חומר רקע

)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | The Association for Civil Rights in Israel (ACRI) איתמר בן אב"י9 תל אביב6473629 | شارع ايتمار بن ابي ٩ تل ابيب | 9 Itamar Ben Avi St. Tel Aviv טלפון :هاتف03-5608185 Phone | פקס :فاكس03-5608165 Fax: | www.acri.org.il | [email protected] 27 ביוני2024 לכבוד ח"כ יעקב אשר יו"ר וועדת הפנים והגנת הסביבה הכנסת :הנדון הערות האגודה לזכויות האזרח להצעת חוק האקלים, התשפ"ד- 2024 – קידום צדק אקלימי והגנה על אוכלוסיות פגיעות בשל משבר האקלים חקיקת הצעת חוק האקלים, התשפ"ד- 2024 :(להלן הצעת החוק ), המעגנת מדיניות אקלים קוהרנטית בספר החוקים הישראלי, מהווה התקדמות מבורכת לקראת התמודדות נאותה עם ,משבר האקלים ו עמידה בחובותיה של ישראל לכיבוד ז ,כויות האדם החוקתיות במישור הפנימי ולחובותיה .במישור הבינלאומי הפגיעה של משבר האקלים אינה רק סביבתית. המשבר מוביל לפגיעה קשה בזכויות אדם , וגם המענה למשבר עלול להוביל לפגיעה קשה בזכויות אדם . הצעת ,החוק חסרה התייחסות להיבטים אלו של משבר האקלים. לאור זאת מוצע לעגן בחוק את החובה לשקול שיקולים של זכויות אדם, בפרט צדק אקלימי והגנה על אוכלוסיות הפגיעות לשינויי .האקלים, וכן לכלול במנגנונים הקבועים בו גורמים בעלי מומחיות לסוגיות אלו :להלן השינויים הנחוצים בחוק א. הכרה בזכות לסביבה ראויה, קידום צדק אקלימי והגנה על א וכלוסיות פגיעות לשינויי אקלים 1. לסעיף1 - הכרה בזכות לסביבה ראויה - יש להוסיף לסעיף1 , סעיף המטרה, את ההכרה בזכות לסביבה ראויה. בבסיס זכות זו ההכרה כי סביבה שאיננה ראויה למחיה פוגעת באיכות חייו של אדם וברווחתו האישית, ומובילה לתחלואה ולתמותה, ולפיכך– גורמת לפגיעה חמורה בזכויות יסוד, בהן הזכות לשלמות גוף ו ל ,בריאות ל שוויון, ו ל קיום בכבוד. משבר האקלים מוביל לפגיעה בנגישות למים ומזון, גורם לתרחישי אקלים קיצוניים, לרבות עומסי חום וגלי קור חריגים בתכיפות גבוהה, שיטפונות, עליית פני הים, ועוד. לנוכח הפגיעה ההולכת ומת עצמת ביכולתן של אוכלוסיות הולכות וגדלות לחיות בתנאים מינימליים, הזכות לסביבה ראויה זוכה להכרה הולכת וגוברת בקרב :הקהילה הבינלאומית וכן לעיגון בחוק ובפסיקה במדינות השונות ובמשפט הבינלאומי (ראו למשל החלטהA/76/L.75 שהתקבלה בעצרת האו"ם ביום26.7.2022 במסגרתה הוכרה הזכות לסביבה נקייה כזכות אדם ו קביעת בית המשפט האירופאי לזכויות אדם כי מדיניות אקלים רפה מצד ( ממשלות היא הפרה בסיסית של זכויות אדםErein Klimaseniorinnen Schweiz and others V. Switzerland App no. 53600/20 (ECtHR 9 April 2024) .)) מוצע: יש לעג ן את הזכות לסביבה ראויה גם בחקיקת האקלים הישראלית , ולתקן את סעיף1 לחוק " המוצע, כך שלאחר המילים למען הציבור והדורות הבאי ם" יתווספו המילים "מ תוך הכרה בזכות לסביבה ראויה." 2. לסעיף1 - קידום צדק אקלימי - צדק אקלימי מקדם חלוקה שוויונית הן של נטל נזקי שינויי האקלים, ו הן של נטל ההתמודדות עם משבר האקלים, וזאת לאור ההכרה בכך שהשלכות שינויי 2 )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel האקלים אינן פוגעות באופן שוויוני בכלל האוכלוסייה. צדק אקלימי מתייחס גם להיבטים .