מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ ג | מאי 2023 משרד החינוך תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך שם של הדוח שם של הדוח | 1283 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מערכת החינוך בישראל מאופיינת זה שנים רבות, גם בהשוואה למדינות אחרות ב- OECD , בפערים גדולים בין תלמידיה, בכל שכבות הגיל, בעיקר בין תלמידים משכבות חברתיות - כלכליות מבוססות לתלמידים משכבות חברתיות- כלכליות נמוכות, בין תלמידים יהודים לתלמידים ערבים וגם בין תלמידים יהודים בזרמי החינוך הממלכתי והממלכתי- דתי לתלמידים חרדים. הפע רים מתבטאים הן במשאבים שמגיעים לתלמיד ממשרד החינוך, מהרשויות המקומיות וממשקי הבית, והן בהישגים הלימודיים של התלמידים. הפערים הללו פוגעים פגיעה ,קשה ומתמשכת בהתפתחותם ובהתקדמותם של התלמידים המשתייכים לצדדים החלשים וממילא גם בהתפתחותה הכלכלית של ישראל, ומקשי ם את פתרונן של בעיות ומצוקות חברתיות . בשנות השישים של המאה העשרים עמד משרד החינוך על הפערים במערכת החינוך אשר מחייבים הקצאה דיפרנציאלית של המשאבים הציבוריים לתלמידי מערכת החינוך, על בסיס מאפיינים חברתיים-כלכליים. המרכיבים הדיפרנציאליים בהקצאת משאבי משרד הח ינוך הלכו והתגבשו עם השנים בשלבי החינוך היסודי ובחטיבות הביניים, בניסיון מתמשך לצמצם את הפערים במערכת החינוך. בשנת2014 גובש מודל תקצוב דיפרנציאלי חדש לחינוך היסודי ולחטיבות הביניים, והוא מופעל מספטמבר אותה שנה ועד היום. מטרת התקצוב הדיפרנציאלי היא לקדם תל מידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך ולגשר על הפער התקציבי שנוצר עקב השקעת משאבים פחותה עבור תלמידים על ידי משפחות ורשויות מקומיות מאשכול חברתי-כלכלי נמוך. מודל התקצוב הדיפרנציאלי מתבסס על מדיניות משרד החינוך ועל התוכנית שלו לצמצום פערים וקידום השוויון במערכת החינו )ך, ומתבטא בהקצאת תוספת שעות לימוד (שעות טיפוח לשעות התקן הבסיסיות (המוקצות באופן שווה לכל בתי הספר, כדי לעמוד בהוראת מערכת הלימודים המחייבת). התוספת היא דיפרנציאלית וניתנת לבתי הספר בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים, בהתאם למצב החברתי- כלכלי של תלמידי כל בית ספר . | 1284 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך 1.09 מיליארד ש״ח 15% - 19% 20% - 30% 16% ו - 19% 15% ו - 30% העלות התקציבית של שעות הטיפוח שהוקצו לחינוך היסודי בשנת הלימודים התשפ"ב (ספטמבר2021 - אוגוסט2022 ,). זאת לעומת10.67 מיליארדי ש"ח- העלות הכוללת של סך השעות שהוקצו לחינוך היסודי באותה השנה פערי ההישגים במבחני פיז"ה השונים ב- 2018 בין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה ובין ;תלמידים מרקע נמוך ובין תלמידים מהמגזר היהודי לתלמידים ,מהמגזר הערבי בהתאמה פערי התקציב לתלמיד בחמישון הטיפוח החלש בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים בין תלמיד יהודי ,לתלמיד ערבי בהתאמה פערי התקציב הממוצעים בחינוך היסודי בין תלמיד יהודי בחינוך הממלכתי והממלכתי - דתי ובין תלמיד בחינוך החרדי, בהתאמה 10.2% 3,400 ש״ח 13.8 מיליארדי ש״ח 59% שיעור שעות הטיפוח מסך שעות התקן שהוקצו לחינוך היסודי בשנת הלימודים התשפ"ב הפער בתקציב הממוצע לתלמיד בכל שלבי החינוך בין רשויות מקומיות באשכולות חברתיים - כלכליים גבוהים - 9 עד10 - לבין אשכולות נמוכים - 1 עד2 ההוצאה הלאומית לחינוך ממקורות פרטיים בשנת 2021 שיעור בתי הספר היסודיים וחטיבות ( הביניים423 מ- 711 )בתי ספר בחמישון הטיפוח החלש שלא השתתפו בתוכנית מרום1 , שעלותה בשנים "התשע ו - התשפ"ב (ספטמבר2015 - אוגוסט2022 ) הייתה כ- 140 מיליון ש"ח 1 בסמוך לתחילת ה הפעל ה של מודל התקצוב הדיפרנציאלי גיבש משרד החינוך ת ו כנית משלימה לתלמידים בבתי ספר הנזקקים ל טיפוח , לצד הקצאת משאבים נוספים לבתי ספר .אלו במסגרת התקצוב הדיפרנציאלי | 1285 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך פעולות הביקורת בחודשים פברואר- אוגוסט2022 בדק משרד מבקר המדינה את נושא התקצוב הדיפרנציאלי שמפעיל משרד החינוך משנת הלימודים (שנה"ל) התשע״ה (ספטמבר2014 - אוגוסט 2015 ) ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך, ובכלל זה את מקורות התקצוב של בתי הספר (בתיה"ס) ואת שקיפותם כפי שנדרשה בהחלטת הממשלה בנושא משנת2013 ; את הפערים בתקצוב מוסדות חינוך המשרתים תלמידים משכבות חברתיות-כלכליות ש ונות ,וממגזרים שונים, ואת הפערים בין תלמידים אלה בהישגים הלימודיים; את גיבושה, יישומה ,הערכתה והשפעתה של התוכנית לצמצום פערים ולקידום השוויון במערכת החינוך המתבססת על מודל התקצוב הדיפרנציאלי של החינוך היסודי וחטיבות הביניים ומופעלת מ- 2014 ; את איכות המורים וההשפעה שיש לכך על ניצול המשאבים המופנים לצמצום הפערים; וכן את הפעלת תוכנית מרום כמעטפת תומכת בבתי ספר מרקע חברתי- כלכלי נמוך, המשלימה את הקצאת המשאבים הדיפרנציאלית לבתיה"ס. הבדיקה נערכה במינהל כלכלה ותקציבים ובמחוזות תל אביב, דרום וחיפה במשרד החינוך, ובכמה בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים. בדיקת השלמה נערכה באגף לביקורת רשויות מקומיות במשרד הפנים. תמונת המצב העולה מן הביקורת השפעת התוכנית לצמצום פערים על התפלגות התקציב בחינוך היסודי - בשנה"ל התשע"ה עד התשפ"א (ספטמבר2014 - אוגוסט2021 ) גדל מספר התלמידים בחינוך היסודי מכ- 963,000 לכ- 1.09 מיליון תלמידים (גידול של כ- 13% ), שיעור הגידול בשעות התקן בין שנה"ל התשע"ה לשנה״ל התשפ"ב היה כ- 14% (מכ- 1.21 לכ- 1.38 ,)מיליון שעות ושיעור שעות הטיפוח שה וקצו מתוכן עלה מכ- 6% לכ- 10% (מכ- 69,000 לכ- 141,000 שעות). לאחר יישום מלא של התוכנית לצמצום פערים היה הפער בחינוך היסודי בשנה"ל התש"ף (ספטמבר2019 - אוגוסט2020) כ- 5,320 ש"ח לטובת תלמיד בחמישון הטיפוח החלש, הזקוק לטיפוח הרב ביותר (התקציב לתלמיד כזה היה כ- 19,650 ש"ח), לעומת תלמיד חמישון הטיפוח החזק, הזקוק פחות לטיפוח (התקציב לתלמיד כזה היה14,330 ש"ח). ואולם כ- 80% מפער זה (כ- 3,740 ,ש"ח) היו כבר לפני התוכנית לצמצום פערים והשפעתה על הגדלת הפער הזה לטובת תלמידי החמישון החלש לעומת תלמידי החמישון החזק הייתה קטנה יח סית- היא הגדילה אותו רק בכ- 25% (כ- 1,580 ש"ח). ספק אם די בהגדלת הפער בשיעור זה כדי להביא לצמצום מהותי בפערים החינוכיים בין תלמידי החמישון החלש לתלמידי החמישון החזק . פערים בהקצאת שעות תקן ובתקציבי משרד החינוך - שיעור שעות הטיפוח שהוקצו בישראל בשנת התשפ"ב ל חינוך היסודי ולחטיבות הביניים (חט"ב) מכלל שעות התקן היה כ- 12% (כ- 222,700 שעות טיפוח מכ- 1.86 מיליון שעות תקן). שעות התקן והתקציב בחינוך .היסודי ובחטיבות הביניים בשנה"ל התש"ף הוקצו באופן פרוגרסיבי בין חמישוני הטיפוח במונחי שעות תקן לכיתה (הכוללות את שעות התק ן הבסיסיות ואת שעות התקן התוספתיות) הוקצו בחינוך היסודי כ- 36 שעות לכיתה בחמישון החזק וכ- 44 שעות לכיתה | 1286 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בחמישון החלש; בחט"ב הוקצו כ- 46 שעות לכיתה בחמישון החזק וכ- 53 שעות לכיתה בחמישון החלש. עם זאת, קיימים פערים בין המגזר היהודי והמגזר הערבי- קיים פער לטובת המגזר היהודי ברובד התקצוב הבסיסי בכל חמישון טיפוח, והוא גדל בעקבות השעות התוספתיות מ- 5% עד11% ( 1.7 עד3.7 שעות תקן לכיתה) ל- 8% עד12% ( 2.9 עד5.1 שעות תקן לכיתה) בחינוך היסודי, ומ- 5% עד6% ( 1.8 עד2 שעות תקן לכיתה) ל- 8% עד20% ( 3.6 עד10.4 )שעות תקן לכיתה ,בחט"ב. ככל שחמישון הטיפוח חלש יותר הפער הבין- מגזרי גדול יותר. אשר למגזר היהודי, התקציב הממוצע לתלמיד בחינוך היסודי ממלכתי ובחינוך היסודי הממלכתי-דתי (ממ"ד) היה בשנה"ל התש"ף כ- 15,940 ש"ח ו- 17,950 ש"ח, בהתאמה, לעומת כ- 13,810 ש"ח לתלמיד בחינוך החרדי (ברשתו ת החינוך )החרדיות- פער של כ- 15% וכ- 30%, בהתאמה . מאפייני התוכנית לצמצום פערים וקידום השוויון במערכת החינוך - התוכנית לצמצום פערים משנת2014 נועדה להוביל מהלך אסטרטגי רב - שנתי של צמצום פערים