חומר רקע

דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ ג | מאי 2023 משרד הבריאות אשפוז ילדים בבתי חולים | 937 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אשפוז ילדים בבתי חולים מהתרשים ניתן לראות כי בתיה"ח מעריכים שעובדים סוציאליים נותנים שירות להורה ולילד המאושפז במיצוי זכויות, במענה לבעיות ובתמיכה נפשית באופן מלא במידה רבה .עד רבה מאוד, ונותנים תמיכה לצוות המטפל באופן חלקי משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הבריאות ימפה את הצורך במקצועות הפרא - רפואיים ב כלל בתיה"ח, יבחן מהו התקן המומלץ למקצועות אלו שיאפשר מתן טיפול ההולם את צורכי החולים, ובהתאם לכך ישקול להכין תוכנית רב- שנתית להשלמת השירותים הנדרשים. כן מומלץ שיביא בחשבון את עמדות ההורים לערך המוסף של מקצועות אלה ., כפי שבאו לידי ביטוי בדוח זה שמירה על שג רה לימודית במהלך האשפוז ילד המאושפז בבית חולים יוצא מהשגרה שאליה הוא רגיל למשך ימים אחדים או שבועות מספר ולעיתים גם לחודשים ארוכים. חוק חינוך חינם לילדים חולים, התשס"א- 2001 (להלן- חוק החינוך לילדים חולים) נחקק כדי להבטיח מתן שירותי חינוך לתלמידים חולים ומ אושפזים הנעדרים מלימודיהם ולומדים בביתם או במסגרות החינוכיות שבבתי החולים (ב פרק זה נעסוק בילדים המאושפזים בבתי החולים בלבד), והמטרה המרכזית שלו היא לשמור על דפוסי חיים ולמידה תקינים ככל הניתן לכל תלמיד. החינוך יינתן לילד המאושפז על פי תוכנית חינוך במסגרת ח.ינוכית בבית החולים שבו הוא מאושפז ובהסכמת הוריו חוק החינוך לילדים חולים קובע כי המדינה תממן את לימודיהם של ילדים המאושפזים בבית חולים ושל ילדים חולים הזכאים לחינוך חינם על פי חוק לימוד חובה153 או חוק חינוך מיוחד154 (כלומר בני3 ומעלה ועד גיל18 בחינוך הרגיל או21 בחינוך המיוחד). הלימוד נעשה בכיתות בית ספר שמפעיל משרד החינוך במחלקות הילדים שבבתי החולים (להלן גם- מרכזים .)חינוכיים חוק החינוך לילדים חולים קובע כי לילדים החולים בביתם או המאושפזים21 יום ומעלה בונה בית הספר תוכנית חינוך אישית המותאמת לתוכנית הל ימודים של התלמיד בבית הספר שבו למד טרם אשפוזו155 . לקביעת תוכנית החינוך האישית שותפים התלמיד והוריו, המורים בבית החולים והמחנך בבית ספרו של התלמיד. אם הילד במצב פיזי שאינו מאפשר לו להגיע פיזית לכיתה, המורים מגיעים למיטתו. בפועל, כל ילד מאושפז , גם פחות מ- 21 י,ום יכול להשתתף .בפעילות 153 חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 . 154 ,חוק חינוך מיוחד התשמ"ח- 1988 . 155 ,מספר תקופות הטיפול או השהייה בבית הנובעות מאותה מחלה או מאותו ליקוי בריאותי נחשבות תקופה אחת .שבועות ארבעה על יעלה לא נתק שכל ובלבד התקופות, בין נתק חל אם גם https://edu.gov.il/minhalpedagogy/Special/Populations/specialdiseases/Pages/sickchildren.aspx | 938 | אשפוז ילדים בבתי חולים לפי נתוני משרד החינוך, המרכזים החינוכיים פועלים ב- 20 בתי"ח- ,הכלליים ממשלתיים של הכללית והציבוריים156 - והם מקיפים159 כיתות ו- 478 מורים. לפי נתוני משרד הבריאות, מתוך כ- 120,000 ילדים שאושפזו בשנת2021 ,בבתי"ח ממשלתיים ושל הכללית 664 1, ילדים אושפזו21 יום ומעלה157 . מהמשתתפים בקבוצות המיקוד עלה כי במהלך האשפוז לא היה שימוש נרחב ב מרכזים החינוכיים . אולם כמעט שלא היה בקבוצות מי שילדו אושפז למשך יותר מ- 21 ימים, כך שילדיהם של המשתתפים לא היו זכאים לקבלת תוכנית חינוך ה"מחליפה" את בית הספר מ לבד ילד אחד, שאושפז למשך זמן רב יותר158 . אמו ציינה שהיה חדר עם טושים וגננת בחצי משרה, אבל לדעתה היה "אפשר לעשות את זה "טוב יותר, שיהיה באמת גן . היו מי שנהנו מהשימוש במתקנים (כיתות לימוד, גן) ואף מפעילות .