חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית הארצית
כ"ח טבת, תשע"ח
15 בינואר 2018
לכבוד
ח"כ ניסן סלומינסקי
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעות חוק סדר הדין הפלילי (תיקון - מחיקת רישום פלילי בהיעדר ראיות), התשע"ו-2015
הסניגוריה הציבורית מתכבדת להגיש את עמדתה באשר להצעות החוק שבנדון, המבקשות להתמודד עם התופעה של סגירת תיקים מהעדר ראיות ומחוסר עניין לציבור, ולקבוע ברירת מחדל לפיה במקרה שלא נמצאו ראיות מספיקות לאישומו של אדם, ייסגר תיק החקירה נגדו בעילה של חוסר אשמה ורישומו הפלילי יימחק מרישומי המשטרה.
בפתח הדברים יצוין כי הסניגוריה תומכת עקרונית בנוסחן המקורי של הצעות החוק.
הצורך בשינוי מבחני עילות סגירת תיק חקירה
הוראות חוק סדר הדין הפלילי (להלן: החסד"פ) מסדירות את אופן סיום הטיפול בתיקי חקירה פליליים אשר גורמי התביעה מצאו שאין בהם מקום להעמיד את החשודים לדין, מעילות שונות. סגירתם של תיקי חקירה נעשית בפועל, על פי רוב, מאחת מהעילות הבאות:
העדר ראיות מספיקות להעמדה לדין (להלן: חוסר ראיות).
העדר עניין לציבור.
העדר אשמה.
יחד עם זאת, החוק אינו קובע כיום הוראות כלשהן באשר לאופן הסיווג של עילת הסגירה. בהעדר הסדרה חוקית מפורשת, סיווג העילות מתבצע באופן בלעדי על ידי התובעים, על פי הנחיות פרקליט המדינה בנושא.
כך למשל, סעיף 8 להנחיית פרקליט המדינה מס' 1.3 קבע מבחן מחמיר עד מאד עם מי שהוחלט על סגירת התיק בעניינו, ולפיו די בכך שיש ספק סביר באשר לחפותו של אדם כדי שהתיק ייסגר מחוסר ראיות, ולא מחוסר אשמה. נראה, איפוא, כי הנחיית פרקליט המדינה, יצרה למעשה היפוך של חזקת החפות ונטל ההוכחה הנובע ממנה.
לנוכח הוראה בעייתית זו, אין זה מפתיע כי השימוש בעילת הסגירה של חוסר אשמה הוא מזערי. מן הדוח השנתי של פרקליטות המדינה לשנת 2016 עולה כי בשנה זו גנזה הפרקליטות 11% מהתיקים שבטיפולה מעילה זו, ואילו 60% מן התיקים נגנזו בעילה של חוסר ראיות מספיקות. אולם, הפרקליטות מטפלת, כידוע, בחלק קטן בלבד מן התיקים הפליליים. הרוב המכריע של התיקים הפליליים מטופל על ידי יחידות התביעה המשטרתית, ובהן נעשה שימוש מזערי בעילה של "חוסר אשמה". כך למשל, מתשובת המשטרה לבקשת חופש מידע בעניין סיווג עילות סגירה של תיקים שטופלו בתביעה המשטרתית, עולה כי מתוך כלל התיקים שטופלו על ידי התביעה המשטרתית בשנים 2015-2012, רק תיק אחד נסגר מהעילה של חוסר אשמה.