במערכת החינוך, באמצעות שינוי ניכר במודל התקצוב וכצעד משלים- גיבוש תוכנית רב - שנתית לתמיכה פדגוגית וארגונית בבתי ספר חלשים. למרות העקרונות של גיבוש תוכנית ייעודית המשתקפים בד וח הצוות הבין-משרדי מ- 2014 , משרד החינוך לא הגדיר בתוכנית לצמצום פערים יעדים ברורים ומדידים לגבי צמצום הפערים בהישגים הלימודיים ובמשתנים פדגוגיים נוספים בין מוסדות חינוך בעלי מדדי טיפוח שונים. בהתאם לכך הוא לא גיבש מדדי תפוקה ותוצאה מתאימים, שיאפשרו לבחון א ת מידת ההתקדמות בהשגת היעדים על פני זמן ולהעריך את האפקטיביות של המודל; וכן לא גיבש ולא הפעיל מנגנון למעקב ובקרה רב- ,שנתיים בנוגע ליישום התוכנית והשפעתה, כדי לעדכנה אם יידרש. כמו כן משרד החינוך לא הגדיר גורם משרדי מתכלל שיהיה אחראי ליישום התוכנית לצמצום פע רים, ובכלל זה לבחינת השפעותיה ולביצוע שינויים בהתאם, עד להשגת מטרתה . ניכוי שעות טיפוח עבור רפורמת השילוב - משנה"ל התשע"ט (ספטמבר2018 - אוגוסט 2019) מנכה משרד החינוך באופן אחיד כ- 7% משעות הטיפוח שמקבלים בתיה"ס היסודיים במסגרת מודל התקצוב הדיפרנציאלי וכ- 9% משעות הטיפוח שמקבלות חט״ב. זאת לצורך הקצאת תוספת שעות עבור רפורמת השילוב, שבה משולבים תלמידים עם צרכים מיוחדים בכיתות הרגילות. בשנה"ל התשפ"ב נוכו בחינוך היסודי כ- 11,000 שעות ממכסה של כ - 152,000 שעות טיפוח, לטובת שילוב והכלה, ובחט"ב נוכו כ- 8,400 שעות ממכסה של כ- 90,000 שעות טיפוח, לטובת שילוב והכלה. שימוש בתקציב הדיפרנציאלי שיועד לצמצום פערים במערכת החינוך לצרכים אחרים של בתיה"ס, אפילו אם הם חיוניים, פוגע במתן התוספת הנדרשת של שעות טיפוח לבתיה"ס במדדי טיפוח גבוהים. בכך החלטת משרד החינוך שמכסה קבועה של שעות טי פוח תנוכה לטובת שעות שילוב הקטינה באופן קבוע את המכסה השנתית של שעות הטיפוח (בפועל) בתקציב משרד החינוך להקצאה בין בתיה"ס, ובכך בעצם החלישה את היסוד הפרוגרסיבי בתוכנית לצמצום פערים, שנועד לפצות תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך בהתאם למדד הטיפוח . השפעת תקציבי הרשויות המקומיות לחינוך והוצאות משקי הבית לחינוך על הפערים בהקצאת המשאבים הלאומית לחינוך - תקציב החינוך של הרשויות המקומיות היה בשנת2020 כ- 25.2 ,מיליארדי ש"ח. רובו של התקציב17.5 מיליארדי ש"ח (כ- 69% ,), מקורו בתקציב משרד החינוך, ויתרתו7.7 מיליארדי ש"ח (כ- 31% ) מומנה ממקורות אחרים של הרשויות המקומיות. הפערים בין הרשויות המקומיות במצב חברתי- כלכלי נמוך לרשויות המקומיות במצב חברתי- כלכלי גבוה בהוצאה לתלמיד הם בסדרי | 1287 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך גודל של אלפי ש"ח לתלמיד בשנה. למשל, בשנת2020 היה פער של3,705 ש"ח בין אשכולות1 - 2 לאשכולות5 - 6 , ופער של5,089 ש״ח בין אשכולות1 - 2 לאשכולות7 - 8 . התקצוב הדיפרנציאלי של משרד החינוך אומנם נותן יתרון תקציבי לתלמידים באשכולות נמוכים כדי לצמצם את פערי ההישגים במערכת החינוך, אולם תקצוב בתיה"ס מהמקורות העצמיים של הרשויות המקומיות מצמצם את הדיפרנציאליו ת התקציבית ופוגע ביכולתה לצמצם את הפערים הללו. בכל הנוגע להוצאה על חינוך של משקי הבית, ההוצאה ( הממוצעת לתלמיד בחינוך היסודי של משק בית באשכולות הגבוהים8 - 10) גדולה ב - 7,392 ש"ח (פי2.2 ( ) מההוצאה באשכולות הנמוכים1 - 3 ). בדומה לכך, ההוצאה הממוצעת לתלמיד בח ט״ב של משק בית באשכולות הגבוהים גדולה ב- 7,356 ש"ח (פי2 ) מההוצאה באשכולות הנמוכים (לפי נתוני2018 ). ספק רב אם תוספת המשאבים הדיפרנציאלית שנתן משרד החינוך לבתיה"ס במדדי הטיפוח הגבוהים הצליחה לצמצם פערים אלו במידה ניכרת . שקיפות המידע על מקורות התקצוב של בת י הספר - למרות ההחלטות שקיבלה הממשלה בנושא, הראשונה לפני כ- 11 שנים בנוגע להבניה מחדש של כלי ניהול במערכת החינוך, והשנייה לפני כתשע שנים בנוגע לשקיפות בתקציבי החינוך- תהליך ההקמה של ,מערך דיווח הנתונים הנדרשים מהרשויות המקומיות לא הושלם. במועד סיום הביקורת ספטמבר2022 , מערך דיווח הנתונים עדיין לא הוקם. לפיכך אין למשרד החינוך, ולא לאף גורם אחר, לרבות הציבור, מידע על כלל המשאבים שמקבל כל מוסד חינוך. מצב זה מגביל מלכתחילה את המידע המצוי בידי הגורם המתכנן הקצאת משאבים דיפרנציאלית למוסדות החינוך, שכדי שתהיה אפקט יבית עליה להביא בחשבון את הכנסותיהם של מוסדות החינוך ממקורות אחרים. שינויים שחלו בהישגי התלמידים במבחני פיז"ה2 מאז הופעלה התוכנית לצמצום פערים - בין2015 ל- 2018 חלה ירידה בהישגי כל התלמידים דוברי העברית במבחני פיז"ה (למעט עלייה קלה של6 נקודות בקרב תלמיד ים מרקע חברתי- כלכלי נמוך במבחן אוריינות מדעים). הירידה גדולה יותר בקרב תלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה (נעה בין 5 נקודות באוריינות קריאה ל- 10 נקודות באוריינות מדעים). עוד עולה כי הפערים בציונים בין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך צומצמו בשיעור מתון למדי ואף נמוך מאוד באוריינות קריאה- 3.4% ,. אשר לתלמידים דוברי ערבית גדלו במידה ניכרת ביותר הפערים בציוני מבחני פיז"ה בין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה לתלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך: באוריינות קריאה הפער גדל כמעט פי שלושה (מ- 22 ל- 65 נק ודות), באוריינות מתמטיקה הפער הוכפל ויותר מכך (מ- 32 ל- 67 ,)נקודות ובאוריינות מדעים הפער גדל ביותר מפי1.75 (מ- 31 ל- 55 נקודות). בכל התחומים הפער גדל בעקבות ירידה בציוני התלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך ועלייה בציוני התלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה (מלבד באוריי נות מדעים, שבה הציון הממוצע של התלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה נותר ללא שינוי). יצוין כי שיעורי ההשתתפות של מוסדות חינוך 2 ( Programme for International Student Assessment ) PISA - התוכנית הבין- לאומית להערכת תלמידים, שבה משת תפת ישראל. מחקר פיז"ה נועד לאפשר לכל מדינה לבדוק את התפוקות במערכת החינוך שלה ולהעריך את הישגי התלמידים מנקודת מבט בין-לאומית משותפת ומוסכמת. המחקר נערך אחת לשלוש שנים , ומשתתפים בו תלמידים בני15 . | 1288 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך חרדיים לבנים היו קטנים במיוחד ובלתי מייצגים, ולפיכך הפערים שנמדדו אינם מבטאים את השפעתה המלאה של קבוצה זו . הערכת מודל התקצוב הדיפרנציאלי - אף שההערכות בשנה השנייה ובשנה השלישית ליישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי- שנה"ל התשע"ו (ספטמבר2015 - אוגוסט2016 ) ושנה"ל התשע"ז (ספטמבר2016 - אוגוסט2017 ) - העלו ממצאים משמעותיים, ובהם חוסר היכרות מספקת של המודל על ידי מנהלי בתיה"ס ותפיסתם כי ,אין בכוחו לצמצם פערים שכן מדד הטיפוח אינו מציג נאמנה את קשיי בית הספר, ואף שממצאים אלו הצדיקו את .המשך ההערכה המלווה בשנים שלאחר מכן, עלה כי המודל הוערך רק בשנתיים אלו ( מדובר בשנים שבהן הוקצו רק חלק משעות הטיפוח שנוספו במסגרת המודל35% בשנה השנייה ו- 55% ב שנה השלישית); ואילו בשנים שלאחריהן, שבהן נוספו יותר שעות טיפוח עד ליישומו המלא של המודל בשנה"ל התשע"ט - המודל לא הוערך, לא בידי הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה) ולא בידי גורם אחר . דירוג בתי הספר היסודיים החרדיים על פי מדד הטיפוח - אף שבני ברק משת ייכת לאשכול חברתי- ( כלכלי נמוך2 ), כמחצית מבתיה"ס היסודיים החרדיים בה מדורגים ( בחמישון הטיפוח החזק ביותר1), שכמעט אינו זקוק לטיפוח, לעומת כ- 3% בלבד מכלל בתיה"ס היסודיים בשאר הרשויות המקומיות שבאשכול2 . 