חומר רקע

| הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 1 :נייר עמדה טיוטת "תקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה) (תיקון), התשפ ד- 4 202 מוגש לקראת דיון וועדת העבודה והרווחה של הכנסת הקבוע ליום25.6.24 תוכן עניינים I. חשיבות ה הקריטית של הרפורמה להרחבת האחריות לבטיחות באתרי בנייה של חברות יזמיות וקבלניות ובעלי תפקידים בכירים, והעיקרון המנחה שבבסיסה . ... 2 II . ההסדרים העיקריים המוצעים בתיקון לתקנות ............... ............. ............................ 3 א. הטלת אחריות לבטיחות על הגורם היזמי........... ...................... .. .. ... . ... .. ..... 3 ב. ה רחבת אחר יותו של מבצע הבנייה ביחס למצב הקיים........ .......... ... ... ... ....... 4 ג. שינוי תפקידו הנוכחי ש ל 'מנהל העבודה' כך שיעסוק באופן בלעדי בניהול בטיחות העובדים באתר ('מנהל בטיחות אתר' ) ...... .......... .. .................. . ....... 4 ד . הרחבת א חריותם של בעלי ת........פקידים קיימים..... ........................ . ......... . 4 III . תיקונים המוצעים על ידינו לנוסח ה תיקון המוצע............. ........... ........................ 5 א. הגדרת בעל תפקיד 'מנהל בטיחות אתר הבנייה' שיעסוק באופן בלעדי בבטיחות העובדים והעבודה, וביטול תפקיד 'מנהל עבודה' הקבוע כיום בתקנות...... .. ..... 5 ב. 'צמצום היקף הפטור מחובת מינוי 'מנהל בטיחות אתר הבנייה............... ....... 5 ג. קביעת דרישה ש'מבצע בנייה' יהיה קבלן בנייה רשום..... .. ................... ... .... .... 7 .ד ציון בשלטי האתר של פרטים לשם הגשת תלונה בגין הפרות בטיחות ... ........ . 9 ה. הטלת חובה לביצוע הכשרות בטיחות לעובדים בענף הבנייה..... .. ................ ... 10 IV . תמונת מצב:בטיחות העובדים באתרי בנייה עלייה תלולה במספר התאונות הקטלניות באתרי הבנייה ובעלותן לאוצר המדינה ................................... ....... ..... 11 | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 2 I. חשיבותה הקריטית של הרפו ר ,מה להרחבת אחריותם של חברות יזמיות וקבלניות ,ובעלי תפקידים בכירים לבטיחות העובדים באתרי בנייה ה קבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה' מברכת על הגשתה לוועדת העבודה והרווחה, מטעמו של שר העבודה, של הצעת התיקון לתקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה), התשפ"ד– 2024 (להלן– התקנות המוצעות או התיקון המוצע), המציעה לתקן את תקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה), התשמ"ח- 1988 (להלן– .)התקנות הקיימות אנו מברכים עוד על קיום שני דיונים קודמים בנוסח התקנות וקביעת הדיון השלישי בהן עתה , דבר המעיד על החשיבות שהוועדה הנכבדה רואה בקידום הדיונים בטיוטת התקנות ואישורן בהקדם האפשרי. אנו רואים חשיבות רבה בקידומן המיטיבי והיעיל של התקנות המוצעות לקראת אישורן בהקדם על ידי הוועדה הנכבדה וכניסתן לתוקף .עד תום מושב הקיץ של הכנסת בפתח מסמך זה נבקש ל חדד ו להבהיר , נוכח הערות מהערות שונות שהועלו בשני הדיונים הקודמים בוועדה ,בעניין זה א ת העיקרון המ נחה המרכזי המונח בבסיס התיקון המוצע– הרחבת האחריות לבטיחות העובדים :באתרי הבנייה לגורמים הבכירים השולטים ומנהלים את אתר הבנייה החברות היזמיות, החברות הקבלניות, ובעלי תפקידים בכירים בה ן (כאלה המוגדרים כיום בחקיקה ובתקנות, וכאלה הנוספים בתיקון .)המוצע כמו כן, להגדיר בעל תפקיד שיעסוק באופן מלא ובלעדי בבטיחות העובדים באתרי בנייה , במטרה שכלל משאבי הזמן של בעל תפקיד זה יוקדשו לבטיחות העובדים בלבד, ובמטרה למנוע ממנו להימצא במצב .של ניגוד עניינים בין חובתו לבטיחות העובדים לבין משימות ביצוע הבנייה עיקרון זה, להרחבת האחריות לגורמים בכירים ,המונח בבסיס התקנות המוצעות , משקף את ההבנה שהבעיה העיקרית במצב המשפטי הקיים הוא שעיקר ה אחריות לבטיחות העובדים מוטלת בתקנות הנוכחיות על כתפי גורמים זוטרים יחסית ובראשם מנהל העבודה באתר, כי על הגורמים היזמיים לא מטילות תקנות ,הבטיחות אחריות כלל, כי אחריות מצומצמת בלבד מוטלת על מבצע הבנייה באתר וגורמים בכירים מטעמו וכי על מנהל העבודה באתר מוטלת אחריות כפולה, סותרת, ומוגזמת– לבטיחות העוב ,דים לצד ניהול הביצוע וכי מצב זה פוגע קשות בבטיחות העובדים באתרי הבנייה . הביטוי המובהק