חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות :כתיבה אמיר פרגר :| אישור אורלי אלמגור לוטן | עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת תאריך :י"ח בסיון תש"ף , 10 ביוני2020 סקירה משווה תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן ה עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 4 2. המצב בישראל ................................ ................................ ................................ ................... 7 2.1 המצב כיום ................................ ................................ ................................ ....................... 7 2.2 הצעות לשינוי המצב בישראל ................................ ................................ .......................... 10 3. סקירה השוואתית: תגמולים לחברי מועצות במדינות מועצת אירופה................................ ........ 12 3.1 דגמי התגמולים הנהוגים במדינות מועצת אירופה ................................ ............................ 12 3.2 שכיחות הדגמים השונים של התגמולים במדינות מועצת אירופה ................................ ............ 14 4. דוגמאות למודלים לקביעת התגמולים לחברי מועצה: בין ריכוזיות של השלטון המרכזי לאוטונומיה של השלטון המקומי ................................ ................................ ................................ ................................ .... 18 4.1 אירלנד: דומיננטיות של השלטון המרכזי ................................ ................................ .......... 18 4.2 צרפת: מנדט מוגבל של הרשויות המקומיות בהתאם לגבולות שנקבעו בחקיקה הראשית .... 21 4.3 ניו זילנד: דומיננטיות מופחתת של השלטון המרכזי ................................ ........................... 22 4.4 אנגליה : סמכות של הרשויות המקומיות בהתאם לגבולות שנקבעו בחקיקה הראשית ......... 24 4.5 אונטר יו (קנדה): ללא מעורבות של השלטון המרכזי ................................ ........................... 26 תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב עבור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ועניינו מתן תגמולים כספיים לחברי מועצות ברשויות .)המקומיות (להלן: חברי המועצות ב חלקו הראשון של המסמך מתואר ה מצב בישראל (ש בה חברי המועצות אינם זכאים לתגמול כספי עבור כהונתם,) מו צג מידע בנוגע לתפקידם וסמכויותיהם של חברי המועצות ו נדונה סוגי י ת התגמולים עבור מילוי תפקידם. בחלקו השני של המסמך מוצגים דגמים שונים לש מתן תגמולים לחברי מועצות ה נהוגים במדינות אירופה, בהסתמך על סקירה השוואתית בנושא זה שפרסמה מועצת אירופה באפריל2019 . בחלקו השלישי של המסמך מוצגות ביתר פירוט .דוגמאות ממדינות שונות למודלים לקביעת התגמולים לחברי המועצות :להלן עיקרי המסמך  במדינות רבות מקובל לתת תגמולים לחברי מועצה, אם כי יש שונות רבה בין מדינות וכן בין רשויות מקומיות בתו ך המדינות עצמן.  אחד הנימוקים לתמיכה במתן התגמולים הוא םהש מאפשר ים לקבוצות אוכלוסייה מגוונות לקחת חלק בדמוקרטיה המקומית ובכך מקדמ ים את עקרון הייצוג הדמוקרטי . עוד נטען כי מתן התגמולים נועד להוביל לשיפור ה יעילות ו ה מקצועיות של עבודת חברי המועצה ו כי הוא ם תור לצמצום הסיכון לשחיתות י מצ ,דם. כמו כן מתן תגמולים עשוי לצמצם את תלותם של חברי המועצה בראש הרשות ולאפשר להם יתר עצמאות, ואף להשפיע לטובה על יציבותה של מועצת הרשות. מ נגד, הו בעו חששות מפני השתת נטל מימון התגמולים על תקציבי הרשויות המקומיות, ומפגיעה ב יסוד ההתנדבות הקיים כיום בכהונתם של .חברי המועצה המצב בישראל  בישראל257 רשויות מקומיות, מהן75 עיריות ו- 128 מועצות מקומיות. מספר חברי המועצה בעיריות ובמועצות המקומיות נקבע בחוק לפי מפתח אחיד, במדרגות על פי מספר התושבים בכל רשות, ו הוא נע בין חמישה חברי מועצה במועצות הקטנות ביותר ל- 31 .בערים הגדולות פעילות מועצת הרשות נעשית באמצעות כינוס מליאת המועצה וה .וועדות הפועלות מטעמה לחברי המועצה סמכויות וחובות הקבועות בחוק ו בהן חו .בת נוכחות בישיבות המועצה חברי המועצות אינם זכאים לתמורה עבור כהונתם , לא בשכר ולא בתנאי שירות . לאורך השנים הועלו כמה הצעות לקביעת תגמולים לחברי המועצות, אך אלה לא הגיעו .לכדי מימוש תגמולים לחברי מועצות במדינות מועצת אירופה  מסקירה של מועצת אירופה שפורסמה ב- 2019 עלה כי רוב המדינות החברות בה מקיי מות הסדרים לתגמול כ ספי של חברי המועצות . יש גיוון רב בתצורות התגמולים ובדגמיהם בכ ל מדינה ומדינה , ולע י תים יש הבדלים בהס ד רי התגמולים אף בין אזורים שונים ב תוך מדינה מסוימת . שונות זו קשורה, בין ה שאר, בגודלן של הרשויות המקומיות ובהיקף הפעילות הנדרש ת .מחברי המועצה לצורך מילוי תפקידם תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  דגמי התגמולים העיקריים הנפוצים במדינות מועצת אירופה הם קצובות למיניהן , החזרי הוצאות ותנאים .סוציאליים שונים שכר קבוע נהוג .רק בכשליש מהן הגדרות סוגי התגמולים עשויות להשתנות ממדינה ל מדינ ה, ו במדינות רבות מתקיים שילוב של כמה מדגמי התגמולים .  היקף ה שעות שמ קדישים חברי המועצות ל תפקידם משתנה ממדינה למדינה ואף מ רשות מקומית אחת לאחרת .בתוך אותה המדינה נראה כי ,ככלל ככל שמתגוררים ברשות המקומית יותר תושבים, כך נדרש מחברי המועצה להשקיע בתפקידם שעות רבות יותר ,ובהתאם לכך , חברי המועצה יהיו זכאים להיקף תגמולים גבוה יותר( . בחלק גדול ממדינות מועצת אירופה21 מ- 33 המדינות ש השיבו לע שאלה בעניין זה ) היקף שעות העבודה של חברי המועצה היה קטן יחסית (עד ארבע שעות ביום), ובמרביתן הוגדרה כהונתם של חברי המועצה כהתנ.דבות או כמשרה חלקית  במרבית המדינות החברות במועצת אירופה נקבעו ב חקיקה המדינתית לכל הפחות קווי מדיניות כלליים הנוגעים לדגם התגמולים ולהיק פם . בחלקן המדיניות נקבעת ומוכתבת ב מלואה על ידי השלטון המרכזי . במדינות אחרות הסמכות לקבוע את פרטי המדיניות נתונה בידי הרשויות המקומיות – ברוב המקרים ב הגבלות מסוימות הנוגעות להיקפי מינימום ומקסימום ולמ י.נהל תקין, שנקבעו בחקיקה הראשית  רוב ב המדינות הנזכרות ב סקירה לא מ צוין מהו המקור התקציבי לתשלום התגמולים לחברי המועצות : אם הממשל המרכזי מעביר לרשויות המקומיות תקצי בים ייעודיים לכך (באופן מלא או חלקי) או שעל הרשויות .לממן זאת מתקציביהן דוגמאות למודלים לקביעת התגמולים לחברי מועצה: בין ריכוזיות של השלטון המרכזי לאוטונומיה של השלטון המקומי  באירלנד השלטון המרכזי דומיננטי בקביעת המדיניות .היקף התגמולים לחברי המועצות נקבע על ידי השלטון המרכזי ומוסדר בחקיקה ראשית .ובתקנות שהותקנו על ידי הממשלה כל חברי המועצות ב מדינה מקבלים שכר חודשי קבוע , וזכאים גם להחזרי הוצאות מסוגים שונים. ההסדר הנהוג כיום נקבע במסגרת רפורמה ש נעשתה במערך השלטון המקומי במדינה ב- 2014 ,וב ה צומצם מספר חברי המועצות, והשטח שבאחריות הרשויות .המקומיות הורחב נציגי חברי המועצות באירלנד טענו כי בעקבות הרפורמה גדל היקף ה פעילות הנדרש ת ם מה, ו הביעו חשש ,שעבור קבוצות אוכלוסייה מסוימות, ובייחוד צעירים ונשים היקפי התגמולים הנוכחיים עלולים לה י ות חסם מפני.התמודדות על תפקידים במועצות הרשויות המקומיות  לרשויות המקומיות בצרפת מנדט מוגבל בהחלטה על התגמולים , וזאת בהתאם ל חקיק ה ראשית המסדירה את עבודתן של הרשויות המקומיות במדינה. חברי המועצות אינם מקבלים שכר, אך עשויים להיות זכאים לקצובות מסוימות , על פ י החלטתה של מועצת הרשות ועד לסכום מ רב י שהוגדר בחוק, המשתנה לפי .מספר התושבים המתגוררים בתחומי הרשות קצובות אלה יועברו לחברי המועצות מתקציבה של הרשות המקומית. היקף הקצובות נקבע בחוק והוצמד למדד שכרם של עובדי המדינה בצרפת . חברי המועצות בשלוש הערים הגדולות, פריז, ליון ומ .רסיי, זכאים לרף תגמולים גבוה מבשאר הרשויות  בניו זילנד הונהג במהלך השנים 2018 – 2019 שינוי באופן קביעת התגמולים, ובעקבותיו פחתה הדומיננטיות של השלטון המרכזי, והרשויות המקומיות זכו לעצמאות רבה יותר בקביעת התגמולים . תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על פי השינוי שהונהג, מ- 2019 ואילך כל רשות מקומית זכאית להקצאת סל תקציבי ; סל זה מחושב על ידי ה- Remuneration Authority – רשות ממלכתית סטטוטורית ועצמאית (להלן: רשות התשלומים), לפי מדד המתייחס למספר התושבים לו הוצאותיה של הרשות ,וכן לנכסיה ולדירוג הסוציו-אקונומי שלה ,מו תוך התייחסות גם להיקף משרתם של חברי המועצה ובהצמדה לתגמוליהם של חברי הפרלמנט .מספרם של חברי המועצה אינו משפיע על גודלו של הסל התקציבי המיועד לכל רשות . סל זה נועד עבור התשלומים השנתיים הקבועים לחברי המועצה ועבור תשלומים נוספים ל אלה מהם המכהנים בתפקידים שונים. בסמכותה של מועצת הרשות המקומית לקבוע את תעריפי התגמולים לכל אחד מחבריה לפי שיקול דעתה וסדרי העדיפויות ש אותם קבעה , ובתנאי שרשות התשלומים אישרה את ה החלטה ,. נוסף על כך המועצה רשאית להחליט גם בנו שא תשלום ה.קצובות לחבריה  באנגליה נתונה סמכות ההחלטה בנוגע להקצאת הקצובות והיקפן בידי הרש,ויות המקומיות ו אלה הוסמכו לכך בחקיקה ראשית ובתקנות שהותקנו מכוחה . מועצת הרשות המקומית מחויבת על פי חוק להקים ועדה חיצונית( Independent Remuneration Panel ) שבסמכותה להמליץ למועצה על תוכנית שנתית שבה יוגדרו סוגי התגמולים והיקפם, ו מועצת הרשות חייבת לדון בהמלצות הוועדה טרם החלטתה .בנושא על ,פי החוק חברי המועצות אינם זכאים ל שכר , אך הם זכאים ל קצובות שהוגדרו בחקיקה. חלקן יוענק ו לכלל חברי המועצה באופן שוויוני ,ב בחינת תגמול עבור הזמן ש הם.מקדישים לתפקידם קצובות אחרות, בהיקפי תשלום משתנים, ייקבעו על ידי מל יאת מועצת הרשות לאחר המלצתה של הוועדה החיצונית. בסקר שנערך ב- 2018 ( בקרב חברי מועצות במדינה נמצא כי מרביתם54% מהמשיבים) כיהנו במועצה בתפקידים שונים (למשל יושב- )ראש ועדה ועל .כן היו זכאים לקצובת תשלום על כך עוד נמצא בסקר כי כ- 45% מ חברי המועצות כיהנו ב הן בהיותם גמלאים. שיעור זה מעלה שאל:ות עד כמה הרכב המועצות המקומיות משקף את הרכב האוכלוסייה באנגליה? והאם היקף התגמולים הניתנים יש בו כדי לאפשר לקבוצות אוכלוסייה מגוונות לכהן במועצות הרשויות המקומיות?  בפרובינציית אונטריו שבקנדה הרשויות המקומיות רשאיות לקבוע תגמולים והחזרי הוצאות לחברי המועצה מתקציבן, ללא מעורבות של השלטון המרכזי בהחלטה על כך. בסקר שנערך ב- 2017 בקרב257 רשויות מקומיות בפרובינציה נמצא כי בכל הרשויות נהוגה הקצאת תגמולים לחברי המועצה , במרביתן בתצורת גמול או מלגה, וב( מיעוטן42%) בתצורת שכר. כמו כן, נמצא כי ככל שבתחומי הרשות מתגוררים יותר תושבים, היקף משרתם של חברי המועצה גדול יותר, מודל השכר נפוץ יותר והיקף התשלומים גבוה .