82% מבתיה"ס היסודיים החרדיים בבני ברק מדורגים בשני חמי( שוני הטיפוח החזקים1 ו- 2 ), לעומת16% בלבד ביתר הרשויות המקומיות שבאשכול2 . המשמעות של מצב כזה היא שרוב בתיה"ס היסודיים החרדיים בבני ברק (כמעט כל בתיה"ס היסודיים בבני ברק הם חרדיים) הם לכאורה חזקים, ולכן זכאים לשיעור נמוך של שעות טיפוח. הסיבה לפער זה הוא א ופן חישוב מדד הטיפוח של בתיה"ס החרדיים בבני ברק, ובעיקר מרכיב השכלת ההורים במדד הטיפוח. מרכיב זה מחושב על פי מספר שנות הלימוד של ההורה המשכיל ביותר, ובבני ברק מדובר בהשכלת האב הלומד שנים רבות בישיבה . תוכנית מרום כנדבך משלים למודל התקצוב הדיפרנציאלי - המי נהל הפדגוגי יזם ופיתח את תוכנית מרום שנועדה לספק לבתיה"ס במדדי טיפוח גבוהים מעטפת של ליווי ניהולי, פדגוגי וארגוני ארוך טווח, כצעד משלים להקצאת המשאבים הנוספים לבתי ספר אלה במסגרת מודל התקצוב הדיפרנציאלי. תקציבה הכולל של התוכנית בשנים התשע"ו - התשפ"ב (ספטמב ר2015 - אוגוסט2022) היה כ- 140 מיליוני ש"ח. עם זאת, בשנה"ל ,התשע"ט, שהייתה השנה האחרונה לצירוף בתי ספר לתוכנית מרום59% מבתיה"ס היסודיים וחט״ב בחמישון החלש ביותר (חמישון5 ) לא השתתפו בתוכנית. מכאן שמרבית בתיה"ס שהיו זקוקים ביותר למעטפת של תוכנית מרום- 423 מ- 711 בתי ספר בשנה"ל התשע"ט - לא השתתפו בתוכנית. עולה שתוכנית מרום לא נתנה את המענה המשלים הנדרש לרוב בתיה"ס החלשים ביותר- שהיו אוכלוסיית היעד העיקרית של מודל התקצוב הדיפרנציאלי. כמו כן, משרד החינוך לא הקים צוות פנימי ולא גיבש תפיסה למתן פתרון כולל ומער כתי לבתיה"ס החלשים מבחינה חברתית-כלכלית, כמו שהציע הצוות הבין - משרדי בשנת2014 ,. תפיסה כזאת הייתה עשויה לכלול מהלכים תשתיתיים, תקציביים פדגוגיים וארגוניים שהיה בהם כדי להשלים את תוספת הקצאת השעות לפי מודל התקצוב הדיפרנציאלי, במטרה להשיג את היעד של צמצום הפע רים בין הישגי התלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך להישגי התלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה . | 1289 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך הקצאה פרוגרסיבית של שעות התקן התוספתיות - שעות התקן התוספתיות (הכוללות את שעות הטיפוח וסלים נוספים) בחינוך היסודי הגדילו במגזר היהודי את ההקצאה הבסיסית (של שעות שבועיות לכיתה) ב- 5 שעות בחמישון הבינוני-חזק (מ- 34 ל- 39 שעות) ועד ל- 11 שעות בחמישון החלש (מ- 37 ל- 48 שעות), ובמגזר הערבי ב- 4 שעות בחמישון הבינוני-חזק (מ- 32 ל- 36 שעות) ועד ל- 8 שעות בחמישון החלש (מ- 35 ל- 43 שעות); אשר לחט"ב, שעות התקן התוספתיות הגדילו במגזר היהודי את ה הקצאה הבסיסית ב- 14 שעות בחמישון הבינוני-חזק (מ- 35 ל- 49 שעות) ועד ל- 26 שעות בחמישון החלש (מ- 35 ל- 61 שעות), ובמגזר הערבי ב- 10 שעות בחמישון הבינוני-חזק (מ- 33 ל- 43 שעות) ועד ל- 18 שעות בחמישון החלש (מ- 33 ל- 51 שעות) (לפי נתוני התש"ף) . השפעת תוספת שעות הטיפוח על הקצאת תקציב משרד החינוך בחט"ב - בשונה מהחינוך היסודי, בחט"ב רוב הפער לטובת החמישון החלש, לעומת החמישון החזק, נוצר לאחר תחילת יישום התוכנית, והתוכנית הגדילה אותו ב- 21.4 )נקודות האחוז (לכל היותר במשך השנים (מ- 11.6% בשנה"ל התשע"ד ל- 33% בשנה"ל התש"ף). כלומר, י ש לתלות ביישום התוכנית כ- 65% מהפער הפרוגרסיבי שהתקבל לאחר יישום מלא שלה, ולפיכך השפעת התוכנית על הגדלת הפער הזה לטובת תלמידי החמישון החלש לעומת תלמידי החמישון החזק הייתה גדולה. כמו כן, התוספת התקציבית הממוצעת לתלמיד החמישון החלש שיצר הגידול בפער לטובתו היא כ- 21% מהתקציב שהיה מקבל ללא הגידול בפער . עיקרי המלצות הביקורת הקצאת תוספת שעות הטיפוח לשיפור הישגי התלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך - לנוכח הפערים בהקצאת המשאבים הלאומית לחינוך בין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך לתלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה , שעדיין קיימים למרות הפעלת התוכנית לצמצום פערים על מודל התקצוב הדיפרנציאלי שבבסיסה; ולנוכח הפערים בין תלמידים אלה בהישגים הלימודיים, שבאו לידי בי טוי בבחינות המיצ"ב; ובפרט לנוכח מקומה של ישראל בראש סולם הפערים בהישגי התלמידים במבחני פיז"ה הבין- לאומיים- מומלץ כי משרד החינוך יבחן באיזו מידה תוספת שעות הטיפוח במסגרת מודל התקצוב יכולה לשפר את הישגיהם הלימודיים של תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך ,. כמו כן מומלץ להשוות את המודל למודלים שאומצו במדינות אחרות. על משרד החינוך לזהות את הפעולות שנקט במשך השנים שהיו בעלות הערך המוסף הגדול ביותר לגבי שיפור ההישגים של תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך וצמצום הפערים בינם ובין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה , ולמקד מאמץ בפעו לות אלו, לצד פעולות ותוכניות חדשות שיגבש למטרה זו, כדי למצות באופן היעיל ביותר את המשאבים הציבוריים של מערכת החינוך. כמו כן, מומלץ כי משרד החינוך יגבש בשיתוף משרד האוצר ונציגי הרשויות המקומיות תוכנית רב- שנתית למתן מענה מקיף להיבטים התקציביים, הפדגוגיים, הנ יהוליים והארגוניים בבתיה"ס החלשים במגזרי האוכלוסייה השונים . | 1290 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך שמירה על פרוגרסיביות בהקצאה של שעות הטיפוח לבתיה"ס ועל ייעודן המקורי "על רקע "רפורמת השילוב וההכלה - מומלץ שכדי לשמור על רמת הפרוגרסיביות בהקצאת המשאבים לבתיה"ס לפי מצבם החברתי- כלכלי, כפי שנקבע בתוכנית לצמצום פערים, יקצה משרד החינוך לבתיה"ס את מלוא שעות הטיפוח לפי ייעודן המקורי, תוך איתור מקור חלופי למימון רפורמת השילוב, או לחלופין לא ינכה שיעור קבוע משעות הטיפוח לטובת רפורמת השילוב, אלא בשיעור פרוגרסיבי, שילך וירד ככל שעשירון הטיפוח חלש יותר. כן מומלץ שמשרד החינוך יקבע מנגנון לעדכון קבוע של התוספת השנתית הנדרשת למכסת שעות הטיפוח בחינוך היסודי ובחט״ב בהתאם לגידול במספר התלמידים בכל אחד משלבי החינוך הללו, כדי למנוע את השחיקה בשיעורן של שעות הטיפוח בכלל שעות התקן המוקצות לבתיה"ס . שקיפות לציבור של תקציבי החינוך של הרשויות המקומיות ובחינת השפעתם והשפעת הוצאות משקי הבית לחינוך על הפערים בהקצאת המשאבים הלאומית לחינוך - על משרדי החינוך, הפנים והאוצר להשלים את ביצוע החלטות הממשלה- האחת מלפני כ- 11 שנים בנוגע להבניה מחדש של כלי ניהול במערכת החינוך, והשניי ה מלפני כתשע שנים בנוגע לשקיפות בתקציבי החינוך. מומלץ שמשרדי החינוך והפנים יפעלו בעניין זה במשותף כדי לקדם את קביעת מתכונת דיווח הנתונים הנדרשים מהרשויות המקומיות ,ברמת מוסד החינוך. במסגרת בחינת מודל התקצוב הדיפרנציאלי מומלץ כי משרד החינוך בשיתוף משרד האוצ ר, מרכז השלטון המקומי והרשויות המקומיות, ילמד וינתח את ההשפעות הרגרסיביות שיש לתקציבים מהמקורות העצמיים של הרשויות המקומיות ולהוצאות החינוך של משקי הבית על הפערים בהקצאה הלאומית של כלל המשאבים לחינוך בין תלמידים משכבות חברתיות-כלכליות שונות, ויבחן צעדים לצ מצום פערים אלה . הערכת האפקטיביות של יישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי - מומלץ שמשרד החינוך יבצע הערכה מסכמת של יישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי, כדי לבחון את מידת ההשפעה של תוספת שעות הטיפוח על צמצום הפערים משנה"ל התשע"ה; יגבש מדיניות מתאימה להגברת האפקטיביות של המודל ושל השימוש בשעות הטיפוח; יקבע בהתאם לממצאי ההערכה יעדים כמותיים שיבטיחו את שיפור ההישגים וצמצום הפערים, ואת הצעדים שיש לנקוט לשם כך; יפעל להטמעת התוכנית המעודכנת; ויעקוב אחר יישומה והישגיה. מומלץ שמשרד החינוך גם יורה על ליווי עקבי של התוכנית עד לסיו מה (או עד להגעתה ליישום מלא במערכת החינוך) ויבצע הערכה מסכמת של התוכנית, וכי ממצאיה יהיו תשומה חשובה לגיבוש מדיניות המשך בנושא שבו היא טיפלה. הערכת האפקט י ביות של תוכנית מרום, שיפורה ויצירת זיקה למודל התקצוב הדיפרנציאלי - מומלץ שמשרד החינוך יחדד את הקריטרי ונים להשתתפות בתוכנית מרום ואת יעדיה של התוכנית, באופן שהיא אכן תתמקד בבתיה"ס שבהם התלמידים הם מרקע חברתי- כלכלי נמוך, וימדוד בהתאם את הישגיה. במסגרת זו מומלץ כי משרד החינוך ידגיש .