למצב זה הוא שבאותם מקרים מועטים בהם מוגשים כתבי אישום בגין מוות או פציעה של עובדים בתאונות עבודה באתרי בנייה, הגורם הבכיר ביותר כנגדו מוגשים כתבי אישום אלה הוא מנהל העבודה, וכמו כן מואשמים עובדים באתר וכן קבלני משנה שונים . יש ל הדגיש , כי במצב המשפטי הקיים אין קושי ב הטלת אחריות לבטיחות על גורמים זוטרים, לרבות עובדים וקבלני משנה, וגורמים המעורבים באופן ישיר ופיזי בנעשה באתר הבנייה . דבר זה ניתן ללמוד הן מנוסח הוראות פקודת הבטיחות בעבודה [נוסח חדש], תש"ל- , 1970 המטילות חובות מפורשות וחד משמעיות על עובדים באתר ועל גורמים נוספים הפועלים באתר ( 'פרק ז' סימן ד' ופרק ט' סימן א לפקודת הבטיחות )בעבודה , והן, כאמור, מזהות הנאשמים בכתבי האישום שהוגשו בשנים האחרונות בגין רשלנות שהובילו לפגיעה בעובדים באתרי בנייה - המעידה על קיום בסיס מוצק להטלת אחריות פלילית על גורמים זוטרים אלה. זאת, להבדיל מהגורמים הבכירים שבידיהם השליטה על ההתנהלות באתרי הבנייה, הקובעים את המשאבים שיוקדשו לבטיחות, את החשיבות שתתפוס זו לעומת שיקולי ביצוע ועלות, המעסיקים את בעלי התפקידים באתר ושולטים באו .פן התנהלותם ,יובהר שהטלה אפקטיבית של אחריות על גורמים בכירים, מותנית בכך שלא יהיה באפשרותם לגלגל אחריות זו מהם ו הא הל, לגורמי ביניים וגורמים זוטרים, וכי תהיה כתובת ברורה ואחודה לאחריות זו . ,מטבע הדברים | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 3 הטלת אחריות לבטיחות על גורם אשר אחריות שכזו לא הוטלה עליו עד כה, אינו דבר המתקבל ברצון. אחריות שכזו הינו נטל כבד שמטבע הדברים אין גורם המבקש לשאת בו. כאשר אחריות זו מוטלת על גורמים בכירים ובעלי עמדה– בראשם חברות יזמיות וחברות קבלניות – הרי ש ניתן לצפות שאלה ינקטו במאמצים ומהלכים כדי למנוע או להקל את הנטל שעתיד להיות מוטל עליהם. ברם, במידה ומהלכים אלה יישאו פרי ויכניסו שינויים מהותיים בהסדרים העיקריים המוצעים בתקנות המוצעות, יהיה בכך להחטיא את המטרה שב בסיס .התקנת התקנות II . ההסדרים העיקריים המוצעים בתיקון לתקנות וחשיבותם כ אמור, התקנות המוצעות מציעות להרחיב את האחריות לבטיחות לגורמים נוספים ובכירים, להוסיף בעלי תפקידים נוספים הנחוצים לצורך מימוש אפקטיבי של הרחבת האחריות האמורה, ולהרחיב את אחריותם לבטיחות של בעלי תפקידים נוספים. כל זאת, במטרה להבטיח שכלל הגורמים בעלי השליטה ה אפקטיבית .לנעשה באתר הבנייה יומרצו לפעול באופן אפקטיבי לשם הבטחת בטיחותם של העובדים באתרי הבנייה אימוצם של הסדרים אלה יחדיו– ומבלי שיתווספו אליהם הסדרים שיאיינו את האפקטיביות של מבנה כולל זה– הוא חיוני לכך שייושם ויוטמע השינוי הנדרש של הגברת אחריותם ועשייתם של הגורמים הרלוונטיים .השונים להבטחת בטיחות העובדים ולשיפור של ממש בהתנהלות הבטיחותית של אתרי הבנייה עיקרי השינויים המוצעים בהצעת התיקון לתקנ :ות א. הטלת אחריות על הגורם היזמי, שעיקרה: • להבטיח את עריכתה של תוכנית לניהול בטיחות האתר או תוכנית ארגון בטיחותי (בהתאם לגודל )האתר. • לפרט בחוזה עם מבצע הבנייה את המשאבים שיוקצו לטובת יישום הבטיחות. • למנות בקר בטיחות מטעמו (מהנדס אזרחי), אשר יערוך ביקורות תקופתיות אודות מצב הבטיחות באתר וידווח אודות ליקויים לגורם היזמי, אשר באחריותו לוודא את ביצוע התיקונים. ,יש לחדד ולהסביר שאחריותו של הגורם היזמי אינה באה להחליף את אחריות המרכזית של מבצע הבנייה, החברה היזמית אינה נדרשת לנהל את הבטיחות באתר– אלא להבטיח את התנאים שיאפשרו את מימושה המיטבי (משאבים), לפקח עליה, ולפעול בצמתים קריטיים בהם הניהול השוטף של הבטיחות נכשל. ההסדרים המוצעים נועדו להכניס את הגורם היזמי למעגל האחראים, להימנע ממצב בו זה יוכל לטעון כי לא היה מודע למצב הבטיחות באתר ולא היה באפ .שרותו לפעול לתיקונו בהתאם לכך, התפקיד החדש של ''בקר הבטיחות לא נועד להחליף את תפקידו של מנהל הבטיחות באתר ('מנהל עבודה' כפי שהוא נקרא בנוסח התיקון), לא את ממונה הבטיחות וגם לא את בעל התפקיד החדש )של 'מנהל אתר' (באתרי בנייה גדולים– כולם מטעמו של מבצע הבנייה. הוא נועד להוות גורם בקרה המבצע בקרה תקופתית בסיסית, וזאת במטרה להתריע בפני היזם אודות ליקויים בטיחותיים, אשר לא תוקנו, ולפיכך דורשים את התערבות ו – שאם .