הפרוצדורליים ומקדם ייצוג שוויוני בין מקבלי ההחלטות, סובלנות ורגישות תרבותית מוצע : לתקן את סעיף1, כך שלא חר המילים "זאת, באמצעות מניעה וצמצום פליטות גזי חממה ונזקי משבר האקלים בישראל[.. ]. והיערכות להשפעות הנובעות משינוי האקלים" יבואו המילים .""וקידום צדק אקלימי 3. לסעיף2 - יש להוסיף לסעיף2 ", סעיף ההגדרות, הגדרה של "צדק אקלימי. מוצע: " :יש להוסיף את ההגדרה" צדק אקלימי- צדק אקלימי מקדם חלוקה שוויונית הן של נטל נזקי שינויי האקלים, והן של נטל ההתמודדות עם משבר האקלים, וזאת לאור ההכרה בכך שהשלכות שינויי האקלים אינן פוגעות באופן שוויוני בכלל האוכלוסיה, ובפרט באוכלוסיות הפגיעות לשינויי האקלים. צדק אקלימי מתייחס גם להיבטים הפרוצדורליים ומקדם ייצוג שוויוני בין מקבלי .ההחלטות, סובלנות ורגישות תרבותית" 4. לסעיף2 - הגנה על אוכלוסיות פגיעות לשינויי אקלים - אוכלוסיות פגיעות לשינויי אקלים הן קבוצות שהפגיעה הנגרמת להם משינויי האקלים חמורה מזו הנגרמת לציבור הרחב. פגיעות לשינוי ,י אקלים היא קיומה של נטייה או זיקה להשפעה שלילית משינויי האקלים; הספרות המקצועית מתייחסת לשלושה גורמים המרכיבים פגיעות– ( :חשיפה, רגישות ויכולת הסתגלות1 )חשיפה , המוגדרת כ"רמת נוכחותן, או היעדרותן, של מערכות חברתיות, אקולוגיות וכלכליות באזורים גיאוגרפיים ,ותחת תנאים היכולים לגרום לאותן מערכות להיות מושפעות באופן שלילי" (ברנד לוי, אדלר שטרן עמרי כרמון אוכלוסיות פגיעות ומשבר האקלים (משרד הרווחה והב י ,טחון החברתי, ממשק2021 .)) למשל, אוכלוסיות המתגוררות באזורים בהם אופי הבניה מעודד כליאת חום, ומקשה על קירור הסב( .יבה, באופן שמחייב מיזוג בעת אירועי קיצון אקלימיים2 ) ,רגישות המוגדרת כ"נגזרת של מאפייני רקע של פרטים, קבוצות, מערכות או מינים המכתיבים את מידת השפעת השתנות האקלים עליהם" (שם). למשל, אנשים עם מוגבלויות, או קשישים, אשר שינויי טמפרטורות ועליה בזיהום ( .אויר, פוגעים בהם באופן חמור מבשאר האוכלוסייה3 ) יכולת הסתגלות "מתייח סת ליכולת של מערכות, מוסדות ובני אדם להסתגל לנזק פוטנציאלי, לנצל הזדמנויות, להגיב לתוצאות, למתן את .)הנזקים ולטפל בהשלכות" (שם 5. אוכלוסיות פגיעות לשינויי אקלים כוללות ילדים, קשישים, נשים הרות, חולים כרוניים, אנשים עם מוגבלויות, חסרי מעמד ומהגרי עבודה, אוכלוס יות משכבות סוציו- אקונומיות נמוכות ומי שמשלח ידם מצריך שהייה ממושכת תחת השמש הקופחת. ככלל, פגיעות למשבר האקלים עולה ככל שהחשיפה והרגישות מתעצמות, ויורדת ככל שעולה יכולת ההסתגלות. כך למשל, אישה הסובלת מחולי כרוני ומתגוררת בנגב, שם עומסי החום חמורים במיוחד, ב פרט באירועי קיצון ,אקלימיים תהיה פגיעה יותר למשבר האקלים, מאדם בריא המתגורר באזור שטמפרטורות הקיצון בו יחסית מתונות. אם היא חיה בעוני, היא עלולה להיאלץ לבחור בין תרופות למיזוג אויר, כשהוויתור על כל .