את הקשר של התוכנית להקצאת שעות הטיפוח באמצעות מודל התקצוב הדיפרנציאלי בהתבסס על יעדים ומדדים אלה, מומלץ שמשרד החינוך יגבש מתווה להערכה השוואתית של תרומת התוכנית במתכונתה החדשה לבתיה"ס שתכלול הערכה חיצונית אחידה לכלל בתיה"ס שישתתפו בה, כדי שזו תשמש הן כלי הבוחן ומעצב את עקרונות התוכנית וכיווניה והן כלי העוקב אחר טיב יישומה על ידי ב תיה"ס ותרומתה לתפקודם. עוד מומלץ כי בהמשך לחידוד הזיקה שבין תוכנית מרום והקצאת שעות הטיפוח במסגרת מודל התקצוב | 1291 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה תקציר | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך ,הדיפרנציאלי, יבצע משרד החינוך הערכה משותפת לשני התהליכים כמשלימים זה את זה כפי שהחל לעשות בשתי ההערכות הראשונות של ראמ"ה . * שעות שישוריינו למוסדות חינוך שייפגעו באופן משמעותי כתוצאה משינוי המתוו .ה הגדלת סל הטיפוח בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים | 1292 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך סיכום תוכניתו האחרונה של משרד החינוך מ- 2014 לצמצם את הפערים בין תלמידים במערכת החינוך מתבססת על מודל תקצוב דיפרנציאלי של שעות הוראה. זאת לשם שיפור מצבם של בתיה"ס החלשים מבחינה חברתית- כלכלית ולצמצום הפערים בין תלמידים ממגזרי אוכלוסייה שונים ומרקע חברתי- כלכלי שונה (בעיקר בחינוך היסודי ובחט״ב, שבהם מופעל המודל). ממצאי הביקורת מלמדים שכשמונה שנים מתחילת הפעלת התוכנית עדיין לא השיג מש רד החינוך את יעדיה, ושלמרות ההקצאה הדיפרנציאלית של התקציבים לא נסגרו הפערים התקציביים. הדבר מעמיד בספק את תפיסת השינוי שלו, הנסמכת בעיקרה על חלוקת תקציבים דיפרנציאלית לבתיה"ס על פי המצב החברתי- כלכלי של התלמידים בהם. גם תוכנית מרום, שנועדה ללוות את בתיה"ס ה חלשים ולחזקם במישור הניהולי, הפדגוגי והארגוני, ולהיות מהלך משלים למודל ,התקצוב הדיפרנציאלי, לא נתנה את המענה המשלים הנדרש לרוב בתיה"ס החלשים ביותר .שהיו אוכלוסיית היעד העיקרית של מודל התקצוב הדיפרנציאלי מומלץ כי משרד החינוך יגבש בשיתוף נציגי הרשויות המקומי ות, רשתות החינוך והבעלויות במגזרים השונים תוכנית רב - שנתית למתן מענה מקיף לבתיה"ס החלשים במגזרי האוכלוסייה השונים, שתכלול היבטים תקציביים, פדגוגיים, ניהוליים וארגוניים. לצורך הגברת האפקטיביות של מודל התקצוב הדיפרנציאלי, מומלץ שהקצאת המשאבים הדיפרנציאלית לבת יה"ס שלומדים בהם תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך תביא בחשבון את הכנסותיהם של בתיה"ס ממקורות אחרים, ובכלל זה את המשאבים שמעבירות הרשויות המקומיות ממקורותיהן העצמיים ואת ההכנסות ממשקי הבית. בה בעת מומלץ למשרד החינוך לזהות את הפעולות - ,הפדגוגיות הניהוליות והאר גוניות- שנקט במשך השנים והיו בעלות הערך המוסף הרב ביותר לגבי שיפור ההישגים של תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך וצמצום הפערים בינם ובין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה , ולמקד מאמץ בפעולות אלו, לצד פעולות ותוכניות חדשות שיגבש למטרה זו, כדי למצות באופן היעיל ביות ר את המשאבים הציבוריים של מערכת החינוך ואת תחומי התמחותה . | 1293 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מבוא מערכת החינוך בישראל מאופיינת זה שנים רבות, גם בהשוואה למדינות אחרות ב- OECD , בפערים גדולים בין תלמידיה, בכל שכבות הגיל, בעיקר בין תלמידים משכבות חברתיות - כלכליות מבוססות לתלמידים משכבות חברתיות- כלכליות נ מוכות, בין תלמידים יהודים לתלמידים ערבים, וגם בין תלמידים יהודים בזרמי החינוך הממלכתי והממלכתי- דתי לתלמידים חרדים. הפערים באים לידי ביטוי הן במשאבים שמגיעים לתלמיד ממשרד החינוך, מהרשויות המקומיות וממשקי הבית, והן בהישגים הלימודיים של התלמידים. הפערים הללו פוגעים פגיעה קשה ומתמשכת בהתפתחותם ובהתקדמותם של התלמידים המצויים בצד הנמוך של הפערים הללו, וממילא גם בהתפתחותה הכלכלית של ישראל, ומקשים על פתרונן של בעיות ומצוקות .חברתיות מדיניות החינוך היא כלי מרכזי של המדינה לצמצום פערים חברתיים- כלכליים בין קבוצות אוכל וסייה ולחילוץ קבוצות מוחלשות מעוני, בראש ובראשונה באמצעות הקניית השכלה מתאימה ופיתוח מיומנויות קוגניטיביות, רגשיות וחברתיות נאותות בקרב כל תלמידי מערכת החינוך. במחקר שערך בנק ישראל בשנת2001 נמצא כי "גורם חשוב בהקטנת שיעורי העוני הוא ההשכלה, הפועל להקטנת ה עוני הן על ידי הגדלת שכר והן על ידי שיעורי התעסוקה. קשר זה בין רמת ההשכלה והעוני התחזק על פני זמן. הקשר החזק שנמצא בין השכלה להסתברות להימצא מתחת לקו העוני מצביע על כך שהפתרון לבעיית העוני בטווח הארוך טמון במערכת החינוך. זו צריכה להמשיך ולפעול להעלאת רמת ה חינוך בקרב הילדים באוכלוסיות בעלות הכנסה נמוכה, ולפעול על ידי כך להקטנת הפערים בהישגים. שיפור מערכת החינוך תקנה את ,הכלים להשתלבותם העתידית המוצלחת של ילדים ממשפחות מעוטות הכנסה בשוק העבודה "ותתרום בכך לצמצום הפערים ולחילוצם ממעגל העוני3 . בדוח שהגישה בשנת2014 הוועדה למלחמה בעוני בישראל4 לשר הרווחה והשירותים החברתיים, צוין כי מערכת החינוך היא "המנגנון העיקרי והמשמעותי להוביל לשינוי במצבם של ילדים משכבות חברתיות נמוכות, ובטווח הארוך להביא ליציאתם מהעוני" . בהמשך ציינה הוועדה " כי מערכת חינוך איכות ית היא זו שתאפשר צמצום פערים חברתיים בתחום החינוך כבר בטווח הקצר; ובטווח הארוך תצמצם גם פערים כלכליים " 5 עם העלאת רמת ההשכלה המשפיעה, בין .השאר, על כושר ההשתכרות ושיעור התעסוקה 3 ,)קרנית פלוג וניצה קסיר (קלינר על עוני, עבודה ומה שביניהם , בנק ישראל, מחלקת המחקר (אוגוסט2001 ,) 'עמ23 . 4 ועדה שהקים שר הרווחה בשנת2013 לשם המלצה על דרכים להתמודדות עם העוני והגברת שוויון ההזדמנויות .בישראל 5 הוועדה ,למלחמה בעוני בישראל דוח הוועדה למלחמה בעוני בישראל, חלק2 - דוחות ועדות המשנה , מוגש ל( ח"כ מאיר כהן שר הרווחה והשירותים החברתיים2014 ,)עמ ' 273 . | 1294 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך כדי שמערכת החינוך תוכל לצמצם במידה ניכרת את הפערים החברתיים- כלכליים בין קבוצות אוכלוסייה שונות עליה להבטיח שוויון הזדמנויות בחינוך ולתת העדפה לתלמידים משכבות נמוכות. המטרה היא לצמצם את פערי הישגים, הנמצאים במתאם עם הרקע החברתי- כלכלי של התלמיד , כך שאפשר יהיה להבטיח שהאפשרויות להתפתחות אישית בתוך מערכת החינוך יהיו פתוחות לפני כל ילד, ל לא תלות בנסיבות מוצאו ,ובתנאי חייו ושאפשר יהיה לסייע לילד לממש את.הפוטנציאל האישי שלו ,לשם כך על המדינה לנקוט העדפה מתקנת בתקצוב החינוך כלומר הקצאה דיפרנציאלית של תקציבי החינוך. הקצאה כזו מעניקה תקצוב גבוה יותר לתלמידים ככל שהרקע החברתי-כלכלי שלהם נמוך יו תר6. תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים משרד החינוך מתקצב את בתי הספר (להלן - בתיה"ס) בשלוש דרכים עיקריות: תקציב שעות ,לימוד תקציב שירותי עזר ועלויות מעטפת שמשרד החינוך מעביר לרשויות המקומיות, ותקציב .תוכניות חינוכיות משלימות התקצוב הדיפרנציאלי לבית הספר (להלן- ביה"ס) משמעותו תוספת של שעות שבועיות לביה״ס מעבר למכסה שהוא היה אמור לקבל לּו לא היה זכאי לתוספת. באמצעות התקצוב הדיפרנציאלי המדינה בעצם מעניקה "פיצוי" לתלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך כדי לקדם אותם וכדי לגשר על הפער התקציבי שנוצר משום שמשפחותיהם יכו לות להשקיע פחות משאבים בחינוך משיכולות משפחות מבוססות, ומשום שהרשויות המקומיות שהם מתגוררים בהן בדרך כלל הן מרקע חברתי- כלכלי נמוך יותר ומשקיעות גם הן פחות משאבים בחינוך מהרשויות המבוססות, שבהן מתגוררים רוב התלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה. כמו שציין הצוות הב ין- משרדי לצמצום פערים בתקצוב מערכת החינוך7, ,ישנו מתאם מובהק בין עוני השכלת ההורים וסיכויי הצלחתו של התלמיד : הורים עניים אינם מסוגלים להשקיע בילדיהם את אותם משאבים כמו הורים מבוססים, והרשויות המקומיות ב י ישובים מרקע חברתי-כלכלי נמוך מתקשות לסייע לבתיה"ס, למשפחות ולתלמידים בהן . שירותי חינוך ברמה גבוהה הניתנים באופן עקבי לתלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך משפר ים את היש גיהם החינוכיים ואת סיכוייהם להשתלב בהצלחה בכלכלה ובחברה8. :התפתחות התקצוב הדיפרנציאלי במערכת החינוך כבר בשנות ה שישים של המאה העשרים עמד משרד החינוך על ה פערים במערכת החינוך אשר מחייבים הקצא ה דיפרנציאלית של המשאבים הציבוריים בין תלמידי מערכת החינוך, על בסיס מאפיינים חברתיים- .