לא כן יישא באחריות לתוצאות מחדל זה | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 4 ב. הרחבת אחריותו של מבצע הבנייה ביחס למצב הקיים באופן הבא: • על מבצע הבנייה יהיה למנות בעל תפקיד שיעסוק באופן בלעדי בשמירה על בטיחות העובדים באתר, וזאת במקום הגדרת התפקיד הנוכחית של 'מנהל עבודה' בתקנות, אשר מאפשרת לו לצד האחריות על הבטיחות לעסוק גם בניהול ביצוע העבודה. בנוסח הנוכחי של התיקון ממשיך בעל 'תפקיד זה להיות מוגדר 'מנהל עבודה– ,אנו סבורים כי אין זה נכון לעשות כן וכי נכון לשנות את 'שמו של בעל התפקיד ל 'מנהל בטיחות אתר על מנת ששם התפקיד יהלום את התפקיד החדש, ויימנע בלבול לגבי אופן התפקוד הנדרש ממנו. • באתרי בנייה ששטחם לפי היתר הבנייה הוא15,000 מ"ר ומעלה – למנות בעל תפקיד חדש של 'מנהל אתר' (מהנדס אזרחי או הנדסאי אזרחי) אשר לו אחריות לאשר את תוכנית הבטיחות, לערוך בקרה אודות הסיכונים באתר אחת לחודש, לאשר את התוכניות ההנדסיות הנדרשות, לקיים בקרות כל חודש אודות הדרכות לעובדים באתר, ולדווח למבצע הבנייה באתר אודות סיכונים בלתי קבילים ואודות מחסור במשאבים לניהול הבטיחות. • לאשר את תוכנית הבטיחות לאתר • להעמיד לרשות מנהל העבודה (במובנו החדש על פי התיקון המוצע– דהיינו, )מנהל בטיחות האתר את האמצעים הנדרשים למילוי תפקיד ו. • לתת מענה לסיכונים אודותיהם נודע לו. ג. שינוי תפקידו של מנהל העבודה, כפי שהוא מוגדר כעת בתקנות, כך שיעסוק אך ורק בשמירה על בטיחות העובדים בא תר ( ''מנהל בטיחות אתר) , ,וייאסר על מבצע הבנייה להעסיקו בכל תפקיד אחר דהיינו בניהול ביצוע העבודה באתר . ,השינוי נועד להתמודד עם אחד הקשיים המרכזיים במצב הקיים בו אין בעל תפקיד העוסק באופן מלא ובלעדי בניהול הבטיחות באתר, דבר אשר אינו מאפשר פיקוח בטיחותי נאות, הן מטעמי מצוקת זמן וקשב, והן מהטעם שקיים ניגוד עניינים מובנה בין תפקידו של מנהל העבודה כיום בפיקוח על הבטיחות לבין תפקידו העיקרי – .ניהול ביצוע הבנייה באתר למעשה מדובר בהגדרת תפקיד חדש של 'מנהל בטיחות אתר בנייה'. בנוסח הנוכחי של התיקון ממשיך 'בעל תפקיד זה להיות מוגדר 'מנהל עבודה – אנו סבורים כי אין זה נכון להותיר את השם על כנו, אלא שיש לשנות את שמו של בעל התפקיד ל'מנהל בטיחות אתר בנייה' באופן שיתאר נכונה את ה תפקיד החדש וישקף לעובדים ולנוגעים לענף את מהות התפקיד החדש. ד. הרחבת אחריותם של בעלי תפקידים קיימי :ם כך למשל, ממונה בטיחות המבצע ביקורת באתר בנייה יידרש לדווח לבעלי תפקידים שונים באתר על ליקויים שנמצאו בביקורת, יידרש לעקוב אחר תיקון הליקויים עליהם הצביע ולדווח למבצע הבנייה ולבעלי תפקידים נוספים האם תוקנו, לדווח על עדכונים לתוכנית הבטיחות. כמו כן, במידה שה ורה על הפסקת העבודה באתר בשל ליקויי בטיחות – לדווח על כך למפקח העבודה האזורי. | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 5 III . תיקונים המוצעים על ידינו לנוסח התיקון המוצע א. הגדרת בעל תפקיד 'מנהל בטיחות אתר הבנייה' שיעסוק באופן בלעדי בבטיחות העובדים וביטול תפקיד 'מנהל עבודה' הקבוע כיום בתקנות ; השלכות השינוי המוצע אחד המרכיבים החשובים ביותר בהצעת הרפורמה בתקנות הוא הגדרת בעל תפקיד אשר יעסוק באופן בלעדי בבטיחות העובדים באתר .זאת , במקום בעל התפקיד ''מנהל עבודה כפי שהוא מוגדר ב תקנות הקיימות - אשר מחד הינו אמנם בעל האחריות המקיפה ביותר לשמירה על בטיחות העובדים באתר, אולם מאידך עוסק כיום גם בניהול עבודת ביצוע הבנייה . למעשה, כפי שנאמר מפי מנהלי עבודה בדיון הראשון ש( קיימה הוועדה בהצעת התקנות3.4.24 ) , חלק הארי של זמנם של מנהלי העבודה כיום מוקד ש .לביצוע מדובר ללא ספק בשינוי מהותי וחשוב ביותר לעומת המצב הנוהג כיום, אשר אינו מאפשר ל מנהל העבודה לקיים את חובתו לשמור על הבטיחות העובדים, וזאת הן מבחינת העומס המוטל עליו והן מבחינת מתח מובנה השורר בין המטרה של ביצוע מהיר לבין הקפדה על הבטיחות, ובפרט נוכח היות חלק ניכר מאתרי .הבנייה בעלי היקף עבודות עצום התיקון המוצע מ ציע להותיר על כנו את השם'נוכחי של בעל התפקיד בתקנות הקיימות, הוא 'מנהל עבודה . בעל תפקיד זה בתקנות הקיימות מ ופקד גם כיום על בטיחות העובדים .ומוצע כי ימשיך לעשות כן ,אולם כאמור, זאת בשינוי חשוב– .איסור על בעל תפקיד זה לעסוק בביצוע וכך קובע התיקון 'בנוגע לתוכן תפקידו החדש של 'מנהל עבודה – "מהות תפקידו של מנהל עבודה באתר הבנייה לפקח מטעם מבצע הבניה על עמידה בהוראות הנוגעות ( "....