורך העיסוק בנושא הנשירה הגלויה והסמויה ., בהתאם לצרכים ולערכים שלהם על בסיס הגדרות אלה פותחו דרכי .מדידה ומסדי נתונים שונים בכל מדינה2 האגף לחינוך לילדים ונוער בסיכון במשרד החינוך הוא הזרוע של משרד החינוך האחראית לטיפול בנושא זה כאשר על פי חזון האגף, אנשיו "שואפים להעניק לתלמידים ונוער בסיכון השכלה מיטבית במטרה להביא לצמצום פערים חברתיים וכלכליים ולייצר מוביליות חברתית ."ושוויון לכלל תלמידי ישראל באמצעות האגף מפעיל משרד החינוך מערך רחב של מסגרות 1 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נתונים על נשירת תלמידים ממערכת החינוך בישראל, כתיבה: אסף וינינגר29 ביוני2015 . 2 ,גיא צבירן נשירת תלמידים ממערכת החינוך: הגדרה, מדידה וניבוי – דוח מת"ת , יוז מה מרכז לידע ולמחקר בחינוך, האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים, מרץ2020 . לפי חוק לימוד חובה, על הרשויות המקומיות ומשרד החינוך לפעול לחזרתם למסגרות החינ וך של תלמידים שנשרו מלימודים בכיתות י"א ו- ,י"ב. זאת בין השאר באמצעות העמדת מסגרת חלופית .ללימודים היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ותכניות שונות למניעת נשירה ולטיפול בנוער נושר המיועדות ל אוכלוסיות שונות ולתלמידים בשלבים שונים של נשירה. 3 .)הכלי המרכזי המשמש את האגף לטיפול בבעיית הנשירה הם קציני הביקור הסדיר (קב"סים מערך הביקור הסדיר פועל כסמכות עיקרית האחראית על החלת חוק לימוד חובה על כל התלמידים חייבי הלימוד לפי החוק. קציני ביקור סדיר פועלים מטעם הרשויות המקומיות ב מוסדות החינוך מגני הילדים ועד לכיתה י"ב לשם מניעת נשירה גלויה וסמויה. לצד מערך הבי קור הסדיר פועלות במסגרת האגף תכניות שונות שמספקות מסגרת תומכות או חלופית לנוער בסכנת נשירה בתוכן תכניות וכיתות למניעת נשירה בתוך מוסדות החינוך, מסגרות חינוך ייעודיות לנוער בס כנת נשירה ותכנית היל"ה המיועדת לנוער שנותק ממסגרות החינוך .הפורמליות 4 מדיניות משרד החינוך בהקשר לטיפול בנשירה מפורטת בחוזר מנכ"ל משרד החינוך משנת 2017 – מביקור סדיר למניעת נשירה. :בחוזר שתי הגדרות מרכזיות − תלמיד נושר - תלמיד שהיה רשום במוסד חינוך המפוקח על ידי המדינה אולם כבר .אינו רשום בשום מוסד חינוך כזה, או שאינו רשום ואינו לומד בתכנית היל"ה − נושר סמוי/ת למיד בסכנת נשירה – תלמיד הרשום ומשובץ במוסד חינוך אך הוא נעדר מלימודיו7 ימי לימודים רצופים או נעדר היעדרות לא רצופה המצטברת ל- 14 ימים ללא סיבה מוצדקת; או: תלמיד הנעדר מלימודיו לעתים כה תכופות עד שלדעת מנהל מוסד החינוך יש בכך משום הפרעה רצינית ללימודיו ולמרות פעולות להשבתו לפי הוראות חוזר זה לא חזר ללימודיו; או: תלמי ד המתאפיין לפחות באחד מאלה: שוטטות בשטח בית הספר ומחוצה לו בשעות הלימודים, נוכחות פיזית בכיתת הלימוד אך ללא תפקוד ,לימודי, קושי למלא אחר חוקי מוסד החינוך, קשיי הסתגלות וקשיים התנהגותיים מעורבות נמוכה בלימודים ובפעילויות אחרות בבית הספר. בחוזר מפורטות ומוסד רות הפעולות השונות שמוסדות החינוך והרשות המקומית מחוייבים לנקוט בהם למניעת נשירה לרבות תפקידיו וסמכויותיו של קציני הביקור הסדיר. הוא קובע את חובת הלימוד במוסד חינוך מוכר בהתאם לחוק לימוד חובה ומדגיש כי לצד חובתם של ההורים לדאוג ללימודיו של הנער, חובה על הר שות המקומית להבטיח את לימודי תושבי הרשות בגיל חינוך חובה. כן קובע החוזר כי מחובתם של הרשות המקומית ושל מוסדות החינוך לנקוט צעדים .ופעולות להכלה של תלמידים במוסדות החינוך ולהבטיח את התמדתם ואת המשך לימודיהם בנסיבות שבהן תלמיד הורחק או נשר מהמוסד החינוכי על הרשות המקומית ועל המוסד לפעול .לשלבו מחדש במוסד חינוך אחר 3 משרד החינוך, אתר אגף א' לחינוך ילדים ונוער וסיכון, כניסה ב- 15 ביולי2021 . 4 משרד החינוך, אתר אגף א' לחינוך ילדים ונוער וסיכון, כניסה ב- 15 ביולי2021 . לצד מערך הביקור הסדיר פועלות תכניות שונות שמספקות מסגרת תומכות או חלופיות לנוער בסכנת נשירה, בתוכן תכניות וכיתות למניעת נשירה ,בתוך מוסדות החינוך מסגרות חינוך ייעודיות ותכנית היל"ה המיועדת לנוער שנותק מ מסגרות החינוך הפורמליות היחי דות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המעקב אחרי נוכחות תלמידים מוטל בראש ובראשונה על בתי הספר הנדרשים על פי החוזר לקיים איתור ומיפוי של נשירה סמויה ושל תלמידים בסכנת נשירה. דיווח לקצין ביקור סדיר ולרשות המקומית נדרש כאשר תלמיד אינו מגיע לבית הספר שבעה ימים ולאחר הודעה להוריו של התלמיד שאי הביקור הסדיר של התלמיד במוסד החינוכי ה וא עב י רה פלילית ושעל התלמיד .לחזור מיד ללמוד באופן סדיר אם התלמיד לא חזר ללימודים סדירים בחלוף30 ימים מהודעה זאת ולמרות מעורבות של קצין הביקור הסדיר, ית שקל האפשרות להגיש כתב אישום נגד ההורים. אם מדובר בתלמיד שגילו עולה על15 שנים יועלה עניינו בפני ועדת התמדה ברשות המקומית. לאחר60 יום ממועד משלוח ההודעה ניתן יהיה לגרוע את התלמיד ממצבת .התלמידים בבית הספר. במקרה זה על הרשות המקומית לשבץ את התלמיד במוסד חינוך אחר בשנים האחרונות יש מגמה .של צמצום משמעותי במספר התלמידים שרשומים כנושרים גלויים הנתונים הא( חרונים המצויים בידינו בהקשר זה הם לשנת הלימודים תש"ף2019/20 ) ובמעבר ( לשנת הלימודים תשפ"א2020/21) ולפיהם מספר הנושרים שאינם לומדים במסגרות לימודים חלופיות עמד על9,583 ושיעור הנושרים– 1.2% מן הלומדים. 5 יש להדגיש בהקשר זה כי מדידת היקף הנשירה בין תש"ף ל תשפ"א התבצעה בתקופה שבתי הספר לא היו פתוחים ללמידה פרונטלית סדירה בשל מגיפת הקורונה ומצב זה השפיע על עדכון מצב ת התלמידים בשנה זאת. בידי משרד החינוך אין כיום נתונ ים מלאים על היקף הנשירה הסמויה ,נתונים על תלמידים המטופלים על ידי קציני ביקור סדיר מצביעים על גידול ניכר במספרם בשנים האחרונות מכ- 4.6% מן התלמידים ב- 2019 ל- 5.7% מתוכם ב- 2020 . 6 בהקשר זה נציין כי ניתן לשער ש הרחבת חוק לימוד חובה לכיתות י"א- י"ב כפי שהוסבר לעיל הביאה לצמצום היקף הנשירה הגלויה שכן הרשויות המקומיות ובתי הספר מחוייבים למצוא לכל לתלמיד מסגרת שתאפשר לו להשלים12 שנות לימוד. מנגד תיתכן הגדלה של היקפי הנשירה הסמויה שכן לא בטוח שהתלמידים שנותרו פורמלית בתוך מצבת התלמידים יתפקדו כתלמידים .סדירים7 בנספח למסמך זה בנו שא הנשירה ממערכת החינוך בשנים האחרונות כולל בתקופת הקורונה מובאים מידע ונתונים מרכזיים על הנשירה הגלויה והסמויה ממערכת החינוך. 2 . היחידות לקידום נוער .תחום קידום הנוער מופעל באמצעות היחידות והמחלקות לקידום נוער ברשויות המקומיות היחידות לקידום נוער הן הממונות בפועל על טיפול בבני נוער מנותקים שאינם נמצאים 5 הלשכה המרכזית לסטטיטיקה, שנתון סטטיסטי לישראל2021 – מספר72 , לוח4.27 : תלמידים בכיתות ז- יב שנשרו ממערכת החינוך של משרד החינוך בתש"ף ובמעבר לתשפ"א, לפי מעבר למסגרת לימוד חלופית ולפי תכונות נבחרות , 10 באוקטובר2021 . 6 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת קציני ביקור סדיר– הקצאת משרות ומספר התלמידים המטופלים ברשויות המקומיות , כתיבה: אלירן ,זרד24 בנובמבר2020 . משרד החינוך, אגף א' לחינוך לילדים ונוער בסיכון, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא ,פעילות האגף לילדים ונוער בסיכון במהלך משבר הקורונה10 במרץ2021 . 7 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נשירה סמויה וביקורים לא סדירים במערכת החינוך, כתיבה: אסף וינינגר8 ביולי2014 . מדידת היקף הנשירה בין תש"ף לתשפ"א הת בצעה בתקופה שבתי הספר לא היו פתוחים ללמידה פרונטלית סדירה בשל מגיפת הקורונה ומצב זה השפיע על עדכון מצבת התלמידים בשנה .זאת היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במסגרת כלשהי, כמו גם בבני נוער שעובדים, או לומדים, אך סובלים מקשיים בהסתגלות .למסגרות והנמצאים בסיכון לנשירה על פי נתוני משרד החינוך בשנת הלימודים תשפ "א ( 2020/21 ) פעלו יחידות לקידום נוער ב- 147 מתוך 255 רשויות מקומיות וטופלו במסגרתן 15,643 .בני נוער8 על פי נהלי משרד החינוך בעניין זה תפקיד היחידה לקידום נוער להבנות את מערך השירותים ,הכולל לנוער מנותק ברשות לרבות: איתור אוכלוסיות פוטנציאליות, יצירת קשר עם הנערים אבחון והחלטה לגבי המשך הטיפול בהם, גיוס והצבת עובדי קידום נוער ומורים לעבודה עם בני הנוער, בנייה והפעלה של תוכניות חינוכיות-טי פוליות מותאמות לבני הנוער שאותרו, ניהול ופיקוח על עבודת עובדי קידום נוער, מורי היל"ה והמערך המסייע בקידום נוער וייצוג צרכי .הנערים בפני הגורמים הרלוונטיים ברשות המקומית ובמערכת החינוך בכל הנוגע לתוכנית היל"ה אחריות היחידות לקידום נוער כוללת: איתור המועמדי ,ם לפרוייקט אבחון והחלטה על מסלול למידה מתאים לנער, מעקב אחרי התקדמותו והצלחתו ומעקב אחר .ביצועי המורים והמדריכים העובדים עם הנער בתחומי הרשות9 2.1 פעילות היחידות לקידום נוער למרות תפקידן החיוני של היחידות לקידום נוער בטיפול בנוער מנותק, הרשויות המקומיות אינן מחוייבות להפעיל יחידות לקידום נוער ומשרד החינוך מתקצב את עלויות כוח האדם .בהן באופן חלקי בלבד על פי נהלי משרד החינוך בעניין זה , אישור משרד החינוך לפתיחת יחידה לקידום נוער ברשות יי נתן רק לרשות ובה לפחות50 נערים המוגדרים כבעלי צורך בשירותי חינוך וטיפול בי חידה כשמתוכם15 נערים לפחות המוגדרים כמנותקים ממסגרות חינוך ורשומים ככאלה במערכת .הממוחשבת של משרד החינוך הרשויות המקומיות שבהן פועלת יחידה לקידום נוער מחוייבות להקצות מבנה פיזי מתאים לפעילות היחידה על פי קריטריונים שקבע משרד החינוך, להעסיק כוח אדם מקצועי שנדרש על ידי המשרד (מנהל יחידה לקידום נוער, רכז השכלה ועובדי קידום נוער) ולהשלים את שכרו לפי הכללים שיפורטו בהמשך (סעיף2.2 ) ולבטח את הנערים המטופלים ביחידה לקידום נוער .ברשויות המקומיות בביטוח תאונות אישיות10 8 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות ה יחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . השלמת נתונים מן ה-1 בנובמבר2021 . 9 משרד החינוך, אגף א' לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קידום נוער- ,היל"ה הקמת יחידה לקידום נוער ברשות מקומית , , נוהל מעודכן15 ביולי 2018 . 10 משרד החינוך, אגף א' לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קידום נוער- ,היל"ה הקמת יחידה לקידום נוער ברשות מקומית , , נוהל מעודכן15 ביולי 2018 . בשנת הלימודים תשפ "א ( 2020/21 ) פעלו יחידות לקידום נוער ב- 147 מתוך 255 רשויות מקומיות וטופלו במסגרתן15,643 בני .נוער היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשלטון המקומי עולות טענות קשות כנגד מדיניות משרד החינוך בכל הנוגע להפעלת :היחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות - לטענת מיכל מנקס סמנכ"ל חינוך, חברה ורווחה ב מרכז לשלטון מקומי הטיפול בנ וער נושר באמצעות יחידות לקידום נוער המנותקות ממערכת החינוך ומשוייכות לעיתים קרובות למחלקת הרווחה בעירייה מעורר קשיים ניכרים ומקשה על איתור בני הנוער, גיבוש מעטפת שירותים בעבורם ושילובם מחדש במסגרות החינוך. זאת מעבר לקושי התקציבי שיידון בהרחבה להלן. לדבריה יש צורך בחשיבה מחודשת על מערך השירותים לבני נוער מנותק ובסכנת נשירה ברשוית המקומיות על מנת לספק מענה הולם לבני נוער אלה שיעניק להם .