יותר תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. מבוא מועצת הרשות המקומית הי א הגוף הנבחר בשלטון המקומי . סמכויות המועצה משתנ ות ממדינה למדינה , וכך גם הדרישות מחברי המועצה. בפרט, יש הבדלים ב ין המדינות ב היקף העבודה הנדרש מחברי המועצה, ובמקרים רבים– יש הבדלים בנושא זה גם בין רשויות שונות בתוך אותה .מדינה מסמך זה עוסק ב סוגית התגמולים ( הכלכלייםremunerations ) הניתנים לחברי המועצות ברשויות המקומיות (להלן: )חברי המועצות. בראשית המסמך י תוארו תפקידם וסמכויותיהם של חברי המועצות בישראל, ו תוצג סוגית התגמולים עבור תפקידם. בהמשך המסמך י תואר המצב במדינות שונות בעולם, ובפרט במדינות אירופה. המידע ההשוואתי המו בא במסמך מ בוסס במידה רבה על סקירה שפרסמה מועצת אירופה באפריל2019 ,ובה נ בחנה סוגי י ת תשלום התגמולים במדינות החברות במועצ.ה1 בחלקו הא ח רון של המסמך י וצג בהרחבה מידע על המצב בכמה מדינות (באירופה ומחוצה לה) המדגימות מודלים שונים של תשלום שכר לחברי .מועצה בבחינת הסוגיה במבט משווה יש ל הביא בחשבון את הקשיים האלו : השלטון המקומי בישראל מורכב מבחינה מ י ,נהלית מעיריות מועצות מקומיות ומועצות אזוריות, .אשר כפופות באופן ישיר לשלטון המרכזי במדינות שונות בעולם קיימת חלוקה מ י נהלית שונה; ו בפרט, בחלקן יש ר ו בדי שלטון נוספים, כגון שלטון אזורי. במסמך זה השתדלנו ל דון ב תשלום שכר לחב רי המועצות ברשויות המקומיות במדינות השונות ,(קרי ב רובד השלטוני המקביל לישראל), אולם עשויים להיות הבדלים בחלוקה המינהלית של השלטון המקומי– בין המדינות, ובינן לבין.ישראל ,כמו כן חשוב לציין כי הסקירה ההשוואתית שפרסמה מועצת אירופה נסמכה במידה רבה על תשובות שנת נו נציגי המדינות החברות על שאלות שהופנו אליהן בסוגיה . למעט במדינות המופיעות בחלקו האחרון של המסמך, מרכז המחקר והמידע של הכנסת לא בדק בצורה .פרטנית את המצב בכל אחת מהמדינות שנסקרו ב עיון בסקירה התגלו כמה מקרים של חוסר בהירות או חוסר אחידות ב תשובות שנתנו ה מדינות. עם זאת, גם אם ייתכנו הבדלים מסוימים ,בין המידע שנמסר בסקירה של מועצת אירופה לבין המצב הקיים בשטח במדינה זו או אחרת סקירה זו מספקת מבט- על רחב על.אודות הסוגיה, וכך גם יהיה נכון להתייחס אליה ,כאמור ב כתיבת ה חלקים המציגים ביתר פירוט את המצב בכמה מדינות (פרק4 ) ,נעשה שימוש בנתונים 1 Council of Europe, Congress of Local and Regional Authorities, Financial Compensation of Local and Regional Elected Representatives in the Exercise of their Office, Report CG36(2019)10final, April 3rd 2019. מועצת אירופהCouncil of Europe (CoE) היא ארגון בי ן-לאומי הפועל ל קידום שיתוף פעולה בין מדינות אירופה על בסיס ערכים של .זכויות אדם, דמוקרטיה ושלטון החוק כיום חברות ב מועצה 47 מדינות, בהן כל חברות האיחוד האירופי. חמש מדינות נוספות הן במעמד משקיף בוועדת שרי החוץ, ושלוש מדינות( בהן ישראל, החל מ- 1957 ) הן.במעמד משקיף באספה הפרלמנטרית המדינות החברות מחויבות לערכי המועצה מתוקף אמנות והסכמים ש עליה ם.הן חתומות והחלטות שמתקבלות בגופי המועצה תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm דוחות וסקירות שפרסמו רשויות שלטוניות במדינות השונות, נבדק ו ההוראות הרלוונטיות , ואף נעשה שימוש בנתונים שפרסמו גורמים הקשורים לפעילותם של חברי המועצות במדינות השונות (כדוגמת איגוד השלטון המקומי באירלנד, המייצג את חברי המועצות המק ומיות .)במדינה במהלך העבודה על מסמך זה עלה כי הן במדינות מועצת אירופה והן במדינות אחרות מקובל לתת תגמולים לחברי מועצה, אם כי יש שונות רבה בין המדינות וכן בתוך המדינות .עצמן למתן תגמול כזה יש כמה נימוקים: 2 ראשית, נטען כי תגמולים כאלו מקדמים את עקרון הייצוג הדמוקרטי בכך ש הם מאפשרים ל אנשים מ קבוצות אוכלוסייה ב כלל המעמדות הסוציו- אקונומיים לממש את זכות ם לקחת חלק בדמוקרטיה המקומית ולהתמודד לכהונה כחברים במועצת הרשות, ללא חשש מדאגות חומריות ב מהלך מילוי ה.תפקיד כמו כן , היעדר תגמולים מתוך ציפייה מחברי המועצה לכהן בהתנדבות עלול להוביל לצמצום מ ספר המתמודדים לתפקיד בשל החשש מדאגות חומריות, ובכך ל גרום לפגיעה בפוטנציאל ההשתתפות של המועמדים האיכותיים , שעלולה לפגו ם ביעילותו של הממשל המקומי .ב אופן דומה, מתן התגמולים נועד לה ביא לשיפור ה יעילות ו ה מקצועיות של עבודת חברי המועצה, שכן ה וא עשוי לסייע להם לתמרן ביתר קלות בין צ ו רכי פרנסתם, צ ו רכיהם האישיים והמשפחתיים והדרישות הכרוכות בכהונתם הציבורית. ,נוסף על כך נטען כי היעדר תגמולים עלול ל גרום לחוסר שביעות רצון של חברי המועצה, שעלול להגביר את הסיכון ,להתנהלות שאינה לגיטימית ,לניגודי עניינים קבלת טובות הנאה ושחיתויות. ,לפי נקודת מבט זו מתן תגמולים לחברי מועצה תורם להק טנת הסיכון לשחיתות .מצד חברי המועצה מעבר למתואר בסקירה של מועצת אירופה , הקצאת תגמולים לכלל חברי המועצה עשויה אף לצמצם את תלותם של חברי המועצה בראש הרשות ולאפשר להם עצמאות רבה יותר . זאת, בניגוד ל מצב הקיים ,בישראל למשל ש בו ראש הרשות יכול להציע את בחירתם של כמה מחברי המועצה לתפקיד סגן ראש הרשות בשכר (לפי מפתח שנקבע בחוק, על פי גודלה של הרשות3), ו בכך הוא כביכול מחזיק ב""גזרים , תמריצים כלכליים, מול חברי המועצה; כשמהצד השני, אותו חבר מועצה המכהן בתפקיד סגן ראש הרשות בשכר עלול לחשוש מא ו בדן הכנסתו אם.ייאלץ לפרוש מתפקידו כסגן בשל מחלוקת עם ראש הרשות4 היבט נוסף, הקשור למצב בישראל ו שיש בו כדי לתמוך במתן התגמולים, נוגע ליציבותה של מועצת הרשות המקומית ולצמצום שיעורי התחלופה הגבוהים של חבריה: לפי ,נתוני משרד הפנים כ- % 63 מחברי 2 Council of Europe, Congress of Local and Regional Authorities, Financial compensation of local and regional elected representatives in the exercise of their office, Report CG36(2019)10final, April 3rd 2019. 3 סעיפים14 , 15 , 15א1 ל חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל״ה– 1975 . 4 ,מריק שטרן דמוקרטיה מקומית במשבר, מעמדם של חברי מועצה ברשויות המקומיות בישראל,, שחרית 'עמ 15 . הקצאת התגמולים עשויה לצמצם את תלותם של חברי המועצה בראש הרשות ולאפשר להם יתר עצמאות, ואף להשפיע לטובה על יציבותה של מועצת הרשות במדינות רבות מקובל לתת תגמולים לחברי מועצה, אם כי יש שונות רבה בין מדינות, וכן בין רשויות מקומיות בתו ך המדינות עצמן מ תן התגמו לים מקדם את עקרון ,הייצוג הדמוקרטי נועד להוביל לשיפור יעילות ומקצועיות עבודתם של חברי המועצה ותורם לצמצום הסיכון לשחיתות מצ דם תג מולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המועצות שנבחרו בבחירות לרשויו ת המקומיות בישראל ב- 2018 נבחרו לתפקידם זה בפעם הראשונה. 5 מתן התגמולים עשוי לעודד את חברי המועצה למלא את תפקידם לתקופות ארוכות .יותר במהלך העבודה על מסמך זה לא מצאנו בסקירות מחו"ל שעוסקות בסוגיה טיעונים כנגד מתן תגמולים .לחברי מועצה מנגד, ניסיון לקדם מערכת תגמול לחברי מועצות בישראל (ראו להלן בפרק2.2 ) גרר התנגדות של גורמים ב שלטון המקומי, ובהם ראשי רשויות ומועצות אזוריות .ומרכז השלטון המקומי הנימוק המרכזי להתנגדות היה שהקצאת התגמולים מתקציב הרשויות המקומיות תגרום לגידול בהוצאות השכר של הרשויות על חשבון סעיפי תקציב אחרים ,ותהווה נטל על תקציב הרשויות, שאף עלול להוביל להעלאת המיסוי המקומי והשתת העלות על תושבי הרשויות. 6 בהקשר זה נציין כי לגבי מרבית המדינות המוזכרות בסקירה של מועצת אירופה לא מצוין המקור התקציבי שמיועד לתשלום התגמולים: אם הממשל המרכזי מעביר לרשויות המקומיות תקציבים המיועדים לכך (באופן מלא או חלקי) או שאלו .משולמים מתקציבי הרשויות עוד נטען נגד מתן התגמולים בישראל כי הענקת התגמולים עלולה לפגוע ברכיב ההתנדבות הקיים כיום בכהונתם של חברי המועצה ולהפוך ל תמריץ לכהונה בתפקיד, בשל ההטבות .הכלכליות הנלוות אליו7 ,כך למשל יו"ר מרכז השלטון המקומי בישראל חיים ביבס טען בדיון שהתקיים בוועדת הפנים והגנת הסביבה ביולי2017 כי " הקצאת התגמולים תביא בהכרח ."לבינוניות ולא לאנשים שבאים כדי לתת ולעשות, אלא באים בשביל התמורה בלבד8 5 ,משרד הפנים, מינהל הפיתוח, אגף בכיר תכנון ופיתוח הון אנושי ברשויות המקומיות, והמכון הישראלי לדמוקרטיה חיזוק מעמד ח ברי המועצה ,. הועבר בדוא"ל על ידי איטי זיכרמן, מנהלת פיתוח הכשרות ברשומ"ק, אגף בכיר תכנון ופיתוח הון אנושי, משרד הפנים6 בנובמבר2019 . 6 הכנסת ה- 20 , ועדת הפנים והגנת הסביבה, פרוטוקול439 , הצעת חוק הרשויות המקומיות (גמול השתתפות בישיבות והחזר הוצאות לחברי מועצה), התשע"ו– 2015 /(פ2311/20 ), של חה"כ אוסאמה סעדי, אחמד טיבי– ;הכנה לקריאה ראשונה הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (ג מול השתתפות בישיבות והחזר הוצאות לחברי מועצה), התשע"ז– 2017 /(פ3790/20 ), של חה"כ דוד אמסלם– הכנה לקריאה ראשונה , 3 ביולי2017 ; פורום ה- 15 – ,פורום הערים העצמאיות, מרכז השלטון המקומי בישראל, מרכז המועצות האזוריות התנגדותנו הנחרצת לחקיקת חוק תשלום גמול חברי מועצה על חשבון תקציבי חינוך ורווחה , 9 ביולי2017 ; ,מרכז המועצות האזוריות, מרכז השלטון המקומי בישראל קיום דיון דחוף בנושא תשלום גמול חברי מועצה על חשבון תקציבי חינוך ורווחה , 5 ביולי2017 ; ,פורום ערי פיתוח, מרכז השלטון המקומי בישראל התנגדות להצעת החוק "תש"לום גמול חברי מועצה , 6 ביולי2017 . 7 פורום ה- 15 – ,פורום הערים העצמאיות, מרכז השלטון המקומי בישראל, מרכז המועצות האזוריות התנגדותנו הנחרצת לחקיקת חוק תשלום גמול חברי מועצה על חשבון תקציבי חינוך ורווחה , 9 ביולי2017 . 8 הכנסת ה- 20 , ועדת הפנים והגנת הסביבה, פרוטוקול439 , הצעת חוק הרשויות המקומיות (גמול השתתפות בישיבות והחזר הוצאות לחברי מועצה), התשע"ו– 2015 /(פ2311/20 ), של חה"כ אוסאמה סעדי, אחמד טיבי– ;הכנה לקריאה ראשונה הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (גמול השתתפות בישיבות והחזר הוצאות לחברי מועצה), התשע"ז– 2017 /(פ3790/20 ), של חה"כ דוד אמסלם– הכנה לקריאה ראשונה , 3 ביולי2017 . בדיונים בנושא מתן תגמולים לחברי מועצה בישראל עלה החשש מפני השתת נטל מימון התגמולים על תקציבי הרשויות המקומיות, ומפגיעה ב רכיב ההתנדבות הקיים כיום בכהונתם של חברי המועצה תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . המצב בישראל 2.1 ה מצב כיום בישראל יש257 רשויות מקומיות, ש נחלקות לשלושה סוגים לפי מעמדן ה מוניציפלי: עירי( יה75 רשויות ,)מועצה מקומית ( 128 רשויות) ומועצה אזורית ( 54 רשויות). 