לבטיחות העובדים לפי תקנות אלה תקנה2ג המוצעת ', עמ13 להצעת התקנות2024 ), ובמתאם לכך ההוראה על מבצע הבנייה ש"לא יעסיק את מנהל העבודה באתר הבניה אלא בתפקידים התואמים את [ תפקידו לפי תקנה2 ".]ג הנ"ל( תקנה2(ב) המוצעת ', עמ8 להצעת התקנות2024 .) דהיינו, הגבלת תפקידו של מנהל העבודה לשמירה על הוראות הבטיחות בלבד, ואיסור על העסקתו בעבודת ביצוע- וזאת בניגוד .לפרקטיקה הנהוגה כיום אנו סבורים שהשינוי החיוני המוצע- אשר ללא ספ ק הטמעתו בפועל לא תהיה פשוטה, נוכח דפוסים שהשתרשו שנים רבות - חייב למצוא את ביטויו גם בשמו של בעל התפקיד . השם הקיים ''מנהל עבודה אינו משקף את מהות התפקיד החדש, יש בו להטעות ציבורים שונים לגבי אופי התפקיד האמור, ובכך להכשיל את יישומה המיטיבי והאפקטיבית של הרפורמה הנדרשת. אנו סבורים כי קיימת חשיבות ,תודעתית ופרקטית עצומה לכך ששם התפקיד ישקף את הגדרתו הרגולטורית החשובה ולשם כך אנו מציעים את השם ''מנהל בטיחות אתר בנייה . ,ככל שיהיה בכך צורך יש לבצע את ההתאמות הנדרשות כ .די להטמיע את השם החדש בחקיקה, בתקנות ובמסמכים נוספים הנדרשים לעניין על הבלבול שיוצר הותרת שם בעל התפקיד על כנו לצד השינוי המהותי בתוכנו, ניתן ללמוד מחוסר ההבנה שבא לידי ביטוי בדיון הראשון שקיימה הוועדה (ב- 3.4.24 ), לכך שהשינוי האמור משמעו שתפקיד הביצוע של ניהול העבודה באתר לא יהא עוד מחויב ומוגדר בתקנות . לצד זאת, התעוררה תמיהה בנוגע לשאלה מי יהא בעל התפקיד שיעסוק בניהול העבודה.)במובן הביצועי (והמילולי בנוגע לכך יש להסביר, שתמיהה זו מובנת על רקע המצב שהשתרש. אולם למעשה, אין הצדקה ואין צורך להגדיר בחקיקה בעל תפקיד לניהול .הביצוע תפקידה של חקיקת הבטיחות בעבודה ושל המחוקק בכלל הוא להתערב במצבים בהם יש אינטרס | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 6 ציבורי הזקוק להגנה– לענייננו, השמירה על בטיחות העובדים, אשר מופקרת ותופקר בהעדר הסדרה רגולטורית נאותה . להבדיל מכך, אין זה מ תפקידה של המדינה לקבוע חובה להגדרת בעל תפקיד ביצועי כזה או אחר. כשם שהחקיקה אינה קובעת שיש למנות מנהל פס ייצור במפעל או זגג או בעל מסגריה- כך אין זה מתפקידה לחייב העסקתו של בעל תפקיד כזה או אחר בניהול ביצוע העבודה באתרי הבנייה . יתר ,על כן גם אין בכך צורך, שכן ברי שזהו אינטרס מובהק וחיוני של הגורם המפעיל את האתר, שבלעדיו לא .תבוצע העבודה בדיון האמור עלו עוד השאלות, מי יהיו בעלי המקצוע שיעסקו בפועל בתפקיד החדש של מנהל הבטיחות באתר הבנייה , מחד, ו אלה שיעסקו ב ניהול ביצוע האתר , מ .אידך בהמשך לכך עולה השאלה מה יהיו השלכות השינוי האמור עבור מי שממלאים כיום את תפקיד 'מנהל עבודה' (ומוסמכים לכך בדין) כהגדרתו בתקנות. כפי שעולה מהוראות התיקון, 'מנהלי עבודה' כהגדרתם כיום יוכלו לבחור למלא את תפקיד 'מנהל בטיחות אתר הבנייה' (כפי שמוצע כאן להגדיר בעל תפקיד זה) אשר בנוסח התיקון הנוכחי מוצע להמשיך 'ולהגדירו כ'מנהל עבודה , וזאת ללא צורך בהכשרה נוספת . מאידך, מובן שמי מהם שיעדיפו זאת, יוכלו לבחור לעסוק בתפקיד ניהול ביצוע העבודה, אשר ללא ספק ימשיך להתקיים באופן מעשי (גם אם לא יעוגן .בחקיקה) שכן הוא נחוץ לשם ביצוע הבנייה באתרים לצד זאת יצוין, כי במצב הקיים פועלים באתרי .הבנייה גם עוזרי בטיחות, וזאת מכוח הוראת שעה שעתידה לפוג בעוד שנתיים ,דהיינו עוזרי בטיחות אלה יוכל לשמש כעתודת כוח אדם .'נוספת שניתן יהיה להכשיר לתפקיד 'מנהל בטיחות אתר הבנייה לסיכום , לא ניתן להפריז בחשיבותו של השינוי המוצע של הגדרת בעל תפקיד שיעסוק באופן בלעדי בפיקוח על בטיחות העובדים והעבודה באתר הבנייה, כפי שזה מוגדר בתקנות המוצעות. לצד זאת, מוצע כאן לשנות את שם בעל התפקיד ל'מנהל בטיחות אתר הבנייה' על מנת שזה ישקף את מהות התפקיד הח .דש ויסייע להטמעתו המיטבית בשטח ב. צמצום היקף הפטור מחובת מינוי מנהל עבודה הצעת התקנות מציעה לפטור כליל מחובת מינוי מנהל עבודה שורת עבודות המוגדרות בתקנה2 (ז) המוצעת '(עמ9 להצעת התקנות2024), ובמקרים .אלה, להטיל את חובותיו של מנהל העבודה על מבצע הבנייה :מקרים אלה כוללים עבודות שיפוץ ללא כל הגבלה על היקף העבודות (ובלבד שלא נדרש לגביהן אישור מהנדס רשוי), עבודות בניה עצמית (אשר יכולות לכלול יחידות דיור במספר בלתי מוגבל, כל עוד שאינן עולות על גובה של2 קומות, או עד3 יחידות דיור במספר קומות), ועבודות הפטורות מהיתר בניה לפי חו ק .