הצוות על פי מענה בתיה"ח לשאלון אשפוז ילדים עלה כי באשפוזים שבהם נדרש הדבר, צוות ההוראה בביה"ח יוצר קשר עם המוסד החינוכי שבו לומד הילד. לעיתים הצוות מבקר בבית הספר של הילד, וקיים שיתוף פעולה ראוי עם המוסד החינוכי. על פי רוב, הקשר נוצר במהלך האשפוז ולא לפניו, ובמי .דת הצורך גם לאחר האשפוז קביעת מסגרת הלימוד בעת אשפוז באמצעות תקנות וחוזרים משרד מבקר המדינה העלה בדוח משנת2015 את חשיבות קביעת התקנות. בדוח נאמר שתקנה .היא "חקיקת משנה", המשלימה את החקיקה הראשית, ובה קובעים את פרטי יישום החוק חקיקת המשנה היא גם התשתית .לאופן יישום החוק עלה בדוח כי אי- התקנת התקנות עלולה להביא לכך שפעולת הרשויות המינהליות המופקדות על ביצוע החוק תיעשה בלא מדיניות וכללים לגבי דרכי ביצועו, וכי יש להתקין את התקנות החסרות159 . חוק החינוך לילדים חולים קובע כי שר החינוך ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לחוק; לסוגיות הנוגעות לבריאות יהיה צורך באישור של שר הבריאות. לפי החלטת ממשלה מאפריל2017 , על שר החינוך להתקין תקנות לחוק החינוך לילדים חולים בכל הנוגע 156 על פי חומר שהתקבל ממשרד החינוך במרץ2022 [קישור ]. בבית החולים יוספטל של הכללית אין כיתה, ולילדים מוקצות שעות הוראה בלבד (התקן לכיתה הוא מחלקה בת20 מיטות, וביוספטל יש10 מיטות במחלקה). לכן בי"ח זה אינו נכלל בספירה המוצגת. הנתו נים לעיל אינם כוללים בתי ספר הפועלים בבתי"ח כלליים ציבוריים, כמו לניאדו .ומעייני הישועה, בבתי"ח לבריאות הנפש ובבתי"ח שיקומיים וסיעודיים 157 1,385 ילדים היו מאושפזים בין14 ל- 20 יום וכ- 117,000 פחות מכך. בכל בתי החולים הכלליים אושפזו1,728 ילדים 21 יום ומעלה מתוך133,000 ילדים בשנת2021 . 158 מדובר בילד בן6.5 שחולה בסרטן במשך כמעט שנתיים ומגיע לטיפולים כימותרפיים ברמב"ם. בחלק מהזמן הוא .)מאושפז למשך ימים אחדים, ובמצטבר אושפז עשרות רבות של ימים, עד כדי מאות (להערכת ההורים 159 ,מבקר המדינה דוח65 ג( 2015 ,) '"הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית", עמ111 [קישור .] | 939 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אשפוז ילדים בבתי חולים לקביעת תוכנית חינ וך לילדים מאושפזים ולילדים חולים, וזאת עד מרץ2018 160 . המועד התעדכן בהמשך לסוף יולי2018 161 . עלה שעד אוגוסט2022 לא השל םי משרד החינוך את גיבוש התקנות לחוק החינוך לילדים .חולים בכל הנוגע לקביעת תוכנית חינוך לילדים מאושפזים ולילדים חולים משרד החינוך מסר לצוות הביקורת שבמאי2022 פרסם חלק מהתקנות להערות הציבור. טיוטת התקנות שפורסמה מתייחסת לתכנים הלימודיים, ויש בה פירוט בעניין מספר שעות הלימוד שיינתנו לילד חולה ביום והיקפן; סוג הכשרת הצוות החינוכי; אופן הפיקוח והבקרה על תוכני הלימוד; האכיפה ועוד162 . תקנות נוספות נוגעות לדרכי התקצוב והמימון של המרכזים החינוכיים במחלקות האשפוז בבתי החולים. אלה נחלקים בין משרד החינוך, משרד הבריאות והרשויות המקומיות, ו אלו לא פורסמו להערות הציבור. משרד החינוך ציין שמאז2017 הוא פועל מול משרד .