כלכליים המרכיבים הדיפרנציאליים בהקצאת משאבי משרד החינוך הלכו והתגבשו עם השנים בשלבי החינוך היסודי ובחטיבת הביניים (להלן- חט״ב), בניסיון מתמשך לצמצם את הפערים במערכת החינוך . מאחר שהפערים במערכת החינוך נותרו גדולים, שּונה מנגנון התקצוב הד יפרנציאלי כדי 6 הצוות הבין-משרדי לצמצום פערים בתקצוב מערכת החינוך, המשותף למשרדי החינוך והאוצר, שמ י נה שר החינוך בשנת2014 כדי לגבש מודל תקצוב חדש ש יוביל לצמצום פערים ו ל( קידום השוויון במערכת החינוך ראו פירוט בפר ק )״גיבוש התוכנית לצמצום פערים ולקידום השוויון במערכת החינוך״ , אימץ את תפיסת ההעדפה המתקנת בחינוך באמצעות תקצוב דיפרנציאלי, בהתאם לתפיסתו כי חינוך הוא כלי מרכזי ל צמצום פערים חברתיים- כלכליים, וכי אחת המטרות העיקריות של מערכת החינוך היא לאפשר לכל תלמיד למצות את הפוטנציאל שלו, ללא קשר לרקע ש הוא .מגיע ממנו, באמצעות שוויון הזדמנויות 7 ראו לעיל בהערת שוליים6 . 8 דוח הצוות הבין-משרדי לצמצום פערים בתקצוב מערכת החינוך (אוגוסט2014 '), עמ2 . | 1295 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך להגדיר קריטריונים חדשים שיגדילו את השוויון במערכת החינוך9 . בעקבות השינוי משנת הלימודים (להלן- )שנה"ל התשס "ד (ספטמבר2003 - אוגוסט2004 ) הקצה משרד החינוך את ,שעות ההוראה על פי שיטה שעיקרה מעבר מתקצוב לפי תקן לכיתה לתקצוב לפי תקן לתלמיד והתקן לתלמיד הוא דיפרנציאלי על פי הרקע החברתי- כלכלי שלו. ההקצאה לתלמיד נקבעה על פי מדד טיפוח אחיד שהוגדר לכל אוכלוסיי ה ת,תלמידים ובכללה אוכלוסיית התלמידים הערבים והחרדים(להלן - שיטת התקצוב לפי המלצות ועדת שושני). לנוכח אתגרים מקצועיים- ,חינוכיים מגבלות תקציבי ות , קשיים בירוקרטיים והתנגדויות פוליטי ות ומשפטי ות שמשרד החינוך נתקל בהם ביישום שיטת התקצוב לפי המלצות ועדת שושני10 , בשנת 2007 שב משרד החינוך ושינה את שיט ת התקצוב ואת מרכיבי מדד ה טיפוח . שיטת התקצוב שבה להיות תקציב בסיסי לכיתה בתוספת העדפה מתקנת, ו מדד הטיפוח עודכן כדי לשקף טוב יותר את הרקע החברתי-כלכלי של התלמידים (להלן- מדד שטראוס11 ) - מדד הטיפוח הנהוג עד היום . גם רמת הפרוגרסיביות ש יצר התקצוב הדיפרנציאלי בהקצאת משאבי משרד החינוך בין בתיה"ס באמצעות מדד שטראוס לא הצליחה לצמצם את הפערים הגדולים במערכת החינוך. הדבר הוביל את משרד החינוך לגבש מודל חדש לצמצום פערים באמצעות תקצוב דיפרנציאלי של שעות הוראה. את המודל החדש גיבש צוות בין- ,משרדי משותף למשרדי החינוך והאוצר ו המלצות יו, שניתנו בשנת2014 , התקבלו ע ל ידי משרד .החינוך מאז הוחל מודל התקצוב על החינוך היסודי ועל חט״ב (להלן - .)מודל התקצוב הדיפרנציאלי מודל התקצוב הדיפרנציאלי מתבסס על מדיניות משרד החינוך ועל התוכנית" שלו לצמצום פערים וקידום השוויון במערכת החינוך " (להלן - )התוכנית לצמצום פערים. מודל זה מתבטא בהקצאת תוספת שעות לימוד (שעות טיפוח) לשעות התקן12 הבסיסיות (המוקצות באופן שווה לכל בתיה"ס כדי לעמוד בהוראת מערכת הלימודים המחייבת). התוספת היא דיפרנציאלית וניתנת לבתיה"ס בחינ וך היסודי ובחטיבות הביניים, בהתאם למצב החברתי- כלכלי של תלמידי כל בית ספר13 . יצוין כי בשנה"ל התשפ " א (ספטמבר2020 - אוגוסט2021 ) למדו בחינוך היסודי כ- 1.09 מיליון תלמידים, בחט״ב- כ- 313,000 תלמידים, ובחטיבה העליונה (להלן - )חט"ע - כ- 482,000 תלמידים14 . בשנה"ל התשפ"ב (ספטמבר2021 - אוגוסט2022 ) הוקצו לחינוך היסודי 9 .בעקבות המלצת ועדת שושני שהוקמה לבחון את הנושא 10 ,להרחבה ראו משה יוסטמן תקצוב דיפרנציאלי בחינוך , המכון הישראלי לדמוקרטיה ( 2014 '), עמ31 - 36 . 11 מדד הטיפוח המעודכן שנקבע בשנת2007 .בידי ועדה בראשות המדען הראשי של משרד החינוך המדד המעודכן ( כולל ארבעה מרכיבים: השכלת ההורה המשכיל ביותר40% ( ), רמת ההכנסה לנפש במשפחה20% ,) פריפריאליות ( בית הספר20% ( ) ושילוב של הגירה וארץ מצוקה20% .) 12 .שעת תקן היא שעת לימוד שבועית, הנקבעת ומתוקצבת בידי משרד החינוך 13 תוספת שעות הטיפוח הגיעה ביישום מלא של מודל התקצוב הדיפרנציאלי לכ- 150,000 שעות לחינוך היסודי ולכ- 90,000 שעות ל חט״ב . בניכוי מכ סת שעות שיועדו לשעות שילוב החל בשנה "ל התשע "ט , תוספת שעות הטיפוח עומדת בחינוך היסודי על כ- 10% לשעות התקן הרגילות, שמתחלקות בין בתיה"ס בהתאם לדירוגם החברתי- כלכלי (על פי מדד הטיפוח): בתיה"ס בחמישון הטיפוח החזק ביותר מקבלים תוספת ממוצעת של כ- 6%, ובתיה"ס בחמישו ן הטיפוח החלש מקבלים תוספת ממוצעת של כ- 16%. בחט״ב עומדת תוספת שעות הטיפוח על כ- 17% לשעות התקן הרגילות: בתיה"ס בחמישון הטיפוח החזק ביותר מקבלים תוספת ממוצעת של כ- 9% , ובתיה"ס בחמישון הטיפוח החלש ביותר מקבלים תוספת ממוצעת של כ- 26%. ראו פירוט בתת- " הפרק תקצוב ב תי הספר על פי התוכנית .לצמצום פערים״ 14 :מתוך נתוני מערכת "שקיפות בחינוך" של משרד החינוך https://shkifut.education.gov.il/national . | 1296 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך כ- 141,000 שעות טיפוח (מתוך כ- 1.38 מיליון שעות תקן), בעלות של כ- 1.09 ;מיליארד ש"ח ולחט"ב הוקצו כ- 81,700 שעות טיפוח (מתוך כ- 483,200 שעות תקן), בעלות של כ- 774.1 מיליון .ש"ח יוצא , ש סך שעות הטיפוח בחינוך ה יסודי ובחט"ב (כ- 222,700 שעות) היוו תוספת של כ - 13.6% על שעות התקן הבסיסיות (כ- 1,640,500 שעות), ו כ- 12% מסך שעות התקן (כ- 1,863,200 )שעות. בשני שלבי החינוך ש להם יועד מודל התקצוב הדיפרנציאלי החדש קיימים רכיבי תקצוב פרוגרסיביים אשר נועדו לאוכלוסיות מרקע חברתי- כלכלי נמוך וכן לרשויות מקומיות מרקע נמוך זה . רכיבי התקצוב הדיפרנציאלי כוללים בעיקר הקצאת שעות טיפוח בחינוך ב יסודי ו ב חט״ב שמחושבות על פי נוסחת;מודל התקצוב הדיפרנציאלי הקצאת שעות עבור יום חינוך ארוך בחינוך ה יסודי ;תקצוב תוכנית ביה"ס של החופש הגדו ל (ב כיתות ;)הנמוכות בחינוך היסודי תוספת שעות עבור כיתות קטנות לתלמידים בעלי הישגים לימודיים נמוכים (כיתות תל"ם ב חט״ב.) בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה מינואר2023 (להלן- תשובת משרד החינוך) צוין כי משרד החינוך רואה חשיבות עליונה בצמצום ה פערים ה לימודיי ,ה ם רגשיים ו ה חברתיים בין תלמידי מערכת החינוך מתוך תפיסה של הוגנות ו מתן הזדמנות שווה, ו לפיכך הוא פועל במגוון דרכים שתכליתן צמצום הפערים . משרד החינוך הוסיף כי פעילותו מתבטאת לא רק ב הקצאת משאבים, אלא גם ביצירת תשתית ש ל תמיכה במוסדות החינוך , ל ווי י ים ו מתן כלים .שיסייעו להם זאת תוך מתן אוטונומיה למנהלי מוסדות החינוך ש ת אפשר להם לבצע תהליך מושכל של הקצאת משאבים במקומות הנדרשים, באופן ש יביא לתוצאות מיטביות . מרכיבים בתקצוב דיפרנציאלי בחינוך במדינות נבחרות בעולם תקצוב דיפרנציאלי של מערכות חינוך לצורך קידומן של או כלוסיות חלשות מבחינה חברתית- כלכלית וצמצום הפערים בין התלמידים הנמנים על אוכלוסיות אלו ובין התלמידים ,הנמנים על השכבות החזקות בחברה, נהוג במדינות רבות בעולם, ובכללן המדינות המפותחות שבהן פותחו מערכות תקציביות מורכבות למתן העדפה מתקנת לשכבות החלשות בתקציבי .החינוך בלוח ש להלן מוצג ו ת שיטות התקצוב של בתי ספר ב ארבע מערכות חינוך - באנגלי י ה, בבלגי י ,ה במדינת המחוז אונטריו שבקנדה ובעיר ניו יורק שבמדינת ניו יורק בארצות הברית, וכן שיטת התקצוב בישראל. זאת ב התייחסות למרכיבים המרכזיים האלה : האחרי ו ת להפעלת מערכת ;החינוך מקורות התקציב העיקריים ;של בתיה"ס דרכי ההקצאה, לרבות המרכיב הדיפרנציאלי .