9 הרשויות המקומיות מנוהלות על ידי מליאת מועצת הרשות , שהיא ה גוף הנבחר בשלטון המקומי . צורת הניהול של מועצה אזורית מורכבת יותר מזו של עירייה ושל מועצה מקומית (שילוב של ועדים יישוביים מקומיים ונציגות נבחרת ב מליאת ה מועצה )האזורית, 10 ועל כן ההתייחסות במסמך לחברי המועצות בישראל היא לאלו המכהנים.בעיריות ובמועצות מקומיות בלבד פעילותה של מועצת הרשות נעשית באמצעות כינוס מליאת המועצה ו הו ועדות הפועלות )מטעמה (ועדת חינוך, ועדת כספים ואחרות. חלקן מחויבות בהקמה על פי חוק (להלן: ועדות )סטטוטוריות ואחרות מוגדרות כוועדות ר שות. סמכות זימון מליאת המועצה נתונה בי די ראש הרשות או בידי יושב-ראש המועצה (ברשויות ש בהן מכהן יושב-ראש מועצה11 ) וסמכות זימון מליא ו ת הוועדות נתונה בידי יושבי-ה ראש של כל אחת מהן. ,לפי פקודת העיריות מליאת המועצה תכונס בתדירות של פעם בחודש לפחות, והוועדות ה ס טטוטוריות יכונסו לפחות אחת .לשלושה חודשים12 חברי המועצות נבחרים בבחירות לרשויות המקומיות הנערכות אחת לחמש שנים . הבחירות מתקיימות באמצעות הצבעה בשתי מעטפות: מעטפה אחת לראשות הרשות ו מעטפה שנייה לרשימת המועצה ברשות המקומית. המועמדים למועצת הרשות מתמודדים במסגרת רשימות ארציות-לאומיות או במסגרת רשימות מקומיות- .עצמאיות13 מספר חברי המועצה בעיריות ובמועצות המקומיות נקבע בחוק לפי מפתח אחיד, במדרגות על פי מספר התושבים בכל רשות: המדרגה הנמוכה היא רשויות מקומיות שבהן מתגוררים עד 1,000 תושבים, ובהן יכהנו חמישה חברי מועצה; ה מדרגה העליונה היא רשויות ש בהן מתגוררים למעלה מ- 100,000 תושבים, ובהן יכהנו21 עד31 חברי מועצה , בהתאם לקביעתו של שר הפנים. 14 בהודעה של שר הפנים שפורסמה ברשומות ביולי2018 לקראת הבחירות לרשויות 9 ,משרד הפנים המדריך לנבחר ברשויות המקומיות2018 , אוקטובר2018 ', עמ8. 10 'שם, עמ9 , 12 , 14 ; ,עירייה היא יישוב אחד בלבד שמספר תושביו המינימלי הוא10,000 , ובנסיבות מיוחדות– 5,000, וש קיב ל מעמד מוניציפלי של עירייה. מועצה מקומית היא רשות מקומית של יישוב אחד בלבד, שלא קיבל מעמד של עירייה . 11 ב מועצת עירייה שמספר חבריה21 או יותר אפשרי שיכהן יושב- ראש מועצה הנבחר מבין חבריה ו בהסכמת ראש העירייה . סמכויותיו הן בעניין זימון ישיבות המועצה ,קביעת סדר-היום שלה וניהול ישיבותיה ,אם כי עליו להישמע שר אב לכך לראש העירייה. 12 סעיפים59 , 130 , 166 (אא) ותוספת שנייה (סעיף136 )ב תקנון בדבר ישיבות מועצה, זימונן והנוהל בהן, ב פקודת העיריות ; ,משרד הפנים המדריך לנבחר ברשויות המקומיות2018 , אוקטובר2018 ', עמ40 – 41 . 13 ,רינת בניטה ושלי מזרחי סימון ייצוג הולם לנשים בשלטון המקומי: תמונת מצב בישראל ומבט משווה, ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת 5 במרץ2018 ', עמ6 – 7. 14 סעיף19 ל]פקודת העיריות [נוסח חדש; סעיף6 ל צו המועצות המקומיות, תשי"א– 1950 . מספר חברי המועצה בעיריות ובמועצות המקומיות נקבע בחוק לפי מפתח אחיד, במדרגות על פי מספר התושבים בכל רשות, ונע בין חמישה במועצות הקטנות ביותר ל- 31 בערים הגדולות תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המקומיות באוקטובר ב אותה השנה מספר חברי המועצה הקטן ביותר שנקבע היה שבעה (שש רשויות ש בהן מתגוררי ם בין1,691 ל- 2,641 תושבים: יסוד המעלה, כפר שמריהו, מגדל, מטולה , ע 'ג'ר, עין קיניה,) ו מספר חברי המועצה הגדול ביותר שנקבע היה 31 (בחיפה, בירושלים, ובתל .)אביב15 טבלה 1 :מספר חברי המועצה על פי גודל הרשות המקומית: מועצה מקומית16 מספר התושבים המתגוררים ברשות מספר חברי המועצה עד1,000 5 1,001 – 3,000 7 – 9 3,001 – 25,000 9 – 15 מעל25,000 15 – 21 17פי גודל הרשות המקומית: עירייה : מספר חברי המועצה על2 טבלה מספר התושבים המתגוררים ברשות מספר חברי המועצה עד5,000 9 5,001 – 25,000 9 – 15 25,001 – 100,000 15 – 21 מעל100,001 21 – 31 ב פקודת העיריות ][נוסח חדש )(להלן: פקודת העיריות נ קבע ו ,, בין היתר סמכויות חברי המועצה הו חובות החלות.עליהם בין סמכויות המועצה – הסמכות לאשר את מינויים של סגני ראש הרשות 15 ,בעיון ברשימת המועצות המקומיות שפורטה בהודעה, ובנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה על אודות הרשויות המקומיות בישראל מתגלה כי נכון ל- 2018 אין בישראל מועצות מקומיות שבתחומן מתגוררים פחות מ- 1,000 תושבים. בהתאם לכך, מספר חברי המועצה ;המינימלי האפשרי הינו שבעה הודעה בדבר קביעת מספר חברי המועצה בעיריות ובמועצות המקומיות , ילקוט הפרסומים7883 ,, ו' באב התשע"ח18 ביולי2018 ; הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הרש ויות המקומיות בישראל– קובצי נתונים לעיבוד1999 – 2018 ,קובץ נתונים לעיבוד– 2018 :, פורסם 11 בפברואר2020 . 16 סעיף6 ל צו המועצות המקומיות, תשי"א– 1950 . 17 סעיף19 ל]פקודת העיריות [נוסח חדש. תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,וחברי הוועדות השונות לאשר האצלת סמכויות ותפקידים של ראש הרשות לבעלי תפקידים אחרים ו לאשר את קבלתם לעבודה או פיטוריהם של עובדים סטטוטוריים . סמכויות אלה נוספות על ה סמכות לש אישור עקרונות מדיניות הרשות, ת ו כניות העבודה שלה ותקציביה, ניהול מקרקעי הרשות והקמת תאגידים עירוניים .כמו כן , מועצת הרשות מחזיקה גם בסמכות להדיח את ראש הרשות , לחוקק חוקי עזר, ולפקח על ראש הרשות ופעילויות הרשות ולבקר אותם. 18 ,על חברי המועצה חלה חובת נוכחות בישיבות המועצה ו הפרתה לאורך זמן (במשך שלושה חודשים רצופים או ב משך שלוש ישיבות רצופות) עלולה להוביל לכך שיחדלו מכהונתם. 19 כדי ל אפשר להם לממש את סמכויותיהם, פקודת העיריות מאפשרת לחברי המועצה לבצע פעולות כדוגמת הגשת שאילתות והצעות-לסדר, ו מקנה להם את הזכות לע י.ן במסמכים20 רשו יות מקומיות נדרשות להעמיד לרשות חברי המועצה חדר שממנו יוכלו לפעו ל ולקבל קהל ,ו כן שירותי מזכירות ;ו עירי ות נדרשות להעמיד לרשות כלל הסיעות במועצה ולשימושם של כל חברי המועצה משרד אחד לפחות ובו מכשיר טלפון ,מכשיר פקסימיליה ומחשב. 21 ,לעניין תשלום תגמולים לחברי המועצה ב חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה– 1975 , נ קבע כי מועצת הרשות תבחר מבין חבריה את סגני ראש הרשות לפי הצעת ,ראש הרשות ו מספרם יי קבע לפי מפתח אחיד על פי מספר התושבים; וכן כי" ראש רשות וסגן ראש רשות יהיו זכאים לשכר ותנאי שירות מקופת הרשות המקומית". מספר הסגנים הזכאים לשכר נקבע גם הוא לפי מפתח אחיד על פי מספר התושבים, אך המפתחות לקביעת ,מספר הסגנים ומספר הסגנים בשכר שונים זה מזה ומכאן ש לא כל הסגנים יכהנו בהכרח כסגנים בשכר (כך למשל, ברשות שבתחומיה מתגוררים עד10,000 תושבים יכהנו שלושה סגנים לכל היותר, .)אך אף אחד מהם אינו זכאי לשכר22 ככלל ,כהונתם של ,ראש הרשות ושל סגניו בשכר תהיה במשרה מלאה והם אינם זכאים לעסוק ,בכל עסק או בכל עיסוק נוסף אלא בהתנדבות ובלא תמורה. מועצת הרשות רשאית לאשר כהונת סגן בשכר שלא במשרה מלאה, אך לפחות בהיקף של מחצית משרה (במקרה זה חלות הגבלות הנוגעות לעיסוקו הנוסף.) 23 18 ,משרד הפנים המדריך לנבחר ברשויות המקומיות2018 , אוקטובר2018 , 'עמ26 – 27 . 19 'שם, עמ38 , 74 ; סעיף123 ל]פקודת העיריות [נוסח חדש. 20 סעיפים27 , 36 ו- 140א ל]פקודת העיריות [נוסח חדש. 21 שם, סעיף125 ,ג; משרד הפנים המדריך לנבחר ברשויות המקומיות2018 , אוקטובר2018 ', עמ67 . 22 סעיפים14 , 15 , 15א1 ל חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה– 1975 ; ,משרד הפנים ,חוזר המנהל הכללי3/2018, עדכון שכרם של הנבחרים והב כ ירים, פברואר2018 , סעיף1.1 , עמ' 4; ,משרד הפנים,חוזר מנכ"ל מיוחד, נבחרי ציבור 'מס4/2017 , סעיף11 :סולמות השכר החודשי של ראשי רשויות וסגנים בשכר ', עמ18 , סעיף8.1 : 'גמול ותנאי שירות, עמ16 . 23 סעיף15ב ל חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה– 1975 ; ,משרד הפנים 'חוזר מנכ"ל מיוחד, נבחרי ציבור, מס4/2017 ', עמ4. ראש רשות וסגן ראש רשות יהיו זכאים לשכר ול תנאי שירות מקופת הרשות המקומית לחברי המועצה סמכויות וחובות הקבו עות בחוק, בהן חובת נוכחות בישיבות המועצה תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שכרם של ראשי הרשויות וסגניהם מוצמד לשכר ם של שר י ממשלת ישראל, במדרגות שכר הקבועות לפי מספר התושבים המתגוררים בתחומי ה רשות. שכרם של ראשי רשויות ינוע בטווח שבין80% ל- 100% משכרו של שר; שכר ם של סגנים בשכר ינוע בין68% ל- 80% משכרו של שר . ,ראש הרשות וסגניו בשכר זכאים נוסף על שכר ם ה קבוע, ל תנאי שירות מקופת הרשות המקומית, הכוללים החזרי הוצאות ותנאים סוציאליים ,ו בהם הוצאות נסיעה (אחזקת רכב, חנ י יה ,)ואחרות שהייה בחו"ל בתפקיד, הוצאות לינה בתפקיד, תקשורת,, ביגוד, דמי כלכלה .השתתפות במתנות, ימי מחלה וחופשה, קרן השתלמות והפרשות פנסיוניות24 בניגוד לראש הר שות ו ל ,סגניו בשכר חברי מועצת הרשות המקומית אינם זכאים לתמורה עבור כהונתם, לא בשכר ולא בתנאי שירות, ובכלל זה ,גמול כלשהו עבור שעות פעילות החזר הוצאות, כהונה כדירקטורים בתאגיד עירוני וכדומה. חברי המועצה יהיו זכאים למימון השתלמויות מקצועיות הקשורות לכהונתם באחת מוועדות ה ,רשות המקומית ו בתנאים מסוי מים יהיו זכאים למימון הוצאות משפט ,ואלו םהמ שגילם46 ומעלה יהיו זכאים למימון הוצאות בגין בדיקות רפואיות תקופתיות. 25 2.2 הצעות לשינוי המצב בישראל ב ינואר 1995 התקבל ,)חוק הרשויות המקומיות (גמול השתתפות בישיבות לחברי מועצה התשנ"ה– 1995, ש בו נ קבע כי חברי המועצות המקומיות יהיו זכאים לגמול מקופת הרשות המקומית עבור השתתפות ם בישיבות המועצה, וחלקם יהיו זכאים .אף להחזרי הוצאות26 בעקבות החקיקה הראשית פר סם משרד הפנים באפריל1996 את תקנות הרשויות המקומיות (גמול השתתפות בישיבות לחברי מועצה), התשנ"ו– 1996 ,ש בהן נקבעו פרטי הגמולים. 27 ,אולם יישום החוק הושהה בהמשך השנה במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת1997), התשנ"ז– 1996 ,ובינואר 1998 ביטלה אותו הממשלה בשל משמעותו הכספית לתקציב המדינה. 28 "הצעת חוק העיריות, התשס ז– 2007 , הצעת חוק ממשלתית שנועדה להחליף את פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות ][נוסח חדש , 24 ,משרד הפנים 'חוזר מנכ"ל מיוחד, נבחרי ציבור, מס4/2017 ,עמ ' 15 , 38 – 22 . 25 שם ,עמ ' 16 , 36 . 26 חוק הרשויות המקומיות (גמול השתתפות בישיבות לחברי מועצה), התשנ"ה– 1995 . 