הבריאות לקידום התקנות, אך התקנות לא קודמו ל הערכתו, אחת הסיבות לכך היא סוגיית התקצוב והמימון הנדרשת להסדרה163 . משרד הבריאות מסר לצוות הביקורת באוגוסט2022 כי הנושא טופל לאורך התקופה, אך לא באופן עקבי. בתקופת מגפת הקורונה המשרד לא התפנה לעסוק בכך. יש כמה סוגיות שיש עליהן מחלוקת בין המשרדים, והוא מגבש כעת את הערותיו לטיוטת התקנות164 . בפועל, משרד החינוך פרסם מדי שנה מסמך הנחיות ליישום חוק החינוך לילדים חולים (להלן - )ההנחיות השנתיות165 התקף לאותה שנה. מדובר בהנחיות כלליות, שאינן מפרטות את היקף שעות הלימוד הנדרשות, הדרך והתנאים למתן החינוך, מיהו הצוות .המחנך ועוד משרד החינוך ציין כי נוכח שינוי במתווה להפעלת החוק (בעיקר לגבי תלמידים חולים השוהים בביתם ובאופן חלוקת התקציב לנושא בין המשרדים השונים), ההנחיות השנתיות האחרונות שפרסם היו בשנת 2018 .עבור שנת הלימודים תשע"ט, ומאז לא פרסם הנחיות 160 החלטת הממשלה2588 ( ", "צמצום מספרן של תקנות חובה שטרם הותקנו2.4.17 [ )קישור ] 161 פרוטוקול661 "מישיבת ועדת החינוך, התרבות והספורט, "מעקב אחר התקנת תקנות לחוק חינוך חינם לילדים חולים ( 26.6.18 ) [קישור .] 162 טיוטת התקנות, "תקנות חינוך חינם לילדים חולים (ת ו כנית חינוך לילדים מאושפזים וילדים חולים בביתם), התשפ"ב - 2022 [ "קישור] 163 התקצוב כולל מורים, מטפלים פרא- .רפואיים, מזכירים, שרתים, סייעות, תקשוב, קיום בחינות בגרות ועוד 164 ,דוא"ל ממשרד הבריאות25.8.22 [קישור ] 165 הנחיות ליישום חוק חינוך חינם לילדים חולים, התשס"א- 2001 , שנת הלימודים התשע"ט, דצמבר2018 . | 940 | אשפוז ילדים בבתי חולים חוק החינוך לילד ים חולים נחקק לפני יותר מעשרים שנה, ומשרד החינוך לא התקין לו תקנות . זאת למרות החלטת הממשלה שחייבה להתקינן עד מרץ2018 166 . מכך עולה שאין מסגרת הפעלה סדורה לשגרת הלימודים עבור ילדים חולים מאושפזים. עלה כי עד לשנת הלימודים תשע"ט פרסם משרד החינוך, מדי שנה, הנחי ות כלליות בנושא שאינן מפרטות את היקף שעות הלימוד הנדרשות, הדרך והתנאים למתן החינוך, מיהו הצוות המחנך ועוד .וכי מאז לא פורסמו הנחיות משרד החינוך ציין בתגובתו על ממצאי הביקורת מינואר2023 (להלן- תגובת משרד החינוך) כי גיבוש תקנות חוק ה חינוך לילדים חולים נמצא .בשלבי סיום, ובסיומו הן יובאו לאישור על משרד החינוך ל השלים את התקנת התקנות , בתיאום עם מ שרד הבריאות. לאחר התקנת התקנות מומלץ שמשרד החינוך יקבע נוהלי קבע להסדרת המסגרת החינוכית עבור ילדים חולים המאושפזים בבתיה"ח, וככל שיידרש יפרסם .גם חוזרים שנתיים הכשרת ה צוותים לעבודת חינוך בסביבת בית חולים מורים וצוותים חינוכיים הפועלים בסביבה ייחודית כמו בית חולים נדרשים שתהיה להם הכשרה מותאמת לסביבה זו ולעבודה עם ילד המתמודד עם מחלה. המרכזים החינוכיים בבתי החולים משתייכים לאגף לחינוך מיוחד במשרד החינוך, ולכן המורים באו תם מרכזים הם מורים לחינוך .