התכנון והבניה, ללא כל הגבלת היקף אנו סבורים כי היקף הפטור האמור הינו גורף יתר על המידה, ומאפשר ביצוען של עבודות בנייה בהיקף ובסיכון ניכרים, וזאת ללא השגחתו של אף בעל מקצוע הנדרש על פי חוק להיות בעל הכשרה וידע מתאימים . זאת, בפרט נוכח העובדה, שבמצב הקיים והמוצע לפי שעה, 'מבצע הבנייה' אינו נדרש להיות קבלן רשום או בעל הכשרה אחרת כלשהו. אולם, גם במקרים בהם מבצע הבנייה הוא קבלן רשום, לא מתקיימת במקרים אלה חובה שעבודת הבנייה תתבצע בנוכחותו ובהשגחתו של מבצע הבנייה– וזאת להבדיל מהחובה לקיום נוכחות והשגחה כאמור כאשר קיימת חובת נוכחות מנהל עבודה (כאמור בתקנה 2 )(ב המוצעת ', עמ8 להצעת התקנות2024 .) | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 7 על אף שמדובר באתרים בעלי היקף ומורכבות פחותים ביחס לאתרים אחרים, עדיין מדובר באתרי בנייה בעלי סיכונים ניכרים, בהם מתרחשות לא אחת תאונות עבודה קשות וקטלניות. נוכח האמור– רמת ,הסיכון המופחתת מחד, אולם רמת הסיכון המשמעותית מאידך ,אנו מציעים לאמץ אחד משני הסדרים :אשר יבטיחו קיום השגחה בטיחותית מופחתת אך נוכחת 1) .לחייב באתרים אלה מינוי מנהל עבודה, אולם לאפשר לו לעסוק גם בעבודת ביצוע 2) להגדיר ולהכשיר בעל תפקיד נוסף, אשר יידרש לכישורים ולהכשרה בהיקף מצומצם ביחס לאלה של .מנהל עבודה, אשר יופקד על בטיחות העובדים באתרים מסוג זה ג. קביעת דרישה ש'מבצע בנייה' יהיה קבלן בנייה רשום אנו מציעים לקבוע בתקנות ש בעל התפקיד של 'מבצע בנייה' יידרש להיות קבלן בנייה רשום, וזאת להבדיל מהמצב הקיים– אשר הצעת התקנות מותירה ללא שינוי– על פיו בעל נכס או יזם יכול לפעול כמבצע בנייה .מבלי שהוא נדרש לרישיון קבלנות'כידוע, 'מבצע בנייה ,כהגדרתו בתקנות הקיימות וב תקנות המוצעות , הינו בעל התפקיד הנושא באחריות המרכזית לבטיחותם של עובדים באתר בנייה, ומכאן החשיבות הרבה הנודעת ל הגדרתו ולמהותו .של בעל תפקיד זה על פי ההסדר הקבוע כיום בתקנה1 לתקנות ,הקיימות "מבצע בנייה" מוגדר כ"קבלן ראשי או מזמין, המבצע את העבודה כולה או חלקה באמצעות עובדים שלו או באמצעות קבלנים העובדים עבורו", ואילו "מזמין" מוגדר כ"בעל הנכס או מי שבעל הנכס ייפה את כוחו להתקשר עם קבלנים לביצוע עבודת בניה או בניה הנדסית, כולה או חלקה". על פי ,התיקון המוצע לתקנות "ההגדרה הקיימת של "מבצע בנייה" נותרת על כנה מבלי שמוצע לשנותה. לצד זאת, ההגדרה של "מזמין ,משוכללת כדי להכיל את החלופה השכיחה כיום, על פיה מזמין עבודות הבנייה (או מבצען) אינו בעל הנכס אלא יזם פרויקט שהוא בעל היתר הבנייה או מיופה מכוחו ש .ל בעל היתר הבנייה מכל מקום, הן במצב .הקיים והן בכפוף לתיקון המוצע, המזמין יכול לשמש כמבצע הבנייה באתר, וזאת אף אם איננו קבלן רשום ,באתרי בנייה קטנים ובינוניים, נפוצים המקרים בהם מבצע הבנייה הוא בעל הנכס (אדם פרטי או חברה .במקרה של מפעל או עסק) או חברה יזמית שאיננה חברה קבלנית אפשרות זאת, אשר ייתכן שהתאימה ,לזמנים עברו, הינה לקויה ומסוכנת לבטיחות העובדים:וזאת מהטעמים הבאים כאשר מבצע הבנייה איננו קבלן רשום, המשמעות היא שעל בטיחות העובדים באתר מופקד גורם שנעדר את ההסמכה והיכולות הנדרשות למשימה זו . אחריותו של מבצע הבנייה כוללת יישום של הוראות בטיחות .רבות ומורכבות הכלולות בחקיקת הבטיחות, דבר הדורש ידע מקצועי נרחב בבנייה ובבטיחות בבנייה עמדת המחוקק, כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, תשכ"ט- 1988 , "ובחוק התכנון הבנייה, תשכ ה- 1965 והתקנות שהותקנו מכוחם, משקפת תפיסה שעבודות בנייה צריכות להיות מבוצעות על ידי גורמים בעלי הכישורים וההסמכה הנדרשים מקבלן רשום על פי חוק רישום קבלנים. מתן אפשרות בחקיקת הבטיחות התעסוקתית לגורם שאיננו קבלן רשום להיות הגורם האחראי לביצוען של עבודות בנייה בהיבט בטיחות העובדים מקעקע תפיסה זאת, וזאת דווקא בהיבט החשוב ביותר של חיי אדם. כך, גורמים אשר אינם נדרשים להחזיק כל ידע או הכשרה מתאימים מופקדים על יישום .הוראות מורכבות הנוגעות לחיי אדם, דבר החותר תחת בטיחות העובדים באתר | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 8 האפשרות שמבצע בנייה לא יהיה קבלן רשום יוצרת חוסר עקביות חקיקתי ורגולטורי בשאלת הגורם האחראי על עבודות הבנייה באתר וזורעת בלבול בקרב הגורמים בשטח לגבי זהות הגורם האחראי .