את הטיפול והשירות שהם נזקקים לו11 - יו"ר איגוד הגזברים ברשויות המקומיות ציין כי אופן התקצוב של משרד החינוך את היחידות לקידום נוער מונע אפשרות לאיגום משאבים של ה רשויות המקומיות בתכניות שונות המיועדות לנוער בסיכון ברשות הנתמכות על ידי משרדי הממשלה שונים: רוווחה, חינוך .ועוד12 - מאיגוד מנהלי מחלקות החינוך ברשויות המקומיות נמסר כי המצב הקיים שבו הרשויות המקומיות יכולות לבחור האם לקיים יחידה לקידום נוער ברשות ואת השירותים הניתנים .באמצעותה הוא בעייתי מן הראוי כי משרד החינוך יתקצב תקן קבוע לעובדי קידום נוער ברשויות המקומיות על בסיס מפתח מוגדר בדומה לאופן שבו מתוקצבים גורמי מקצוע אחרים המטפלים בתלמידים בסיכון ברשות המקומית בהם: פסיכולוגים חינוכיים .וקב"סים13 פירוט הנתונים לגבי פעילות היחידות לקידום נוער בשנים תשע"א ( 2010/11 )- תשפ"א ( 2020/21 ) .בטבלה הבאה14 11 ,מיכל מנקס, סמנכ"ל חינוך, חברה ורווחה, המרכז לשלטון מקומי, שיחת טלפון28 בנובמבר2021 . 12 ,אריה ברדוגו, יו"ר איגוד הגזברים בשלטון המקומי, שיחת טלפון5 בדצמבר2021 . 13 ,אבי קמינסקי, מנכ"ל איגוד מנהלי מחלקות חינוך ברשויות המקומיות, שיחת טלפון1 בדצמבר 2021 . 14 נתוני תשע"א- תשע"ד לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה, כתיבה : אתי וייסבלא י, אוגוסט 2015, נתוני תשע"ה- תשפ"א מתוך משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021. השלמת נתונים מן ה-1 בנובמבר2021 . הנתונים על מספר המטופלים ביחידות לקידום נוער כוללים .גם נערים המטופלים במסגרות רשות חסות הנוער בשלטון המקומי עולות טענות כנגד מודל ההפעלה של היחידות לקידום נוער לרבות בכל הנוגע להיעדר חיוב הרשויות להקמת יחידות לקידום נוער ותקן קבוע לתקצובן, ההשתפות החלקית של משרד החינוך בתקצוב היחידות והניתוק בין היחידות לקידום נוער .למערכת החינוך היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה1 : ,יחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות2011 - 2021 מספר רשויות שבהן יחידה מתוקצבת לקידום נוער מספר מטופלים ביחידות לקידום נוער תשע"א127 17,324 תשע"ב132 17,673 תשע"ג137 18,803 תשע"ד138 18,929 תשע"ה138 20,298 תשע"ו 140 20,498 תשע"ז 143 20,416 תשע"ח142 19,145 תשע"ט145 17,383 תש"ף 144 16,911 תשפ"א147 15,634 כפי שניתן לראות בשנים האחרונות יש ירידה ניכרת במספר המטופלים ביחידות לקידום נוער למרות עלייה במספר הרשויות שבה ן פועלות יחידות לקידום נוער. ירידה זאת קשורה מחד בירידה בנשירה שנסקרה בפרק המבוא לעיל ובנספח הנתונים ומאידך בקשיים התקציבים של היחידות לקידום נוער שיוצגו בסעיף2.2 להל .ן כן חשוב לציין בהקשר זה כי בשנים קודמות הייתה אפשרות להפעיל שלוחה של יחידה לקידום נוער ברשויות מקומיות שאין בהן מספיק בני נוער הנזקקים לטיפול היחידה. על פי מסמך קודם של מרכז המחקר ווהמידע של הכנסת בשנת2011 פעלו33 שלוחות בנוסף ליחידות לקידום נוער ובשנת 2015 – 16 . 15 בטבלה הבאה מוצגת רשימת היחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות לפי מחוזות גיאוגרפיים . יצויין כי שינויים ארגוניים מקשים על השוואה בין השנים: בשנת2015 פורק המחוז הערבי ;והיחידות השייכות אליו פוזרו בין המחוזות השונים בהתאם לשיוך הגיאוגרפי במקביל הוקם מחוז .חרדי שבתחום סמכותו היחידות לקידום נוער בערים חרדיות עם זאת, ניתן לראות מן הנתונים .מיעוט יחסי של יחידות לקידום נוער במחוז הדרום16 15 מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה, כת יבה : אתי וייסבלאי, אוגוסט2015 . על פי הוראות "משרד החינוך באותו זמן רשות מקומית שאין בה מספיק בני נוער מנותקים להקמת יחידה לקידום נוער הייתה יכולה להפעיל "שלוחה ,שתקבל שירותים מיחידה סמוכה ללא תקצוב תשתיות. על פי משרד החינוך בשנים האחרונות נ ערים הנזקקים לש ירותי קידום נוער .ברשויות שאינן עומדות בתנאי הסף להקמת יחידה עצמאית יטופלו ברשות סמוכה או ביחידה איזורית הנותנת שירות לכמה רשויות 16 נתוני תשע"א- תשע"ד לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה, כתיבה : אתי וייסבלאי, אוגוסט 2015, נתוני תשע"ה- תשפ"א מתוך משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער ,והילה התקבל ב- 30 בספטמבר2021. השלמת נתונים מן ה-1 בנובמבר2021 . היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה2 ,: יחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות לפי מחוז2021-2011 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 מחוז ירושלים 10 10 10 10 8 8 9 9 10 10 10 מחוז מרכז20 21 19 23 25 26 25 26 26 26 26 מחוז חיפה13 13 13 13 21 21 22 23 24 23 25 מחוז דרום 19 18 19 19 18 18 18 18 18 19 22 מחוז תל - אביב 10 11 13 13 13 13 13 13 13 13 13 מחוז צפון 26 26 28 27 47 47 48 46 47 46 44 מגזר ערבי 29 33 35 33 2 2 2 1 1 1 1 מחוז חרדי / / / / 4 5 6 6 6 6 6 סה"כ רשויות מתוקצבות 127 132 137 138 138 140 143 142 145 144 147 יחידות במסגרות חסות הנוער ובשירות בתי הסוהר 31 35 36 36 33 32 34 34 34 35 35 סה"כ יחידות לקידום נוער 158 167 173 174 171 172 177 176 179 179 182 נתונים על פילוח היחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות לפי אשכול חברתי- כלכלי של הרשות מלמד ים כי בשנים האחרונות גדל בעיקר מספר היחידות ברשויות מקומיות חזקות (אשכולות7 עד9 במדד החברתי- כלכלי של הלמ"ס) בעוד מספר היחידות ברשויות מקומיות באשכולות הנמוכים ביותר (אשכולות1 עד3 לפי מדד הלמ"ס) נותר כמעט ללא שינוי. בהתאם לכך למרות שרואים ירידה במספ ר המטופלים ביחידות לקידום נוער בכל הרשויות המקומיות, ברשויות החלשות הירידה גדולה יותר- כ- 40% עד50%, בעוד ברשויות החזקות יש ירידה של כ- 21% . כפועל יוצא מכך חלקם של המטופלים ביחידות לקידום נוער ברשויות החזקות עלה מ- 34% מן המטופלים בשנת2015 ל- 38% מביניהם ב- 2021 . 17 17 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . .נתוני שנת תשפ"א אינם מלאים היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים1: יחידות לקידום נוער ומטופלים ביחידות לפי אשכול חברתי - ,כלכלי של הרשות המקומית2015- 2021 כן עולה מן הנתונים על פיזור היחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות כי אף שברוב הרשויות המקומיות החלשות יש יחידות לקידום נוער, יש נן רשויות מקומיות חלשות שבהן אין יחידה מסוג ,זה בהן: ערערה בנגב, לקייה ,שפרעם .רכסים, קריית יערים ובית אל רשימה מלאה של יחידות הנוער ברשויות המקומיות בשנים האחרונות בנספח 2 למסמך .זה 53 54 55 53 55 54 54 48 48 48 48 49 48 49 37 38 40 41 41 42 43 138 140 143 142 145 144 146 תשע"ה תשע"ו תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"ף תשפא רשויות מקומיות נמוך( 1-3 ) בינוני( 4-6 ) גבוה( 7-9 ) 5,682 6,009 5,809 5,771 4,775 4,502 4,024 6,298 6,086 6,130 5,447 4,972 4,595 4,268 6,194 6,135 6,191 5,692 5,381 5,549 5,128 18,174 18,230 18,130 16,910 15,128 14,646 13,420 תשע"ה תשע"ו תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"ף תשפא מטופלים ביחידות נמוך( 1-3 ) בינוני( 4-6 ) גבוה( 7-9 ) היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.2 תקצוב משרד החינוך את היחידות לקידום נוער תקצוב משרד החינוך את היחידות ל קידום נוער ברשויות המקומיות מתבצע באמצעות קול קורא ייעודי להשתתפות בשכרם של עובדי היחידה. ב שנים האחרונות תוקן הקול הקורא כך שמלבד עובדי קידום נוער ביח ידה לקידום נוער מועברת באמצעותו השתתפות משרד החינוך :בתפקידים נוספים שלא מוממנו בעבר על ידי המשרד מנהל מחלקה לחינוך ילדים ונוער בסיכון ברשות, רכז/ת תכנית רווחה חינוכית ברשות, רכז/ת מועדוניות רשותי ורכז/ת תכנית להב"ה ( )למען הנוער במצבי סיכון במרחב הכפרי במועצה האזורית. כן משתתף משרד החינוך בעלויות ביטוח תאונות אישיות עבור בני נוער שאינם רשומים במסגרות .חינוך18 השתתפות משרד החינוך בשכרם של בעלי תפקידים ביחידות לקידום נוער ברשויות שבהם קיימת יחידה מסוג זה:מתבצעת על פי הכללים הבאים - ביחידה לקידום נוער ניתנת השתתפות בשכרם של עד10 בעלי תפקידים. מתוכם .תפקידי חובה: מנהל יחידה לקידום נוער, מנהל השכלה (היל"ה) ועובד קידום נוער יתר בעלי התפקידים הם בהתאם לפעילות היחידה: רכז חינוך- ,טיפול, רכז תחום תעסוקה רכז הכנה לצה"ל, רכז תרומה לקהילה, מתא ם/עובד קידום נוער לאוכלוסיות ייעודיות – יוצאי אתיופיה, מגזר ערבי, דתיים- .לאומיים, עולים חדשים וכיו"ב - .ברשות שבה פועלת שלוחה השתתפות המשרד במשרה של עובד קידום נוער אחד - השתתפות בשכרו של מנהל יחידה לקידום נוער ברשות עד70,000 למשרה מלאה₪ - השתתפות בשכרם של בע לי תפקידים נוספים– עד60,000 . למשרד מלאה₪ - רשויות חלשות (מדד טיפוח7 עד10 ) רשאיות לקבל תוספת של5% בתקצוב כל בעלי .התפקידים הרשות המקומית מחוייבת להעסיק את העובדים בהתאם להסכמי העבודה הקיימים ו לקחת על .עצמה את השלמת התקציב לשכר העסקת העובדים19 על פי מש רד החינוך, למשרד אין הערכה על חלקו של משרד החינוך בכיסוי שכרם הכולל של עו בדי היחידות לקידום נוער ועד כמה נדרשות רשויות מקומיות להוסיף על השתתפות זאת, שכן ההשתתפות משתנה מרשות לרשות .באופן משמעותי וניתן להוסיף על שכר הבסיס מרכיבים שונים שמעלים את השכר באופן ניכר .כמו כן אפשר שרשויות מקומיות יעסיקו עובדים נוספים מעבר למימון משרד החינוך20 18 משרד החינוך, אגף א' לחינוך ילדים ונוער בסי כון, קריטריונים לחלוקת הקצבות לכו"א בתפקידי חינוך ילדים ונוער בסיכון ברשויות המקומיות לשנת2021 .ואילך 19 משרד החינוך, אגף א' לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קריטריונים לחלוקת הקצבות לכו"א בתפקידי חינוך ילדים ונוער בסיכון ברשויות המקומיות לשנת2021 .ואילך 20 משר ,ד החינוך, אגף א' לחינוך ילדים ונוער בסיכון, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת27 באוקטובר2021 . היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על פי מידע שהתקבל מן המרכז לשלטון מקומי, מימון משרד החינוך מכסה עד ל- 30% מן העלות הכוללת של הפעלת היחידות לקידום נוער בפועל שכן השתתפות המשרד איננה כ וללת תקציבים עבור מבנה, תחזוקה וכד'. ברשויות מקומיות חזקות השתתפות משרד החינוך עשויה .להיות נמוכה עוד יותר21 נציין כי כאמור.בשנים האחרונות היו שינויים מקיפים בקול הקורא הנוהל הקודם קבע קריטריונים יותר מפורטים להשתתפות במשרת העובדים השונים בהתאם למספר בני הנוער המטופלים ברשות והלומדים בתכנית היל"ה, בתקרת שכר מעט יותר גבוהה: עד84,831 ₪ בשנה למנהל יחידת קידום נוער במשרה מלאה ו- 63,623 בשנה לרכז השכלה ולעובד קידום₪ .