אחד מהם עלול להיות מסכן חיים 6. נדגיש כי ההגנה הייחודית על א וכלוסיות פגיעות למשבר האקלים היא גם נגזרת של מחויבו יו תיה הבינלאומיות של ישראל בהתאם לחתימתה על האמנה בדבר זכויות הילד, האמנה לביעור כל צורות של אפליה נגד נשים, ה אמנה בדבר זכויות אנשים עם מוגבלויות, והאמנה הבינלאומית בדבר זכויות .כלכליות, חברתיות ותרבותיות 3 )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel מוצע : יש" להוסיף לחוק הגדרה של המושג אוכלוסיות פגיעות לשינויי אקלים" :" "אוכלוסיות "פגיעות לשינויי האקלים– אוכלוסיות הרגישות במיוחד לשינויי אקלים, ואשר חומרת הפגיעה הנגרמת להם משינויי האקלים חמורה מזו הנגרמת לציבור הרחב. פגיעות, כלומר קיומה של נטיה או זיקה להשפעה שלילית משינויי האקלים, מורכבת משלושה מרכיבים עיקריים: חשיפה, רגישות .ויכולת הסתגלות. ככל שהחשיפה והרגישות עולות כך גדלה הפגיעות ונפגעת יכולת ההסתגלות אוכלוסיות רגישות במיוחד לשינויי אקלים הן: ילדים, קשישים, נשים הרות, חולים כרוניים, אנשים עם מוגבלו יות, חסרי מעמד, אוכלוסיות משכבות סוציו- אקונומיות נמוכות ומי שמשלח ידם מצריך .שהייה ממושכת תחת השמש הקופחת ב. הטמעת ההגנה על זכויות וקידום צדק אקלימי במנגנונים שיוצר החוק 7. מחויבות לעקרונות של צדק אקלימי, הגנה על הזכות לסביבה ראויה, והגנה על אוכלוסיות פגיעות :לשינויי אקלים איננה דקלרטיבית, וצריכה לקבל ביטוי במנגנונים שקובע החוק 8. לסעיף4 - תכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה – יש לתקן את סעיף4 לחוק המוצע, ולקבוע כי אישור התכנית הלאומית להפחתת פליטות יהיה כפוף ל מתן משקל לשיקולי בריאות הציבור .ולשיקולי צדק אקלימי ,זאת כדי להבטיח שהתכנית לא פותרת עוול אחד באמצעות יצירת עוול אחר .או העמקת אי השוויון 9. לסעיף9 - תכנית היערכות לשינוי אקלים – יש לתקן את סעיף9 להצעת החוק, ולקבוע כי תכנית כאמור תיעשה לאחר מיפוי אוכלוסיות הפגיעות .לשינויי האקלים וצרכיהן 10 . לסעיף20 - הערכת ס יכון אקלימי - יש לתקן את סעיף20 לחוק המוצע, ולקבוע כי הערכת סיכון אקלימי תכלול.התייחסות להשפעת התכנית על אוכלוסיות פגיעות לשינויי אקלים 11 . הוספת יעדים ומטרות לחוק המוצע - יש לקבוע כי קביעת היעדים להפחתת פליטות, ועריכת התכניות להפחתת פליטות ולהיערכות לשינוי ,אקלים, הן במישור הלאומי והן במישור המקומי ,יעשו תוך שקילת שיקולים של צמצום עוני אנרגטי הבטחת ,בטחון תזונתי, קידום הזכות לבריאות הבטחת משאבי מים ותשתיות תברואתיות, והגנה על אוכלוסיות פגיעות לשינויי אקלים. 12 . איוש הגופים המייעצים בנציגי האוכלוסיות פגיעות או הבקיאים בסוגיות של צדק אקלימי – החוק המוצע מקים שני גופים מייעצים: מועצת האקלים (סעיף22 ) וועדת המומחים (סעיף32). מועצת האקלים מורכבת מנציגי משרדי ממשלה, גופי ממשל, וקבוצות בעלות עניין קבוע בשאלות של מדיניות אקלימית. וועדת המומחים הי א גוף המורכב מחוקרים שתחום מחקרם נוגע לסוגיות .