27 ,על פי התקנות חבר מועצה יהיה זכאי לתגמול בסך200 ש"ח עבור ישיב ת מליאת מועצה ,אחת בחודש ו לגמול השתתפות של150 ש"ח ,עבור ישיבות של כמה מוועדות המועצה אך לא עבור יותר משלוש ישיבות בחודש ; תקנות הרשויות המקומיות (גמול השתתפות בישיבות לחברי מועצה), התשנ"ו– 1996 . 28 צח בן- ,יהודה תנאי שכר, החזרי הוצאות ושירותים נוספים שחברי מועצה ברשויות מקומיות זכאים להם: סקירה משווה , מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת6 ביולי2014 ', עמ4 ; סעיף32 ל חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת1997), התשנ"ז- 1996 ; סעיף23 ל חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת התקציב1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח- 1998 ; הנימוק לביטול החוק מפורט ב סעיף28 בדברי הסבר ל הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 1997), התשנ"ז– 1996, נוסח לקריאה ראשונה . חברי מועצת הרשות המקומית אינם זכאים לתמורה עבור כהונתם, לא בשכר ולא בתנאי שירות לאורך השנים הועלו כמה הצעות לקביעת תגמולים לחברי המועצות, אך אלה לא הגיעו לכדי מימוש ת גמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נועדה בין היתר לאפשר לחברי המועצות לקבל גמול עבור השתתפות בישיבות המועצה, 29 אך הליכי חקיקתה לא ק ו דמו. כך גם כמה הצעות חוק פרטיות ש עסקו ב נושא והוגשו לאורך השנים: בכנסת ה עשרים הוגשה הצעת חוק ,של חברי הכנסת דוד אמסלם ואחמד טיבי ש נועדה לקבוע את ז כותם של חברי מועצה בעיריות ובמועצות מקומיות שאינם מקבלים שכר מקופת הרשות המקומית לקבל גמו ל בעד השתתפותם בישיבות המועצה ובישיבות ועדות מסוימות של הרשות המקומית, ואת זכותם לקבל החזר בעד הוצאות שהם מוציאים לשם מילוי תפקידם. 30 הצעת .החוק עברה בקריאה טרומית והוכנה לקריאה ראשונה בוועדת הפנים והגנת הסביבה הצעות החוק האחרונות שעסקו בנושא (נכון למועד כת )יבת מסמך זה שו היו דומות במטרותיהן הונחו לדיון מוקדם על שולחן הכנסת ה עשרים- ושתיים בנובמבר2019 , על ידי חברות הכנסת תמר זנדברג ו יעל.גרמן31 .אף אחת מההצעות לא הבשילה לכלל חקיקה ,כאמור במבוא, גורמים שונים מהשלטון המקומי ו בהם ראשי רשויות ומועצות אזוריות, הביעו התנגדות להצעות אלו, הן מטעמים תקציביים (הדבר יהווה נטל על תקציבי הרשויות) והן .)מטעמים ערכיים (הדבר יפגע במניע ההתנדבותי של חברי המועצה זה קרוב לשנה נע שי ת במשרד הפנים עבודת מטה משותפת עם המכון הישראלי לדמוקרטיה שמטרתה לבחון מגוון היבטים בדמוקרטיה המקומית בישראל, בהם גם סוגי י ת התגמולים לחברי מועצות הרשויות המקומיות. המודל העיקרי שנבחן במסגרת זאת משלב בין תגמולים כוללים לחברי המועצות ובין תגמול המבוסס על נוכחות בישיבות ובפגישות, זאת מתוך הבנה ש חברי המועצות נדרשים להשקיע בתפקידם גם מעבר לנוכחות בישיבות. ,על פי הדגם הנבחן, כל חברי המועצה יקבלו תגמולים ו בעלי ה תפקידים,שבהם כדוגמת יו שבי-ראש של ועדות, י קבל ו .תגמולים בשיעור גבוה יותר הדרג המקצועי במשרד מכין את עבודת המטה כדי להציגה ל פני קובעי המדיניות, אגף התקציבים במשרד האוצר ומרכז השלטון המקומי, ו בכוונתו לבחון את החלת הת ו כנית למ ו חרת הבחירות הבאות בשלטון המקומי בשנת2023 . 32 29 הצעת חוק העיריות, התשס"ז– 2007 /(מ292 ), של הממשלה, נוסח לקריאה ה.ראשונה 30 'הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס142 ) (גמול בעד השתתפות בישיבות והחזר הוצאות לחברי מועצה), התשע"ז– 2017 , ( /פ2311/20 /) (כ725 .), של חברי הכנסת דוד אמסלם ואחמד טיבי, נוסח לקריאה הראשונה 31 הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (גמול השתתפות בישיבו ת והחזר הוצאות לחברי מועצה), התש"ף– 2019 /(פ578/22 ) , של חברת ;הכנסת תמר זנדברג, נוסח לדיון מוקדם הצעת חוק הרשויות המקומיות (זכויות וחובות של חברי מועצה), התש"ף– 2019 /(פ575/22 ), של חברת הכנסת תמר זנדברג, נוסח ;לדיון מוקדם הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (החזר הוצאות והשתלמויות לחברי מועצה), התש"ף– 2019 /(פ32/22 ,)של חברת הכנסת יעל גרמן , נוסח לדיון מוקדם. 32 ,רועי דהן, אגף תכנון ופיתוח הון אנושי ברשויות המקומיות במשרד הפנים ,תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת שיחת טלפון , 27 בנובמבר2019 . מודל שנבחן לאחרונה במשרד הפנים משלב בין תגמולים כוללים לחברי המועצות ובין תגמ ול המבוסס על נוכחות בישיבות ובפגישות תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3 . סקירה השוואתית: תגמולים לחברי מוע צות במדינות מועצת אירופה מועצת אירופה ) CoE – (Council of Europe היא ארגון ב ןי-לאומי הפועל ל קידום שיתוף פעולה בין מדינות אירופה. ב- 1988 נכנסה לתוקף ה- Government - European Charter of Local Self , אמנה של המועצה שבה מפורטים כללים והמלצות לשמירה על עצמאותן ,הפוליטית ימה נהלית וה פיננסית של הרשויות המקומיות במדינות החברות. 33 ב סעיף 7.2 לאמנה נ קבע כי יש לאפשר לנבחרי ציבור ברשויות המקומיות לקבל פיצוי כספי על הוצאות שהוציאו במסגרת מילוי תפקידם ,וכן ,בהינתן אפשרות לכך – גם פיצוי על אובדן הכנסות או תגמול על עבודתם ותנאים סוציאליים נאותים . באפריל2019 פרס מה מועצת ה רשויות ה מקומיות ו ה אזוריות ( and Regional Congress of Local Authorities ) של מועצת אירופה34 סקירה השוואתי ת בנושא ה פיצויים הכלכליים לנבחרי ציבור ברמה המקומית והאזורית בעת מילוי תפקידם . בסקירה נבחנה המידה ש בה מיישמות ה מדינות החברות במועצת אירופה את עיקרי סעיף7.2 . 35 או מנם במהלך העבודה על מסמך זה מצאנו כי מתן תגמולים לחברי מועצה רווח גם במדינות שאינן חברות במועצת אירופה, אולם בחרנו להתמקד במצב במדינות אירופה, שכן הסקירה ההשוואתית האמורה נותנת תמונה רחבה (מ ב ט )על של עשרות המדינות החברות במועצה. ראשית יוצגו הדגמים השונים למתן התגמולים, כפי שעלו בסקירה. אח ר כך ת צוין השכיחות .שלהם במדינות החברות 3.1 דגמי התגמולים הנהוגים במדינות מועצת אירופה מהסקירה עלה כי ב מדינות ה שונות נהוגים הסדרים שונים של הקצאת תגמולים לחברי מועצות ברשויות המקומיות, ו במקרים רבים אף יש שונות בהסדרי התגמולים והיקפם בין רשויות .מקומיות באותה המדינה ההבדלים בהסדרי התגמולים והיקפם בין רשויות מקומיות שונות קשור ים ,, בין השאר ב גודלה של הרשות המקומית ובהיקף ה פעילות הנדרש ת מחבר י המועצה לצורך מילוי תפקידם. ככלל, נראה כי ככל שמספר התושבים המתגוררים בתחומי הרשות ג דול יותר, כך חברי המועצה בה זוכים להיקף תגמולים נרחב יותר (בהתאם לדגמי התגמולים שיש בה.) ,כמו כן נראה כי מודל 33 Council of Europe, European Treaty Series – no. 122, European Charter of Local Self-Government, 1985. Council of Europe (CoE), accessed: February 2nd 2020. 34 מועצת הרשויות המקומיות והאזוריות( Congress of Local and Regional Authorities) היא אחד ה מוסדות הפועלים במסגרת מועצת אירופה , ומכהנים בה נציגי השלטון המקומי והאזורי מ- 47 המדינות החברות. המוסד פועל לייצוג השלטון המקומי והאזורי ;במועצת אירופה ולחיזוק הדמוקרטיה המקומית והאזורית במדינות החברות Congress of Local and Regional Authorities, accessed: May 21st 2020. 35 Council of Europe, Congress of Local and Regional Authorities, Financial compensation of local and regional elected representatives in the exercise of their office, Report CG36(2019)10final, April 3rd 2019. סקירה זו היא עדכון לסקירות קודמות שפרסמ ה מועצת אירופה בסוגיה זו, ב ין היתר ב- 2017 , 2015 ו- 2010 . השונות בהסדרי התגמולים ובהיקפם ,קשורה, בין השאר בגודלן של ה רשויות המקומיות, ובהיקף הפעילות הנדרשת מחברי המועצה לצורך מילוי תפקידם בין מדינות מועצת אירופה יש גיוון גדול בתצורות התגמולים ובדגמי הם , ולע י תים אף קיימים הבדלים בין אזורים שונים ב תוך מדינה מסוימת מבחינת הסדרי התגמולים הנהוגים בהם תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונו ת | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm של שכר מלא נפוץ יותר ב רשויות ש בהן חברי המועצה מכהנים במשרה מלאה , בעוד ברשויות ש בהן חברי המועצה מכהנים במשרה חלקית או ב התנדבות דגמי התגמול ים מגוונים יחסית. 36 במסגרת ה המלצות ל פעולה שהעביר ה מועצת הרשויות המקומיות והאזוריות של מועצת אירופה ב- 2019 לממשלות של המדינות החברות במועצ ה נקבע כי כדי להימנע ממצב ש בו חברי מועצות ברשויות שונות באותה המדינה המ מלאים תפקידים דומים י קבלו תגמולים בהיקפים ,שונים ראוי כי התגמולים ייקבעו לפי מסגרת לאומית כללית ולא לפי המצב הכלכלי באזור ש בו הם מכהנים. 37 בטבלה 3 להלן מוצגים דגמים שונים לתגמול חברי מועצות ברשויות מקומיות במדינות מועצת .אירופה, כפי שעלו בסקירה טבלה3 : תגמולים ל חברי מועצה– דגמים שונים שכר מלא קצובות שונות פיצוי על אובדן הכנסה שכר חלקי תגמול תלוי ביצועים פיצוי למעסיקו של חבר המועצה ללא תגמול החזרי הוצאות פנסיה ותנאים סוציאליים  שכר מלא ( Salary ) יינתן בדרך כלל אם מילוי תפקידם של חברי המועצה דורש מהם להשקיע זמן רב .  קצובה או קצובות שונות ( Allowances )צ מוק ות בדרך כלל עבור כהונה בתפקידים שונים במועצת הרשות, למשל יו"ר ועדה או כהונה בהנהגת הקואליציה או האופוזיציה.  תגמול תלוי ביצועים ( Performance Related Pay ) משולם עבור השתתפות בישיבות ,המועצה ישיבות ועדות או ישיבות ופגישות אחרות ש בהן חברי המועצה מחויבים להשתתף .במסגרת תפקידם  החזרי הוצאות ( Coverage of Expenses ) ,עשויים לכלול החזרים עבור הוצאות נסיעה .לינה בתפקיד, דמי כלכלה וקיום, תקשורת ואף שמרטפות  שכר חלקי ( Partial Salary ) ,פיצוי על אובדן הכנסה ( Financial Compensation for Loss of Earning )ו פיצוי למעסיקו של חבר המועצה( Reimbursement to the 36 Elodie Guérin & Eric Kerrouche, From amateurs to professionals The changing face of local elected representatives in Europe, workshop on "Local Political Leadership in a Changing Context", ECPR Joint Sessions, Nicosia, Cyprus, April 2006, pp. 9–10. 37 Council of Europe, Congress of Local and Regional Authorities, Financial compensation of local and regional elected representatives in the exercise of their office, Report CG36(2019)10final, April 3rd 2019, p. 4. תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm Employer ) יינתנו בדרך כלל בעקבות הצורך של חבר המועצה לצמצם את היקף .משרתו הפרטית עבור כהונתו הציבורית  תנאים סוציאליים ( Social Welfare Protection ) עשויים לכלול ביטוחים שונים, ימי מחלה וימי חופשה, והפרשות לחיס.