נוער22 נתוני תקציב משרד החינוך על פי מידע שהועבר ממשרד החינוך התקציב הכולל שהעביר משרד החינוך להשתתפות בשכרם של עובדי היחידות לקידום נוער עמד ע ל כ- 28 בשנת₪ מיליון2020 ו- 28.5 ב₪ מיליון- 2021 . זאת כולל תקציב בסיס, תוספת מהתכנית הלאומית ליוצאי אתיופיה, תוספת של עודפים משנים קודמות ותוספו ת מתוכניות חומש וממשרד הרווחה . בשנת2020 השתתף משרד החינוך באמצעות תקציב זה ב- 660.3 משרות ביחידות לקידום נוער . פירוט התקציב שהועבר ליחידות לקידום נוער, מספר המשרות שמשרד החינוך השתתף בתקצובם והשכר הממוצע למשרה בין 2011 ל- 2021 בתרשי מי ם הבא ים23 . 21 ,אריה ברדוגו, יו"ר איגוד הגזברים בשלטון המקומי, שיחת טלפון5 בדצמבר2021 . 22 ראו פירוט כללי השתתפות משרד החינוך בשנת2015 במסמך מרכז המחקר והמידע של הכ נסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה, כתיבה : אתי וייסבלאי, אוגוסט2015 ', עמ6 - 5 . 23 נתוני תשע"א- תשע"ד לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה, כתיבה : אתי וייסבלאי, אוגוסט 2015 , נתוני תשע"ה- תשפ"א מתוך משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . תקציב משרד החינוך להשתתפות בשכרם של עובדי היחידות לקידום נוער עמד על כ- 28מיליון ש"ח ב שנת 2020 . בשנה זאת השתתף המשרד באמצעות תקציב זה ב- 660.3 משר ות ביחידות .לקידום נוער היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים2: ה )₪ שתתפות משרד החינוך בשכרם של בעלי תפקידים ביחידות לקידום נוער, תקציב (מיליוני ,ומשרות מתוקצבות2021-2011 26.52 29.69 30.5 30.85 29.95 44 44.9 34.5 28 28.5 תשע"א תשע"ב תשע"ג תשע"ד תשע"ה תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"פ תשפ"א תקציב יחידות קידום נוער( מיליוני₪ ) 501 589 539 547 518.95 611.15 683.333 770.91 764.8 660.3 תשע"א תשע"ב תשע"ג תשע"ד תשע"ה תשע"ו תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"פ משרות מתוקצבות 52,934 50,407 56,586 56,399 57,713 64,390 58,243 45,110 42,405 תשע"א תשע"ב תשע"ג תשע"ד תשע"ה תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"פ השתתפות ממוצעת למשרה היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כפי שניתן לראות בשנים האחרונות יש ירידה בהשתתפות הממוצעת של משרד החינוך למשרה ביחידות לקידום נוער. על רקע גידול במספר המשרות שלא לווה בעלייה מקבילה .בתקציבים על פי משרד החינוך מספר המשרות המתוקצבות על ידי המשרד תלוי בתקציב התקנה שהצטמצם ב.שנים תש"ף ותשפ"א בעקבות היעדר תקציב מדינה מאושר בשנים אלו24 כן נמסר ןמ המרכז לשלטון מקומי כי ב היעדר תקציב מדינה נוצר חוסר וודאות גדול עוד יותר מן הרגיל בקשר לתקציב הקול הקורא ובשל כך נדרשו הרשויות המקומיות לצמצם באופן ניכר .בפעילויות, ובעיקר בפעילויות שמעבר לתשלום שכר העובדים מצב זה לצד ההשפעה של תקופת הקורונה שהקשתה על קיום פעילויות הקשה על ניצול תקציבי היחידות לקידום נוער על ידי הרשויות המקומיות . 25 מנתונים על חלו קת תקציב משרד החינוך לקידום נוער ברשויות המקומיות בפילוח לפי אשכול חברתי- .כלכלי עולה תמונה מאוזנת בסה"כ זאת אף כי מן הנתונים אודות נשירה המופיעים בנספח1 למסמך, שיעור הנשירה ברשויות מקומיות חלשות גבוה יותר מברשויות מקומיות .חזקות פירוט התקציב בחלוקה לפי אשכול חברתי כלכלי ומחוזות משרד החינוך בתרשימים הבאים. נציין כי בנתונים אלה נכלל כלל התקציב שהעביר משרד החינוך לקידום נוער ברשויות המקומיות כולל תקציב היחידות ותקציב היל "ה ברשויות המקומיות : 26 תרשים3: תקציב משרד החינוך ליחידות לקידום ) לפי אשכול חברתי₪ נוער ברשויות המקומיות (מיליוני - כ ,לכלי ומחוז משרד החינוך2020 24 ,משרד החינוך, אגף א' לחינוך ילדים ונוער בסיכון, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת27 באוקטובר2021 . 25 אריה ברדו ,גו, יו"ר איגוד הגזברים בשלטון המקומי, שיחת טלפון5 בדצמבר2021 . 26 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 . בספטמבר2021 . 20.4 16.1 11.1 5.2 31.2 14.8 15.8 מחוז מרכז מחוז תל אביב מחוז ירושלים מחוז חרדי מחוז צפון חיפה מחוז דרום מחוז משרד החינוך 6.2 12.3 21.5 14.3 12.6 10.4 20.0 9.1 6.2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 אשכול חברתי-כלכלי בשנים האחרונות יש ירידיה בהשתתפות הממוצעת של משרד החינוך למשרה ביחידות לקידום נוער. על רקע גידול במספר המשרות שלא לווה בעלייה .מקבילה בתקציבים היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נתוני תקציב משרד האוצר תקציב משרד החינוך למימון שכרם של בעלי תפקידים ביחידות לקידום נוער מוקצה באמצעות תקנה תקציבית ייעודית בתקציב משרד החינוך, בשנת2020 הוקצו באמצעות התקנה כ- 46 לרשויות המקומיות. פירוט התקציבים בתרשים הבא₪ מיליון27: תרשים 4: תקציב משרד החינוך להשתתפות בשכרם של בעלי תפקידים ביחידות לקידום נוער )₪ (מיליוני , 2020-2015 יש לשים לב כי כאמור בשנים האחרונות שונו הקריטריו נים לתמיכה באמצעות תקציב התקנה על מנת לכלול גם בעלי תפקידים נו,ספים ברשות המטפלים בנוער בסיכון למרות זאת תקציב הבסיס של התקנה לא שונה. לתקנה נוספו תקציבים ניכרים במהלך השנה במסגרת העברות תקציביות אך בשנים שבה ן לא היה תקציב מדינה פחתו העברות אלה כך שהתקציב המאושר .של התקנה קטן כן נ ציין כי בתקציב לשנים2021 ו- 2022 שאושר לאחרונה יש הפחתה של כ - 14% בתקציב התקנה ביחס לשנת2019 . מן המרכז לשלטון מקומי נמסר כי אופן התקצוב של משרד החינוך את היחידות לקידום נוער באמצעות קול קורא המחייב את הרשויות המקומיות לכסות חלק משמעותי מעלויות השכר של העו בדים לצד הוצאות הקשורות במבנה ובתחזוקה הוא שגוי ומהווה פגיעה חמורה בתלמידים החלשים והנזקקים ביותר. על מנת להעניק סיוע של ממש לנוער נושר ובסכנת נשירה יש צורך במחוייבות ובהקצאת משאבים גדולה במיוחד בעוד שהמצב כיום הוא שרשויות מקומיות אינן מחוייבות כלל לקיים י חידה לקידום נוער או פעילות כלשהי במסגרתה. במצב זה כאשר יש 27 " עיבוד לנתוני אתר משרד האוצר פיסקלי-דיגיטלי ", תקנה שכר לימוד למסגרות נוער רשויות. מספר התקנה בשנים2015 עד2019 20460126 ומ- 2020 ואילך - 20670116 33.2 32.3 32.8 33.3 31.7 27.4 26.3 39.7 60.3 76.4 70.6 68.6 62.0 14.7 23.1 44.9 34.5 28.2 45.8 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 מקורי מאושר ביצוע היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמ ונת מצב | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הפחתה בתקציב נפגעת בהכרח הפעילות ביחידה ו נפגעים השירותים הניתנים לבני הנוער .המטופלים במסגרתה28 3 . תוכנית היל"ה תוכנית היל"ה (השלמת יסוד ולימודי השכלה) היא אחת התכניות המרכזיות הפועלת במסגרת .היחידות לקידום נוער ברשויות המקומיות ואגף חינוך ילדים ונוער בסיכון במשרד החינוך התכנית מיועדת לבני נוער בגילאי14 – 18 ,אשר מצויים מחוץ למסגרת החינוך הפורמאלית לצורך השלמת השכלתם. כמו כן, היא נותנת מענה לימודי ייחודי גם לבני נוער הנמצאים במצבי כליאה (מעצר או מאסר) במסגרות הנוער של שירות בתי הסוהר ובמסגרות הנוער של חסות .)הנוער (משרד הרווחה והשירותים החברתיים בשנת הלימודים תשפ"א למדו במסגרת התוכנית8,086 תלמידים ב - 232 .מרכזי השכלה התוכנית מורכבת מארבע ה :תחומי פעילות בסיסיים הכוללים 1. לימודים להשלמת השכלה לחניכים ברמה פרטנית וקבוצתית ממסלול8 שנ"ל ועד .בגרות וכן אפשרות למסלולי לימוד מקצועיים המשלבים הסמכה ואקרדיטציה 2. פעילות חינוכית, חברתית וערכית לחניכים באופן פרטני וקבוצתי 3. טיפול וליווי אישי לחיניכים על ידי עובד לקידום נוער 4. הקניית מימנויות יסוד לצורך מיצוי פוטנציאל אישי בתחומי: תעסוקה, השתלבות "חברתית, התנדבות והכנה לצה ל . ,לכל חניך בתכנית מותאם "סל טיפולי" אישי המאפשר גמישות מקסימלית בזמן הלימודים מקום הלימודים, מסלולי הלימוד ותוכניות הלימודים שניתן לשנותו ב התאם לצרכי החניך .והלמידה במהלך השנה29 התוכנית פותחה על ידי משרד החינוך במהלך שנות השמונים כחלק ממהלך רחב של שינויים בהתייחסות לנוער מנותק ובטיפול בו שהתרחשו בשנים אלה, בין השאר על רקע המלצות דוח ועדת ראש הממשלה לנוער ולילדים במצוקה ,(ועדת כץ1973). ב- 1992 היא פורסמה לראשונה בחוזר מנכ"ל משרד החינוך כתוכנית ניסיונית שנמצאת באחריות תחום קידום נוער במינהל .חברה ונוער במשרד החינוך30 נציין כי מאז חוזר מנכ"ל זה לא פורסם חוזר מנכ"ל חדש המסדיר את התוכנית והסדרתה מתבצעת באמצעות מכרז משרד החינוך לבחירת זכיין לתוכני.ת 28 ,מיכל מנקס, סמנכ"ל חינוך, חברה ורווחה, המרכז לשלטון מקומי, שיחת טלפון28 בנובמבר2021 . 29 ,משרד החינוך, אגף א' לחינוך ילדים ונוער בסיכון תכנית היל"ה , כניסה ב- 27 באוקטובר2021 30 מקור תוכנית היל"ה מאפשרת השלמת השכלה לבני נוער בגילאי14 עד18 המצויים מחוץ למסגרות .החינוך הפורמאליות ב תוכנית משתתפים כ- 8,000 תלמידים הלומדים ב- 232 מרכזי .השכלה היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3.1 מודל ההפעלה של תוכנית היל"ה במודל ההפעלה של התכנית שותפים שלושה גורמים מרכזיים: משרד החינוך, הרשויות .המקומיות והזכיין המפעיל את התכנית - משרד החינוך הוא הגורם המרכזי האחראי על התכנית ומתפקידו להגדיר את מסגרת הפעלת התכנית והעסקת כוח האדם הפדגוגי שלה, לתקצב את שעות ההוראה של התוכנית ולהקצותן ליחידות השונות ולפקח על פעולתה - הרשויות המקומיות מספקות את התשתית הפיזית לפעילות התוכנית, מפעילות יחידות לקידום נוער שבמסגרתן היא פועלת ומעסיקות מנהלים מקומיים (מנהלי .)השכלה ,המנגנון המרכזי ביחידה לקידום נוער ברשות המקומית שאחראי על תכנון ביצוע ומ )עקב אחר הפעלת תוכנית היל"ה ברשות היא ועדת תכנון ומעקב (תו"מ .רשותית שחברים בה נציגי הרשות המקומי, משרד החינוך והזכיין במרכזי היל"ה הפועלים במוסדות חסות הנוער ושירות בתי- הסוהר ממלאים המוסדות תפקיד דומה .לרשויות המקומיות - הזכיין הפדגוגי הזוכה במכרז משרד החינ וך הוא המעסיק של עובדי ההוראה והמנחים בתוכנית ובעל אחריות על התוכנית הפדגוגיים המועברים במסגרתה. הזכיין נבחר .לתקופה מוגבלת בזמן31 בהק שר זה חשוב להדגיש כי מראשיתה פועלת תכנית היל"ה באמצעות זכיין חיצוני. בשנים הראשונות לפעילות התכנית היא הופעלה על ידי רשת אורט, בהמשך, בין שנת2000 ל- 2012 על ידי החברה למתנ"סים ו ב ספטמבר2012 עד ספטמבר2018 היא הופעלה על ידי רשת חינוך "עתיד" והחל מספטמבר2018 (שנת הלימודים תשע"ט) החברה למתנ"סים חזרה להפעיל את .התוכנית הזכיין נבחר להפעלת התכנית באמצעות מכרז המתחדש אחת למספר שנים. המכרז האחרון התקיים בשנת2018 ו הוא הוגדר כהתקשרות למתן שירותים חברתיים לתקופה של עד חמש שנים– כלומר הוא צפוי להסתיים ב שנת2023 . 32 המכרז מטיל על הזכיין מספר תפקידים מהותיים בכל הנוגע לתוכנית היל"ה ולתחום קידום נוער. התפקיד המרכזי של הזכיין הוא הפעל ת תוכנית היל"ה, לרבות העסקת המורים והמנחים שמלמדים בה, כתיבת תוכניות לימודים ומבחנים במסגרת התוכנית ואספקת ספרי לימוד. כן .