מיוחד "משרד החינוך החל בהכשרת צוותי ההוראה להיות "מומחה לעולמו הבריא של הילד החולה בתוכנית ייחודית דו- שנתית167 ( Child life specialist - CLS ) משנת2015 . התוכנית מכשירה את עובד ההוראה לפתח ולעודד אצל הילד החולה ומשפחתו מיומנויות שונות של התמודדות עם החיים בצל המחלה והאשפוז ולקראת החזרה אל השגרה. חוק החינוך לילדים חולים וההנחיות ליישומו שפרסם משרד החינוך מדי שנה עד שהפסיקן ב- 2018 אינם מחייבים הכ שרה ייעודית לעובדי הוראה אלו, אך בטיוטת התקנות שפורסמה יש לכך התייחסות- על הצוות החינוכי להיות בעל הכשרה מתאימה שתכלול דרכי עבודה המותאמות למגוון המוגבלויות השונות168 . עלה שלכ- 60% ( 290 מתוך478 )מ המורים בבתי החולים הכלליים אין הכשרה ייעודית לפעול במרחב הרפ ואי169 . 166 החלטת ממשלה2588 : ,צמצום מספרן של תקנות חובה שטרם הותקנו2.4.17 [קישור .] המועד התעדכן בהמשך לעד סוף יולי2018 , מתוך פרוטוקול661 :, מישיבת ועדת החינוך, התרבות והספורט מעקב אחר התקנת תקנות לחוק חינוך חינם לילדים חולים- 26.6.18 [קישור .] 167 work.biu.ac.il/node/5819 - https://social 168 טיוטת התקנות, "תקנות חינוך חינם לילדים חולים (ת ו כנית חינוך לילדים מאושפזים וילדים חולים בביתם), התשפ"ב - 2022 " [קישור .] 169 מספר המורים שהוכשרו הוא לפי נתונים ממשרד החינוך מאוגוסט2022 [קישור ] | 941 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | אשפוז ילדים בבתי חולים ,נוכח החשיבות בהכשרת צוותים חינוכיים היכולים להבין את עולמו של הילד החולה מומלץ שמשרד החינוך יפעל להכשרת צוותי הוראה אלה. עוד מומלץ שישקול להמליץ .למוסדות להכשרת מורים לכלול סוג הכשרה זה בהכשרתם של מורים חדשים משרד החינוך מסר בתגובתו כי הוא הכין ת ו כנית סדורה לל י ווי ו ל הדרכ ה של המורים המלמדים ילדים חולים . המפגש הראשון עם הצוותים החינוכיים יתקיי ם בינואר 2023 . מורים דוברי שפות ומורים למגזר הערבי והחרדי לבתי החולים מגיעים ילדים ממגוון אוכלוסיות- .דוברי עברית, ערבית, רוסית, אמהרית ועוד בשל כך קיימת חשיבות שהצוותים החינוכיים בבתי החולים יתקשרו עם הילדים בשפתם ועל פי .תרבותם ואורח חייהם לפי נתוני משרד החינוך, נכון לאוגוסט2022 , 199 מתוך478 המורים בבתיה"ח יודעים נוסף על עברית לפחות אחת מהשפות הבאות: ערבית, אנגלית, צרפתית, יידיש, אמהרית, ספרדית ורוסית. כמעט בכל מרכז חינוכי יש מורה אחד לפחות הדובר ערבית, מלבד בקפלן ובאסותא אשדוד, ובסה"כ יש144 מורים למגזר הערבי הדוברים את השפה. למגזר החרדי יש23 ,מורים והם נמצאים בכמחצית מהמרכזים החינוכיים בבתיה"ח170 . בקפלן ובאסותא אשדוד, שבהם אין מורים למגזר הערבי והחרדי, היו28 ילדים באשפוזים ארוכים בשנת2021 שבעבורם נדרשה בניית תוכנית חינוך אישית. מספר הי לדים המאושפזים21 יום ומעלה בכל אחד מבתי החולים איכילוב-דנה ,ושניידר היה כמה מאות .אולם אין שם מורים למגזר החרדי .משרד החינוך ציין לפני צוות הביקורת כי בקפלן ישקול את העסקתו של מורה דובר ערבית אשר לאסותא אשדוד ציין משרד החינוך כי באשפוזים של ילדים דוברי ער בית במחלקות הילדים הצוות החינוכי נעזר בצוות ביה"ח, וכאשר נדרש מענה ייחודי (בשפת היידיש, לימודי קודש ייחודיים, רגישות תרבותית), המנהלת והמפקחת של המוסד החינוכי במחוז גייסו מורה מותאם .מעבר לתקן אסותא אשדוד מסר בתגובתו על ממצאי הביקורת מינואר2023 כי בביה"ח יש הקפדה על מענה .)