לעבודות כך, באתרים בהם ה'מזמין' נרשם כמבצע הבנייה, נוצר פיצול בין הקבלן הרשום- האחראי לביצוע עבודות הבנייה על פי חוק רישום קבלנים, האוסר על ביצוע עבודות בנייה על ידי גורם שאינו קבלן רשום- לבין 'מבצע הבנייה' האחראי על בטיחות העובדים המבצעים את עבודות הבנייה על פי חקיקת הבטיחות התעסוקתית. פיצול זה זורע בלבול באתרי הבנייה ביחס למהות הגורם הא חראי הלכה למעשה לנעשה באתר בהיבטים שונים , אשר תורם להפרת הנורמות הקבועות בדברי החקיקה השונים . העדר דרישה שמבצע בנייה יהיה קבלן רשום שולל מהרשויות יכולת אכיפה קריט ית ביחס לפעילותו של מבצע בנייה, ה יא הסמכות החוקית לשלול ממבצע בנייה המתרשל בשמירה על בטיחות העובדים את האפשרות לעסוק בביצוע בנייה . כאשר קבלן רשום מבצע הפרות בטיחות תעסוקתית, רשם הקבלנים מוסמך לנקוט נגדו הליכי משמעת בגינן, ואף להשעות או לשלול את רישיון הקבלנות שלו בשל התרשלות קשה שכזו. לעומת זאת, במצב הקיים לאף גורם אין אפשרות לנקוט בסנקציות משמעתיות שכאלה כלפי מבצע בנייה שאיננו קבלן , בגין התרשלות בטיחותית כאמור, ואין סמכות רגולטורית העשויה למנוע ממי שעונה להגדרת 'מזמין' (בעל נכס או בעל היתר) מלשמש כמבצע בנייה – אף אם חזר וביצע הפרות בטיחותית .תעסוקתית חמורות יתר על כך, גם כאשר מבצע הבנייה היה לכתחילה קבלן רשום, ורישיונו נשלל בשל הפרות בטיחות תעסוקתית, אין דבר המונע ממנו להמשיך ולפעול כמבצע הבנייה באתרי בנייה . לא זו בלבד, אלא שמאחר שהפרות בטיחותית המבוצעות באתר נרשמות באתר האינטרנט של מנהל הבטיחות התעסוקתית על שם מבצע הבנייה באתר בלבד, ואילו פרטי הקבלן המבצע באתר אינו מופיע ברישום במקרים בהם הוא איננו מבצע הבנייה, הרי שכאשר מבצע הבנייה איננו קבלן רשום, העבירות אינן נרשמות לחובתו של הקבלן שביצע אותן בפועל (כמתחייב על פי חוק רישום קבלנים). דהי ינו, לא זו בלבד שאין כוח רגולטורי המאפשר להפסיק את עבודתו – בהווה ולעתיד – ,של מבצע הבנייה שאיננו קבלן רשום אלא שביחס לאתרים בהם מבצע הבנייה איננו הקבלן הרשום המבצע את העבודות , גם לא ניתן לנהל הליכים משמעתיים כלפי הקבלן המבצע, שהפרות הבטיחות שביצע בפועל לא נרשמו על שמו, ולא קיים רקורד רשום ביחס לעבירות שביצע באתרים שונים. כמו כן, במקרים אלה הציבור אינו יכול לדעת מי הוא הגורם שביצע את הפרות הבטיחות, ולהישמר מפניו, שכן כאמור הפרו ת הבטיחות שבוצעו אינן נרשמות לחובתו, אלא לחובת מבצע הבנייה שאיננו קבלן רשום. בהקשר זה יש לציין, כי מאגר אתרי הבנייה הפעילים שמפורסם באתר מנהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית הוא מאגר אתרי הבנייה הארצי הפומבי היחיד (ככל הידוע לנו גם אין מאגר ארצי אחר שאינו פומבי ,). דהיינו, אין כל אפשרות חלופית עבור הציבור ואולי אף עבור הרשויות, לעקוב ולדעת באחריות איזה קבלן בוצעו הפרות בטיחות או תאונות שהתרחשו .באתרים בהם מבצע הבנייה איננו קבלן רשום חומרה יתרה נודעת לאפשרות שמבצע הבנייה לא יהיה קבלן רשום, במקרים בהם חל או מוצע מתן פטור ממינוי מנהל עבודה . ,במקרה זה הצעת התקנות קובעת דרישה ממ בצע הבנייה כי יבצע את חובותיו של מנהל העבודה המוסמך– זאת, כאשר הוא אינו נדרש להחזיק בהסמכה, כישורים או ידע רלוונטיים .כלשהם מבחינת סיווג כקבלן רשום שיש לדרוש ממבצע הבנייה , אנו סבורים שמוטב היה אילו מבצע הבנייה היה נדרש להיות קבלן רשום בסיווג המתאים לאופי והיקף עבודות הבנייה המבוצעות באתר דנן. ברם, אנו מכירים בכך שהדבר עשוי לסרבל ולהקשות על יישום השינוי המוצע כאן. זאת, בעיקר נוכח הפרקטיקה | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 9 .הפרשנית הנהוגה על ידי רשם הקבלנים במשרד השיכון לעניין הסיווג הנדרש מקבלן ראשי באתר בנייה לפיכך, בשלב זה, ניתן להסתפק בדרישה לרישום קבלני כלשהו, וגם בכך יהיה שיפור ניכר לעומת המצב הקיים. אנו סבורים כי בהמשך יש מקום לקדם הליכי חקיקה מקבילים ומתואמים בחקיקת הבטיחות התעסוקתית, בחקיקת רישום קבלנים ובחקיקת התכנון והבנייה, לשם יצירת הגדרה אחידה ותואמת של בעל התפקיד של קבלן ראשי/ מבצע בנייה בזירות החקיקתיות השונות הללו, המסדירות כולן את הפעילות באתרי הבנייה מהיבטים שונים, באופן שיטייב את סנכרון וההרמוניה החקיקתית והרגולטורית ביניהן .