מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

כתיבה: ישי לקס | :אישור ליאור בן דוד תאריך :די' ב סיוו ן"תשפ ד , 20 ב יוני 2024 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סקירה הזכות להגנה מפני שינויי ה אקלים פסק הדין של בית הדין האירופי לזכויות אדם בענייןVerein KlimaSeniorinnen Schweiz v. Switzerland תמצית מסמך זה נכתב לבקשת צוות הייעוץ המשפטי לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת לרגל חידוש הדיונים בוועדה ב עניין.הצעק חוק האקלים1 ,בהתאם לבקשה במסמך זה נסקור את פסק הדין שניתן בחודש אפריל2024 על- ידי בית הדין האירופי( לזכויות אדםECtHR ) בענייןVerein KlimaSeniorinnen Schweiz v. Switzerland . פסק דין זה נחשב למשמעותי ותקדימי ב כל הנוגע ל זכות להגנה מפני שינויי ה אקלים, היות והוא פסק הדין הראשון של ע רכאה בינ"ל שמעמיד את ההגנה מפני שינויי ה אקלים כזכות לפי האמנה האירופית לזכויות אדם ( Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms ,) וקובע כי א י- עמידה של מדינה ביעדי הפחתת הפליטות במסגרת המאבק נגד שינויי האקלים ע לולה .להיחשב כהפרה של זכויות אדם פסק הדין הלשכה המורחבת של בית הדין האירופי ( לזכויות אדםEuropean Court of Human Rights (ECtHR) ) :(להלן "בית הדין)" 2 פרס מה בחודש אפריל2024 פסק דין הנתפס כ משמעותי ותקדימי ל עניין ההכרה ב הגנה מפני שינויי האקלים .כזכות אדם מוגנת3 חשיבותו נעוצה בכך שמדובר בפסק הדין הראשון שניתן על ידי ערכאה בינ"ל בעניין הזכות ,להגנה מפני שינויי האקלים4 שקובע כי אי- עמידה של מדינה ביעדי הפחתת ה פליטות של גזי חממה במסגרת המאבק בשינו יי האקלים עלולה להיחשב הפרה של .זכויות אדם פ סק הדין ניתן בעקבות עתירות נגד שוויץ שהוגשו על ידי ארגון סביבתי שווייצרי של נשים מבוגרות הפועלות למען הגנת האקלים בשוויץ)(להלן: הארגון5 ועוד ארבע 1 הצעת חוק האקלים , התשפ"ד- 2024 . 2 מדובר בהרכב מיוחד ומורחב של17 שופטים , הכולל את נשיא וסגן נשיא בית הדין, המתכנס,, בין השאר כאשר המקרה מעורר שאלה רצינית המשפיעה על פרשנות האמנה האירופית לזכויות אדם . מתוך אתר האינטרנט של בית דין ה האירופי לזכויות אדם: "The Grand Chamber comprises 17 judges, including the President of the Court, the Vice-Presidents, the Presidents of the Sections and the national judge; the remaining judges are designated by drawing lots. It examines the cases that are submitted to it either after a Chamber has relinquished jurisdiction or when a request for referral of the case has been granted by the Grand Chamber Panel. It also has jurisdiction to deal with requests for advisory opinions". 3 Case of Verein KlimaSeniorinnen Schweiz v. Switzerland, April 9th 2024 )"(להלן: "פסק הדין. 4 'פסק הדין, עמ167 . 