הולם למגזרים השונים (חרדים, ערבים משרד החינוך מסר בתגובתו כי בבתיה"ח שבהם אין מורה מהמגזר החרדי יש מורים מהמגזר הדתי-לאומי; המשרד הוסיף כי הוא נותן מענה מגזרי ותרבותי לפי הצורך , וכי לא ידוע לו על מחסור במורים מתאימים במוסדות אלו; עוד הוס יף כי למנהלים ול מפקחים שיקול דעת בהחלטה על שיבוץ.מורים במוסדות 170 בשלושה בתי"ח מתוך התשעה שבהם אין מורה מהמגזר החרדי, כל המורים מלמדים את כל המגזרים או מתגברים .באופן ייחודי כאשר הדבר נדרש | 942 | אשפוז ילדים בבתי חולים מומלץ שמשרד החינוך יוודא כי אין במחלקות הילדים מחסור במורים המתאימים לילדים ,בני מגזרים שונים ואם יעלה מחסור- .יפעל להשלימו אשפוזי בית לילדים אשפוז בית הוא חלופה המספקת התערבות ביתית קצרת טווח, שמטרתה להחליף אשפוז באופן מלא או חלקי בביה"ח. מתכונת אשפוזי הבית בשגרה קיימת במקרים מסוימים עבור מבוגרים שצריכים היו להתאשפז בבי"ח, אולם מחלתם מאפשרת לקבל בביתם טיפול הדומה לטיפול בביה"ח. בשנים האחרונות, ובפרט בעקבות מגפת הקורונה, עלה לסדר היום נושא אשפוזי בית כתחליף לאשפוז בבית חולים171 . אשפוז בית של ילדים יכול לשמש חלופה שבכוחה לסייע במניעת הניתוק של הילד והמשפחה ,מהשגרה שלה בעת אשפוז בבית חולים. הוא יכול לספק סביבה טובה ובטוחה עבור הילדים ללא החשש מפני הידבקות במחלות זיהומיות172 . בארצות שונות ב עולם מתחילים ליישם אשפוזי בית של ילדים, כגון בפלורידה שבארה"ב173 ובאנגלייה. במחקר שנעשה באנגלייה עלה כי הורים היו מרוצים מהאשפוז הביתי ואף העדיפו אותו. במחקר נוסף עלה כי90% מההורים ו- 63% מהילדים העדיפו אשפוז ביתי. במחקר זה אף עלה שהילדים מתאוששים מהר יותר בסביבה הביתית, הנוחה להם174 . מחקרים מסוימים מהעולם מצביעים על כך שאשפוז ביתי גם מביא לחיסכון בעלויות האשפוז. כך למשל, במחקר שנעשה בברצלונה ובאיטליה נערכה השוואה בין עלות האשפוז בבי"ח לעומת העלות באשפוז ביתי, ונמצא כי באשפוז ביתי מושג חיסכון בעלויות האשפוז ב שיעור של48% 175 . משרד מבקר המדינה עסק בנושא אשפוזי בית במסגרת דוח על התמודדות המדינה עם מגפת הקורונה, והמליץ בו שמשרד הבריאות יחד עם הקופות ינתחו את השינויים שחלו בהיקף הטיפולים של אשפוזי הבית בזמן הקורונה וכי יעמדו על האפשרות להרחיבם ולבססם לשימוש בשגרה176 . 171 ראו גם ,מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד - התמודדות מדינת יש ראל עם משבר הקורונה , "היבטים בפעילות "השוטפת במהלך מגפת הקורונה ( 2021 [ )קישור] . 172 מתוך קווים מנחים להפעלת אשפוזי בית בילדים (נובמבר2022 [ ) קישור .] 173 www.rch.org.au/wallaby The royal children's hospital melbourn 174 SA Sartain, MJ Maxwell, PJ Todd, et al., "Randomized controlled trial comparing an acute paediatric hospital at ] LINK , 87 (2002), p. 371 [ Arch Dis Child ntional hospital care", home scheme with conve 175 C. Hernandez, et al., "Implementation of Home Hospitalization and Early Discharge an Integrated Care Service: ] LINK , 18 (2018), p. 12, 1[ International Journal of Integrated Care A Ten Years Pragmatic Assessment", 176 ,מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד- התמודדות מדינת ישראל עם משבר הקורונה , "היבטים בפעילות השוטפת "במהלך מגפת הקורונה ( 2021 [ )קישור .]