מהתקציב; מהות הרכיבים הדיפרנציאליים ומידת הגיוון שלהם | 1297 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך לוח1 : שיטות התקצוב של בתי ספר באנגלייה, בבלגייה, במדינת המחוז אונטריו שבקנדה, בעיר ניו יורק שבמדינת ניו יורק בארצות הברית ובישראל אנגלייה ניו יורק - ארצות הברית אונטריו- קנדה בלגייה ישראל הגוף האחראי להפעלת בתיה"ס משרד החינוך (מתווה ;)מדיניות הרשויות המקומיות )(מפעילות הממשל ;הפדרלי מדינת ניו ;יורק העיר ניו יורק הפרובינצייה (מתווה מדיניות וקובעת את )התקציב והמועצות הבית ,ספריות (ניהול חלוקת התקציב וקביעת תוכניות )הלימוד בתי הספר אוטונומיים משרד החינוך מקורות התקציב העיקריים המדינה מיסים עירוניים ( 51% ,) המדינה ( 34% ,) הממשל הפדרלי ( 15% ) משרד החינוך (יותר מ- 90% ) הממשל הפדרלי משרד החינוך ( 78% ,) הרשויות המקומיות ( 14% ,) מקורות אחרים ( 8% ) ,דרכי ההקצאה לרבות הרכיב הדיפרנציאלי תקציב בסיסי שווה לכל תלמיד ( 73% + ) רכיבים דיפרנציאליים ( 27% ) לכל מקורות המימון תקציב בסיסי + שווה רכיבים דיפרנציאליים בעלי משקל ניכר מענק לשכר מורים, חומרי ,לימוד +אדמיניסטרציה מענקים דיפרנציאליים למטרות מיוחדות ולמגוון צרכים תקציב חובה בסיסי ( 80% ,) החלק הדיפרנציאלי ( 20% ) הקצאה שווה של שעות לימוד בסיסיות לבתיה"ס היסודיים + ולחט"ב איגום מרבית תוספת השעות הדיפרנציאלית במסגרת מודל אחד רכיבי התקציב הדיפרנציאליים המרכזיים אשכול חברתי- ;כלכלי נמוך ;פריפריאליות חסכים שונים בשל מיעוט יכולת אשכול חברתי- ;כלכלי נמוך תיעדוף מקצועות ;לימוד תלמידים עם צרכים ;מיוחדים תוכניות מיוחדות ;פדרליות פרויקטים עירוניים תוכניות פדגוגיות ;מיוחדות מענקים לפי ;פריפריאליות ;שפה למהגרים שיפור הישגים נמוכים; אשכול חברתי- כלכלי .ועוד אשכול חברתי- כלכלי ;נמוך השכלת ;ההורים ;שפת האם סביבת ;המחיה תמיכה על פי קריטריונים של מוסדות הרווחה תוספת דיפרנציאלית על בסיס מדד הטיפוח של + התלמיד תוכניות חינוכיות משלימות וולנטריות ממאגר תוכניות | 1298 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מהלוח עולה ששיטות התקצוב במערכות חינוך שהוצגו מתבססות על תקציבי המדינה ו/או הרשות המקומית. הן מתייחסות למרכיבים העשויים להשפיע על התעדוף הדיפרנציאלי- מאפייני התלמידים, מצב כלכלי ועוני, חסכים בשל מיעוט יכולת, פיזור גיאוגרפי (פריפריאליות), שייכות למשפחות מהגרים ואי שליטה בשפה הרשמית במדינה (בולט באונטריו, בלגיה ובניו יורק). עוד עולה מהלוח כי באנגלייה ובבלגייה המרכיב הדיפרנציאלי הוא27% ו- 20% בהתאמה. שיטות אלה שפותחו ואומצו במערכות ח ינוך נבחרות בעולם מחדדות את הצורך בשימוש בתקציבי המדינה, לרבות תקציבי הרשויות .המקומיות, ככלי דיפרנציאלי חיוני לצמצום הפערים בין התלמידים פעולות הביקורת בחודשים פברואר - אוגוסט2022 בדק משרד מבקר המדינה את נושא התקצוב הדיפרנציאלי שמפעיל משרד החינוך מ שנה"ל התשע״ה ( ספטמבר2014 - אוגוסט2015) ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך, ובכלל זה את מקורות התקצוב של בתיה"ס ואת שקיפותם כפי שנדרשה בהחלטת ממשלה בנושא משנת2013; את הפערים בתק צוב מוסדות חינוך המשרתים אוכלוסיות תלמידים משכבות חברתיות-כלכליות שונות וממגזרים שונים, ואת הפערים בין תלמידים אלה בהישגים הלימודיים; את גיבושה, יישומה, הערכתה והשפעתה של התוכנית לצמצום פערים לו ,קידום השוויון במערכת החינוך המתבססת על מודל ה תקצוב ה דיפרנציאל י של החינוך היסודי וחטיבות הביניים, אשר מופעלת מאז2014 ; את איכות המורים ו ה השפעה שיש לכך על ניצול המשאבים המופנים לצמצום הפערים; וכן את הפעלת תוכנית מרום כמעטפת תומכת בבתי ספר מרקע חברתי-כלכלי נמוך , המשלימה את הקצאת המשאבים הדיפרנציאלית לבתיה"ס. הבדיקה נער כה במינהל כלכלה ותקציבים ובמחוזות תל אביב, דרום וחיפה במשרד החינוך , ובכמה בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים . בדיקת השלמה נערכה באגף לביקורת רשויות מקומיות במשרד .הפנים פערים במערכת החינוך תמונת מצב של ה פערים בהישגים הלימודיים במערכת החינוך ביטוי לפערים בהישגים בין התלמידים במערכת החינוך אפשר לראות בתוצאות מבחני ההישגים ה ארציים ה חיצוניים שערכה הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה) מדי שנה בשנה ( לבתי ספר עד שנה"ל התשע"ח ספטמבר2017 - אוגוסט2018 ) במסגרת מבחני המיצ"ב15 , וכן במבחני ז פי" ה- PISA ( Programme for International Student Assessment) הבין- 15 מבחני ההישגים במקצועות הדעת (מתמטיקה, שפת אם, אנגלית, מדע וטכנולוגיה) במיצ"ב הופסקו לאחר שנה"ל התשע"ח (ספטמבר2017 - אוגוסט2018 .)) (רק סקרי אקלים וסביבה פדגוגית הוסיפו להתבצע במסגרת המיצ"ב מבחנים אלה לא הוחלפו במערך שיטתי אחר של בחינות הישגים חיצוניות. מאז נערכה בחינה חיצונית ארצית אחת .בשפה לכיתות ד' בשנה"ל התשפ"ב | 1299 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך לאומיים שבהם משתתפת ישראל. מודל התקצוב הדיפרנציאלי אמור, בין היתר, לצמצם פערים .אלו לאורך השנים מבחני המיצ"ב מבחני ההישגים במיצ"ב נועדו לבחון באיזו מידה עומדים תלמידי ביה"ס היסודי ותלמידי חט״ב ברמת הדרישות המצופה על פי ת ו כנית הלימודים בארבעת מקצועות הליבה: שפת אם .(עברית/ערבית), מתמטיקה, אנגלית ומדע וטכנולוגיה במבחנים השתתפו תלמידי כל סוגי הפיקוח (ממלכתי, ממלכתי דתי, ממלכתי ערבי), למעט תלמידי החינוך המיוחד והחינוך החרדי .)(ובכלל זה תלמידי רשתות החינוך אל המעיין והחינוך העצמאי ,המבחנים בשפת אם 'במתמטיקה ובאנגלית הועברו בכיתות ה ו- 'ח , וב מדע וטכנולוגיה נערך ה .מבחן בכיתות ח' בלבד מבחני המיצ"ב הם מבחנים סטנדרטיים- מבח נים זהים אשר מועברים באותו מועד בתנאים אחידים בכל בתיה"ס. הקפדה זו על אחידות היא תנאי הכרחי לקבלת נתונים מהימנים, תקפים נ וב .י השוואה בתרשים1 להלן נתוני הציונים הממוצעים במבחני ם האחרונים שנערכו בשנה"ל התשע"ח והתפלגותם על פי הרקע החברתי-כלכלי של התלמידים16 - רקע חברתי-כלכלי גבוה ורקע חברתי- כלכלי נמוך17 . יצוין כי הנתונים שנאספו במבחנים במתמטיקה ובאנגלית לכיתות ה' לא עמדו בכללי האיכות והתוקף הנדרשים, ועל כן לא הוצגו בדוח מיצ"ב תשע"ח , לפיכך בתרשים מוצגות, בכל הנוגע לכיתות ה', רק התוצאות של הבחינה בשפת אם. 16 ראמ ,"ה מיצ "ב תשע "ח - מדדי יעילות וצמיחה בית ספרית , מבחני הישגים(דצמבר 2018 ) ,עמ ' 18 , 21 (להלן - מיצ״ב תשע״ח .) 17 ראמ"ה חילקה את כל התלמידים שהשתתפו בבחינות המיצ"ב לשלוש רמות חברתיות-כלכליות: לכל תלמיד חו שב מדד הטיפוח האישי, על פי מדד שטראוס הנהוג במערכת החינוך משנת2007 , שמשקלל את המאפיינים של השכלת ההורים, הכנסה, פריפריאליות ועלייה מארצות מצוקה. נקבעה התפלגות לעשירונים של ערכי המדד האישי של כלל התלמידים בבתיה"ס בארץ, ובהתאם כל תלמיד סווג לעשירון. בהתאם ל כך סווג כל תלמיד לאחת משלוש קבוצות המייצגות רמות שונות של רקע חברתי- כלכלי אישי: תלמידים מרקע נמוך - עשירונים8 - 10 ; תלמידים מרקע בינוני - עשירונים4 - 7 ; תלמידים מרקע גבוה- עשירונים1 - 3 ,(ראמ"ה מיצ "ב תשע "ח ', עמ28 .) | 1300 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים1 : התפלגות ציוני ה מיצ"ב18 , לפי הרקע החברתי- כלכלי של נבחנים דוברי עברית ,ודוברי ערבית שנה"ל התשע"ח ,)על פי נתוני משרד החינוך (ראמ"ה בעיבוד משרד מבקר המדינה. התרשים מצביע על פערים ניכרים בציונים הממוצעים בכל מבחני ההישגים במיצ"ב בין הנבחנים בעלי רקע חברתי- כלכלי גבוה ל נבחנים בעלי רקע חברתי- כלכלי נמוך , הן בחינוך היהודי והן בחינוך הערבי . הפערים בהישגים בקרב דוברי העברית נעים בין8.6% במבחן בשפת אם לכיתות ה' ל- 17.1% במבחן במתמטיקה לכיתות ח'; ובקרב דוברי הערבית- בין5.6% במבחן בשפת אם לכיתות ה' ל- 17.6% .'במבחן באנגלית לכיתות ח יצוין ,כי תלמידים בבתי ספר חרדיים השתתפו במיצ"ב תשע "ח באורח חלקי19 ,שלא היה בגדר ,מדגם מייצג של אוכלוסייה זו ולפיכך הציונים הממוצעים במקצועות הבחינה , ובהתאם להם הפערים שנמדדו אינם כוללים אותם. 18 כדי לאפשר השוואה רב-שנתית תקפה של ציוני המיצ"ב הנהיגה ראמ"ה מערך כיול סטטיסטי המאפשר להמיר את ציון הגלם הכולל במבחן בכל שנה לסולם מיצ"ב רב- שנתי. מערך כיול זה לוקח בחשבון הבדלים ברמות הקושי של מבחנים שנערכו בשנים שונות ומאפשר "למקם" את ההישגים שהתקבלו בשנים אלו במקצוע נתון באותו סולם מדידה . שנ ה"ל ה תשס"ח שימשה שנת הבסיס למדידת ההישגים בסולם הרב-שנתי, ובה נקבע שהממוצע הכלל - ארצי של ציוני התלמידים יעמוד על500 וסטיית התקן שלהם תהיה100 , בכל אחד ממקצועות המיצ"ב ובכל דרגות הכיתה בנפרד ,(ראמ"ה מיצב תשע"ח ', עמ7 .) 