אחראי על הזכיין על אבחונים לתלמידי היל"ה והסעות של התלמידים לבחינות בגרות חיצוניות לצד תפקידים אלו מוטלים על הזכיין תפקידים הקשורים ל פעילותן של היחידות לקידום נוער ובהן: פיתוח וקיום הכשרה והשתלמויות לכל הגורמים העוסקים בקידום נוער ובתוכנית היל"ה 31 'מכרז מס2/1.2018: הפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוע)ר מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 '. עמ17 . 32 ,משרד החינוך 'מכרז מס2/1.2018 ): הפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 '. עמ157 . בהפעלת תוכנית היל"ה שו תפים שלושה גורמים ,מרכזיים: משרד החינוך הרשויות המקומיות וזכיין הנבחר על ידי משרד .החינוך להפעלת התוכנית המכרז האחרון להפעלת התוכנית התקיים בשנת 2018 והזכיין שנבחר באמצעותו הוא החברה .למתנ"סים היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ברשות וביצוע "מיומנויות" שהן פעילויות לרכישת מיומנויות השכלתיות, תעסוקתיות וחברתיות .המבוצעות על ידי ספקים חיצוניים 33 במסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת2015 נמנו טענות רבות כנגד מודל ההפעלה של התוכנית אשר נטען כי:פוגע בפעילותה ובשירות שניתן באמצעותה לתלמידים, לרבות - קיום מחלוקות בין הגופים השונים שמעורבים בהפעלת התוכנית בשל האינטרסים השונים של כל אחד מהגופים וה סמכות ;המוגבלת שלו על פעילותם של הגופים האחרים - חו סר התחשבות של משרד החינוך והרשויות המקומיות בזכויות המורים בתוכנית בעת ;קבלת החלטות הקשורות בפעילותה - נתק בין התוכנית לבין מערכת החינוך ביישוב שמגביר את אי- השוויון בין הלומדים בתוכנית לבין הלומדים במסגרות החינוך האחרות ומקטין את הסיכויים שלהם לשוב למסגרת ח ;ינוכית - המודל המאפשר החלפת הזכיין מדי תקופת זמן פוגע באופן מהותי בתוכנית ובשירות .הניתן לתלמידים34 בשנים שחלפו לא שונה מהותית מודל ההפעלה של תוכנית היל"ה, אף כי במסגרת המרכז משנת2018 הוארכה תקופת ההתקשרות הראשונית לחמש שנים במקום שלוש, והטענות המהותיות ש הועלה בשנת2015 .חוזרות ועולות גם כיום35 בנייר עמדה שפורסם על ידי איגוד מורות ומורי היל"ה באוקטובר2021 צוין גם כי חילופי הזכיין מדי תקופה פוגעים בשימור הידע של התוכנית וביצירה של מתודולוגי ית עבודה והוראה ואינם מאפשרים לזכיין להשקיע השקעה ארוכת טווח במחקר ובפיתוח של התוכנית ושל הצוותים. וכי במעבר בין הזכיינים נדרשת תקופת התארגנות הפוגעת בלמידה ובשירות שניתן לתלמידים. על פי האיגוד, יש לבחון מחדש את המבנה הארגוני להפעלת התוכנית ולחתור לכך שהתוכנית .תופעל על ידי מפעיל קבוע בבעלות משרד החינוך 36 3.2 נתונים על פעילות התוכנית בשנת הלימודים( הקודמת, תשפ"א2020/21 ) פעלו232 מרכזי הילה בתוכם197 מרכזים ברשויות המקומיות (בחלק מן הרשויות יותר ממרכז אחד) ו- 35 מרכזים במסגרות חסות הנוער ושירות בתי הסוהר. במרכזים אלה למדו8,086 .תלמידים הקריטריונים לזכאות להשתתפות בתוכני:ת הם 33 ,משרד החינוך 'מכרז מס2/1.2018 ): הפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 '. עמ18 . 34 מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה, כתיבה ,: אתי וייסבלאי אוגוסט2015 35 ראו: איגוד מורות ומורי הילה, חזון איגוד מורות ומורי תוכנית היל"ה, שנת הלימודים תשפ"ב, אוקטובר2021 . 36 ראו: איגוד מורות ומורי הילה, חזון איגוד מורות ומורי תוכנית היל"ה, שנת הלימודים תשפ"ב, אוקטובר2021 . במהלך השנים הועלו טענות מהותיות רבות כנגד מודל ההפעלה של התוכנית אשר נטען כי פוגע בפעילותה ובשירות שניתן באמצעותה ,לתלמידים. עם זאת השינוי ה עיקרי במודל מאז2015 הוא הארכת תקופת ההתקשרות במכרז מ- 3 ל- 5 .שנים היחידות לקידום נוער ותוכ נית היל"ה– תמונת מצב | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm - נער בגיל14 עד18 שאינו לומד במסגרת חינוך רשמית או במוסד לחינוך מוכר שאינו ;רשמי ולא סיים את חוק לימודיו - נער המופיע במצבת התלמידים כתלמיד שהפסיק ללמוד ו/או מאותר כנושר לאורך זמן של למעלה מ-3 ;שבועות רצופים, ללא כוונה לחזור למערכת - נער המופיע ;במצבת התלמידים, אך מנהל בית הספר הצהיר כי אינו לומד - נער המופיע במצבת התלמידים וקיים צו בית משפט המורה להעבירו למסגרת שיקומית .)(מערכת של חסות הנוער, כלא לנוער או בית מעצר לנוער37 נתונים מרכזיים על תלמידים ומרכזים בתכנית בשנים תשע"א ( 2010/11 )- תשפ"א( 2020/21 ) מופיעים בטבלה3 להלן, כפי שניתן לראות מספר מרכזי היל"ה נמצא ככלל במגמת עלייה עם תנודות לכאן ולכאן בשנים מסויימות ומספר התלמידים שומר על יציבות מאז שנת2015 . כאשר בשנים אלה ניכרת ירידה מסויימת במספר התלמידים במרכזים ברשיות המקומיות לצד עלייה במספר התלמי דים במוסדות חסות הנוער שחלקם בכלל תלמידי היל"ה עלה מכ - 15% מן התלמיד ים בשנת2015 ל- 18% מתוכם ב- 2021 : 38 טבלה 3 : ,תלמידים ומרכזי השכלה בתכנית היל"ה2021-2011 תשע"ה תשע"ו תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש "ף תשפ"א מרכזי השכלה ברשויות מקומיות153 199 169 190 187 180 197 תלמידים הילה ברשויות 7,345 7,598 7,330 7,453 7,330 7,095 6,627 מרכזי הילה חסות הנוער 32 44 35 36 35 36 35 תלמידי הילה חסות הנוער 1,377 1,341 1,340 1,450 1,461 1,511 1,459 סה "כ מרכזי השכלה 185 243 204 226 222 216 232 סה "כ תלמידי הילה 8,722 8,939 8,670 8,903 8,791 8,606 8,086 37 ,משרד החינוך 'מכרז מס2/1.2018 : הפעלת)שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 '. עמ11 38 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 . בספטמבר2021 . היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הירידה במספר התלמידים בתוכנית בשנת הלימודים תשפ"א קשורה בהשלכות תקופת הקורונה כאשר בתקופה שבה בתי הספר היו סגורים להוראה פרונטלית במשך תקופות ארוכות בשל התפשטות הנגיף נמ נעו ו בתי הספר מ לגרוע תלמידים ממצבת התלמידים במוסד, גם כאשר התמודדו עם קשיים משמעותיים בתחום הלימודי וההתנהגותי (ראו דיון מקיף בנספח )העוסק בנתוני הנשירה . על פי משרד החי נוך, לא היו שינויים במדיניותו לגבי ההפנייה והזכאות .לתוכנית בתקופה זאת39 פילוח תלמידי היל"ה לפי מחוז קידום נוער ואשכול חברתי- כלכלי של הרשות בתרשים הבא . הנתונים מלמדים כי בתוכנית משולבים תלמידים מאשכולות חברתיים כלכליים שונים וכי דווקא באשכולות החלשים ביותר , מספר קטן יחסית של תלמידים בתוכנית40 . פירוט הנתונים ,בתרשימים הבאים נתונים מלאים על תלמידי היל "ה בכל מרכז השכלה בנספח 2 למסמך . תרשים5 :תלמידים בתכנית היל" ה לפי אשכול חברתי- כלכלי ומחוז קידום נוער , 2021 מנתוני משרד החינוך על תלמידי הילה בשנת הלימודים תש פ"א ( 2020/21 )עולה כי כ- 70% מן התלמידים בתכנית הם בחינוך העברי וכ- 30% בחינוך הערבי והדרוזי. מבין התלמידים בחינוך העברי כ- 13% הם עולים, בתוכם עולים מאתיופ יה ( 32.4% )מהעולים , עולי מדינות חבר העמים לשעבר ( 27.3% )מהעולים ועולים מארצות אחרות ( 34.5% מ)העולים . 41 10.4% מתלמידי החינוך ה עברי ,בתשפ"א הם חרדים שיעור זה נמוך ביחס לשנים קודמות. 39 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, מענה לשאלות בנו שא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 15 בדצמבר2021 .. 40 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 .. הנתונים על תלמידים לפי אשכול חברתי-כלכלי אינם כוללים נתונים על תלמידים ב .מסגרות חסות הנוער 41 בנוסף כ- 10% .מתלמידי החינוך העברי מוגדרים כלאום "אחר", ככל הנראה בנים למשפחות עולים ממדינות חבר העמים שאינם יהודים 1,448 1,356 1,131 1,081 1,078 842 816 274 מחוז קידום נוער 428 652 1,158 797 836 697 1,202 589 336 1 2 3 4 5 6 7 8 9 אשכול חברתי-כלכלי היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשנים האחרונות קטן חלקם של תלמידי החינוך הערבי והדרוזי בתכנית, כן הצטמצם חלקם של .התלמידים העולים ביחס לתלמידים בחינוך העברי פ ירוט חלוקת התלמידים בתכנית הילה מאז שנת2015 בטבלה הבאה. שיעורי התלמידים העולים ותלמידי החינוך החרדי חושבו מבין )תלמידי החינוך העברי (יהודים ואחרים42: טבלה 4 : תלמידים בתכנית הילה לפי קבוצת אוכלוסייה , 2015-2021 תשע"ה ( 2014/15 ) תשע"ו ( 2015/16 ) תשע'ז ( 2016/17 ) תשע'ח ( 2017/18 ) תשע'ט ( 2018/19 ) תש'ף ( 2019/20 ) תשפ'א ( 2020/21 ) ישראלים ותיקים 65.1% 65.1% 66.7% 67.4% 67.2% 68.2% 70.4% עולים (מתוך חינוך עברי ) 17.8% 17.2% 15.1% 14.3% 13.5% 12.8% 12.8% חינוך ערבי 34.9% 34.9% 33.3% 32.6% 32.8% 31.8% 29.6% חינוך חרדי (מתוך חינוך עברי ) 13.5% 14.7% 0.0% 16.1% 17.2% 13.0% 10.4% 3.3 מאפייני הלמידה בתוכנית היל"ה התלמידים בתוכנית היל"ה לומדים במסגרת תוכנית לימודים גמישה המותאמת לצורכיהם וליכולותיהם. זאת במסגרת כמה מסלולי לימוד רחבים. לכל תלמיד נבנית באופן פרטני תוכנית לימודים אישית ומותאמת לרמה הלימודית איתה הוא מגיע, מצבו הרגשי וזמינ .ותו התוכנית נבנית על ידי ועדת תכנון ומעקב רשותית שאחראית לבנייה ולאישור תוכנית אישית או קבוצתית .לכל הנערים המטופלים בקידום נוער כולל הקצאת משאבים ולמעקב אחרי ביצועה היקף הלימודים של כל תלמיד הוא גמיש ומשתנה לאורך השנה. הלימודים מתקיימים בלמידה איש ית או קבוצתית, והקבוצות הלימוד יות הן ק טנות וכוללות בין3 ל-5 .תלמידים בקבוצה לכל היותר שנת הלימודים איננה חופפת לשנת הלימודים במערכת החינוך הפורמאלית. ובני הנוער יוכלים .להתחיל ללמוד בתוכנית בכל יום מימות השנה ולהפסיק ללמוד בה בכל שלב על פי רצונם ,על פי מכרז משרד החינוך מסלולי הלימוד בתוכנית כוללים מסלול ל- 11/12 שנות לימוד ובגרות המיועדים לנערים שהשלימו10 שנות לימוד לפחות בבתי הספר ומסלולים ל-8 עד10 שנות .לימוד ללא בגרות43 מדיניות משרד החינו ך מאפשרת רישום במקביל לכמה מסלולים על מנת להעניק ללומדים .בתוכנית היל"ה רשת ביטחון מנתונים שנמסרו על ידי משרד החינוך עולה כי ככלל חלק גדול מן התלמידים רשומים למסלולים המאפשרים לימודים לבגרות מלאה או חלקית אולם אין אפשרות לדעת מן הנתונים מה חלקם של התלמידים בכל מסלול בתוכנית. כן ניכר מן הנתונים כי בעוד מספר התלמידים הרשומים למסלולי8 עד10 שנות לימוד הצטמ צם בכ- 40% עד50% בין2015 42 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר1 202 . 43 ,משרד החינוך 'מכרז מס2/1.2018 ): הפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 . היחידות לק ידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ל- 2021 , מספר התלמידים הרשומים למסלולי11 ו- 12 שנות לימוד עם אופציה לבגרות עלה בתקופה זאת בכ- 75% . פירוט הנתונים בתרשים הבא44: טבלה 5 : ,תלמידים בתכנית היל"ה לפי מסלול לימודים2021-2015 תשע"ה ( 2014/15 ) תשע"ו ( 2015/16 ) תשע'ז ( 2016/17 ) תשע'ח ( 2017/18 ) תשע'ט ( 2018/19 ) תש'ף ( 2019/20 ) תשפ'א ( 2020/21 ) 8 שנ"ל 1,057 896 873 911 831 718 525 9 שנ"ל 1,135 905 811 734 699 606 538 10 שנ"ל 4,916 4,501 4,292 4,344 3,929 3,664 2,888 11-12 שנ"ל עם אופציה לבגרות 6,367 7,126 7,781 9,138 9,951 11,234 11,177 בבחינ ה של התעודות שמקבלים תלמידי תכנית היל"ה בסיום לימודיהם רואים גם כן עליה במספר התלמיד י ם שניגשו לבחינות בגרות בהיקף חלקי או מלא בסיום התוכנית לצד ירידה במספר התלמידים שסיימו את התוכנית עם תעודה של10 .