אקלימיות גופים אלו ישחקו תפקיד בגיבוש וביישום מדיניות האקלים שתוחל מכוח הצעת החוק , ועל כן יש לאייש אותם בנציגי אוכלוסיות פגיעות למשבר האקלים ובגורמים בעלי בקיאות בסוגיות :של צדק אקלימי. משכך, יש לקבוע 13 . לסעיף22 - מועצת האקלים – יש לתקן את סעיף22 לחוק המוצע, כך שיחייב את צירופם של הגורמים הבאים למועצת האקלים: נציגי ארגוני חברה אזרחית שעניינם בהגנה על זכויות של פרטים וקהילות , ואשר בקיאים בסוגיות של צדק אקלימי; נציג סגל אקדמי בעל מומחיות באחד התחומים האקדמיים המנו יים בסעיף32 , ש בקיא גם בתחום של צדק אקלימי; נציג של רשויות מקומיות ערביות ,, בעל בקיאות בתחום של צדק אקלימי; נציג ארגוני עובדים; נציג המוסד לביטוח לאומי .הבקיא בסוגיות של צדק אקלימי 4 )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 14 . (כן, יש לקבוע כי נציג משרד הבינוי והשיכון, נציג משרד הרווחה (ס"ק ב2)), ונצ יג הגוף המייצג את (מרבית העיריות והמועצות המקומיות (ס"ק ב3 .)(ב)) יהיו בקיאים בסוגיות של צדק אקלימי 15 . לסעיף32 - וועדת המומחים - יש להוסיף להרכבה של וועדת המומחים גם מומחה שמתמחה בהגנה על זכויות אדם של פרטים וקהילות, ואשר יש לו מומחיות בסוגיות של צדק אקלימי , וכן מומחה מתחום העבודה הסוציאלית . ג. מתן משקל מכריע לשיקולים כלכליים 16 . ,הגם שהחוק המוצע מעיד על נכונות לפעול באופן אפקטיבי להתמודדות עם משבר האקלים ומניעתו המנגנונים הקבועים בו לשם קידום מטרותיו מכפיפים את גיבוש המדיניות ויישומה לשיקולים .כלכליים, באופן שמעורר חשש ממשי לסיכול תכליות החוק כדי להבטיח את מימוש מטרות החוק :ותכליתו יש לקבוע את השינויים הבאים 17 . סעיפים4 , 5 , 9 , 10 – שיקולי עלות תועלת – החוק המוצע מכפיף את אישורן של התכנית הלאומית להפחת ת פליטות גזי חממה (סעיפים4 ו-5 ), תכנית ההיערכות למשבר האקלים (סעיף9 ), תכנית ההיערכות של משרדי הממשלה (דברי ההסבר לסעיף10 ) לשיקולי "עלות מול תועלת". עלות מול תועלת מוגדר בסעיף2 לחוק המוצע כ" עלות ישירה או עקיפה של יישומה של התוכנית [...] לעומת התועלת הנ צמחת ממנה למשק, לחברה ולסביבה, בין אם ניתן לכמתה ובין אם לאו, ובכלל זה החיסכון בעלויות חיצוניות סביבתיות או בעלויות חיצוניות אחרות". ניסוח זה מעורר חשש כי לשיקול הכלכלי י י נתן .משקל מכריע 18 . יודגש כי אין חולק שכל מדיניות צריכה לה י קבע במסגרת התקציב האפשרי. עם זאת, עולה חשש כי מנסחי הצעת החוק רואים בשיקולים הכלכליים כאלו שעומדים בניגוד לשיקולי אקלים, ולא כאלו שיכולים לדור בכפיפה אחת (ראו לעניין זה האמור בדוח מבקר המדינה לשנת2024 , אשר הקדיש פרק שלם להיבטים הכלכליים של הימנעות הממשלה .)מהתמודדות עם משבר האקלים מוצע : .לאור זאת, יש למחוק את כל המופעים של המושג "שיקולי עלות מול תועלת" מהחוק 19 . לחילופין , מוצע- ב סעיף2 - לחילופין"יש לשנות את הגדרת המושג "עלות מול תועלת כך שתשכלל את העלויות הכלכליות והחברתיות של שיתוק או מדיניות רפה ביחס למשבר האקל ים, עלויות עליהן עמד מבקר המדינה מדוח משנת2024 :, בהתאם להגדרה הבאה ""עלות מול תועלת": עלות ישירה או עקיפה של יישומה של התוכנית לפי סעיפים4 , 10 עד12 ו- 14 לפי העניין, לעומת התועלת הנצמחת ממנה למשק, לחברה ולסביבה, בין אם ניתן לכמתה ובין אם לאו, ובכלל זה ה חיסכון בעלויות חיצוניות סביבתיות או בעלויות חיצוניות אחרות. בבחינת עלות ,התכנית מול התועלת הנצמחת ממנה, יש לבחון גם את עלויות שינויי האקלים למשק הישראלי לרבות תמחור פחמן, הסיכונים הפיננסיים למשק הישראלי שמקורם בשינויי אקלים, והעלויות של הרחבת האוכלוסיות הס ובלות מעוני אנרגטי והמעמסה שתגרם למערכת הבריאות והרווחה, כמו .