וישפר את היעילות והאפקטיביות של האכיפה של כלל הגורמים הללו ביחס לפעילות באתרי הבנייה התקנת השינוי המוצע ניתנת להיע שות באמצעות תיקון הגדרות "מזמין" ו"מבצע בנייה" בתקנה1 לתקנות הבטיחות בעבודות בנייה שבתוקף, באופן שהגדרות אלה יכללו את הדרישה שאלה יהיו קבלני בנייה ,רשומים באמצעות הכנסת דרישה ל זו תקנה1א המוצע ת '(עמ5 להצעת התקנות2024 ) ,ה קובעת את חובות ה'מזמין', ותוך שיש לתת הדעת גם להתאמת הוראות תקנה6 הקיימת ."בעניין "קבלן ראשי וקבלני משנה ד. ציון בשלט י האתר של פרטים לשם הגשת תלונה בגין הפרות בטיחות תעסוקתית הצעת התקנות מציעה לתקן את תקנה7 לתקנות הקיימות, שעניינה חובת הצגת שלט באתר, ולהוסיף חובה לציין פרטי בעלי תפקידים נוספים ופרטי זיהוי שלהם (המזמין, בקר הבטיחות, מנהל האתר). אנו מציעים, בנוסף לכך, לציין בשלט האמור את הכתובת השמית, הטלפונית והדיגיטלית, לשם הג שת תלונות על הפרות בטיחות תעסוקתית באתר הבנייה .למנהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית לצד זאת, מוצע לחייב הצבת שלט אחד נוסף לפחות במקום בולט באתר, שבו יצוינו פרטים אלה במספר שפות רלוונטיות – לכל הפחות עברית, ערבית, אנגלית וסינית . מוצע שהכיתוב שנדרש להופיע בשלט יפורסם ,בתוספת לתקנות וזאת על מנת להקל על בעלי האתרים, ולהבטיח את דיוק הטקסט בשפות שאינן תמיד נגישות לציבור בישראל. כמו כן מוצע להוסיף את החובה להסביר לעובדים באתר אודות אפשרות זו .להגיש תלונה כאמור, במסגרת הדרכות הבטיחות היומיות המתבצעות באתר קיימת חשיבות עצומה להנגשת האפשרות להגשת תלונות כאמור, בראש ובראשונה לעובדים באתר, אך גם לציבור החולף על פני האתר ועד לעתים להפרות בטיחות חמורות, במטרה להגביר פיקוח ממוקד ואפקטיבי .באתרים מסוכנים | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 10 ה. הטלת חובה לביצוע הכשרות בטיחות לעובדים בענף הבנייה הצעת התקנות מבקשת לייצר מעטפת בטיחותית מקיפה לעובדים באתרי הבנייה. אולם, מעטפת זאת חסרה כיום- וההצעה אינה מתקנת מצב זה– מרכיב חיוני שבלעדיו אין: חובת הכשרת בטיחות לכל עובד .בענף הבנייה ,באופן שהוא בלתי סביר בעליל במצב הקיים כיום לא נדרשים עובדים בענף הבנייה לקיום הכשרות בטיחות כתנאי לעבודתם ב אתרים- למעט הכשר ה לעבודה בגובה - וזאת על אף שהסיכונים באתר הבנייה הינם רבים ומקיפים היבטים רבים נוסף על עבודה בגובה גם ,נפילת מטענים ופגיעת חפצים ,התחשמלות, מכונות מסוכנות ,ממשק עם רכבי עבודה .ועוד ועוד ,לצד זאת ביחס להכשרות לעבודה בגובה קיימת כיום תופעה נרחבת של הונאות בביצוע הכשרתן, והלכה למעשה, עובדים רבים המחזיקים באישור אודות ביצוע הכשרה כאמור, לא עברו הכשרה זו בפועל באופן מספק אם בכלל. בהסכם שגובש בין המדינה להסתדרות בנובמבר2018 , נקבע שמנהל הבטיחות יגבש ויאכוף החלת חובת השתלמות בסיסית לכל עובד באתר בנייה, אשר ביצוען יהיה באחריות ובמימון המעסיקים. ברם, התחייבות זאת לא קוימה עד עצם היום הזה. בהמשך, קבעה החלטת ממשלה189 מחודש אוגוסט2021 כי על מ י נהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית לקבוע, בתיאום עם משרד הבינוי והשיכון, רשות האוכלוסין וההגירה והמנהל האזרחי, חובת ביצוע הכשרות בטיחות בנות10 שעות לעובדים פלסטינים בענף הבניין – מהלך שנראה היה כצעד ראשון לקראת יישום אוניברסלי של חובת הכשרה כאמור על כלל העובדים בענף. אולם, הגם שבשנת2022 בוצע .פיילוט ליישום החלטה זו, גם חובה זו לא מומשה מעולם החשיבות של הטלת ויישום חובה להכשרות כאמור אף רבה יותר בזמנים אלה מאשר בזמנים רגילים, נוכח המצב החריג בו נתון ענף הבנייה בתקופה שמאז פרצה מלחמת7/10 . כיום, עקב הטלת האיסור על כניסתם של עובדים פלסטינים, מספר העובדים בענף מצומצם מאד. מהלכים שונים לשינוי מצב ז ה כבר נעשו, וללא ספק מצב זה ישתנה בחודשים הקרובים, ועובדים נוספים ייכנסו לענף, בין עובדים פלסטינים ובין עובדים ,ממדינות אחרות. מצב זה יוצר אתגרים וסיכונים רבים מן הרגיל לבטיחות באתרי הבנייה מ חייב ביתר שאת הטלת החובה לביצוען של הכשרות בטיחות לעובדים בענף, ו מייצר אפשרויות נוספות ליישומה של .חובה זו כל זאת, נזכיר, על רקע העלייה התלולה של עשרות אחוזים במספר תאונות העבודה הקטלניות באתרי הבנייה בשנת2023 , אשר מעידה על מצב הבטיחות החמור בענף, ואשר נעצרה כאמור באופן .