כון ארוך טווח יש לציין כי הגדרת הדגמים וההבחנה ביניהם אינה אחידה כל ב ,המדינות ועשויה להיות חפיפה בי ן הדגמים . למשל, ב כמה מדינות הקצובות ( Allowances ) או הפיצויים עבור אובדן הכנסה כולל ים גם החזרי הוצאות. 38 במדינות רבות מתקיים שילוב של כמה מדגמי התגמול ים .למשל, חברי המועצות בהולנד זכאים לשכר קבו ע לצד פיצוי על אובדן הכנסות. י יצו ן כי ב דוח שפרסמה מועצת ה רשויות ה מקומיות ו ה אזוריות של מועצת אירופה גם הומלץ על .מתן סיוע בהשמה מקצועית לחברי המועצות לאחר סיום כהונתם39 3.2 שכיחות הדגמים השונים של התגמולים במדינות מועצת אירופה עיון ב סקירה מלמד, ראשית, כי רובן הגדול של המדינות החברות במועצה מקיי מות הסדרים לתגמול כלכלי של חברי מועצות ברשויות המקומיות. ( רוב המדינות החברות34 מ- 47 המדינות החברות במועצה ) אשררו את האמנה האמורה ופועלות על פי .עקרונותיה אך גם בקרב13 המדינות שלא אשררו את האמנה יש כאלו שנהוגה בהן מדיניות של תגמולים לחברי המועצות המקומיות: מהפירוט ה מופיע בסקירה עולה כי לפחות חמש מ הן (וב כלל זה ,צרפת שבנוגע אליה מובא וריפ ט בהמשך) מקיימות את עיקרי סעיף7.2 , הנוגע לתגמול חברי המועצות המקומיות, ובשלוש אחרות סמכות ההחלטה בנוגע למדיניות התגמולים נמצאת ברמה המקומית . לגבי חמש ,המדינות הנותרות לא מצוי ן בסקירה אם נהוגה .בהן מדיניות תגמולים כאמור עוד עולה מהסקירה כי יש גיוון רב בין המדינות בתצורות ובדגמי ם של התגמולים , ולעתים יש אף הבדלים בין אזורים שונים של אותה מדינה בהסדר י ם הנהוגים ב הם . להלן יוצגו הממצאים העיקריים העולים מן ,הסקירה לצד תיאור מאפייני ה ם של התגמולים : היקף העבודה הנדרש מחברי מועצה כאמור לעיל, גובה התגמול עבור כהונה בתור חבר מועצה קשור במקרים רבים להיקף .העבודה הנדרש ממנו מהסקירה על מדינות מועצת אירופה עולה כי שעות העבודה של חברי מועצות ברשויות המקומיות אינן קבועות ומשתנות בין מדינות ואף בין רשויות בתוך אותה מדינה . 38 'שם, עמ21 – 23 . 39 'שם, עמ7. ב רובן הגדול של המדינות החברות במועצ ת אירופה יש הסדרים לתגמול כלכלי של חברי ה מועצות ברשויות המקומיות היקף השעות שחברי המועצות ברשויות המקומיות נדרשים להשקיע בתפקידם אינו קבוע ומשתנה בין מדינה למדינה ואף בין ר שויות מקומיות בתוך אותה מדינה הגדרת הדגמים לתגמול חברי המועצות וההבחנה ביניהם אינה אחידה בכל המדינות, ועשויה להיות חפיפה בין .הדגמים כמו כן, במדינות רבות מתקיים שילוב של כמה מדגמי התגמולים תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ככלל, בסקירה נמצא כי ככל שמתגוררים ברשות המקומית יותר תושבים, כך מספר ה שעות שמקדישים חברי המועצה למילוי תפקידם ברשות המקומית רב יותר (ובהתאם – הם .)זכאים להיקף תגמולים גבוה יותר בטבלה4 להלן מוצג היקף שעות העבודה המצופ ה מחבר י מועצה ב-0 3 מדינות שנציגיהן השיבו על שאלה זו ב סקר שפורסם ב סקירה. בטבלה5, המופיעה אחריה, מוצג ת התפלגות32 המדינות שהשיבו על שאלה בסקר הנוגעת סוג ל הכהונה של חברי המועצות: ,התנדבות משרה חלקית ו משרה מלאה. טבלה4 : מספר שעות העבודה המצופ ה מחברי מועצה במדינות השונות40 עד4 שעות עבודה ביום 4 – 8 שעות עבודה ביום למעלה מ- 9 שעות עבודה ביום 21 מדינות (מ- 30 ) 6 מדינות (מ- 30 ) פורטוגל+ 3 מדינות (מ- 30 ) פורטוגל+ טבלה5 : סוג ה כהונה של חברי המועצה במדינות השונות41 התנדבות משרה חלקית משרה מלאה 12 מדינות (מ- 32 ) 16 מדינות (מ- 32 ) כולל פורטוגל 4 מדינות (מ- 32 ) +פורטוגל מהטבלאות עולה כי ב- 21 מ- 30 ( מדינות% 70 ) שהשיבו לע ה שאלה, היקף שעות העבודה המצופה מחברי המועצה בתפקידם היה עד ארבע ;שעות ביום בשש מדינות היה ההיקף ארבע עד שמונה שעות ביום ; ו בשלוש מדינות (אירלנד, ליטא ורוסיה) היה ה .היקף תשע שעות ומעלה בפורטוגל היקף שעות העבודה המצופה מחלק מחברי המועצות היה ארבע עד שמונה שעות ,ביום ומ חברי מועצה אחר ים מצפים להיקף עבודה של .תשע שעות ומעלה42 40 בלגיה וצרפת היו המדינות היחידות שתשובותיהן על שאלה זו חסרו. לצידן, תשובתה של פורטו גל הוחרגה ולא נכללה בתרשים המוצג בסקירה, אולי מפני שבתשובתה תוארה אי- אחידות: היקף שעות העבודה המצופה מחלק מחברי המועצות בה היה4 – 8 שעות, אך מחלק אחר– למעלה מתשע שעות. בהתאם נמצאו בה גם חברי מועצות שכהונתם הוגדרה כמשרה מלאה לצד כאלו שכהונתם הוגדרה כמשרה חל.קית 41 לוקסמבורג היא היחידה מ- 33 המדינות שתשובתה בנוגע לסוג הכהונה של חברי המועצות בה חסרה. בניגוד לשאלה אודות היקף השעות העבודה המצופה מחברי המועצות, שממנה הוחרגה תשובתה של פרוטוגול, במקרה הנוכחי תשובתה נכללה אף שתוארה בה אי- :אחידות נמצאו בה חברי מועצות .שכהונתם הוגדרה כמשרה מלאה לצד כאלו שכהונתם הוגדרה כמשרה חלקית 42 מהמתואר בסקירה לא ברור אם השונות בהיקף שעות העבודה המצופה, ובהמשך גם בהגדרת סוג התפקיד, היא בין חברי מועצות של .רשויות שונות או בין חברים באותן המועצות בחלק גדול ,מהמדינות באירופה חברי מועצה נדרשים להקדיש לתפקיד ארבע שעות ביום או פחות ברוב המדינות הוגדר תפקידו של חבר המועצה כהתנדבות או כמשרה חלקית נראה כי ככל שמתגוררים ברשות המקומית יותר תושבים , כך חברי המועצה מקדישים למילוי תפקידם ברשות יותר שעות תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ב- 12 מ- 32 המדינות שהשיבו לע שאלה באשר ל הגדרת תפקידו של חבר המועצה מדובר בהתנדבות, ב- 16 מדינות מדובר במשרה חלקית, מו ארבע מדינות (בוסניה ו ,הרצגובינה ליטא, הולנד ו רוסיה) נמסר כי התפקיד מוגדר כמשרה מלאה . בפורטוגל, שנכללה בין המדינות ש בהן תפקידם של חברי המועצה הוגדר כמשרה חלקית, חלק מחברי המועצות מכהנים במשרה .מלאה בליטא , ברוסיה ובפורטוגל )(עבור חלק מחברי המועצות, כאמור נמצאה התאמה בין היקף שעות העבודה הנרחב המצופ ה – למעלה מ תשע שעות ביום, ובין הגדרת תפקידם של .חברי המועצה כמשרה מלאה סוגי התגמולים ( Remuneration ) לפני שנציג את שכיחותם של סוגי התשלומים הרווחים במדינות מועצת אירופה, נזכיר כי ההבחנה ש נעשתה בסקירה בין הדגמים השונים אינה ,תמיד ברורה ו עשויים להיות הבדלים בין .ההגדרות של הדגמים בכל אחת מהמדינות ,כמו כן בחלק מהמדינות ניתנים לחברי המועצה תגמולים מכמה סוגים במקביל (למשל, ,בסלובקיה ב י שווי ב ץ ו לטביה חברי המועצות זכאים ,לשכר קבוע לקצובות שונות ולתגמול נוסף עבור נוכחות בדיונים ו ב .)פגישות בטבלה6 להלן מוצג ים מגוון הדגמים המשמשים לתגמול חברי מועצות ברשויות ה מקומיות ב- 3 3 המדינות שנציגיהן השיבו לע שאלה בעניין זה , לפי מספר המדינות ש בהן יושמו. טבלה6 :שכיחות דגמי התגמול ים במדינות השונות החזרי הוצאות קצובות תנאים סוציאליים כלשהם פיצוי על אובדן הכנסה 29 מדינות 24 מדינות 22 מדינות 14 מדינות שכר קבוע )(מלא/חלקי תגמול עבור נוכחות בישיבות ופגישות ללא תגמול פיצוי למעסיקו של חבר המועצה 11 מדינות 9 מדינות 2 מדינות מדינה אחת מ עיון בטבלה6 ניתן ללמוד כי –  .ככלל, תשלום תגמולים כלשהם נהוג כמעט בכל המדינות שנסקרו43 ב- 30 מ- 33 המדינות שהשיבו לע שאלות הסקר חברי המועצות זכאים לפחות לאחד מדגמי התגמולים ה אלה :שכר קבוע ( 11 )מדינות ,קצובות ( 24 )מדינות ותגמול עבור נוכחות בישיבות ופגישות ( 9 )מדינות. בחלק מהמדינות משולמים במקביל כמה סוגי .תגמולים 43 פורטוגל לא השיבה על שאלות הסקר בנוש א. כמו כן, על פי הסקירה, קפריסין ומונטנגרו הן שתי המדינות היחידות שבהן חברי המועצות אינם זכאים לתגמולים. יש לציין כי בנתוני הסקירה יש אי- ,בהירות בנוגע למדינות שבהן לכאורה לא נהוג לתת תגמולים לחברי המועצות מכיוון שבחלקים אחרים בסקירה מפורטים הסדרי התגמולים שנהוגים בקפריסין, ומצוין כי הרשויות המקומיות במונטנגרו זוכות לעצמאות .בהחלטה על הסדרי התגמולים דגמי התגמולים הנפוצים העיקריים ,הם החזרי הוצאות קצובות ותנאים .סוציאליים שכר קבוע נהוג רק בכשליש מהמדי נות .שנסקרו תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  בחלק מהמדינות גובה התגמול לחברי המועצות נגזר מה תגמול אשר לו זכאים ראשי .הרשויות או חברי הפרלמנט באותה המדינה  ברובן הגדול של המדינות ( 29 )חברי המועצות זכאים להחזרי הוצאות מסוגים שונים (ה חזרי ההוצאות ה עיקריים הם עבור נסיעות, לינה וטלפון; בחלק מהמדינות יש החזר עבור הכשרות ו הוצאות ל השכלה הנדרשת לתפקיד , עבור הוצאות משרדיות, ו בפינלנד – אף עבור הוצאות)שמרטפות.  ב- 22 מהמדינות חברי המועצות זכאים לתנאים סוציאליים כלשהם (פירוט תנאים אלה יוצג בטבלה7 .)  ב- 14 מהמדינות (מעט פחות ממחצית מהמדינות שהשיבו על ה שאלה ) חברי המועצות זכאים לפיצוי על אובדן הכנסה שנגרם להם .כתוצאה מכהונתם במועצה  רק בלוקסמבורג יש פיצוי למעסיקו של חבר המועצה. הטבות סוציאליות ,כאמור ב- 22 מהמדינות חברי המועצות זכאים לתנאים סוציאליים כלשהם . ההטבות הסוציאליות במדינות שנסקרו הן פנסיה וביטוח רפואי, ביטוח נסיעות, זכאות לדמי אבטלה .בסיום הכהונה וימי חופשה בחל ק גדול מהמדינות יש התאמה בין היקף העבודה הנדרש מ חברי מועצה ובין התנאים הסוציאליים ש הם זכאים להם . ,כך בליטא, פורטוגל ובוסניה ו הרצגובינה חברי המועצות זכאים לכל התנאים הסוציאלי ים שפורטו לעיל , עובדה המקושרת בסקירה לכך שכהונתם במועצה הי א במשרה מלאה. ב עשר מהמדינות חברי המועצות אינם זכאים ל תנאים סוציאלי ים כלל. ב טבלה7 להלן מפ ים רט ו .התנאים הסוציאליים הנפוצים במדינות שנסקרו טבלה7: דגמי התנאים הסוציאליים במדינות שנסקרו44 פנסיה וביטוח רפואי ביטוח נסיעות דמי אבטלה ימי חופשה 14 מדינות 12 מדינות 11 מדינות 10 מדינות 44 בטבלה מפורטים נתוני33 .מדינות שנציגיהן השיבו על הסקר. בחלק מהמדינות חברי המועצות זכאים לכמה הטבות סוציאליות במקביל בחלק גדול מהמדינות יש התאמה בין היקף העבודה הנדרש מחברי המועצה ובין התנאים הסוציאליים שהם זכאים להם תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדי נות שונות | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4 . דוגמאות למודלים לקביעת התגמולים לחברי מועצה: בין ריכוזיות של השלטון המרכזי לאוטונומיה של השלטון המקומי אחת השאלות הקשורות במתן ת גמולים לחברי מועצות בשלטון המקומי היא מהו הגורם המוסמך לקבוע בנושא – הן ב שאלת סוג התגמול והן ב שאלת גובה ו . מהסקירה של מועצת אירופה עלה כי במרבית המדינות החברות במועצה החקיקה ה מדינתית קובעת לכל הפחות קווי מדיניות כלליים הנוגעים ל דגם התגמולים ולהיקפם .ב- 14 מ- 32 המדינות שהשיבו לע שאלה בעניין זה , המדיניות נקבעת ומוכתבת ב מלואה .על ידי השלטון המרכזי לעומת זאת, ב- 18 המדינות האחרות הסמכות לקבוע את פרטי המדיניות נתונה בידי הרשויות המקומיות – ברוב המקרים ב הגבלות מסוימות הנוגעות להיקפי מינימום ומקסימום ולמ י נהל תקין, .