19 בתשע"ח השתתפו במבחני המיצ"ב בשפת-אם עברית ובמתמטיקה לכיתות ה' תלמידים מ- 66 בתי ספר המשתייכים לרשת "בני יוסף". בנוסף, השתתפו47 )בתי ספר חרדיים שאינם משתייכים לרשתות (כולם במעמד מוכר שאינו רשמי ו- 11 בתי ספר חרדיים במחוז ירושלים ,(ראמ"ה מיצ "ב תשע "ח ', עמ7 .) | 1301 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מחקר פיז " ה מינהל החינוך של ארגון ה- OECD ייסד בשנת2000 את מחקרPISA (פיז" )ה- ו הת כנית הבין - ל אומית להערכת תלמידים. מחקר פיז" ה נועד לאפשר לכל מדינה לבדוק את התפוקות במערכת החינוך שלה ולהעריך את הישגי התלמידים מנקודת מבט בין- .לאומית משותפת ומוסכמת המחקר נערך במחזוריות של אחת לשלוש שנים ומשתתפים בו תלמידים בני15 . במחקר נבדקים שלושה תחומי אוריינות: קריאה, מתמטיקה ומדעים, ובכל מחז ור מחקר מושם דגש על אחד מהם. נוסף על שלוש ת ה תחומים ה עיקריים ה אלו, נבדקים בכל מחזור גם "תחומי "אורֵח, .כגון מיומנויות גלובליות, פתרון בעיות, אוריינות פיננסית ועוד בתרשים2 להלן הציונים הממוצעים במבחני פיז"ה האחרונים, שנערכו בשנת2018, והתפלגותם על פי ה רקע ה חברתי - כ לכלי של התלמידים בישראל20 . תרשים2 : התפלגות ציוני מבחני האוריינות במ חקר פיז"ה 2018 21 , לפי הרקע החברתי-כלכלי של נבחנים דוברי עברית * ודוברי ערבית22 ,)על פי נתוני משרד החינוך (ראמ"ה בעיבוד משרד מבקר המדינה. 20 ,ראמ"ה פיז" ה2018 - אוריינות בקרב תלמידים בני15 בקריאה, מתמטיקה ומדעים , מבט ישראלי (דצמבר 2019 '), עמ84 - 85 (להלן- פיז"ה2018 .) התלמידים חולקו לשלוש קבוצות לפי הרקע החברתי-תרבותי- כלכלי (נמוך, בינוני וגבוה). חלוקת התלמידים לקבוצות אלו נקבעה על פי מדד לרקע חברתי-תרבותי-כלכ ,לי של התלמיד שפותח על ידי מארגני מחקר ,פיז"ה והוא מחושב על סמך דיווח עצמי בשאלונים לתלמיד. המידע שנאסף כולל, בין היתר , מידע על עיסוקם ורמת השכלתם של הורי התלמיד ו נגישותם של משאבים חינוכיים, תרבותיים וכלכליים בבית .התלמיד הנבחנים בישראל חולקו לשלוש קטגוריו ת לפי שיעורם באוכלוסיית ישראל: רקע נמוך- אחוזונים0 - 30 ; רקע בינוני- אחוזונים31 - 70 ; רקע גבוה- אחוזונים71 - 100 . 21 סולמות הציונים ב אוריינות קריאה, אוריינות מתמטיקה ואוריינות מדעים נקבעו במחקר י פיז"ה בשנ ים2000 , 2003 ו - 2006 (בהתאמה לכל תחום אוריינות), שבהן הציון הממוצע של מדינות ה- OECD שהשתתפו באותו מחקר עמד על 500 נקודות וסטיית התקן של הציונים הייתה100 נקודות. הציונים במחזורי המחקר של פיז"ה מכוילים לסול מות הללו , מה שמאפשר להשוות בין מחזור מחקר אחד למשנהו ,(ראמ"ה פיז "ה2018 ', עמ64 - 65 , 97 , 120 .) 22 ,ראמ"ה פיז" ה2018 ', עמ86 , 112 , 136 . | 1302 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך * בתיה "ס החרדיים לבנים משתתפים בשיעור נמוך מאוד ובלתי מייצג במבחני פיז"ה . התרשים מצביע על פערים ניכרים בציונים הממוצעים בכל מבחני האוריינות במחקר פיז" ה בין הנבחנים בעלי רקע חברתי- כלכלי גבוה ל נבחנים בעלי רקע חברתי- כלכלי נמוך, הן .בחינוך היהודי והן בחינוך הערבי בחינוך היהודי נעו הפערים בי ן17% באוריינות מתמטיקה ל- 18.5% באוריינות מדעים, ובחינוך הערבי נעו הפערים בין14.9% באוריינות מדעים ל- 18.4% .באוריינות קריאה עוד עולה כי בין המגזר היהודי למגזר הערבי יש פערים גדולים : לא זו בלבד שבכל אחד ממבחני האוריינות הציון הממוצע של כל קבוצה חברתית-כלכ לית במגזר היהודי גבוה הרבה יותר מציון מקבילתה במגזר הערבי, אלא גם הציון הממוצע של הקבוצה החלשה במגזר היהודי גבוה מהציון הממוצע של הקבוצה החזקה במגזר הערבי - ב- 2.5% באוריינות מתמטיקה, ב- 5% באוריינות מדעים וב- 10% באוריינות קריאה. יצוין, כי שיעורי ה השתתפות בק רב מוסדות חינוך חרדיים לבנים היו נמוכים במיוחד ובלתי מייצגים23 .ולפיכך הפערים שנמדדו אינם מבטאים את השפעתה המלאה של קבוצה זו תרשים3 להלן מציג את מדדי הפיזור24 של ציוני המבחנים באוריינות הקריאה, המדעים והמתמטיקה של ישראל לעומת מדינות ה- OECD, ש ממנו אפשר ללמוד על הפערים בהישגי .התלמידים בישראל 23 רק שישה מוסדות לבנים חרדים השתתפו במחקר בישראל . לא ניתן היה לראות בנבחנים החרדיים מדגם המייצג את שכבת הבנים החרדים . בחישוב הממוצע של כלל ישראל חושבו הנתונים של כל התלמידים, כולל התל מידים החרדים .שהשתתפו מ )וסדות החינוך של הבנות החרדיות (אולפנות, סמינרים וכיו"ב ,השתתפו, ככלל במחקר ,(ראמ"ה פיז" ה 2018 ', עמ61 .) 24 מדד הפיזור המשמש בדוחות פיז" ה משקף את טווח הציונים הקיים בקרב90% ,מהתלמידים בכל אחת מהמדינות והוא מחושב כפער שבין הציון המיי צג את האחוזון החמישי (הציון ש- 5% מן התלמידים החלשים ביותר במדינה נתונה מצויים מתחתיו), לבין הציון המייצג את האחוזון ה- 95 (הציון ש- 5% מן התלמידים החזקים ביותר במדינה נתונה מצויים )מעליו ,(ראמ"ה פיז" ה2018 ', עמ73 .) | 1303 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים3 : מדדי הפיזור של ציוני מבחני אוריינות הקריאה, המדעים והמתמטיקה של ישראל לעומת מדינות ה- OECD , 2018 על פי נתוני משר)ד החינוך (ראמ"ה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה, כי פערי הציונים בין התלמידים הישראלים במבחני האוריינות גבוהים יותר, ובמידה ניכרת, מממוצע פערי הציונים במדינות ה- OECD : במבחן אוריינות הקריאה מדד הפיזור של ישראל גדול ב- 80 נקודות (כ- 24% ) ממדד הפיזור הממוצע של מדינות ה- OECD , במבחן האוריינות במדעים מדד ה פיזור של ישראל גדול ב- 55 נקודות (כ- 18% ) ממדד הפיזור הממוצע של מדינות ה- OECD , ובמבחן האוריינות במתמטיקה מדד הפיזור של ישראל גדול ב- 59 נקודות (כ- 20%) ממדד הפיזור הממוצע של מדינות ה- OECD . המשמעות היא ש הפערים בין תלמידים מרקע גבוה לתלמידים מרקע נמוך בישראל הם ,גבוהים ביותר והם גבוהים במידה ניכר ת מהפיזור של ממוצע מדינות ה- OECD , שישראל נמנית עימהן. | 1304 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך פערים בתקצוב בתי הספר ההוצאה הלאו מית על חינוך ההוצאה הלאומית על חינוך היא אומדן לכלל התשומות הכספיות של המשק בשנה נתונה .המועברות לצורכי חינוך ממקורות ציבוריים ופרטיים, מחינוך לגיל הרך ועד השכלה גבוהה המימון להוצאה הלאומית על .חינוך נחלק לשני מקורות: הוצאה ציבורית והוצאה פרטית ה הוצאה ה ציב ורית לע חינוך כוללת את כלל המקורות שמ ממנים הממשלה, הרשויות המקומיות ומוסדות ללא כוונת רווח(מלכ"רים) .שעיקר מימונם מגיע מהממשלה ה הוצאה ה פרטית ע ל חינוך כוללת תשלומים של משקי בית( לרבות תשלומי הורים, שיעורים פרטיים, רכישת ספרים וצ ו רכי כתיבה) , הוצאות של עסקים ומלכ"רים פרטיים ותרומות מהארץ ומחו"ל25 . בתרשים4 להלן נתוני ההוצאה הלאומית על חינוך בשנים2020 - 2021 26 . תרשים 4 : ההוצאה הלאומית על חינוך והתפלגותה בין הוצאה ציבורית על ,חינוך להוצאה פרטית על חינוך2020 - 2021 )(במיליארדי ש"ח על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 25 ,הכנסת, מרכז המחקר והמידע תיאור וניתוח הצעת תקציב משרד החינוך לשנים2021 ו - 2022 ( 7.10.21 '), עמ10 - 11 . 26 ה ,לשכה המרכזית לסטטיסטיקה ההוצאה הלאומית לחינוך בשנים2021 - 2020 , הודעה לתקשורת 255/2022 ( 2.8.22 ); הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לוח4.1 ,הוצאה לאומית ל חינוך לפי סוג הוצאה ודרג חינוך ( 20.9.22 .) | 1305 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בשנת 2021 הסתכמה ההוצאה הלאומית לע חינוך ב- 124.6 מיליארד ש "ח (כ- 8% מהתוצר )המקומית הגולמי- גידול של8.9 ( מיליארד ש"ח7.7% ) מ- 115.7 מיליארד ש "ח בשנת 2020 27 .