שנות לימוד או פחות עם זאת, גם לאחר עלייה זאת כ- 28% ממקבלי תעודות הסיום בשנת2019 ניגשו לבחינת בגרות וכ- 7% היו זכאים לבגרות מלאה– 190 תלמידים . חשוב לציין כי נתונים אלה מייצגים את מספר מקבלי התעודה בשנה נתונה כאשר רוב התלמידים לומדים בתוכנית למעלה משנה, כך שלא ניתן .להסיק מכך על שיעור מקבלי התעודות מבין בוגרי התוכנית פירוט הנתונים על מקבלי תעודות בתכנית הילה בשנים2015 עד2019 :בתרשים הבא 44 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . על פי משרד החינוך הנתון הו א נתון מצטבר הכולל מעברים של תלמידים ממסגרת למסגרת וכל תלמיד יכול להיות רשום ביותר ממסלול .לימודים אחד כך שמספר התלמידים במסלולים עשוי להיות גבוה ממספר התלמידים בתכנית היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשי ם6 : ,מקבלי תעודות בתוכנית היל"ה2019-2015 נציין כי מכרז משרד החינוך משנת2018 קובע מדדים להצלחת התוכנית בתוכם הגדלת מספר התלמידים הלומדים בתוכנית וזכאים לתעודת בגרות מלאה והגדלת מספר התלמידים הזכאים לתעודה הכוללת14 יחידות לימוד בתחום הטכנולוגי. על פי המכרז מספר התלמידים הזכאים לתעודת בגרות מלאה יהיה100 לפחות בשנה הראשונה לפעילות הזכיין וכל תלמיד שזכאי לתעודת בגרות מלאה מעבר ל- 100 התלמידים הראשונים יזכה את הזכיין ב- 5,000 . בונוס₪ מספר התלמידים הזכאים לתעודה הכוללת14 יח"ל בתחום החינוך הטכנולוגי יעמוד על500 לפחות בשנה הראשונה וכל תלמיד מעבר ליעד המינימלי יזכה את הזכיין ב- 2,000 . בונוס₪ 45 על פי משרד החינוך בשנה האחרונה היה הזכיין זכאי לשני בונוסים בגין עמידה ביעדים .ייחודיים46 3.4 תקציב התוכנית על פי משרד החינוך ,המסגרת התקציבית הנוכחית של תוכנית היל"ה עומדת על כ- 143 . בשנה₪ מיליון בתקופת המכרז החדש (החל משנת הלימודים תשע"ט– ספטמבר2019 ) יש עלייה מסויימת במסגרת התקציב של התכנית על רקע השינויים בתנאי ההעסקה של מורים בתוכנית (ראו סעיף4 .)להלן47 45 ,משרד החינוך 'מכרז מס2/1.2018 ): הפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 '. עמ73 - 72 . מדדים נוספים להצלחת הזכיין: הגדלת מספר יחידות הלימוד בנושא תרומה לקהילה, ביצוע פעילות עם תלמידים בתחום היזמות והחדשנות .והגדלת שיעור הנוכחות של התלמידים בתוכנית.המשרד לא מסר מידע באילו מתוך יעדים אלה עמד הזכיין 46 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . 47 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, מענה לשאלות בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 15 בדצמבר2021 . 906 747 747 793 598 1,051 1,084 1,149 1,429 1,457 315 324 385 394 543 97 122 141 154 190 2,369 2,277 2,422 2,770 2,788 תשע"ה תשע"ו תשע"ז תשע"ח תשע"ט 8-10שנ"ל11-12שנ"ל10יחידות בגרות ויותר בגרות מלאה היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עם זאת נתונים שהתקבלו ממשרד החינוך על התקציב בפועל של התכנית בשנים2016 עד 2020 מלמדים כי ,התקציב בפועל של התכנית היה נמוך במעט ממסגרת התקציב בכל שנה .והפער גדל בשנתיים האחרונות48 על פי משרד החינוך , ככלל מכיוון שהתכנית קולטת תלמידים לאורך כל השנה היא מתוכננת תמיד להיות בעודף תקציבי מסויים על מנת שלא להגיע למצב של חוסר תקציב. בשנים תשע"ח עד תש"ף פחת ניצול התקציב בשל היציאה למכרז והמעבר בין זכיינים בשנים2018 ו- 2019 והשלכות מגיפת הקורונה לרבות סגירת המס גרות להוראה למשך תקופה ארוכה ואי- .הנשרה של תלמידים מבית הספר בשנת הלימודים תש"ף בשנים .הבאות צפוייה עלייה בתקציב בפועל של התכנית49 פירוט הנתונים על תקציב התכנית והתקציב לתלמיד מאז שנת2016 בתרשים הבא : תרשים7 : תקציב תכנית היל"ה ותקציב לתלמיד בתוכנית , 2020-2011 בהקשר של התקציב לתלמיד בתכנית, רואים גידול של קרוב ל- 10% בתקציב לתלמיד בין המכרז הקודם לנוכחי. נ ציין כי התקציב השנתי הממוצע של משרד החינוך לתלמיד בחטיבה העליונה הלומד בבית ספר היה בשנת הלימודים תש"ף31,511 , למעלה מכפליים התקציב₪ .לתלמיד בתוכנית היל"ה50 עם זאת, כאמור לתכנית היל"ה מאפיינים ייחודיים המבדילים אותה מן הלימודים בבתי הספר התיכוניים הרגילים. 48 נתוני תשע"א- תשע"ד לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה, כתיבה : אתי וייסבלאי, אוגוסט 2015, נתוני תשע"ה- תשפ"א מתוך משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . 49 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, מענה לשאלות בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 15 בדצמבר2021 .. 50 ,משרד החינוך, מינהל כלכלה ותקציבים מערכת שקיפות בחינוך 117.7 125.0 119.3 132.1 134.1 119.9 125.0 125.0 140.0 143.7 - 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0 140.0 160.0 תשע"ו תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"ף תקציב( מיליוני₪ ) ביצוע תקציב מסגרת תקציב 13,162 14,417 13,401 15,030 15,581 - 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 תשע"ו תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"ף תקציב לתלמיד היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כן יש לשים לב כי המודל התפעולי של תכנית היל"ה מביא לכך שהיא מוגדרת כהתקשרות מוגבלת בזמן עם גורם חיצוני ולא כתכנית המתוקצבת על ידי משרד החינוך באמצעות תקנה .תקציבית ייעודית על רקע מצב זה התעורר קושי בהמשך הפעלתה בתקופת התקציב ההמשכי ונדרש אישור ועדת חריג ים בחשכ"ל להפעלתה בשנת2020 51 . ,יתר על כן על פי נתוני משרד החינוך לא כל התקציב המיועד לתוכנית היל"ה מוקדש לצורכי הוראה .חלק משמעותי מן התקציב מיועד להוצאות אחרים של התכנית בהם: אבחונים, פיתוח מקצועי, ימי גיחה הנחייה והדרכה, פיתוח תוכניות ועוד. בסה"כ כ בין- 50% ל- 65% מן התקציב השנתי של התוכנית בשנים האחרונות.היה מיועד למימון שעות הוראה 52 תלמידי ם בתוכנית היל"ה מקבלים פחות מ- 700,000 ,שעות הוראה שנתיות בכל שנה בממוצע כ- 75 עד85 שעות לתלמיד. כלומר כ- 8 שעות חודשיות בממוצע לתלמיד בשנת .לימודים ובה עשרה חודשי לימוד בהקשר זה, נציין כי על פי מכרז משרד החינוך לתכנית כל תלמיד זכאי ל-2 עד3 שעות הוראה שבועיות בהתאם לתכנית שנקבעה לו, שחלקן יכולות להנתן .באופן פרטני ואחרות באופן קבוצתי53 כפי שניתן לראות בנתוני תרשים8 ,למטה בשנת2018 הייתה ירידה משמעותית בשעות ההוראה בתכנית, הקשורה על פי משרד החינוך במעבר בין זכיינים בשנה זאת ואילו בשנת2021 ניכרת .עלייה בשעות ההוראה הממוצעות לתלמיד על רקע הפחתת מספר התלמידים בתכנית כן יש לשים לב כי חלק משעות ההוראה בתכנית אינן שעות למידה אלא שעות המיועדות לשעות חופש, חגים ומחלה שלהן זכאים לפי חוק מורים בהעסקה משרתית. על פי נתונים שנמסרו ,ממשרד החינוך בשנת הלימודים תשפ"א כ- 15% ( משעות ההוראה בתכנית102,957 שעות בסה"כ) אינן שעות למידה . 54 פירוט הנתונים על שעות הוראה בתכנית בתרשים הבא55 : 51 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמב ר2021 . 52 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . 53 ,משרד החינוך 'מכרז מס2/1.2018 ): הפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 . 54 משרד החינוך, אגף ל חינוך ילדים ונוער בסיכון, מענה לשאלות בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 15 בדצמבר2021 . 55 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים8 ,: שעות הוראה בתוכנית היל"ה2020-2015 יצויין כי אין הגדרה ברורה לקריטריונים להקצאת שעות לתלמידים בתוכנית בהתאם למסלול ולמקצועות הנלמדים והקצאת השעות נקבעת כאמור באופן פרטני עבור כל תלמיד באמצעות ועדת התכנון והמעקב הרשותית בכפוף למשאבים הקיימים . כמו כן, המכרז איננו קובע מספר .מקסימלי של תלמידים בקבוצה בתוכנית בנייר עמדה שפרסם לאחרונה איגוד מורות ומורי תוכנית היל"ה נטען כי היעדר סטנדרט של הקצאת שעות לימוד ושעות תגבור הוא אחת הבעיות המרכזיות בתכנית הילה הפוגעת הן בתלמידים והן במורים. לטענת האיגוד ,היעדר הסטנדרטים מביא למצב של חוסר ודאות תמידי חוסר שקיפות וחוסר שוויון בהקצאת השעות בין מרכז למרכז ואף בין תלמידים בתוך אותו .המרכז כן מדווחים המורים כי בשנים האחרונות נצפית מגמה של קיצוץ בשעות הוראה של מורות, איחוד קבוצות והגדלת מספר התלמידים בכל כיתה ש עלולה לפגוע בתלמידים .ובייחודיות התוכנית56 56 ,איגוד מורות ומורי הילה חזון איגוד מורות ומורי תוכנית היל"ה, שנת הלימודים תשפ"ב, אוקטובר2021 . 660.8 690.0 648.7 576.2 694.0 688.0 693.9 0.0 100.0 200.0 300.0 400.0 500.0 600.0 700.0 800.0 תשע"ה תשע"ו תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"ף תשפ"א שעות הוראה שנתיות(אלפי שעות) 75.8 77.2 74.8 64.7 78.9 79.9 85.8 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0 תשע"ה תשע"ו תשע"ז תשע"ח תשע"ט תש"ף תשפ"א שעות הוראה שנתיות לתלמיד היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4 . עובדי הוראה בתוכנית היל"ה בשנת הלימודים תשפ"א ( 2020/21 ) לימדו בתכנית הילה1,128 מורים . מספר המורים בתוכנית ,הצמצם במקצת ביחס לשנים קודמות ככל הנראה על רקע ירידה במספר התלמידים בתוכנית בשנה זאת (ראו הרחבה בסעיף3.2 .)למעלה57 ,עם זאת נציין כי לפי מסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בשנת2015 הועסקו בתכנית כ- 1,400 מורים ומספר התלמידים היה דומה ( למספרם בשנת הלימודים תש"ף2019/20 ) – כ- 8,700 .תלמידים58 מכיוון שהמורים אינם עובדים על פי תוכנית החופשות של בתי הספר הרגילים ותלמידים יכולים להתחיל את התוכנית בכל שלב במהלך שנת הלימודים, מספר המורים ומספר השעות שהם .מלמדים איננו קבוע במהלך השנה על פ י תנאי המכרז, המורים בתכנית נדרשים להיות בעלי תואר ראשון לפחות ובעלי תעודת הוראה. עם זאת משרד החינוך מאפשר שילוב של סטודנטים משנה ג' בתחומי הדעת הרלוונטים למסלולי הלימוד השונים ובתנאי שהיקף המועסקים הנ"ל לא יעלה על10% . כן ניתן להעסיק מורים שאינם עונים על .תנאי הסף באישור ועדת חריגים59 על פי נתונים שנמסרו ממשרד החינוך בשנת הלימודים תשפ"א היו בין המורים בתכנית היל"ה43 מורים שלא עמדו בתנאי הסף בהם 35 שקיבלו אישור ועדת חריגים להעסקה בתנאיBA ו-8 סטודנטים. אף שמדובר במספר הנמוך מן הרף שנקבע במכרז נראה כי בשנתיים האחרונות יש עלייה ניכרת במספר המורים שהועסקו ( ללא עמידה בתנאי הסף. כאשר, בשנת תשע"ט2018/19 ) 16 מתוך1,185 מורים בתוכנית .היל"ה לא עמדו בתנאי הסף להעסקה60 מודל ההעסקה של מורים בתוכנית היל"ה מאפשר ל קבלן העסיק מורים בהעסקה משרתית או .