שנקבעו בחקיקה הראשית45 י לע תים מתקיים שילוב בין שני המתווים. כך למשל ,בסקוטלנד ב2015 ,קיבלו כל חברי המועצות במדינה סכום שנתי קבוע שקבע השלטון המרכזי .אך חלקם היו זכאים לתגמולים נוספים שקבעו הרשויות עצמן46 בחלק מהמדינות והרשויות, ובהתא ם להמלצת מועצת אירופה, המועצות נסמכות בהחלטותיהן הנוגעות לדגמי התגמולים והיקפ ם על המלצות ועדה חיצונית המ מונה לשם כך. להלן יוצגו ביתר פירוט דוגמאות ל אופן ש בו נקבעת הקצאת התגמולים לחברי המועצות ב כמה ,מדינות: אירלנד ,צרפת ניו זילנד, אנגליה ופרובינציית אונטריו ש .בקנדה בחרנו במדינות אלו .שכן הן מדגימות את השונות בקביעת ההסדרים סדר הצגת ן נקבע לפי מידת מעורבות ו של השלטון המרכזי בהסדרת הסוג יה: ממדינות ש בהן השלטון המרכזי דומיננטי מאוד ועד ל מדינות ש בהן לרשויות המקומיות יש עצמאות רבה יותר לקבל החלטות בנושא. 4.1 אירלנד: דומיננטיות של השלטון המרכזי47 ככלל ,היקף התגמולים לחברי מועצות באירלנד נקבע על ידי השלטון המרכזי ומוסדר בחקיקה ראשית : חוק השלטון המקומי ( Local Government Act, 2001 ) , חוק הרפורמה בשלטון המקומי מ- 2014 ( Local Government Reform Act, 2014) ותקנות שהתק ין השר האחראי לשלטון 45 במדינות פדרטיביות, כדוגמת בלגיה ושווי יץ, קביעת המדיניות נעשית ברמת השלטון האזורי (הקנטונים בשוו י ,יץ והמחוזות פלנדריה ,ולוניה ובריסל בבלגיה). באוסטריה, לעומת זאת ה תנאים ו ה גבולות נקבעים ב חקיקה הראשית, ולשלטון האזורי יש אפשרות החלטה .במסגרתם 46 Council of Europe, Governance Committee, Conditions of office of elected representatives, October 22nd 2015, p. 12. 47 מספר חברי המועצה בכל רשות באירלנד נע בין18 ל- 63 (מועצת דבלין היא הגדולה ביותר), וב- 2018 כיהנו949 חברי מועצות ב- 31 רשויות. מועצת הרשות המקומית אחראית לקביעת מדיניות הרשות ולצידה פועל מנהל מקצועי ( Chief Executive )האחראי לביצוע המדיניות. Department of Housing Planning and Local Government, Independent Review of the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members Interim Report, pp. 1–2. במרבית המדינות החברות במועצת אירופה החקיקה המדינתית קובעת לכל הפחות קווי מדיניות כלליים באשר לדגם התגמולים ולהיקפם באירלנד היקף התגמולים לחברי המועצות נקבע על ידי השלטון המרכזי ומוסדר בחקיקה ראשית ובתקנות שהותקנו על ידי .הממשלה לרשויות המקומיות נותר מנדט מוגבל לקביעת תגמולים נוספים. תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המקומי. לרשויות המקומיות עצמן נותר מנדט מוגבל לקביעת תגמולים נוספים על אלה שקבע ה הממשלה ,ואלה הם תגמול ים עבור כהונה בתפקידים שונים. 48 יצוין כי ההסדר הנוכחי ש לפיו משולמים התגמולים לחברי המועצות נקבע ב- 2014 במסגרת ,רפורמה כוללת במערך השלטון המקומי במדינה שבה אוחדו כמה רשויות ושונה מעמדן של אחרות, ואף צומצם מספרם הכולל של חברי המועצות במדינה. נציגי חברי המועצות טענו כי בעקבות הרפורמה גדל היקף ה פעילות הנדרש ת מהם, שכן במקביל לצמצום מספר חברי .המועצות הורחב השטח שבאחריות הרשויות המקומיות49 כמו כן, לפי איגוד השלטון המקומי באירלנד ( Association of Irish Local Government – AILG ), המייצג את חברי המועצות המקומיות ,יש חשש שעבור קבוצות אוכלוסייה ,מסוימות, ובמיוחד צעירים ונשים היקפי התגמולים הנוכחיים עלולים לה יות חסם מפני התמודדות על תפקידים במועצות הרשויות .המקומיות50 משרתם של חברי המועצות באירלנד מוגדרת כחלקית, אולם היא כרוכה בהיקף שעות עבודה שעשוי להגיע ל תשע .שעות ביום ויותר51 על פי נתוני איגוד השלטון המקומי באירלנד, חברי מועצה משקיעים בתפקידם במועצה 27.25 – 33.15 שעות שבועיות; עוד לפי נתוני האיגוד, כ- 40% מחברי המועצות מכהנים בתפקידם במועצה במשרה מלאה (ללא עיסוק אחר הנוסף על כהונתם ), ולעומתם23% מכהנים בה במקביל להיותם עוסקים עצמאיים (היקף העיסוק ל א ,)ידוע19% הם שכירים במשרה מלאה נוסף על כהונתם במועצה, ו- 11% הם שכירים במשרה חלקית בעבודה נוספת מלבד כהונתם. 52 על פי ההסדר הקיים ,באירלנד כל חברי המועצות במדינה מקבלים שכר חודשי קבו ע: דמי ייצוג( Representational Payment ) , הנחשבים ל ,שכר מבחינת תשלומי מס וביטוח לאומי ו מוצמדים לשכרם של חברי הסנאט האירי (כ- 25% )ממנו .ב אוקטובר2018 עמד ו דמי הייצוג של חברי המועצה על17,060 אירו בשנה ,וצפוי ש סכום זה יעלה עד לאוקטובר2020 ל- 17,706 48 Local Government Act, 2001; Local Government Reform Act 2014, article 15; S.I. No. 552/2001 - Local Government (Representational Payment for Members) Regulations, 2001, accessed January 22nd 2020; Department of Housing Planning and Local Government, Independent Review of the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members Interim Report, pp. 1–4, 16. 49 Department of Housing Planning and Local Government, Independent Review of the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members Interim Report, pp. 5–6; Association of Irish Local Government (AILG), Keeping Local Government Accessible To All: Submission on the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members, September 2018, p. 23. 50 Association of Irish Local Government (AILG), Keeping Local Government Accessible To All: Submission on the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members, September 2018, p. 7. 51 Council of Europe, Congress of Local and Regional Authorities, Financial compensation of local and regional elected representatives in the exercise of their office, Report CG36(2019)10final, April 3rd 2019, pp. 13–14. 52 Association of Irish Local Government (AILG), Keeping Local Government Accessible To All: Submission on the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members, September 2018, pp. 11, 33. חברי המועצות מקבלים שכר חודשי קבוע, וזכאים להחזרי הוצאות שונים נציגי חברי המועצות באירלנד הביעו חשש כי היקפי התגמולים הנוכחיים עלולים להוות עבור קבוצות ,אוכלוסייה שונות ובמיוחד צעירים ונשים, חסם מפני התמודדות על תפקידים במועצות הרשויות המקומיות תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אירו. 53 על פי נתוני ,איגוד השלטון המקומי באירלנד דמי הייצוג הם רכיב התגמול הגדול ביותר של חברי המועצות, ו ב- 2018 הם הגיעו לכדי % 63 מסך כל התגמולים שהוענקו להם. 54 נוסף ,על הקצאת דמי הייצוג כל חברי המועצות זכאים גם להחזרי הוצאות ,ובהם תשלומים עבור הוצאות נסיעה ,דמי כלכלה ,הוצאות מכשיר סלולרי וסכום המיועד להוצאות שוטפות .היקפם של החזרים אלה נקבע על ידי הממשלה ו משתנה בין חבר מועצה אחד למשנהו ,והוא תלוי בהיקף פעילותו, במקום מגוריו ואף ברשות ש בה הוא מכהן ( שכן)הממשלה קבעה ערכי תשלום שונים לרשויות שונות. 55 מ- 2018 חברי מועצה החברים בוועדה אזורית או( מחוזית והם למעשה רוב חברי המועצות )באירלנד זכאים לתוספת שכר של1,000 .אירו בשנה56 לרשויות המקומיות יש סמכות להעניק ליו "ר המועצה57 ולסגניו, ולחבר מועצה המכהן בתפקיד( יו"ר ועדה אזורית/מחוזיתMunicipal District/Area Committee )קצובה נוספת עבור כהונתם בתפקידים אלה . היקף התגמולים נע מ- 4,000 אירו בשנה עבור סגן יו"ר ועד ל- 50,000 .אירו בשנה ליו"ר מועצת הרשות58 חברי המועצות אינם זכאים להטבות סוציאליות– פנסיה, הפרשות לביטוח לאומי, ואף דמי חופשה ומחלה וביטוח רפואי, אך הם זכאים לביטוח נסיעות59 ( ובתנאים מסוימים ש בהם משך )כהונה וגיל מוגדרים הם זכאים.גם למענק פרישה בסיום כהונתם60 53 Department of Housing Planning and Local Government, Independent Review of the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members Interim Report, p. 16. 54 Association of Irish Local Government (AILG), Keeping Local Government Accessible To All: Submission on the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members, September 2018, pp. 23, 41. 55 Department of Housing Planning and Local Government, Independent Review of the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members Interim Report, pp. 16–19. 56 'שם, עמ16 – 21 . 57 ,נכון למועד כתיבת המסמך, באירלנד אין ראשי רשויות בעלי זכויות ביצועיות כפי ש קיים בישראל ובמדינות אחרות , וסמכויות הביצוע בכל רשות נתונות בידי בעל תפקיד ממונה הנושא בתוארChief Executive. יו שב-ראש מועצת הרשות הוא אחד מחברי המועצה שנבחר על ידיה לעמוד בראשה למשך שנה. בסמכותו לנהל את ישיבות המועצה ולייצגה באירועים ובטקסים, והצבעתו מכריעה בהינתן שוויון בין חברי המועצה בהצבעות. במרבית הרשויות היושב-ראש מכונה Cathaoirleach ,ו בחמש מהן הוא מכונהMayor אוLord Mayor . 58 Department of Housing Planning and Local Government, Independent Review of the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members Interim Report, pp. 16–21. 59 Council of Europe, Congress of Local and Regional Authorities, Financial compensation of local and regional elected representatives in the exercise of their office, Report CG36(2019)10final, April 3rd 2019, pp. 27–28. 60 Department of Housing Planning and Local Government, Independent Review of the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members Interim Report, p. 21. לרשויות המקומיות סמכות להעניק קצובות לחברי מועצה המכהנים בתפקידים מסוימים תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי נתוני איגוד השלטון המקומי האירי, ס ך כל עלות התגמולים השנתית לחברי המועצות ב- 2017 היה כ- 25 ,מיליון אירו0.57% מתקציבן של הרשויות המקומיות באותה השנה. ב- 2018 עמדה עלות התגמולים השנתית על סכום דומה (כ- 25.4 .)מיליון אירו61 4.2 צרפת: מנדט מוגבל של הרשויות המקומיות בהתאם לגבולות שנקבעו בחקיקה הראשית התגמולים לחברי מועצות בצרפת נקבע ים בחקיק ה ראשית המסדירה את עבודתן של הרשויות המקומיות במדינה ( CGCT – Code général des collectivités territoriales ) .על ,פי החוק ראש הרשות, סגניו וחברי המועצה ימלאו את תפקידיהם ללא שכר, אולם יהיו זכאים לקצובות שונות , על פי החלטתה של מועצת הרשות ועד לסכום מ רבי שהוגדר בחוק ,המשתנה לפי מספר התושבים המתגוררים בתחומי הרשות .