5 הארגון נקראVerein KlimaSeniorinnen Schweiz, הוא מאגד למעלה מ- 2,500 נשים מבוגרות (הטוענות שנשים בגילאים מבוגרים חשופות יותר לנזקי שינויי ה אקלים), והוא שם לעצמו למטרה לתקן את מדיניות האקלים של שווייץ באמצעות הליכים משפטיים. להרחבה ראו: 2024 th , Accecced May 27 Climate action , KlimaSeniorinnen Schweiz . פסק הדין של בית הדין האירופי לזכויות אדם בענייןVerein KlimaSeniorinnen Schweiz v. Switzerland | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נשים שעתרו באופן אינדיבידואלי. העותר ות טענו ש ממשלת שווי ץ הפרה את חובתה מכח האמנה האירופית לזכויות ( אדםConvention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms " :)(להלן האמנה)" 6 להגן ביעילות על חייהן7 ו להבטיח כבוד לחיים הפרטיים והמשפחתיים שלהן. 8 לטענת ן , ממשלת שוויץ כשלה במילוי חובותיה על פי האמנה היות והיו פערים משמעותיים ב נוגע ל הקמת מסגרות רגולטוריות בין מה שנדרש לפי החוק "השוויצרי העוסק בהפחתת הפליטה של גזי החממה בהתאם למסקנות "הסכם פריז9 ובין מה שממשל ת שווי ץ ביצעה בפועל., וכן בשל העובדה ששוויץ כשלה בשנים שקדמו לעתירה בעמידתה ביעדי הפליטה שהציבה לעצמה בנוס ף טענו העותרות, כי נשללה מהן הזכות להליך הוגן וגישה לערכאות משפטיות, 10 היות ו כאשר הן עתרו בפני ערכאות משפטיות בשוויץ, לרבות בפני בית המשפט העליון הפדרלי– .הן נדחו על הסף, מבלי שהתקיים דיון לגופו של עניין11 ,מנגד ממשלת שוויץ טענה,, בין השאר כי העותרות אינן נחשבות "קורבנות" בהתאם להגדרה שבאמנה (סעיף34 ), שאין להאשים אותה באחריות ל ,התחממות הגלובלית, היות ותרומתה היחסית לפליטות גזי חממה היא נמוכה וההתחממות הגלובלית הינה תוצאה של פליטות גזי חממה של מדינות רבות ;ו שהעם השוויצרי הצביע במשאל עם במספ ר הזדמנויות נגד אמצעים מחמירים יותר.להפחתת פליטות שנקבעו בחקיקה יש לציין שלהליך הצטרפו8 מדינות אירופיות נוספות, שביקשו להצטרף לעמדתה של ממשלת שוויץ ולהציג טיעונים משלה ן .בנושא12 כחלק מהרקע המשפטי לדיון בעתירה, בית הדין סקר כמה תקדימים של פסיקה בנושא שינוי י האקלים ברמה המדינתית והציג את ההתפחות בדינן של מדינות שונות ביחס לשאלות מהותיות בנושא ההגנה מפני שינויי האקלים .ובנוגע לסוגיית קבילותן של עתירות בנושא זה שהוגשו על ידי אגודות וארגונים שונים כך למשל הזכיר בית הדין פסיק ה של בית המשפט החוקתי הפדרלי ב גרמניה, ,שקבעה, בין השאר כי אסור למדינה להתחמק מאחריותה לגבי עמידה ביעדי פליטה כנדרש באמנות הבינ"ל ש עליה ן היא חתומה, בכך שהיא תצביע על חלקה היחסי הקטן ב השוואה 6 Council of Europe, Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, as amended by Protocol No. 15 *, entry into force on 1 August 2021 (Hereinafter: ECHR). 7 Ibid, §2. 8 Ibid, §8(1): "Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence" כוונתן של העותרות בטענה זו היא שהמפגעים של שינויי האקלים פוגעים בכבודן ובאיכות חייהן ומונעים"מהן "להזדקן בכבוד. 9 הסכם פריז הוא ההסכם הבין- לאומי המחייב העדכני, אשר התקבל בשנת2015 ועליו חתומות191 מדינות, ובו נקבע, בין היתר, היעד של הגבלת ההתחממות העולמית, וכן קביעות שונות בדבר החובה של המדינות החתומות לעמוד ביעדים שהגדירו לעצמן לצמצום פליטת גזי חממה. להרחבה ראו: מרכז ,המחקר והמידע של הכנסת, ד"ר יהודה טרואן שינוי האקלים העולמי: אתגרים, השלכות ומדיניות בעולם ובישראל , 5 בדצמבר2023 ', עמ24 . 