בשכר שעתי מנתוני משרד החינוך נראה כי בשלוש השנים האחרונות חלה ירידה מסויימת במספר המורים שמועסקים בשכר שעתי לצד יציבות במספר המורים שמועסקים בהעסקה משרתית. כך ששיעור המועסקים בהעסקה משרתית מבין המורים גדל ועו מד על62% מן המורים בשנת2021 . פירוט הנתונים בתרשים9 להלן: 57 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . 58 מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה, כתיבה : אתי וייסבלאי, אוגוסט2015 . 59 ,משרד החינוך 'מכרז מס2/1.2018: הפעלת שירו)תי חינוך והשכלה לנוער מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 ', עמ87 . 60 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 . בשנת2021 לימדו בתכנית הילה1,128 מורים– 694 בהעסקה משרתית ו- 434 .בהעסקה בשכר שעתי היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על פי הוראות משרד החינוך כפי שמפורטות במכרז האחרון משנת2018 מורים בתכנית היל"ה מועסקים בשתי צורות העסקה61: :העסקה משרתית מורי היל"ה שעובדים תשע שעות שבועיות ויותר מועסקים בהעסקה משרתית. מורה ה מועסק בהעסקה משרתית מועסק בהיקף קבוע בהעסקה חודשית רגילה במהלך כל שנת הלימודים ומקבל שכר במהלך12 חודשים בשנה. היקף ההעסקה החודשית נקבע במעבר משנת לימודים אחת לבאה בהתאם לצורכי המערכת ונמסר למורה לפני פתיחת שנת הלימודים ולא יאוחר מן ה- 31 ביולי. זאת אלא אם חל שינוי משמעותי במהלך שנת הפעילות בצורכי הלומדים במרכז .ההשכלה משרה מלאה בהעסקה משרתית היא של24 שעות שבועיות (משרה מלאה למורה מעל גיל50 – 22 שעות שבועיות; ולמורה מעל גיל55 - 20 שעות שבועיות). שכרם של מורים במשרה מלאה נקבע בהתאם להשכלה ולוותק שלהם וכול ל גמולים שונים. מורות אם זכאיות לתוספת של10% ומורים המלמדים ביותר משני מרכזים זכאים לתוספת של5% . כן זכאים מורים לצבירת תוספת שכר באמצעות השתתפות בהשתלמויות. על שכר המורים מתווספים תנאים סוציאליים הדומים לאלו של עובדי הוראה בבתי הספר לרבות: קרן השתלמות, ק ,ופת גמל, ימי מחלה, הוצאות ביגוד .'חופשה, הבראה וכד .הוראות משרד החינוך קובעות כי רוב המורים בתכנית יועסקו על ידי הזכיין בהעסקה משרתית )העסקה בשכר שעתי (שעות אפקטיביות מורים בתכנית שעובדים עד שמונה שעות שבועיות (עד32 שעות חודשיות) מועסקים בשכר שעתי בהיקף גמיש. התשלום עבור שעת הוראה בהעסקה שעתית תלוי בהשכלה ובוותק של המורה ומתחיל ב- 35 לשעת הוראה לסטודנט בשנה הראשונה שלו בתכנית ועד ל₪ - 120 ₪ לשעה למורה בעל תואר שני עם ותק מקסימלי. כן זכאים מורים בהעסקה שעתית לתנאים .סוציאליים כחוק ולהחזרי נסיעות משרד החינו ך מאפשר למורים המועסקים בהעסקה משרתית לשלב במשרתם שעות אפקטיביות באופן זמני בלבד (לצורך תגבורים, מילוי מקום וכד'). סטודנטים המועסקים בהוראה בתכנית יועסקו בשכר שעתי בלבד ולא יותר מ - 6% מסך כל השעות בתכנית. בסה"כ קובעות הוראות המשרד כי העסקה בשעות אפטיביות תע מוד על25% לפחות מסך שעות .ההוראה המוקצבות לתוכנית 61 ,מדינת ישראל, משרד החינוך 'מכרז מס2/1.2018: הפעלת שירותי חינו)ך והשכלה לנוער מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 . היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים 9 ,: מורים בתכנית היל"ה לפי צורת ההעסקה2021-2019 אף כי אין בידינו נתונים מלאים על העסקת מורים בתכנית היל"ה במסגרת המכרז הקודם אפשר כי מגמה זאת נמשכת משנים קודמות. על פי נתונים שהוצגו במסמך מרכז המחקר והמידע משנת2015 באותה שנה כ - 56% מן המורים בתוכנית היל"ה הועסקו בהעסקה משרתית , כ - 7% 3 מתוכם הועסקו בשעות א פקטיביות בנוסף להעסקה המשרתית . 62 מספר שעות ההוראה הממוצע למורה בהעסקה משרתית הוא15.1 שעות שבועיות, ובהעסקה שעתית6.7 .שעות שבועיות חלקן של השעות בהעסקה שעתית מכלל השעות השבועיות הוא בממוצע22% בשנת2021, לעומת כ- 24% ב- 2019 . פירוט הנתונים בטבלה הבאה63 : טב לה6 ,: נתונים מרכזיים על העסקת מורים בתוכנית היל"ה2019-2021 תשע"ט תש"ף תשפ"א העסקה משרתית מורים 698 702 694 שעות שבועיות ממוצעות למורה 15.1 14.9 15.1 שיעור שעות בהעסקה משרתית )(הערכה 75.6% 76.9% 78.3% העסקה בשכר שעתי מורים 487 461 434 שעות ממוצעות למורה 7.0 6.8 6.7 שיעור שעות בהעסקה )שעתית (הערכה 24.4% 23.1% 21.7% 62 מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורי ם בה, כתיבה : אתי וייסבלאי, אוגוסט2015 . 63 משרד החינוך, אגף לחינוך ילדים ונוער בסיכון, קבצי נתונים בנושא פעילות היחידות לקידום נוער והילה, התקבל ב- 30 בספטמבר2021 .. .שיעור השעות בהעסקה שעתיות ואפקטיבית חושבו על בסיס השעות השבועיות הממוצעות למורה 698 702 694 487 461 434 1,185 1,163 1,128 תשע"ט תש"ף תשפ"א העסקה משרתית העסקה בשעות אפקטיביות היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.1 תנאי ההעסקה של ה מורים בתכנית היל"ה אחת מן הסוגיות המרכזיות בדיון הציבורי סביב תוכנית היל"ה נוגע לאופי ההעסקה ולתנאי .ההעסקה של המורים המועסקים בה כאמור, מאז שנת2000 מופעלת תכנית היל"ה על ידי זכיין חיצוני שנבחר על ידי משרד החינוך באמצעות מכרז. תנאי ההעסקה לפי המכרזים בשנים2000 עד2009 ספג ו ביקורת קשה בעיקר על רקע העסקה בשכר שעתי בלבד, חוסר יציבות וחוסר ודאות של המורים בקשר להיקף העסקתם.ותנאים סוציאלים פחותים ביחס למורים המועסקים בבתי ספר64 על רקע ביקורת זאת, במכרז לה פ עלת תוכנית היל"ה שפורסם בשנת2012 נכללו שינויים מהותיים בתנאי ההעסקה של המורים בתוכנית ובהם: העסקת רוב המורים בתכנית בהעסקה משרתית , קביעת שכר חודשי למורים במסגרת המכרז לפי מאפיייני המורים וחיוב זכיין משרד החינוך.בתנאים סוציאליים למורים הדומים לאלה של עובדי הוראה65 במ כרז הבא ו כן בהסכמים שנחתמו בין ועד המורים בתוכנית לבין הזכיין ב- 2018וב- 2020 66 נשמרו תנאים אלה והוכנסו תיקונים נוספים לטובת תנאי ההעסקה של המורים בתוכנית היל"ה ובהם67: - ביטול האפשרות להעסיק עובדים בשכר שעתי בנוסף להעסקה משרתית אלא באופן זמני לצורך תגבור, מילוי מקום וכד' והכללת השעות שמורים הועסקו בשכר שעתי ;במסגרת המשרה שלהם - שמירה על היקף ההעסקה במהלך שנת הלימודים ולקראת שנת הלימודים הבאה .וקביעת לוחות זמנים להודעה על שינויים בהיקף זה - .'הסדרת היבטים שונים בעבודת המורה כגון: נסיעות, תשלום על ישיבות וכד - תוספות שכ ר למורים בתכנית שנקבעו במסגרת המכרז ו ההסכמים בין ועד המורים .לזכיין כן הוארכה כאמור תקופת ההתקשרות בין משרד החינוך לזכיין במכרז .לחמש שנים בהמשך לכך, על פי משרד החינוך מלבד זאת שמורי היל"ה אינם מועסקים בהתאם להסכמי ההעסקה הנהוגים בחינוך העל-יסודי אלא בה סכם העסקה נפרד, תנאי ההעסקה של מורים בתוכנית היל"ה דומים מאוד לאלו של עובדי בעלויות החינוך העל- .יסודי68 64 להרחבה ע" ,ל תנאי ההעסקה של מורים בשנים קודמות ראו: שלי מזרחי תנאי העסקתם של מורים בתוכנית היל"ה ," 5 באוקטובר2010 . 65 'משרד החינוך, מכרז מס7/3.2012 ,": הפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק26 במרץ2012 '. עמ76 - 69 וכן, מרכז המחקר והמידע של הכנסת תכנית היל"ה ותנאי ההעסקה של המורים בה, כתיבה : אתי וייסבלאי, אוגוסט2015 . 66 הסכם קי בוצי תכנית הילה2018 , והסכם קיבוצי תכנית הילה2020 ., באתר ארגון כוח לעובדים 67 מדינת ישרא ,ל, משרד החינוך 'מכרז מס2/1.2018 ): הפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק (תוכנית היל"ה , 15 בינואר2018 . 68 ,חיים מויאל, מנהל האגף לקידום ילדים ונוער בסיכון, משרד החינוך, שיחה22 בדצמבר2021 . בעשור האחרון היו שינויים משמעותיים בתנאי העסקה של המורים בתוכנית .היל"ה עם זאת, עדיין יש פערים בין תנאי ההעסקה של מורים בתוכנית לאלו של עובדי ההוראה בבתי הספר. זאת לרוב על רקע המבנה הארגוני של .התוכנית היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מנגד ,לטענת ועד מורי היל"ה עדיין יש הבדלים משמעותיים בתנאים בין מורי היל"ה לבין מורים :המועסקים בבתי הספר לרבות - ביסוס משרת המורה על שעות פרונטליות בלבד ללא הקצאת שעות לעבודה מחוץ לכיתה או לעבודה פרטנית עם תלמידים כפי שקיים בעבור מורים המועסקים במסגרת הסכם עוז לתמורה; - העסקה של רוב המורים במשרות חלקיות בגלל מיעוט תלמידים ברוב מרכזי ההשכלה ; - תנודתיות בהיקף המשרה ופגיעה בביטחון התעסוקתי וברצף ההעסקה של מורים ב תוכנית הן במהלך שנת הלימודים בשל תנודות במספר התלמידים וחסר יציבות של מרכזי הה שכל ה לאורך השנה, הן במעבר משנה לשנה והן במעבר בין זכיינים; - שכר בסיס נמוך במעט ביחס למורים בחטיבה העליונה וכן תנאים פחותים במרכיבים תוספתיים כגון: צבירת גמולי השתלמות, צבירה ,ופדיון של ימי מחלה, שנת שבתון השתתפות בלימודים אקדמיים ועוד ; - פגיעה בזכויות המורים בעת התחלפות זכיין לרבות איפוס זכויות סוציאליות כגון: צבירת וותק והבראה וצורך לנהל משא ומתן מחודש מול הזכיין הנבחר על תנאי ההעסקה שכן הוא אינו מחוייב להסכם שנחתם מול זכיין קו דם . על פי נציגי ארגון מורי היל"ה התמודדות עם בעיות אלה צריכה לבוא מתוך בחינה מחודשת של המבנה הארגוני להפעלת התוכנית ואופן הפעלתה באמצעות זכיין. יש לאפשר הארכה עד כמה שניתן של ההתקשרות עם הזכיין כנהוג במכרזי בעלויות על מוסדות חינוך ברשויות המקומיות ולחייב את הזכיין הנכנס לאמץ את ההסכם הקיבוצי ולשמור על רצף ההעסקה של המורים במעבר בין זכיינים. כן מבקשים נציגי הארגון לקבוע מנגנונים ברורים לקביעת מכסת שעות ההוראה השנתיות של מורים ולשימור שעות משנה לשנה תוך הימנעות מקיצוץ שעו ת במהלך .שנת הלימודים69 69 ,איגוד מורות ומורי הילה, חזון איגוד מורות ומורי תוכנית היל"ה שנת הלימודים תשפ"ב, אוקטובר2021 ,. יעל וולפנזון, ארגון כוח לעובדים ,שיחת טלפון30 בנובמבר2021 . היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נספח1 :נת ונים על נשירת תלמידי ם ממערכת החינוך בשנים האחרונות לרבות תקופת הקורונה בנספח זה מרוכזים נתונים מרכזיים על נשירת תלמידים ממערכת החינוך החל משנת2010 ועד2020 . זאת תוך .התייחסות גם לתקופה שבתי הספר היו סגורים ללמידה פרונטלית בשל משבר הקורונה נשירה גלויה על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ומשרד החינוך היקף הנשירה הגלויה ממערכת החינוך קטן מאוד. נזכיר כי הנשירה הגלויה נמדדת כהשוואה בין מספר הלומדים בתחילת שנת לימודים מסויימת למספר הממשיכים ( בלימודים בתחילת השנה שאחריה וכי נהוג להתייחס להגדרה מצומצמת של נשירה "נשירה נטו") שנכללים בה רק מי שנשרו מהלימודים מאינם לומדים במסגרת חלופית מוכרת (כמו בתי ספר מקצועיים בפיקוח משרד הכלכלה וישיבות גדולות). על פי מדד זה מספר הנושרים בשנת הלימודים תש"ף ( 2019/20 ) ובמעבר לשנת הלימודים ( תשפ"א2020/21 ) שאינם לומדים במסגרות לימודים חלופיות עמד על9,583 ושיעור הנושרים– 1.2% מן הלומדים . 