הקצובות יועברו לחברי המועצות מתקציבה של הרשות המקומית , ומועצת הרשות מחויבת לקבל החלטה בנוגע אליה ן עד שלושה חודשים .ממועד התכנסותה הראשון הקצובות לחברי המועצות מיועדות לשמש פיצוי על הוצאות ,(כולל הוצאות נסיעה, כלכלה הכשרה ואף טיפול ב קרובי משפחה)נתמכים ועל ההשקעה הכרוכה במילוי משרתם הציבורית , ואף פיצוי בגין אובדן הכנסה עקב היעדרות מעבודתם ו לצ רכי הכשרות ה נוגעות לכהונתם במועצה . בנוסף, חברי המועצות זכאים לתנאים סוציאליים ,(הפרשה לביטוח לאומי הבטחת ההקצבה בעת מחלה וקצבת פרישה) ולכיסוי ביטוחי בגין נזק שנגרם להם בעת ביצוע התפקיד. לצד אלה, חקיקתCGCT אף קובעת הגנות על העסקתו של חבר המועצה במקום .עבודתו הפרטי62 הגובה המרבי של הקצובות נקבע בחוק והוצמד למדד שכרם של עובדי המדינה בצרפת: ככלל, בכל הרשויות המקומיות (מלבד שלוש הערים הגדולות: פריז, ליון ומרסיי) גובה הקצובה המ רבי הוא % 6 ( משכר עובדי המדינה נכון לאוגוסט2019 , ערכו של מדד עובדי המדינה עמד על 3,889.40 אירו לחודש). פריז, ליון ומרסיי נבדלות משאר הרשויות בכך שמועצת העיר של כל אחת מהן מוסמכת לאשר קצובות בשיעור גבוה יותר: עד ל- 90.5% ממדד שכר עובדי המדינה בפריז, ועד ל- % 34.5 .בליון ובמרסיי בנסיבות מסוימות המפורטות בחוק (למשל סיווגה של העיר כעיר תיירות), מועצת רשות ש בה מתג וררים מעל ל- 100,000 תושבים רשאית לאשר לחברי .המועצה קצובות בשיעור גבוה יותר מספר התושבים המתגוררים בתחומי הרשות– פחות מ- 61 Association of Irish Local Government (AILG), Keeping Local Government Accessible To All: Submission on the Role and Remuneration of Local Authority Elected Members, September 2018, pp. 23, 41. 62 Code général des collectivités territoriales, articles L.2123-1 – L.2123-35, accessed: January 1st 2020. החקיקה אוסרת אף על מעסיקים להרע את תנאיהם של עובדים שנבחרו לכהן במועצה, והמעסיק פטור מתשלום שכר לעובד בגין השעות שהוא מחסיר מעבודתו בשל כהונתו במועצה. חישוב היקף שעות זה משתנה בהתאם לגודלה של הרשות, הנמדד על פי מספר .התושבים המתגוררים בתחומיה חברי המועצות בצרפת אינם מקבלים שכר עבור מילוי התפקיד, אך זכאים לקצובות מסוימות היקף הקצובות נקבע בחוק והוצמד למדד שכרם של עובדי המדינה בצרפת . חברי המועצות בשלוש הערים הגדולות, פריז, ליון ומרסיי, זכאים לרף תגמולים גבוה מבשאר הרשויות תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 100,000 או יותר מ- 100,000 – משפיע גם על מקור התקציב המיועד לקצובות (חלק מהתקציב המיועד לשכרו של ראש הרשות או סכום נפרד ממנו) . ,כמו כן ברשויות שבהן מתגוררים50,000 תושבים ומעלה, רשאית מועצת הרשות להתנות את הקצאת חלק מהקצובות בהשתתפותם של חברי המועצה .בישיבות המועצה וועדותיה63 4.3 ניו זילנד: דומיננטיות מופחתת של השלטון המרכזי הרשויות המקומיות בניו זילנד נ חלקות לשלושה סוגים עיקריים :מבחינת מעמדן המוניציפלי11 ( חבליםRegional Councils ) , שבשטחם61 מועצות טריטוריאליות ( Territorial Councils ) הכוללות ערים ומועצות מחוזיות, ושש מועצות טריטוריאליות נוספות, המכונות מועצות אוניטריות ( Unitary Councils ) , שאינן נמצאות בתחומי החבלים השונים ומחזיקות בסמכויות זהות לאלו של החבלים . נוסף על כך, בסמכות הערים והמועצות המחוזיות להקים תחת יה ן ועדים קהילתיים (כך למשל תחת מועצת העיר אוקלנד פועלים21 .)ועדים קהילתיים64 חברי מועצות החבלים, הערים והמועצות המחוזיות וכן חברי הוועדים המקומיים זכאים להקצאת תגמולים עבור כהונתם בתפקידיהם אלו. לצורך מסמך זה, הערים והמועצות המחוזיות הן המקבילות .לרשויות המקומיות בישראל במחקר ש פורסם באוקטובר2019 נמצא כי ב מועצ ות העירוניות הגדולות בניו זילנד חברי המועצ ות מקדישים לתפקיד היקף שעות עבודה המקביל למשרה מלאה; ברשויות האחרות התפקיד דורש השקעה של פחות שעות עבודה, וברוב הרשויות היקף השעות המוקדשות לתפקיד מקביל לזה של חצי משרה או פחות מכך. 65 התגמולים לחברי המועצות נקבעים על ידי גוף הנקרא רשות ה( תשלומיםRemuneration Authority ), רשות ממלכתית סטטוטורית ועצמאית אשר אחראית לקביעת התגמולים .(כולל זכויות פנסיוניות, החזרי הוצאות והקצאות תשלומים) לכלל נבחרי הציבור בניו זילנד66 63 Code général des collectivités territoriales, articles L.2123-1 – L.2123-35, accessed: January 1st 2020; . 2020 st January 1 : , accessed Le Régime Indemnitaire des Élus , (DGCL) Direction Générale des Collectivités Locales 64 Te Tari Taiwhenua – Department of Internal Affairs, Local Government in New Zealand – Local Councils, About Local Government, accessed: May 23rd 2020. הערים והמועצות המחוזיות ( Territorial Councils )אחראיות למגוון רחב של שירותים מקומיים , בעוד עיקר אחריותם של החבלים ( Regional Councils )היא בתחומי ניהול משאבי הסביבה ,בקרת שיטפונות ,איכות ה אוויר הו מים ,ניהול המוכנות להגנה אזרחית ולמצבי חירום ,בתחומי החבל תחבורה ציבורית אזורית , בטיחות וזיהומים בנמלים; Te Tari Taiwhenua – Department of Internal Affairs, Local Government in New Zealand – Local Councils, Councils’ Roles and Functions, accessed: May 26th 2020. 65 Remuneration Authority, Remuneration Setting for Local Authorities, October 2019, p. 7. 66 Remuneration Authority, Clients’ Remuneration, Local Government Elected Members, accessed: February 18th 2020; הרשות פועלת מכוחRemuneration Authority Act 1977, וה- Local Government Act 2002 , Parliamentary Counsel Office, New Zealand Legislation, Remuneration Authority Act 1977, accessed: February 2nd 2020; התגמולים לחברי המועצות בניו זילנד כוללים תשלומים שנתיים וקצובות ש.ונות בעלי התפקידים שבהם זכאים לקצובות נוספות תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומ יות במדינות שונות | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התגמולים לחברי המועצות כוללים ,תשלומים שנתיים ו בעלי ה תפקידים,שבהם כדוגמת יו"ר המועצה, סגנו ויו שבי-ראש ועדות, זכאים להקצאת קצובה נוספת. נוסף ,על כך חברי המועצות זכאים לקצובות שונות, בין היתר ב עבור הוצאות נסיע ה (וכן ב עבור זמן ,)הנסיעה ציוד ושירותי תקשורת (טלפון נייד, מחשב, מדפסת), ואף ב עבור השתתפות בישיבות ובפגישות (חבר מועצה המכהן בתפקיד יו"ר ועדה זכאי להקצאת ק צובות שונה משאר חברי הוועדה.) החל מ- 2019 זכאים חברי המועצות אף לקצובת טיפול בילדים. 67 במהלך8 201 – 9 201 החילה רשות התשלומים שינוי באופן קביעת התגמולים. על פי השיטה הקודמת, שהייתה תקפה עד הבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר2019 , בכל שנת תקציב העבירה רשות התשלומים לכל רשות מקומית הצעת תקציב המחושבת לפי תגמול בסיסי לכל אחד מחברי מועצת הרשות . תגמול בסיסי זה נקבע לפי מדד שבו נכללו מספר התושבים המתגוררים בתחומי הרשות המקומית והיקף הוצאותיה, בתוספת סכום שנועד לתגמולים נוספים עבור חברי המועצה המכהנים בתפקידים מסוימים (כדוגמת יו"ר ועדה). הצעת התקציב כללה סכום כספי כולל המוקצה למועצה לצורך כך, ומוע צת הרשות המקומית החזירה לרשות התשלומים לאישורה את המלצותיה באשר ל אופן חלוקת התגמולים. בשיטת התגמולים החדשה זכו הרשויות המקומיות לעצמאות רבה יותר בקביעת התגמולים. כך נקבע כי לאחר הבחירות המקומיות באוקטובר2019 תקצה רשות התשלומים לכל רשות מקומית סל תקציבי המיועד לתגמולים עבור כלל חברי מועצת הרשות, שאינו תלוי במספר החברים בה (ושעל כן .)לא ישתנה אף אם יחול שינוי במספר החברים במועצה את היקפו של הסל התקציבי קובעת רשות התשלומים לפי מדד המתייחס לא רק למספר התושבים והוצאותיה של הרשות ,אלא גם לנכסיה ולדירוג הסוציו-אקונומי שלה . בקביעת הסל התקציבי מובא בחשבון גם היקף הזמן שנדרש מחברי המועצה לצורך מילוי תפקידם (המחושב ,)על ידי רשות התגמולים כממוצע בין רשויות במעמד דומה ו החישוב נעשה בהצמדה לתגמוליהם של חברי הפרלמנט . סל תקציבי זה נועד עבור התשלומים השנתיים הקבועים לחברי המועצה ו עבור הקצאות הקצובות המיועדות לחברי מועצה המכהנים בתפקידים מסוימ ,ים כדוגמת סגן ראש הרשות ויו "ר ועדה .בסמכותה של מועצת הרשות המקומית לקבוע את תעריפי התגמולים השונים לכל אחד מחבריה לפי שיקול דעתה וסדרי העדיפויות ש קבעה ,אך היא חייבת ל השתמש במלוא הסכום של ,הסל התקציבי ולקבוע גמול שנתי קבוע שמוענק לכל חברי המועצה (ובתנאי שיעמוד ברף המינימלי ש קבעה רשות התשלומים, כדי למנוע פגיעה Parliamentary Counsel Office, New Zealand Legislation, Local Government Act 2002, accessed: February 3rd 2020. 67 Parliamentary Counsel Office, New Zealand Legislation, Local Government Members (2019/20) Determination 2019, clauses 7–15, Explanatory memorandum, accessed: February 2nd 2020; במהלך2018 – 2019 הונהג שינוי באופן ,קביעת התגמולים ובעקבותיו זכו הרשויות המקומיות לעצמאות רבה יותר בקבי עתם ל רשויות המקומיות בניו- זילנד מוקצה סל תקציבי המיועד להקצאת התשלומים השנתיים הקבועים לכלל חברי המועצה וכן לקצובות לבעלי .התפקידים מביניהם ג ודלו של הסל בי קצ תה י אינו תלוי במספר החברים במועצה תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בחברי המועצה מהאופוזיציה, ש אינם מכהנים בתפקידים כאמור.) יצוין כי גם לאחר שינוי שיטת התגמולים מועצת הרשות נדרשת להעביר לרשות התשלומים את החלטתה, וסמכות .האישור הסופי נותרה בידיה68 תשלומי הקצובות השונות ש חברי המועצה עשויים להיות זכאים להם אינם נכללים בסל התקציבי הייעודי לתשלום התגמולים, אלא מוקצים להם מתקציבה של הרשות המקומית .ולפי שיקול דעתה. גם תשלומים אלו נתונים לפיקוח של רשות התשלומים כמו כן, התגמולים עבור ראשי הרשויות נותרו באחריותה של רשות התשלומים ואינם נכללים בסל התקציבי המיועד לחבר.י המועצות69 הסיבה לשינוי המדיניות הייתה ההכרה של רשות התשלומים בהבדלים :הקיימים בין הרשויות המקומיות הבדלים בדרישות התפקיד של ,חברי המועצות ברשויות שונות הבדלים במספר חברי המועצה המכהנים בהן, בפערים ביחס שבין מספר חברי המועצה ל מספר התושבים בכל רשות ; וכן גם ה שוני בדרישות התפקיד ובאופן ביצועו בין חברי מועצה באותה רשות.) 70 4.4 אנגלי ה : סמכות של הרשויות המקומיות בהתאם לגבולות שנקבעו בחקיקה הראשית חברי המועצות המקומיות באנגליה אינם זכאים ל שכר ,שכן כהונתם נחשבת כביצוע שירות ציבורי בהתנדבות ;אך הם זכאים ל קצובות שונות ,שנועדו לפצות אות ם על הזמן הם ש מקדישים לתפקידם ועל אובדן הכנסה הנובע מכך. 71 סמכות ההחלטה בנוגע להקצאת הקצובות והיקפן נתונה בידי הרשויות המקומיות, ו אלה הוסמכו לכך בחקיקה ראשית: Local Government Act 2000 ,ו- Local Government and Housing Act 1989 , ובתקנות שהותקנו מכוח ה – The Local Authorities (Members’ Allowances) (England) Regulations 2003 . 