בימים אלה ממש, ביום 14.1.2018, תוקנה הנחיית פרקליט המדינה כך שלצורך ההחלטה אודות עילת הסגירה, על התובע לבחון את מידת הסבירות שהחשוד ביצע את העבירה המיוחסת לו. ואולם, אף ההנחיה המעודכנת עדיין קובעת רף מחמיר עם החשוד שהוחלט לסגור את התיק בעניינו. כך עולה, למשל, ממבחן העזר המרכזי המוזכר בהנחיה לפיו "נניח שעוצמת הראיות בתיקים פליליים נעה בטווח שבין 0 (אין כל ראיה הקושרת את החשוד לביצוע העבירה) ל- 10 (הראיות קושרות את הנאשם לעבירה באופן ודאי), כאשר דירוג של 5 מבטא סיכוי זהה שהחשוד ביצע את העבירה כמו הסיכוי שהוא לא ביצע את העבירה. על סקאלה זו, הרי שבתיק שבו עוצמת הראיות היא 2 ומטה, ייסגר התיק בעילה של העדר אשמה, ואילו בתיק שעוצמת הראיות בו מעל 2, ייסגר התיק בעילה של "חוסר ראיות"" (סעיף 14 להנחיה). כמו כן, בתיקים שאין בהם ראיות פרט לתלונתו של המתלונן (דהיינו גרסה מול גרסה), התיק ייסגר מ"חוסר אשמה" רק כשיש ספק ממשי לגבי מהימנות גרסת המתלונן (סעיף 16 להנחיה).
כאן המקום להזכיר כי לעילת הסגירה של התיק ישנן השלכות ממשיות, משמעותיות ולעיתים קשות על חיי האדם שתיקו נסגר, שמו הטוב, כבודו ופרנסתו. זאת, למרות שאותו אדם לא הורשע בדין, ואפילו לא הוגש נגדו כתב אישום. להלן העיקריות שבהן:
רישום פלילי: החוק מבחין כיום בין עילות הסגירה וקובע כי מידע על תיקים שנסגרו מחוסר ראיות או מהעדר עניין לציבור, יישמרו במרשם ויימסרו לשורה של גופים הקבועים בתוספת השלישית לחוק. זאת לעומת מידע על תיקים שנסגרו מעילה של העדר אשמה, שאינו חלק מהמרשם הפלילי או המשטרתי, ולכן הוא אינו נחשף לגופים נוספים. הבחנה זו תישמר גם – ברפורמה המתוכננת במרשם הפלילי, המקודמת במסגרת הצעת חוק ממשלתית הנדונה בימים אלה בוועדת חוקה, חוק ומשפט. חשיבות השמירה על הבחנה זו מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה שבמסגרת הרפורמה במרשם הפלילי, מוצע להרחיב את רשימת הגורמים שיהיו רשאים להיחשף למידע בדבר תיקים שנגנזו בעילות של חוסר ראיות או היעדר ענין לציבור.
תעסוקה ופרנסה: המידע מהמרשם בדבר תיקים שנסגרו משמש מספר גופים ציבוריים בהפעלת שיקול דעתם בנושאים שונים. כך יוצא שרישום לגבי עילת הסגירה של תיק חקירה יכול להשפיע, בין היתר, על קבלת אדם לעבודה, המשך העסקתו, מינויו למשרה בכירה בשירות הציבורי או על מתן הסמכה או היתר לאדם.
השלכות משפטיות: לעילת הסגירה יכולות להיות השלכות משפטיות כגון ייחוס משקל משמעותי בהחלטות מנהליות המתקבלות בעניינו של אדם או בהחלטה האם להגיש כתב אישום בתיק אחר. ראוי לציין, כי על פי המוצע בהצעת החוק הממשלתית בעניין הרפורמה במרשם הפלילי, צפויה להיות משמעות לרישום העילה גם בהליכים נוספים בבית משפט (אזרחי ופלילי).
יצוין, כי לאחרונה התייחס בית המשפט העליון לנושא סיווג עילת הסגירה של תיק חקירה. השופטת ע' ברון ציינה כי "לאופן הסיווג של עילת הסגירה של תיק חקירה נודעת כאמור משמעות מרחיקת לכת מבחינתו של החשוד. כאשר תיק נסגר באחת העילות שאינן היעדר אשמה – התוצאה היא שאדם שלא הוגש נגדו כתב אישום, ולא ניתן לו יומו בבית המשפט, נותר כשהוא נושא עמו כתם של אשם פלילי". בהתייחס להנחיית פרקליט המדינה, המוזכרת לעיל, ציינה השופטת ברון כי "יש בהחלט מקום לתהות אם מבחן מחמיר זה עולה בקנה אחד עם חזקת החפות" וקראה לרשויות התביעה להגמיש את המבחן לסגירת תיק חקירה בהעדר אשמה. לבסוף, השופטת ברון הדגישה כי מן הראוי כי אמות המידה לסגירת תיק מחוסר ראיות יוסדרו בחקיקה ראשית וקראה למחוקק לשקול תיקוני חקיקה נוספים בנושא.