70 בהקשר זה חשוב להדגיש כי נתונים אלה אינם נותנים תמונה מלאה של היקף הנשירה בפועל בשנת2020 . שכן הם מבוססים על מצבת התלמידי ם בסוף שנת הלימודים תש"ף ובתחילת שנת הלימודים תשפ"א שבהם לא הייתה חזרה סדירה מלאה ללימודים פרונטליים ודיווח מלא על מצבת התלמידים בבתי הספר. כפי שצויין על ידי עורכי הלוח בלמ"ס : "בשל מגיפת הקורונה בשנים תש "ף ותשפ "א לא התקיימו לימודים פרונטליים סדירים במערכת החינוך והדבר עשוי להשפיע על עדכון מצבת התלמידים ובעקבות כך על הזיהוי המדוייק של כמות התלמידים שנשרו ממערכת החינוך במהלך שנת הלימודים תש "ף ובמעבר בין תש "ף לתשפ.""א מבחינת הנתונים לאורך זמן עולה כי קיימים פערים ניכרים בין מגזרים שונים בשיעור הנשירה, אך פערים אלה .הצטמצמו במידה מסויימת לאורך השנים בעיקר על רקע ירידה בנשירה בקרב בנים בחינוך הערבי71 70 הלשכה המרכזית לסטטיטיקה, שנתון סטטיסטי לישראל2021 – מספר72 , לוח4.27 :תלמידים בכיתות ז- יב שנשרו ממערכת החינוך של משרד החינוך בתש"ף ובמעבר לתשפ"א, לפי מעבר למסגרת לימוד חלופית ולפי תכונות נבחרות , 10 באוקטובר2021 . 71 לשכה מרכזית לסטטיסטיקה, שנתון סטטיסטי, לוח: ת למידים בכיתות ז- יב שנשרו ממערכת החינוך של משרד החינוך בתש"ף ובמעבר לתשפ"א, לפי מעבר למסגרת לימוד חלופית ולפי תכונות נבחרות ., שנים שונות היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצ ב | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים1 ': נשירת תלמידי כיתות ז-י"ב ממערכת החינוך לפי מגזר ומגדר, תש"ע - ( תש"ף2010-2020 ) 1.50% 2.2% 0.70% 1.2% 2.00% 3.9% 0.80% 1.8% תש"ף תשע"ט תשע"ח תשע"ז תשע"ו תשע"ה תש"ע שיעור חינוך עברי-בנים חינוך עברי- בנות חינוך ערבי- בנים חינוך ערבי-בנות 4,798 5,724 6,695 5,878 6,379 5,751 5,848 2,252 2,407 2,884 3,168 3,007 2,855 3,218 1,795 2,421 2,681 2,831 2,934 2,000 2,905 738 1,069 1,082 1,251 1,258 1,024 1,411 9,583 11,621 13,342 13,128 13,578 11,630 13,382 תש"ף תשע"ט תשע"ח תשע"ז תשע"ו תשע"ה תש"ע מספר תלמידים נושרים חינוך עברי-בנים חינוך עברי- בנות חינוך ערבי- בנים חינוך ערבי-בנות היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למרות הירידה הניכרת בהיקף הנשירה עדיין יש פערים משמעותיים בתחום זה בהתאם למצב הכלכלי- חברתי של התלמידים. כאשר רוב הערים שבהם שיעור הנשירה גבוה ביותר הן באשכולות כלכליים- חברתיים נמוכים72: טבלה1 : ,רשויות מקומיות ששיעור הנשירה בהן גבוה ביותר2020 שם רשות אשכול כלכלי- חברתי שיעור נושרים מגרים 1. נווה מדבר 1 4.2% 2 . אל קסום 1 2.8% 3 . חורה 1 2.5% 4 . שגב שלום 1 2.3% 5 . תל שבע 1 2.2% 6 . יבנאל 3 1.9% 7 . בסמת טבעון 2 1.9% 8 . צפת 2 1.6% 9 . מודיעין עילית 1 1.5% 10 . גבעת זאב 5 1.5% 11 . ג'דיידה-מכר 2 1.4% 12 . רהט 1 1.4% 13 . מגידו 7 1.3% 14 . רמלה 4 1.3% 15 . ריינה 2 1.3% 16 . אבו סנאן 3 1.3% 17 . רכסים 2 1.3% 18 . ערערה בנגב 1 1.3% 19 . נחף 2 1.3% 20 . חריש 3 1.2% "הירידה בשיעור הנשירה השנתי באה לידי ביטוי גם ב שיעור הנשירה המצטבר " הנמדד באמצעות הנתון ההופכי– שיעור הלומדים מתוך קבוצת הגיל בקרב בני17 ( כולל תלמידים בישיבות ובמסגרות בפיקוח משרד הכלכלה) ש הוא כיום למעלה מ- 90% . כאשר בשנים האחרונות קטן מאוד הפער בין מגזרים שונים על רקע עלייה בשיעור הלמידה בחינוך הערבי ויציבות ולעיתים אף ירידה בשיעור הלמידה בחינוך הע ברי ועיקר הפער הוא בין בנים הנושרים בשיעור .גבוה יותר לבין בנות73 72 ,עיבוד לנתוני התמונה החינוכית, באתר משרד החינוך, מינהל כלכלה ותקציבים שקיפות בחינוך . 73 :לשכה מרכזית לסטטיסטיקה, שנתון סטטיסטי, לוח תלמידים בכיתות א-יב, לפי גיל, מין וקבוצת אוכלוסייה., שנים שונות היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים2 : שיעור למידה בקרב בני17 לפי מגזר ומגדר, תשע"ד - ( תש"ף2014-2020 ) נשירה סמויה נשירה סמויה היא מצב של היעדרות תכופה ממערכת החינוך או של נוכחות פסיבית בכיתה בלי לחוות תהליך של .למידה משמעותית חוזר מנכ"ל משרד החינוך בנושא נשירה (ראו דיון רחב בנושא זה בפרק המבוא במסמך) מגדיר :בפירוט נשירה סמויה כ תלמיד הרשום ומשובץ במוסד חינוך אך הוא נעדר מלימודיו 7 ימי לימודים רצופים או נעדר היעדרות לא רצופה המצטברת ל- 14 ימים ללא סיבה מוצדקת; או: תלמיד הנעדר מלימודיו לעתים כה תכופות עד שלדעת מנהל מוסד החינוך יש בכך משום הפרעה רצינית ללימודיו ולמרות פעולות להשבתו לפי הוראות חוזר זה לא חזר ללימודיו; או: תלמיד המתאפי ין לפחות באחד מאלה: שוטטות בשטח בית הספר ומחוצה לו בשעות הלימודים, נוכחות פיזית בכיתת הלימוד אך ללא תפקוד לימודי, קושי למלא אחר חוקי מוסד החינוך, קשיי הסתגלות וקשיים התנהגותיים, מעורבות נמוכה בלימודים ובפעילויות אחרות בבית הספר. לעומת נתוני הנשירה הגלויה המתפרסמים מדי שנה על ידי משרד החינוך והלשכה המרכזית לסטטיטיקה, הרי שהנתונים הנוגעים ל נשירה הסמויה אינם מתפרסמים באופן דומה, זאת על רקע הקושי המתודולוגי בניטור התופעה .ובמעקב אחריה מחקר שפורסם בשנת2014 ובדק את הנשירה הסמויה בישראל על בסיס דיווחי תלמ ידים במסגרת סקר פיזה משנת 2012 מלמד כי42% מבני ה- 15 ,)בישראל דיווחו על ניתוק בממד אחד לפחות (התנהגותי, רגשי או תפיסתי13% 87.9% 90.5% 97.3% 97.8% 89.5% 85.0% 94.5% 91.5% 80.0% 82.0% 84.0% 86.0% 88.0% 90.0% 92.0% 94.0% 96.0% 98.0% 100.0% תש"ף תשע"ט תשע"ח תשע"ז תשע"ו תשע"ה תשע"ד יהודים בנים יהודים בנות ערבים בנים ערבים בנות היחידות לקידום נוער ותוכנית הי ל"ה– תמונת מצב | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm דיווחו על ניתוק בשני ממדים ו- 3% דיווחו על ניתוק בכל שלושת הממדים . 74 לא נערך מחקר שבדק את התפתחות מדדים אלו מאז2012 . במחצית השנייה ש ל שנת הלימודים תש"ף והמחצית הראשונה של שנת הלימודים תשפ"א (מרץ2020 עד מרץ 2021 ) נסגרו מוסדות החינוך להוראה פנים אל פנים לתקופות ממושכות בשל התפרצות נגיף הקורונה. בשבועות .שבהן נאסרה ההוראה פנים אל פנים התקיימה למידה מרחוק לרוב באמצעים מתוקשבים75 ,כאמור בתקופת שבתי הספר היו סגורים להוראה פרונטלית לא היה עדכון סדיר של מצבת התלמידים בבתי הספר ובשל כך אין בידי משרד החינוך נתונים על נשירה גלויה בתקופה זאת. במצב זה עולה ביתר שאת סוגיית המעקב אחרי הנשירה הסמויה ממערכת החינוך ואיסוף נתונים על היעדרויות תלמידים ,ותלמידים בסכנת נשירה. עם זאת .על פי המידע שבידינו למשרד אין נתונים גם בסוגיה זאת אף כי כמעט כל בתי הספר קיימו למידה מרחוק ורוב גדול של התלמידים לקחו חלק בלמידה מרחוק דרך קבע, היו תלמידים רבים שלא השתתפו בלמידה מרחוק כלל באותה תקופה או השתתפו בה במידה מוע טה. זאת על רקע בעיות וקשיים שונים בהם: מחסור באמצעי קצה, קשיים בהתמודדות רגשית ולימודית של התלמידים, היעדר סביבה ביתית ומשפחתית תומכת ומתאימה ללימודים ועוד. על פי נתוני סקר שערך משרד החינוך בינואר- פברואר2021 , בקרב חלק קטן מן התלמידים נוצר ניתוק מתמשך מלא .או חלקי ממתכונת הלמידה מרחוק פירוט הנתונים על תלמידים שהשתתפו במחצית ממפגשי הלמידה מרחוק או פחות מכך במחצית הראשונה של שנת הלימודים ( תשפ"א2020/2021 :) בקרב תלמידים שבבית הספר שלהם התקיימה למידה מרחוק בתרשים הבא תרשים3: השתתפות תלמידים בלמידה מרחוק במח צית הראשונה של שנת הלימודים תשפ"א, ראמ"ה סקר הורים פברואר2021 74 דליה בן רבי, רות ברוך- ,קוברסקי, מרים נבות, וצ'סלב קונסטנטינוב הנשירה הסמויה בישראל: בחינה מחודשת של ניתוק בקרב תלמידי ב תי ספר ,, ג'וינט מכון ברוקדייל2014 . 75 ,ראו: מרכז המחקר והמידע של הכנסת מערכת החינוך במשבר הקורונה: מרץ2020 - מרץ2021 ,, כתיבה: אתי וייסבלאי20 ביוני2021 . 4% 1% 3% 2% 6% 4% 13% 7% דוברי עברית דוברי ערבית חינוך יסודי השתתף בכמחצית מהמפגשים השתתף בחלק קטן מהמפגשים לא השתתף כלל 3% 3% 2% 2% 6% 5% 11% 10% דוברי עברית דוברי ערבית חינוך על-יסודי השתתף בכמחצית מהמפגשים השתתף בחלק קטן מהמפגשים לא השתתף כלל היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כפי שאנו רואים אין פערים משמעותיים בין החינוך העברי לערבי בהשתתפות בלמידה מרחוק בתקופת הסקר ותלמידים בחינוך הערבי היסודי השתתפו יותר בלמידה מרחוק בהשוואה לתלמידי החינוך העברי. עם זאת, להע רכת עורכי הסקר ועל פי תשובות הורים התופעה של ניתוק חלקי או מלא ממתכונת הלמידה מרחוק נפוצה באוכלוסייה .הבדואית, ככל הנראה בעיקר ביישובי הפזורה76 מנגד חשוב לציין כי בהשוואה לסקר קודם שנערך על ידי משרד החינוך בקיץ2020, שיעור התלמידים שהשתתפו בלמידה מרחוק באו פן סדיר עלה ובפרט בקרב תלמידים דוברי .ערבית. זאת ככל הנראה כתוצאה מפעילות משרד החינוך לחלוקת אמצעי קצה ותקשוב בתי הספר77 על רקע הקשיים שהתגלו בלמידה מרחוק בתחילת משבר הקורונה אך גם בהמשכו הועלה חשש משמעותי לעלייה ניכרת בנשירת תלמידים ולהתגברות הפערים בין קבוצות אוכלוסייה בתחום זה זאת במיוחד בקרב תלמידים שכבר .היו מצויים בסיכון לנשירה טרם המשבר78 כך למשל עמותת עלם המטפלת בנוער בסיכון דיווחה כי16% מהנערים והנערות המטופלים על ידה נשרו מהמסגרות החינוכיות בתקופת הקורונה וכי תופעה זאת משמעותית במיוח ד בחברה החרדית– 26% מבני הנוער, הצעירים והצעירות מהחברה החרדית בעלם נשרו מהמסגרת החינוכית .שלהם79 נתונים אודות תלמידים המטופלים על ידי קציני ביקור סדיר שהוצגו על ידי האגף לילדים ונוער בסיכון במשרד החינוך בשנתיים האחרונות מעידים אף הם על עלייה בנשירה הסמוייה בתקופת משבר הקורונה : ❖ לפי מסמך מרכז המחקר והמידע של הכנסת שפורסם בנובמבר2020 - בשנת2019 טופלו על ידי קציני ביקור סדיר כ- 82,000 תלמידים שהם כ- 4.6% .מהתלמידים במערכת החינוך80 ❖ ממידע שנמסר ל מרכז המחקר והמידע של הכנסת במרץ2021 - בשנת2020 עמד מספר התלמידים המטופלים על ידי קציני ביקור סדיר על105,247 – כ- 5.7% .מהתלמידים במערכת החינוך81 ❖ בדיון ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת בדצמבר2021 מסרו נציגי האגף לילדים ונוער בסיכון במשרד החינוך כי מספר המטופלים על ידי קציני ביקור סדיר כ- 90,000 .תלמידים82 בהקשר זה, חשוב להדגיש כי נתוני המטופלים על ידי קציני ביקור סדיר הם נתונים דינמיים המשקפים את תמונת המצב בפועל במועד מסויים והם אינם מקיפים את מלוא תופעת הנשירה הסמויה ובפרט כאשר תלמידים לא נדרשו .לנוכחות פיזית בבתי הספר 76 ,משרד החינוך, רשות ארצית למדידה והערכה בחינוך הוראה ולמידה מרחוק: לקחים מתקופת הסגר בעקבות מגפת הקורונה: סקר הורים , פעימה שנייה: ינואר- פברואר2021 . 77 ,ראו פירוט נתוני הסקר ומידע על חלוקת אמצעי קצה ותקשוב בתי ספר בתוך: ראו: מרכז המחקר והמידע של הכנסת מערכת החינוך במשבר הקורונה: מרץ2020 - מרץ2021 ,, כתיבה: אתי וייסבלאי20 ביוני2021 . 78 משרד החינוך, לשכת המדען הראשי, קבוצת חשיבה: פערים ואי- ,שוויון בלמידה מקוונת28 ביולי2020 . 79 דוח עלם 2020 – שנת הקורונה , עלם– ,העמותה לנוער בסיכון 80 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת קציני ביקור סדיר– הקצאת משרות ומספר התלמידים המטופלים ברשויות המקומיות , כתיבה: אלירן ,זרד24 בנובמבר2020 . 