10 Ibid, §6. 11 ב תי המשפט בשוויץ דחו את העתירות בטענה שהן בגדר " Actio popularis ( "תביעה ציבורית) , קרי- תביעה שעוסקת בעניין שהוא לא נחלתו של נפגע ספציפי אלא של כלל הציבור - וסברו שעניין זה צריך להיות .נתון להכרעה פוליטית 12 :המדינות הן 'אוסטריה, איטליה, אירלנד, לטביה, נורבגיה, סלובקיה, פורטוגל ורומניה. ראו: פסק הדין עמ152 - 148 . פסק הדין של בית הדין האירופי לזכויות אדם בענייןVerein KlimaSeniorinnen Schweiz v. Switzerland | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפליטה ב שאר מדינות העולם. 13 פסק דין נוסף שהוזכר בהקשר זה ניתן ב הולנד בשנת2020 14 ו נחשב לאחד מפסקי הדין.הראשונים שהתייחסו לזכויות בעניין אקלים כזכויות יסוד בהתאם לאמנה האירופית לזכויות אדם15 ,במקרה זה בית המשפט העליון ההולנדי אישר את פסיקת הערכאה הנמוכה יותר, לפיה ל ממשלת הולנד יש מחויבות פוזיטיבית על פי האמנה לנקוט אמצעים סבירים ומתאימים ל התמודדות עם שינויי ה אקלים. למרות שבית המשפט העליון הכיר בכך ששינוי האקלים הוא תוצאה של פעילות אנושית קולקטיבית, ,שאינה יכולה להיפתר על ידי מדינה אחת בעצמה הוא קבע כי הולנד אחראית לכך שלא עשתה את חלקה כדי להתמודד עם הסכנה של שינוי האקלים, אשר, כפי שבית המשפט אישר, מונע הנאה מ זכויות יסוד של האמנה. בית המשפט ה הולנד י הוסיף ו קבע, כי היות והתחממות כדור הארץ מעבר לרמה שנקבעה בהסכם פריז עלולה להיות בעלת השלכות קיצוניות אשר יסכנו את חייהם, רווחתם וסביבתם של אנשים רבים, אזי החובה להגן על זכויות אדם על פי האמנה האירופית חלה על המדינות ה חברות בה ומחייבת אותן לפעול על מנת להגן על אזרחיהן בעניין זה. הזכויות המנויות בסעיפים2 ו-8 לאמנה (הזכות לחיים .והזכות לכבוד ופרטיות) מחייבות את המדינות לנקוט אמצעים מתאימים על מנת למנוע את הסיכון הסביר להפרתן בהתאם לסעיף13 לאמנה, על המדינה להציע סעד משפט י יעיל נגד הפרה או הפרה קרובה צפויה של ה זכויות ה מוגנות; וב קשר לשינוי ,האקלים, על כל מדינה לדאוג למנוע הפרה בחלקה שלה הגם .שמדובר בעניין גלובלי16 ,בדומה לכך בפסק הדין ,של בית הדין האירופי לזכויות אדם מציין בית הדין כי קיימות ראיות מדעיות מוצקות המוכיחות כי שינוי האקלים כבר תרם לעלייה בתחלואה ובתמותה, במיוחד בקרב קבוצות פגיעות , ובהעדר פעולה נחושה מצד המדינות ישנה סכנה להתגברות שינוי האקלים עד לנקודה בה הוא יהיה בלתי הפיך. המדינות מצידן הכירו בהשפעותיו ה מסוכנות של שינוי האקלים, והתחייבו לנקוט באמצעי ההפחתה הדרושים במסגרת אמנות בינ"ל ובמסגרת הדין הפנימי של ןה .עובדות אלה,, על פי בית הדין מצביעות על כך שישנו קשר סיבתי רלוונטי מבחינה משפטית בין פעולות או מחדלים של המדינה בעניין זה לבין הנזקים המשפיעים על יחיד.ים קביעה זו השפיעה על חלק נרחב בפסק הדין העוסק בקבילות העתירה ו ב זכות העמידה של העותרות(admissibility) . בית הדין קבע 13 באותו מקרה, בית המשפט החוקתי הפדרלי בחן ארבע עתירות שכוונו נגד הוראות מסוימות של חוק הגנת האקלים משנת2019 (- Bundes Klimaschutzgesetz ) ונגד אי-הצלחתה של גרמניה .