גם ההפסדים הנגרמים מאבדן כושר עבודה לעניין זה, "עוני אנרגטי": חוסר נגישות לשירותי אנרגיה חיוניים, שהינם הכרחיים לשמירה על רמת "חיים ראויה בהתאם לצורך האקלימי. 5 )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 20 . קביעת מסגרת תקציבית – בהיעדר מסגרת תקציבית, יהפוך החוק לאות מתה (השוו לאמור בדוח מבקר המדינה לשנת2024 ). לאור זאת, יש לקבוע מסגרת תקציבית לחוק, וכן לחייב קביעת תקנים מתוקצבים במשרדי ממשלה ורשויות מקומיות שיהיו אמונים על יישום הוראות החוק. 21 . לסעיף22 - שינוי ההשפעה המכרעת של בעלי עניין על מועצת האקלים – כאמור, מועצת האקלים הינה גוף מייעץ אשר מורכב מנציגי משרדי הממשלה, גורמי ממשל, וקבוצות בעלות עניין קבוע ,בשאלות של מדיניות אקלימית. החוק המוצע קובע כי בעוד שלכל הגופים האמורים נציג אחד למשרד האוצר והאנרגיה תהיה נציגות כפולה במועצה. האמור שוב מעורר חשש ממשי כי החוק מבקש לתת משקל מכריע ל .שיקולים כלכליים צרים מוצע – .למשרד האוצר ולמשרד האנרגיה יהיה נציג אחד במועצת האקלים 22 . לסעיפים5 , 14 , 15 , 16 - איזון השיקולים הכלכליים עם שיקול אחרים בעת גיבוש ה תכניות לאומיות - על פי סעיפים5, ו- 14 – 16 לחוק המוצע, השר להגנת הסביבה יגבש תכניות לאומיות להפחתת פליטות גזי חממה ולהיערכות לשינויי אקלים, תוך הסתייעות והיוועצות במועצת האקלים. טרם הבאת התכניות לאישור הממשלה, השר נדרש להעביר את התכניות האמורות לכלכלן הראשי .ולממונה על התקציבים התכנית הלאומית להפחתת פליטות צריכה גם חוות דעת מטעם משרד האנרגיה. הממונה על התקציבים, הכלכלן הראשי ומשרד האנרגיה כולם .מיוצגים במועצת האקלים משמעות הפרוצדורה הינה מתן משקל מכריע לשיקולי ,משרד האוצר והאנרגיה על פני איזון שיקוליהם עם יתר השיקולים הרלוונטיים, אשר מיוצגים על ידי יתר חברי מועצת האקלים. מתן ,מילה אחרונה למשרד האוצר הינה העדפת השיקול הכלכלי, והשיקולים הצרים של משרד האנרגיה על פני כל שיקול אחר .אין לאפשר את הדבר– משרד האוצר והאנרגיה יוכלו להביע עמדתם במועצת האקלים ובעת ישיבת הממשלה, אבל אין לתת להם משקל מכריע וע דיפות מוחלטת על פני משרדים אחרים. מוצע : בסעיף5 ()(ד1 ), אחרי המילים "יעבירה לוועדת המומחים", למחוק את המילים "ולגורמים .אלה" ועד הסוף למחוק את סעיף5 ()(ד2 .) למחוק את סעיף15 ()(ג1 .) מהמילים "ולגורמים האלה" ועד הסוף למחוק את סעיף15 ()(ג2 .) 23 . ל סיכום , משבר האקלים מחייב הדרשות מידית ואקוטית מצד המחוקק. מדיניות האקלים של ,ישראל חייבת לקחת בחשבון היבטים של זכויות אדם והגנה על אוכלוסיות מוחלשות. לאור זאת יש לערוך בחוק המוצע את השינויים לעיל, כדי להבטיח שהגנה מפני משבר האקלים תיעשה ללא .פגיעה מיותרת בזכויות ,בכבוד רב ובברכה הגר שחטר, עו"ד