81 משרד החינוך, אגף א' לחינוך לילדים ונוער בסיכון, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא פעילות האגף לילדים ונוער ,בסיכון במהלך משבר הקורונה10 במרץ2021 :. נציין כי בכתבות בתקשורות הוצגו על ידי משרד החינוך נתונים שונים בעניין זה m.co.il/news/education/article/5147493 https://www.israelhayo 82 ,ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת דיון מהיר בנושא נשירה סמויה והתמודדות מערכת החינוך , 6 ב דצמבר2021 . היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בהמשך לחששות שהועלו ובמסגרת דוח מקיף על התמודדות מדינת ישראל עם משבר הקורונה שפורסם באוגוסט 2021 .בדק מבקר המדינה את טיפול משרד החינוך בנשירת תלמידים בתקופת הקורונה ה מבקר מצא כי אין בידי משרד החינוך נתונים מלאים על הנשירה הסמויה במערכת החינוך ועל מנותקי הקשר בתקופת הקורונה ובהשוואה לשנה שקדמה לה וכי אף שמשרד החינוך הנחה את בתי הספר לקיים מעקב שוטף אחרי כניסה ונוכחות תלמידים בלמידה מרחוק, נתונים אלה לא נאספו מבתי הספר . כתוצאה מכך צויין כי עלולה להיפגע .יכולתו של המשרד לאתר מהר ככל הניתן את התלמידים העשויים להיות בסיכון לנשירה ולמנוע אותה מבקר המדינה המליץ למשרד החינוך לרכז את נתוני הנשירה הסמויה מכלל בתי הספר נוסף על נתוני הנשירה הגלויה .ולקבוע כלי עזר שייסיעו לזהות, מוקדם ככל שניתן, את התלמידים הנמצאים בסכנת נשירה במידע שנמסר ממשרד החינוך למבקר המדינה, ציין המשרד כי בתי הספר הונחו לקיים מעקב שוטף אחרי נוכחות תלמידים בשיעור למידה מרחוק והשתתפותם במהלכה וקיבל על כך עדכונים מן המחוזות בישיבות שבועיות :קבועות. כן פירט המשרד את הפעילות שביצע למניעת נשירה בתקופת הקורונה, לרבות ❖ קיום שבוע איתור תלמידים במצבי סיכון בפברואר2021 ובמסגרתו נבדק מדגם של כ- 1,060 בתי ספר ( 578,000 תלמידים בהם212,000 בחינוך היסודי ו- 366,000 בחינוך העל-יסודי שהם כ- 22% מן התלמידים) בעשירוני הטיפוח החלשים ביותר. במדגם נמצאו7,560 תלמידים בסיכון גבוה (כ- 1.3% מהתלמידים). בשבוע איתור שני שנערך בקרב התלמידים שהוגדרו בסיכון גבוה ביוני2021 נמצא כי מספר התלמידים בסיכון גבוה הצמצם ל- 4,432 ( תלמידים0.8% .)מן התלמידים במדגם ❖ שמירה על קשר יום- יומי צמוד עם תלמידים בסיכון, בין היתר באמצעות היחידות לקידום נוער ברשויות ;המקומיות ❖ עבודה פרטנית עם תלמידים בסכנת נשירה באמצעות קציני ביק ;ור סדיר ❖ ;הפעלת מסגרות פיזיות פרונטליות ללמידה, לחינוך ולטיפול עבור ילדים ונוער בסיכון ❖ .חלוקת אמצעי קצה שיאפשרו לכלל התלמידים להשתתף בלמידה עם זאת, מבין מחוזות משרד החינוך רק ממחוז הצפון התקבל מידע על תלמידים מנותקי קשר שלא השתתפו בלמידה מרחוק– 2,031 ,מתלמידי החינוך היסודי3,076 מתלמידי החינוך העל-יסודי ו- 383 .מתלמידי אגף שח"ר בסיכום הדוח, המבקר המליץ למשרד החינוך לרכז את נתוני הנשירה הסמויה מכלל בתי הספר, לנתח אותם ולקבוע .כלי עזר שיסייעו לזהות, מוקדם ככל שניתן את התלמידים הנמצאים בסכנה לנשירה ולהתערב למניעתה83 במסגרת דיון בוועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת בנושא הנשירה הסמויה ציין מנהל האגף לילדים ונוער בסיכון במשרד החינוך, חיים מויאל כ י בעקבות זאת פועל המשרד להקמת מאגר נתונים מקיף על נשירה סמויה של תלמידים. בסיכום הדיון דרשה יו"ר הועדה, חה"כ שרן השכל, ממשרד החינוך כי המשרד יבצע מיפוי של הנשירה .הסמויה בבתי הספר ויעביר לידיה מידע זה84 83 ,מבקר המדינה הוראה ולמידה מרחוק בתקופת הקורונה , בתוך: דוח מיוחד: התמודדות מדינת ישראל עם משבר הקורונה, , התשפ"א- 2021 ', עמ65-68 . 84 ,ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת דיון מהיר בנושא נשירה סמויה והתמודדות מערכת החינוך , 6 בדצמבר2021 . היחידות לקידום נ וער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נספח2 : מטופלים ב יחידות לקידום נוער ותלמידי היל"ה – 2021-2019 רשות מקומית מטופלים ביחידות לקידום נוער תלמידים במרכזי השכלה - היל"ה תשע " ט תש " ף תשפ " א תשע " ט תש " ף תשפ " א אבו בסמה 1 2 4 אבו גוש 67 43 21 42 28 15 אבטין 20 1 6 אום אל- פחם 158 134 79 106 71 61 אופקים 54 47 64 29 22 24 אור יהודה 181 185 143 39 36 41 אור עקיבא 89 67 68 22 23 44 אזור 90 113 186 2 43 33 אחווה 62 65 57 46 49 41 אילת 98 111 77 59 60 46 אכסאל 14 2 אל קסום 86 85 65 54 45 51 אלבוסתאן 58 56 57 41 44 50 אלביילסאן 63 40 34 44 28 20 אלעד 171 104 85 76 70 67 אלפנאר 19 17 15 18 15 15 אעבלין 54 46 36 44 40 28 אריאל 70 72 62 41 46 37 אשדוד 149 170 175 105 102 100 אשכול 24 33 12 24 אשקלון 179 143 145 86 84 73 אתנחתא 45 48 57 23 23 34 באקה אל- גרביה 43 37 30 32 31 25 באר יעקב 53 58 54 16 18 21 באר שבע 209 201 181 161 161 122 ביר אל- מכסור 4 4 4 בית ג'ן 31 25 32 18 21 25 בית דניאלה 18 19 13 19 בית הנער 31 38 57 16 16 29 בית זיו 14 7 בית לילך 18 19 18 9 9 11 בית סוהר דמון 62 36 בית רות עפולה 62 65 55 48 50 42 בית רות ראשל"צ 1 בית שמש 117 128 166 64 58 71 ביתר עילית 129 112 85 84 43 41 בן גלים 19 18 16 10 11 12 בני ברק 271 292 286 112 103 123 בנימינה- גבעת עדה 77 63 66 32 37 40 בסמת טבעון 18 24 13 בענה 19 14 בת ים 648 543 559 119 104 99 ג'דיידה- מכר 19 28 36 20 23 היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רשות מקומית מטופלים ביחידות לקידום נוער תלמידים במרכזי השכלה - היל"ה תשע " ט תש " ף תשפ " א תשע " ט תש " ף תשפ " א ג'לג'וליה 28 42 46 23 34 35 ג'סר א- זרקא 25 34 37 11 18 23 ג'ת 21 27 2 14 19 גבעת שמואל 46 42 54 10 9 7 גבעתיים 62 64 51 15 23 23 גוש עציון 208 190 178 76 65 56 גילעם 44 53 59 34 46 51 גני תקווה 81 93 81 18 22 16 דאלית אל- כרמל 33 32 35 21 20 30 דארנא 26 28 33 17 22 26 דבוריה 72 55 39 30 דייר אל- אסד 61 49 44 31 29 28 דייר חנא 55 47 45 43 46 31 דימונה 87 68 86 49 51 48 הבית ברחוב חיים 55 43 31 44 39 29 הגלבוע 66 66 57 62 63 56 הגליל העליון 50 51 64 43 42 41 הוד השרון 143 143 141 36 41 45 הוסטל אמאן 40 30 28 36 25 25 הוסטל בית קשת 18 22 23 11 10 12 הוסטל גינות עדן 28 34 25 26 29 19 הוסטל נאות אביב 14 15 11 11 7 7 העוגן הקהילתי 129 138 95 74 96 69 הרצליה 126 164 99 24 28 37 זבולון 40 56 46 34 38 29 זכרון יעקב 74 67 54 24 29 34 זמר 11 16 24 11 זרזיר 28 25 22 21 חבל מודיעין 118 142 104 28 29 32 חברותא 21 19 18 20 18 18 חולון 254 239 215 97 90 70 חוף אשקלון 73 65 71 68 64 69 חוף הכרמל 8 16 16 8 13 14 חורה 121 131 112 102 99 94 חיפה 310 276 238 131 127 98 חלופת מעצר בית שחר 48 14 חלופת מעצר מגן דוד 8 32 7 28 חסר 170 115 50 חריש 23 23 22 21 טבריה 66 53 41 50 39 40 טובא- זנגריה 34 38 29 26 28 20 טורעאן 44 39 41 37 35 31 טייבה 55 44 46 31 39 26 טירה 174 143 155 57 92 82 טירת כרמל 67 38 38 32 36 36 היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 42 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רשות מקומית מטופלים ביחידות לקידום נוער תלמידים במרכזי השכלה - היל"ה תשע " ט תש " ף תשפ " א תשע " ט תש " ף תשפ " א טמרה 67 52 46 58 49 43 יבנאל 2 41 50 32 38 יבנה 49 62 70 20 24 24 יהוד-מונוסון 88 96 90 34 36 21 יפיע 96 71 52 39 31 25 יקנעם עילית 29 28 30 25 22 24 ירוחם 42 18 23 23 11 18 ירושלים 1,039 1,214 1,085 237 310 322 ירכא 38 44 23 14 כאבול 60 45 35 41 40 25 כאוכב אבו אל - היג'א 11 11 כלא אופק 375 310 276 222 222 199 כלא מגידו 2 כלא נווה תרצה 1 6 1 4 כסיפה 31 17 כסרא- סמיע 75 66 76 69 60 70 כפר אדומים 6 30 19 18 16 כפר יונה 7 17 24 8 כפר כנא 46 32 28 35 23 26 כפר מנדא 43 38 28 35 23 19 כפר סבא 224 208 163 51 62 57 כפר קאסם 59 50 45 42 30 25 כפר קרע 52 42 57 38 22 37 כרמיאל 82 70 48 55 57 43 לוד 164 161 128 83 81 65 לחן זייתן 2 30 1 28 מגאר 48 38 25 45 30 22 מגדל העמק 46 47 48 39 37 34 מגידו 55 65 52 48 49 53 מודיעין -מכבים - רעות 60 58 69 45 50 56 מודיעין עילית 164 79 47 112 61 36 מטה אשר 75 59 49 40 43 34 מטה בנימין 187 150 153 118 117 112 מטה יהודה 71 94 87 53 67 70 מלכישוע 193 188 162 134 135 121 מנשית זבדה 12 25 16 12 21 מסילה 45 59 73 33 33 45 מעון לח"ן- טל מנשה47 40 מעלה אדומים 114 105 119 48 58 73 מעלה עירון 60 44 37 33 31 27 מעלות- תרשיחא 88 63 48 49 46 41 מצפה ים 22 44 48 12 מצפה רמון 63 17 29 43 מקום אחר 72 65 71 39 39 46 משגב 157 157 96 71 52 43 הי חידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 43 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רשות מקומית מטופלים ביחידות לקידום נוער תלמידים במרכזי השכלה - היל"ה תשע " ט תש " ף תשפ " א תשע " ט תש " ף תשפ " א משהד 25 37 39 20 25 23 נהריה 81 69 60 50 65 50 נוה חורש 121 163 163 75 83 99 נוף הגליל 60 49 49 32 36 34 נוף הרים 41 42 39 33 37 33 נחף 30 29 17 24 16 12 ניגונים 23 25 25 21 25 24 נס ציונה 77 59 53 31 29 29 נצרת 56 52 42 45 47 32 נשר 11 7 נתיבות 17 144 7 נתניה 463 444 401 67 151 143 סח'נין 90 63 47 32 62 34 עילוט 44 31 25 30 26 25 עין מאהל 41 46 40 71 25 29 עכו 78 98 59 37 80 54 עמנואל 156 140 127 21 35 30 עמק יזרעאל 3 49 49 2 46 עספיא 32 24 29 50 12 19 עפולה 81 74 64 37 47 35 עראבה 74 56 66 23 51 45 ערד 52 41 40 21 35 31 ערערה 29 28 29 20 22 22 פוריידיס 41 41 50 59 20 28 פנימיית עלמא 34 37 27 136 18 17 פרדס חנה- כרכור 158 139 157 117 64 74 פתח תקווה 528 671 626 86 152 132 צופיה 149 169 155 24 131 131 צפת 115 102 77 35 84 77 קלנסווה 72 80 44 41 22 21 קצרין 38 41 45 29 41 36 קרית אונו 132 131 91 70 39 31 קרית ארבע 104 83 64 21 30 25 קרית אתא 81 74 47 67 68 47 קרית ביאליק 39 40 33 48 34 26 קרית גת 102 90 80 60 62 50 קרית ים 50 44 35 32 43 35 קרית מוצקין 247 57 75 33 55 65 קרית מלאכי 58 45 43 39 30 26 קרית עקרון 40 56 63 43 34 35 קרית שמונה 42 33 8 118 31 7 ראש העין 81 76 76 22 43 55 ראשון לציון 185 255 155 63 117 113 רהט 37 51 75 62 47 66 )רוח מדבר (שיטה 78 57 15 42 50 12 היחידות לקידום נוער ותוכנית היל"ה– תמונת מצב | 44 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רשות מקומית מטופלים ביחידות לקידום נוער תלמידים במרכזי השכלה - היל"ה תשע " ט תש " ף תשפ " א תשע " ט תש " ף תשפ " א רחובות 167 158 129 69 54 48 רחובות חרדי 83 130 118 49 82 62 רטורנו 116 119 97 60 71 65 ריינה 75 59 50 85 51 45 רמלה 180 179 149 45 62 51 רמת גן 274 267 270 40 80 67 רמת השרון 178 250 231 123 43 35 רעננה 182 141 141 42 35 59 שגב - שלום 164 137 121 59 82 87 שדרות 76 78 65 26 44 46 שומרון 147 179 195 138 147 שעב 49 38 33 288 33 31 שפרעם 54 תל אביב - יפו 573 605 578 89 259 247 תל מונד 85 102 95 315 79 61 תל שבע 96 63 66 43 36 סה"כ 17,383 16,911 15,448 8,791 8,546 8,051