לנקוט צעדים נוספים להפחתת פליטות של גזי חממה העותרים ביססו את טענתם על סעיפים בחוקה הגרמנית בדבר הזכות לחיים, זכות הקניין והירושה וכן זכות היסוד ל-"עתיד העולה בקנה אחד עם הזכו יו ת לכבוד לו רמת חיים אקולוגית( "מינמליתfundamental right to a future consistent with human dignity and a fundamental right to an ecological minimum standard of living ). בית המשפט קבע כי הוראות החוק הפדרלי אינן עולות בקנה אחד עם זכויות ה יסוד שבחוקה ו כי כל עוד הוראות החוק האמור מ- 2019 חסרות הנחיות מפורטות לגבי הפחתת פליטות החל משנת2031 ואילך (החוק דאז קבע יעדי צמצום פליטת פחמן רק עד שנת2030 ) הן יוצרות נטל בלתי הפיך לתקופה שלאחר שנת2030 . עוד נקבע, כי החוקה הגרמנית מחייבת להגן על האזרחים מפני פגיעה בזכויות חוקתיות הנגרמת כתוצאה מזיהום סביבתי ו מכך נגזרת חובה של הממשלה להגן מפני נזקים א לו גם כלפי הדורות הבאים. לפיכך, ישנה חובה שלא להטיל על הדורות הבאים נטל לא מידתי שיחייב התנזרות מוגזמת מפליטות . בית המשפט הגרמני קבע כי אי-קביעתם של יעדי פליטה לכל תקופה מטילה על הדורות הבאים נטל שכזה ו פוגע.ת בחירותם ראו בהרחבה 'בפסק הדין עמ113-115 . 14 State of the Netherlands v. Urgenda Foundation, ECLI:NL:HR:2019:2007, Judgment (Sup. Ct. Neth. Dec. 20, 2019). 15 Maiko Meguro, State of the Netherlands v. Urgenda Foundation, American Journal of International Law, 2020, pp. 729-735. 16 'ראו בפירוט בפסק הדין, להלן, עמ120 - 116 . בית המשפט העליון של הולנד לא הסתפק בקביעות הצהרתיות אלו, אלא אף נכנס לעובי הקורה וקבע מה צריכים להיות יעדי הפליטה הרצויים של הולנד, בהתחשב בחובותיה והתחייבויותיה בהתאם לאמנות השונות עליהן היא חתומה ובעיקר לפי הסכם פריז (הפחתה של25% ביחס לשנת1990 עד לסוף שנת2020 .) פסק הדין של בית הדין האירופי לזכויות אדם בענייןVerein KlimaSeniorinnen Schweiz v. Switzerland | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שעתירתו של הארגון קבילה, היות והוא מייצג אינטרסים סביבתיים של אנשים רבים, וזאת בהתאם לעקרונות 'אמנת .'ארהוס17 את עתירתן של ארבע הנשים הפרטי ות בית הדין.דחה בטענה של חוסר קבילות18 לאור קביעות אלו, בית הדין פסק כי היקף ההגנה לפי סעיף8 לאמנה )(זכותו של אדם לכבוד בחייו הפרטיים משתרע על השפעות שליליות על בריאות האדם, רווחתו ואיכות חייו, הנובעות ממקורות שונים של פגיעה סביבתית וסיכון לפגיעה; ו הוא מקים חובה פוזיטיבית שחלה על המדינה להגן בצורה אפקטיבית על חייהם , בריאותם ורווחתם של אזרחיה מפני שינויי האקלים. ,בהקשר זה חובתה העיקרית של המדינה היא לאמץ וליישם הלכה למעשה תקנות ואמצעים שבכוחם למתן את ההשפעות הקיימות וגם העתידיות והבלתי הפיכות של שינויי הא קלים . חובה זו נובעת מהקשר הסיבתי בין שינויי האקלים לבין הזכויות השונות הקבועות ב אמנה. הגנה אפקטיבי ת ע ל הזכויות