72 68 Remuneration Authority, Remuneration Setting for Local Authorities, October 2019, pp. 5–11. 68 Remuneration Authority Information Paper, Determining the Remuneration of Local Government Elected Members: Oversight of Issues, June 30th 2018. 69 Remuneration Authority, Remuneration Setting for Local Authorities, October 2019, pp. 5–11. 69 Remuneration Authority Information Paper, Determining the Remuneration of Local Government Elected Members: Oversight of Issues, June 30th 2018. 70 ;שם Auckland Council, Elected members' remuneration, accessed: February 2nd 2020. 71 House of Commons, Communities and Local Government Committee, Councillors on the frontline, December 17th 2012, p. 35. 72 HM revenue & Customs, Employment Income Manual, Local Government Councillors and civic dignitaries in England: ODPM guidance: Part One: members' allowances, updated: February 17th 2020, accessed: February 19th 2020; Legislation.Gov.UK, local Government Act 2000, accessed: February 2nd 2020; Legislation.Gov.UK, Local Government and Housing Act 1989, accessed: February 2nd 2020; Legislation.Gov.UK, The Local Authorities (Members’ Allowances) (England) Regulations 2003, accessed: February 2nd 2020; תוקפן של תקנותThe Local Authorities (Members’ Allowances) (England) Regulations 2003 באנגליה .בלבד הקצובות שחברי המועצה עשויים להיות זכאים להן משולמות מתקציבה של הרשות המקומית ולפי שיקול דעתה חברי המועצות המקומיות באנגליה ממלאים את תפקידם ללא שכר, אך זכאים .לקצובות שונות תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התקנות מ- 2003 מחייבות את מועצות הרשויות המקומיות ל מנות, במסגרת תהליך קביעת ,התגמולים ועדה ( anel P emuneration R ndependent I ,ש בה יכהנו נציגים שאינם חברי המועצה )שבסמכות ה ל המליץ למועצה על ות כנית שנתית שבה יוגדרו הקצאות התגמולים וקצבאות הפנסיה לחברי המועצה והיקפן . מועצת הרשות חייבת לדון בהמלצות הוועדה טרם החלטתה בנוגע למדיניות התגמולים. 73 הוועדה ,והמועצה אחריה ,חייב ות לקבוע במסגרת תו כנית התגמולים את הקצאתן של קצובות תשלום כלליות ( Basic Allowances ) הניתנות לכלל ,חברי המועצה באופן שוויוני ומשמשות תגמול עבור הזמן הם ש מקדישים לתפקידם , כולל הזמן המוקדש ל פגישות עם בוחרים לו נוכחות בפגישות פוליטיות. נוסף על כך , בסמכותה של הוועדה להמליץ על הקצא ת קצובות נוספות ,בהיקפי תשלום משתנים:  Special responsibility allowances – קצובות לבעלי אחריות מיוחדת ה מוענקות לחברי מועצה המכהנים ב תפקידים מסוימים (למשל יושבי-ראש סיעות וסגניהם ויושבי- .)ראש ועדות  Dependants’ carers’ allowances – קצובות טיפול בתלויים ה מוענק ו ת עבור הוצאות טיפול בילדים או ב בני משפחה נתמכים שנגרמו בעקבות כהונתם של חברי המועצה.  Travelling and subsistence allowance – קצובה עבור.הוצאות נסיעה ודמי מחיה  Co-optees' allowance – קצובה עבור הוצאות השתתפות ב פגישות וב.כנסים  .זכאות לתשלומי פנסיה74 בדוח שפורסם בדצמבר2012 ועסק במצבם ובמעמדם של חברי המועצות המקומיות המליצה ( ועדת הקהילות והשלטון המקומיCommunities and Local Government Committee ) בבית הנבחרים הבריטי על העברת סמכות ההחלטה על הקצאת הקצובות מידי מועצת הרשות ( המקומית לוועדה מקומית חיצונית ב ניגוד ל- anel P emuneration R ndependent I , אשר לה )סמכות המלצה בלבד. 75 נכון לעת כתיבת מסמך זה, המלצה זו לא יושמה. 73 Legislation.Gov.UK, The Local Authorities (Members’ Allowances) (England) Regulations 2003, Part 4, Independent remuneration panels, accessed: February 3rd 2020. 74 House of Commons, Communities and Local Government Committee, Councillors on the frontline, December 17th 2012, p. 35; HM revenue & Customs, Employment Income Manual, Local Government Councillors and civic dignitaries in England: ODPM guidance: Part One: members' allowances, updated: February 17th 2020, accessed: February 19th 2020; Legislation.Gov.UK, The Local Authorities (Members’ Allowances) (England) Regulations 2003, Part 2: Allowances, Part 3: Scheme, accessed: February 3rd 2020. 75 House of Commons, Communities and Local Government Committee, Councillors on the frontline, December 17th 2012, p. 35. סמכות ההחלטה בנוגע להקצאת הקצובות והיקפן נתונה בידי הרשויות המקומיות , שהוסמכו לכך בחקיקה ראשית מועצת הרשות המקומית מחויבת להקים ועדה חיצונית שבסמכותה להמליץ על הקצאת התגמולים לחברי המועצה תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ( בסקר שערך איגוד השלטון המקומי בבריטניהLocal Government Association) ב- 2018 נמצא כ כי- 54% מחברי המועצות שענו על הסקר מילאו תפקידים שונים במסגרת כהונתם, ולפיכך היו זכאים לקצובה לבעלי.אחריות מיוחדת עוד נמצא כי חברי המועצות עסקו בענייני המועצה22 שעות בשבוע . כמו כן, כ- 16% מחברי המועצות הועסקו במשרה מלאה במקביל לכהונתם ,כ- 10% הועסקו במקביל ,במשרה חלקית כ- 17% היו במקביל גם עוסקים עצמאיים (לא צוין היקף )העיסוק וכ- % 45 מהם כיהנו במועצות בהיותם גמלאים. 76 שיעורם הגבוה של הגמלאים מקרב חברי המועצות מעלה שאלה עד כמה הרכב המועצות המקומיות משקף את הרכב האוכלוס י יה באנגליה , ואם היקף התגמולים הניתנים מספק על מנת לאפשר ל אנשים מ קבוצות אוכלוס י יה מגוונות להתמודד על תפקידים במועצות.הרשויות המקומיות בסקר שנערך ב- 2012 באנגליה נמצא כי ברשויות מקומיות קטנות היקפי התגמולים שניתנו לחברי המועצה היו.נמוכים מאלו שברשויות גדולות יותר77 4.5 )אונטריו (קנדה: ללא מעורבות של השלטון המרכזי בקנדה מבנה פדרטיבי ובו עשר פרובינציות ושלוש טריטוריות. הרשויות המקומיות כפופות .לפרובינציות ולטריטוריות ב פרק זה ית ואר ה מצב ב.פרובינציית אונטריו ב חוק העיריות באונטריו( Municipal Act, 2001 ), שנכנס לתוקף בינואר2003 ,מו גדר ים יחסי הפרובינציה והרשויות המקומיות (החוק חל על 443 מ- 444 הרשויות המקומיות בפרובינציה; על טורונטו, ,בירת הפרובינציה והעיר הגדולה בה חל חוק נפרד), ומ ו סדר ים ה סמכויות ותחומי ה פעילות בש.אחריות הרשויות ב סעיף283 בחוק נ קבע כי הרשויות המקומיות רשאיות לקבוע ( תגמוליםemuneration r ( ) והחזרי הוצאותxpenses e) לחברי המועצה , וכי אלו ישולמו מתקציב הרשות המקומית78 וייחשבו הוצאה החייבת במס. 79 ב- 2017 ( ערכה התאחדות המנהלים, הפקידים והגזברים באונטריוAMCTO – Association of Municipal Managers, Clerks and Treasurers of Ontario , ארגון עצמאי ובו חברים2,200 בעלי 76 Local Government Association, National census of local authority councillors 2018, March 27th 2019, pp. 4, 9. 77 Council of Europe, Governance Committee, Conditions of office of elected representatives, CG/2015(29)15FINAL, October 22nd 2015, p. 12. 78 צח בן- ,יהודה תנאי שכר, החזרי הוצאות ושירותים נוספים שחברי מועצה ברשויות מקומיות זכאים להם: סקירה משווה , מרכז המחקר והמידע של ה ,כנסת6 ביולי2014 ', עמ15 ; Municipal Act, 2001,article 283, accessed: December 19th 2019; Government of Ontario, How municipalities and Ontario work together, accessed; December 19th 2019. 79 חובת המיסוי המלאה חלה החל מינואר2019. עד למועד זה היה בסמכותן של הרשויות המ קומיות באונטריו לפטור שליש מסכום .התגמולים מתשלום מס Municipal Act, 2001, article 283, accessed February 23rd 2020; Municipal Act, 1990, article 255, accessed February 23rd 2020; Association of Municipal Managers, Clerks and Treasurers of Ontario, About AMCTO, p. 8, accessed: February 22nd 2020; Government of Canada, Municipal officer's expense allowance, accessed: February 23rd 2020. הרשויות המקומיות באונטריו רשאיות לקבוע תגמולים והחזרי הוצאות לחברי המועצה ,ו אלו ישולמו מתקציב יהן שיעורם הגבוה של הגמלאים מקרב חברי המועצות באנגליה מעלה שאלה עד כמה הרכב המועצות המקומיות משקף את הרכב האוכלוסייה במ ,דינה ואם היקף התגמולים הניתנים מספק על מנת לאפשר לאנשים ממגוון קבוצות אוכלוסייה להתמודד על תפקידים במועצות הרשויות המקומי ות תגמולים לחברי מועצה ברשויות המקומיות במדינות שונות | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תפקידים ברשויות המקומיות בפרובינציית אונטריו80 ) סקר בקרב257 רשויות במחוז בנוגע לתגמולים המשולמים.בהן לנבחרי הציבור, בהם חברי מועצת הרשות81 בסקר נמצא כי ברוב ( הגדול94% ) של הרשויות חברי המועצה מכהנים בתפקידם במשרה חלקית, וב- 6% מהרשויות בלבד – .במשרה מלאה כמו כן נמצא כי כל ב הרשויות נהוג ה הקצאת תגמולים לחברי המועצה: ב- 42% מהרשויות נהוג מודל תגמולים בתצורת שכר ( salary ,)וב- 58% בתצורת גמול ( honorarium )או מלגה ( stipend .) בר וב המקרים, בר שויות ש בהן נהוג תשלום שכר הוא גבוה משוויו של הגמול .הניתן ברשויות אחרות במרבית הרשויות חברי המועצות זכאים גם להחזרי תשלומים עבור .הוצאות נסיעה, השתתפות בכנסים, הדרכות ופיתוח מקצועי עוד נמצא בסקר כי ככל שבתחומי הרשות מתגוררים יותר תושבים – היקף משרתם של חברי המועצה גדול יותר( , מודל השכר נפוץ יותר ואילו המודלים של גמו,ל מלגה או תגמול המבוסס על נוכחות בישיבות ובפגישות נפוצים יותר ברשויות הנחשבות קטנות), והיקף התשלומים לחברי המועצה גבוה יותר ואף כ ו לל יותר החזרי הוצ אות מסוגים שונים והטבות נוספות כדוגמת .הפקדות פנסיוניות ,כמו כן בסקר נמצא כי קיימים פערים בין אזורים שונים בפרובינציה בהיקפי התגמולים המוענקים (אף מעבר להבדלים בהתפלגות האוכלוסייה בין האזורים השונים) ,ו הרשויות נסמכות על פי רוב על היקף התגמולים המוענק ברשו יות הסמוכות.כמדד לקביעת התגמולים 80 Association of Municipal Managers, Clerks and Treasurers of Ontario, About AMCTO, accessed: December 19th 2019. 81 Association of Municipal Managers, Clerks and Treasurers of Ontario, AMCTO Report, Municipal Council Compensation in Ontario, March 2018. הקצאת תגמולים מסוגים שונים נהוגה בכל הרשויות המקומיות באונטריו