מלאכותי בשל נסיבות המלחמה נוכח האמור, מוצע לקבוע בתקנות חובת הכשרה מתאימה לכלל העובדים בענף הבניין . בגדר הסדר זה, יש מקום לבחון את הצורך בשינוי ההסדרים לביצוען של ה ,כשרות הבטיחות במטרה להקל על קיום פיקוח שיטתי על תקינות ביצוען של ההכשרות(כגון : הגדרת החובה לביצוע ההכשרות במוסדות מאושרים או גיבוש מנגנון פיקוח הדוק על המוסמכים לבצע הכשרות). | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 11 IV . :נתוני רקע עלייה תלולה במספר התאונות הקטלניות באתרי בנייה ו בעלותן לאוצר המדינה ב( שנה האחרונה2023 ) חלה התדרדרות קשה במצב בטיחות העובדים בישראל, אשר היה ירוד מאד גם קודם לכן. התדרדרות זו באה לידי ביטוי בעלייה תלולה של עשרות אחוזים במספר ההרוגים בתאונות עבודה באתרי בנייה– עלייה של91% (!) במספר ההרוגים בענף הבנייה על פי נתוני מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית אשר הביאה לעלייה של50% במספר ההרוגים בתאונות עבודה בכלל. על פי נתוני 'הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה, מדובר בעלייה של39% בהרוגים בענף הבנייה, מ- 36 בשנת 2022 ל - 50 בשנת2023 . פערי נתונים אלה נובעים מאחת הבעיות הקשות בתחום– ליקויים באופן איסוף ופירסום נתוני תאונות עבודה על ידי מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ורשויות המדינה (ראו טבלה )להלן בסעיף זה . כך או כך, אין ספק או מחלוקת ביחס לכך שבשנת2023 חלה עלייה תלולה במספר ההרוגים בתאונות עבודה בכלל ובענף הבנייה בפרט, וזו לא רק ביחס לשנת2022 , אלא ביחס לכל אחת מהשנים2022- 2020 , בהם מספר קורבנות תאונות העבודה בענף היה דומה בקירוב. יתר על כן, עלייה מספרית זו משקפת עלייה גבוהה בהרבה בשיעור ההרוגים בענף הבנייה, נוכח הירידה הדרמטית בהיקף העבודה בענף הבנייה בישראל מאז פרוץ המלחמה ב- 7.10 1 ,היקף ש .טרם חזר למצבו טרם פרוץ המלחמה מתחילת שנת זו ( ועד עתה23.6.24 ) נהרגו14 עובדים בתאונות עבודה קטלניות באתרי הבנייה ( 26 עובדים )בכלל ענפי התעסוקה . מתחילת חודש אפריל ניכרת עלייה תלולה במספר ההרוגים באתרי הבנייה העומד על8 בפרק זמן זה, ובנוסף להם עוד7 בענפי תעסוקה אחרים. כל זאת, כאשר היקף הפעילות באתרי הבנייה עדיין נותרה נמוכה משמעותית מפרקי הזמן המקבילים אשתקד, בשל הירידה במספר העובדים בענף ומכלול .הנסיבות שיצרה המלחמה ,עלייה תלולה זו מלמדת על ההכרח האקוטי בשינוי מקיף ועמוק של ההתנהלות הבטיחותית באתרי הבנייה אשר הרפורמה המוצעת היא מרכיב חיוני בו, ועל החיוניות שבקידום מהיר של התקנת התקנות ויישומן, ועל כך שיש לנצל תקופה זו בה היקף הפעילות באתרים מצומצם יחסית כדי להטמיע את השינויים הנדרשים .בהדרגה שמצב זה מאפשר, על מנת לקדם פני העלייה הצפויה בעתיד הלא רחוק במספרי העובדים בענף הרוגים בתאונות עבודה קטלניות 2023-2020 שנה כלל ענפי התעסוקה ענף הבנייה נתוני הקבוצה נתוני המינהל נתוני הקבוצה נתוני המינהל 2020 70 58 34 32 2021 71 56 37 32 2022 73 50 36 23 2023 85 75 50 44 2023 לעומת2022 )%( 16% + 50% + 39% + 91% + 1 נתונים שהוצגו על ידי נגיד בנק ישראל ב וועדת הכספים של הכנסת בדיון שנערך ב- 22.1.24 . | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה 12 לצד המשמעות האנושית הקשה מנשוא של מותם ופציעתם של עובדים בתאונות עבודה, לתאונות העבודה גם השלכות כלכליות אדירות. זאת, בראש ובראשונה על הנפגעים ובני משפחותיהם, אך לצד זאת– גם על אוצר המדינה. כך, על פי נתוני הביטוח הלאומי, בשנת2022 עמד התשלום בגין גמלאות נכות בשל פגיעות בעבודה על סך5.7 , ולצד זאת תשלום של₪ . מיליארד7.2 מיליארד בגין דמי פגיעה, כאשר על פי הנטען, קיים גידול שיעור שנתי של7% בהוצאות על גמלאות נכות בשל תאונות ע .בודה2 אף עלויות אלה אינן משקפות את העלות .המלאה למשק בגין תאונות עבודה שבכללן בין השאר גם הוצאות בגין טיפולים רפואיים ואובדן ימי עבודה יש לתת את הדעת לעלויות אדירות אלה, הנופלות על כתפי הציבור, שכן, מטבע הדברים, שיפור רמת הבטיחות התעסוקתית באתרי הבנייה כרוכה גם בעלויות, דבר שללא ספק מעורר את התנגדותם של הגורמים השונים שיידרשו לשאת בעלויות אלה– גורמים יזמיים (לרבות המדינה והרשויות המקומיות בכובען כיזמיות), חברות קבלניות ועוד. בהקשר זה יש לתת את הדעת לכך ש השקעה זו ב שיפור בטיחות העובדים תביא בתורה.לחיסכון כלכלי אדיר בשל צמצום התאונות והעלויות הכרוכות בהן 2 "סעיפים15 (2) ו- 20 )(א:להצעת חוק ההתייעלות הכלכלית ענף נפגעי עבודה " ,(גדעון זעירא, מרכז המחקר והמידע של הכנסת 9.5.23 ;)