המוגנות בסעיף8 לאמנה מחייב ת כל מדינה לנקוט צעדים להפחתה משמעותית והדרגתית של רמות ה פליט ה של גזי החממה שלה ולעשות זאת באופן ראוי ועקבי. למרות שבית הדין הצהיר כי הוא מכיר בכך שלמדינות נתון מרווח משמעותי ושיקול דעת רחב בכל הנוגע ל בחירת מדיניות ויישומה בכלל ובנושא האקלים בפרט, הוא מצא שממשלת שוויץ לא הצליחה לעמוד ביעדי הפחתת הפליטות שקבעה לעצמה בעשור הקודם19 ולא הצליחה להעמיד מסגרת רגולטורית נאותה ב אמצעות חקיקה או בכלים אחרים, שתעיד על כך שביכולתה לעמוד ביעדי ההפחתה אליהם התחייבה במסגרת ההסכמים הבינ"ל שהיא חתומה .עליהם או לפי הנדרש בהתאם להתפתחות מצב האקלים20 ,לאור כל זאת בית הדין פסק ברוב של16 מול1 שממשלת שוויץ הפרה את סעיף8 לאמנה (הזכות לכבוד ולח יים פרטיים ) וכן את סעיף6(1 .)) לאמנה (זכות הגישה לצדק21 נקבע כי ממשלת שוויץ תפצה את העותרות בסכום של 80,000 יורו ; וכי על שוויץ להעריך מחדש כיצד עליה לפעול בכדי לתקן את ההפרה של סעיפי האמנה (כלומר כדי לתקן את אי-הע מידה ביעדי הפחת פלי טות הפחמן), וזאת בפיקוח ש ל ועדת השרים .של מועצת אירופה22 בנוסף, בית הדין קבע כי על בתי המשפט במדינות החברות לדון בנושאים הקשורים לאקלים ולהגנה על זכויות אדם הנגזרות מכך, בכדי לא להפר את סעיף6 .לאמנה, כפי שקרה במקרה הזה 17 אמנת ארהוס היא אמנה שנחתמה בשנת1998 בעיר ארהוס שבדנמרק, והיא עוסקת בגישה למידע, שיתוף הציבור וגישה לצדק בענייני :סביבה. ראו 2024 th , Accecced June 6 Introduction , United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) . 18 ביחס לארבע הנשים שעתר ו כאינדיב י דואליות קבע בית הדין כי עתירתן אינה קבילה, מכיוון שאי אפשר לראות בהן "קרבנות" לפי סעיף 34 לאמנה. הסיבה לכך היא שלמרות ש בית ה דין סבור שיחידים שנפגעו או ע לולים להיפגע משינויי האקלים עשויים ליפול תחת ההגדרה של קרבן בהתאם לאמנה , ברור שסיכון מעין זה עשוי להיות רלוונטי למספר גדול מאוד של אנשים, או אפילו לכלל האנשים. לכן קבע בית הדין קריטריונים שסף העמידה בהם גבוה מאוד ושבמסגרתם העותר צריך להוכיח שהוא נתון לעוצמה גבוהה מאוד של חשיפה להשפעות שליל י ות של שינוי האקלים וש מעשיה או מחדליה של המדינה השפיעו על ה מצב בצורה משמעותית; או שקיים צורך דחוף להבטיח את .הגנתו האישית של העותר, בשל העדר אמצעים סבירים אחרים למנוע את הנזק 19 שוויץ הצליחה להפחית רק11% מהיקף ה פליט ו ת של גזי החממה שלה ביחס לשנת1990, בעוד שעל פי ה ח וק נקבע יעד להפחתה של 20% (גם יעד זה נמצא כנמוך ב אופן משמעותי ממה שנדרש בכדי לעמוד ביעד הסופי של הפחתת ההתחממות הגלובלית ל-2 מעלות )צלזיוס. 20 פסק הדין,, לעיל 'עמ211 - 179 . 21 'פסק הדין, לעיל, עמ231 - 230 . 22 סעיף46 לאמנה קובע כי הצדדים לאמנה חייבים לציית לפסיקות בית הדין, וועדת השרים אמונה על ביצוע הפסיקה על ידי המדינה החברה באמנה . ועדת השרים של מועצ ת אירופה היא הגוף מקבל ההחלטות של מועצת אירופה והיא מורכבת משרי החוץ של כל המדינות :החברות. ראו. 2024 nd , Accecced June 2 The Committee of Ministers Council of Europe, .