במדינה בה "חזקת החפות" אינה רק מס שפתיים, משמעותה של סגירת תיק צריכה להיות שחזקת החפות אושררה. סגירה של רבבות תיקים מדי שנה בעילה של חוסר ראיות מותירה כתם על האזרחים, שאין ביכולתם להפריכו. המצב הקיים נותן משקל אדיר לעצם הגשת תלונה כנגד אדם ולעצם הפתיחה בחקירה.
על כן, הסניגוריה הציבורית סבורה כי ראוי להסדיר מחדש את אופן סיווג העילות לסגירת תיק בחקיקה ראשית, ומן הטעמים שהובאו לעיל, היא מביעה תמיכה עקרונית בנוסח המקורי של הצעות החוק הפרטיות.
התייחסות לנוסח החלופי הנשקל
להבנתנו, במסגרת הדיונים המקדמיים בהצעות החוק עלתה על הפרק הצעה לנוסח חלופי לפיו עילות הסגירה הקיימות יישמרו במתכונתן הנוכחית, אך הן לא ימסרו לאזרח שהתיק בעניינו נסגר.
אנו סבורים כי נוסח חלופי זה – שאין בו כדי לשנות את עילות הסגירה לגופן, אלא רק מתמקד במניעת פרסומן והעברתן לאזרח – מעורר קושי רב.
משמעות נוסח חלופי ברוח זו היא שעילות הסגירה הבעייתיות ימשיכו לשמש את גופי החקירה והתביעה כרגיל, אלא שהאזרח לא ידע את עילת הסגירה בעניינו. לדעתנו, קיים חשש ממשי כי נוסח זה לא רק שלא יטפל בבעיות העולות מהסדר הקיים, אלא הוא אף עלול להחמיר את מצבם של האזרחים. להערכתנו, אזרחים רבים (ובפרט כאלה המשתייכים לאוכלוסיות מוחלשות) לא יפנו לממש את האפשרות המוצעת לברר אצל הרשויות מהי עילת הסגירה בעניינם, וכפועל יוצא גם את האפשרות להגיש השגה על עילת הסגירה. זאת, בין אם משום שהם יסתפקו בהודעה הלאקונית שהתיק נסגר, מבלי להבין את המשמעות של קיומה של עילת סגירה ברקע הדברים שעלולה להזיק להם בעתיד, ובין אם בשל החסם הבירוקרטי בדמות הצורך לפנות בבקשה מפורשת ויזומה מצד האזרח לבירור עילת הסגירה.
בנוסף, עולה חשש נוסף כי העובדה שהמשטרה או התביעה ידעו שהאזרח אינו מיודע על עילת הסגירה כברירת מחדל, תביא לשחיקה של המבחנים הקיימים לעילות הסגירה ותקל עוד יותר על סגירת תיקים מחוסר ראיות.
התייחסות לרפורמה בחוק המרשם הפלילי
כאמור, הרפורמה הנדונה כיום לגבי המרשם הפלילי מדגישה את חשיבות הגדרתן של עילות הסגירה השונות, לנוכח ההסדרים החדשים המוצעים במסגרתה, אשר מרחיבים את רשימת הגורמים המורשים להיחשף למידע אודות תיקים שנגנזו בעילות שאינן "חוסר אשמה". יודגש, כי הרפורמה אמנם מבקשת לתת מענה לחשש מפני זליגת מידע לידי מי שאינו מורשה לקבלו בדרכים שונות, אך היא אינה עוסקת כלל בהגדרת עילות הסגירה או באופן סיווגן, ולהבנתנו סוגיה חשובה זו אינה צפויה להגיע לדיון במסגרת זו.