מו כ שעולה מהתרשים, חלקו של המגזר הציבורי בהוצאה הלאומית על חינוך גדל מכ- 84% ב שנת2020 ( 97.4 )מיליארד ש"ח לכ- 89% ב שנת2021 ( 110.8 מיליארד ש"ח - גידול של13.4 ,)מיליארד ש"ח וחלקו של המגזר הפרטי ירד מכ- 16% ( 18.3 )מיליארד ש"ח לכ- 11% ( 13.8 מיליארד ש"ח- ירידה של.5 4 )מיליארד ש"ח28 . יצוין כי אוכלוסיית התלמידים בכל שכבות החינוך (קדם יסודי, יסודי ועל-יסודי) גדלה מכ- 1.835 מיליון תלמידים בשנת2020 לכ- 1.881 מיליון תלמידים בשנת2021 - גידול של כ- 46,000 תלמידים (כ- 2.5% ;)דהיינו ההוצאה הלאומית לחינוך גדלה מעבר לגידול הטבעי של מספר התלמידים . ההוצאה הלאומית על חינוך נחלקת להוצאה לאומית שוטפת על חינוך, שכוללת את כל רכיבי המימון השוטפים (כגון שכר עובדי מערכת החינוך, רכישות שוטפות, הוצאות מינהליות, תחזוקה ועוד), שהייתה בשנת2020 כ- 106.4 מיליארד ש"ח (כ- 92% מההוצאה הלאומית על חינו ;)ך ולהשקעה גולמית בנכסים קבועים והעברות הון (כגון בינוי מוסדות חינוך), שהייתה בשנת2020 כ- 9.3 מיליארד ש"ח (כ- 8% )מההוצאה הלאומית על חינוך29 . בשני התרשימים להלן התפלגות ההוצאה השוטפת על החינוך היסודי והחינוך העל- .יסודי 27 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ההוצאה הלאומית לחינוך בשנים2020 - 2021 . 28 בכל הנוגע למדידת ההוצאה הלאומית לחינוך במחירים קבועים (של שנת2015 ), המגמה בין השנים2020 - 2021 הפוכה למגמה שבין השנים2019 - 2020 (שהייתה המשכה של מגמת גידול רציפה בשנים שקדמו לשנת2019 :) אמנם במחירים שוטפים ההוצאה הלאומית לחינוך גדלה מ- 114.3 מיליארדי ש"ח ב- 2019 ל - 115.7 מיליארדי ש"ח ב - 2020 (גידול של כ- 1.2% ), אולם במחירים קבועים (של שנת2015) ירדה ההוצאה הלאומית לחינוך מ- 2019 ל- 2020 ב- 5.3% , לעומת עליה של6.4% מ- 2020 ל- 2021. כמו כן, ההוצאה הלאומית לחינוך לנפש עלתה מ- 2020 ל- 2021 ב - 4.7% לעומת ירידה של7% מ- 2019 ל- 2020 . כפי הנראה הירידה בשנת2020 לעומת שנת2019 נבעה מצמצום הפעילות במערכת החינוך בשל מגפת הקורונה בשנת2020. עוד יצוין, כי חלק ה של ההוצאה הציבורית לחינוך עלה מ- 80.2% ב- 2019 ל- 84.2% ב- 2020, ובהתאמה ההוצאה הפרטית לחינוך ירדה מ- 19.8% בשנת2019 ל- 15.8% ב - 2020 . מגמות אלו נמשכו, כמוצג בתרשים, גם בשנת2021 . יתכן וגם ירידת חלקה של ההוצאה הפרטית לחינוך בסך ההוצאה הלאומית לחינוך קשורה לצמצ ום ניכר בתקופת מגפת הקורונה, שנמשכה גם לתוך שנת2021 , בפעילויות .חינוך שאינן ממומנות באמצעות תקציבי חינוך ציבוריים 29 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לוח4.2 ,הוצאה לאומית לחינוך, לפי סוג הוצאה ודרג חינוך ולפי מגזר מבצע ומגזר מממן ( 20.9.22 .) | 1306 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 5 : התפלגות ההוצאה השוטפת על ה חינוך היסודי בין הוצאה ציבורית להוצאה פרטית, 2020 )(במיליארדי ש"ח על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 6 : התפלגות ההוצאה השוטפת על ה חינוך העל- יסודי (חטיבות )הביניים והחטיבות העליונות בין הוצאה ציב ורית להוצאה פרטית, 2020 )(במיליארדי ש"ח על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 1307 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בשנת 2020 הייתה ההוצאה הלאומית השוטפת לע נוך יחה היסודי35.1 מיליארד ש"ח ( 33% מסך ההוצאה הלאומית השוטפת ע ל חינוך ,)ויותר מ- 95% ממנה מומנו בידי המגזר הציבורי. ההוצאה הלאומית השוטפת לע ה חינוך העל-יסודי (הכולל את חטיבות הביניים והחטיבות העליונות )הייתה 27.5 מיליארד ש( "ח כ- 26% מסך ההוצאה הלאומית השוטפת לע חינוך ,)ו משקל ההוצאה הציבורית בתוכה היה יותר מ- 91% . מקורות התקצוב של בתי הספר כדי להעריך את המשקל של הרכיב הדיפרנציאלי שנקבע במסגרת מודל התקצוב הדיפרנציאלי משנת2014 ב סך המשאבים שמקצה משרד החינוך לבתיה"ס, ואת הפוטנציאל הממשי הגלום בו לצמצום פערים ולהגברת שוויון ההזדמנויות לתלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך, יש ל נתח את חלקו ב כלל המק ורות הממנים את בתיה"ס, ואת התקציבים שמשרד החינוך מקצה לבתיה"ס בפרט. להלן פירוט ההוצאה הלאומית על ,חינוך, ומקורות התקצוב של בתיה"ס הכלולים בה .ובהם תקציבי משרד החינוך והרשויות המקומיות ותשלומי משקי הבית :מקורות התקציב של ביה"ס ממשרד החינוך הם בעיקר כלהלן ש:עות לימוד את עיקר תקציב החינוך מעביר משרד החינוך לבתיה"ס באמצעות הקצאת מסגרת של "שעות שבועיות", שבהתאם לה מועסקים מורי ביה"ס. לשעה שבועית יש ערך כספי כך שסך השעות שהוקצו לביה"ס מרכיבות את תקציב העסקת המורים. יודגש ששווי שעה שבועית תלוי בפרמטרים שונים של מ ורי ביה"ס- למשל בהשכלה שלהם (שווי שעה שבועית של מורה בעל תואר שני יהיה גבוה יותר משווי מורה בעל תואר ראשון) וכן בוותק שלהם (שווי שעה של מורה ותיק גבוה מזה של מורה חדש); לכן יתכן מצב בו לשני בי"ס אותה הקצאה של שעות שבועיות אך היקף התקציב המוקצה בעבורן יהיה .שונה :תוכניות חינוכיות משלימות משרד החינוך מתגבר את בתיה"ס גם באמצעות תוכניות .חינוכיות משלימות במקביל לגיבוש מודל התקצוב הדיפרנציאלי ב- 2014 , הקים משרד החינוך מאגר של תוכניות חינוכיות המשלימות את תוכנית הלימודים הבית ספרית ואשר עומדות לרשות ביה"ס . ביה"ס רשאי היה להשתתף בתוכניות שבמאגר לפי בחירתו; הן הופעלו על פי רוב על ידי רשויות מקומיות (בכפוף לתנאי סף פומביים שפרסם משרד החינוך ב"קולות קוראים") או באמצעות ספקים חיצוני י ם שמשרד החינוך רכש מהם שירותים (להלן - .)מאגר התוכניות לפי החלטת מ מ שלה מאוגוסט21 20 30 " בנושא התוכנית לגמישות הניהולית במערכת החינוך ," יועבר למנהלי בתיה"ס חלק מ ה תקציב המיועד לר כישת תוכניות ומענים חינוכיים עבור בתי "ס ה , והם יוכלו לרכוש אותם על פי בחירתם , כך שיינתנו מענים המתאימים ל צו רכי ביה"ס ולמאפייניו. בעקבות החלטת הממשלה ולקראת שנה"ל ה תשפ"ג (ספטמבר2022 - אוגוסט2023 ,) הסדיר משרד החינוך מחדש את מאגר התוכניות ו את אופן רכישתן באמצעות תקצ ו בי י31 . :שירותי עזר ועלויות מעטפת משרד החינוך מעביר לרשויות המקומיות תשלומים בעבור שירותי חינוך לבתיה"ס וב עבור עובדי עזר כגון מזכירות, ,סייעות ספרנים, שיר ,ותים פסיכולוגיים 30 'החלטת ממשלה מס226 , התוכנית לגמישות הניהולית במערכת החינוך [הגפ"ן] מ- 1.8.21 שמטרתה להגביר את הגמישות הניהולית של מנהלי בתיה"ס . 31 משרד החינוך , מכרז13/3.2022 ( להקמת מאגר ספקי תוכניות ומענים עבור מערכת החינוך6.3.22 ). | 1308 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך סייעות שילוב, שומרים, וכן תשלומים בעבור הסעות תלמידים ו עלויות תפעול. הוא גם מממן (שלא באמצעות הרשויות המקומיות ) ציוד והוצאות תפעול אחרות של בתיה"ס32 . :מקורות התקציב של ביה"ס שאינם ממשרד החינוך הם בעיקר כלהלן רשויות מקומיות: מימון מתוך תקציב החינוך של הרשויות המקומיות (שגם הוא חלק מההוצאה הציבורית) ומקורותיו הם: העברות ממשרד החינוך (כמפורט לעיל במקורות התקציב של ביה"ס ממשרד החינוך), הכנסות עצמיות של הרשות המקומית מפעילויות חינוך ומימון עצמי (מימון .)הוצאות חינוך ממקורותיה האחרים של הרשות המקומית מקורות תקצוב נוספים: הכ ,נסות מעמותות ומלכ"רים המשתתפים במימון תוכניות פדגוגיות .תשלומי הורים לפעילויות מוגדרות המתבצעות בבתיה"ס ותרומות התפלגות תקציב משרד החינוך לפי סוג ביה "ס: בשנת2020 תוקצבו כל בתיה"ס בידי משרד החינוך בסכום של כ- 38.8 מיליארד ש"ח. בתרשים7 להלן התפלגות התקציב בין בתיה"ס, לפי שלב החינוך33 . תרשים7 : התפלגות תקצוב בתיה"ס בידי משרד החינוך, לפי שלב החינוך , 2020 )(במיליארדי ש"ח על פי נתוני משרד החינוך - מערכת שקיפות בחינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה . * אחר - בתי ספר שהם שילוב של חינוך יסודי ועל- ( יסודי חינוך יסודי וחטיבת ביניים ,חינוך יסודי וחטיבה עליונה או חינוך יסודי ,חטיבת ביניים וחטיבה עליונה ,)רובם משתייכים לחינוך המיוחד . 32 תשלומים נוספים שאינם שכר מורים, ובהם הוצאות אחזקה וחומרים ( אגרות שכפול, סל תלמיד עולה, חומרים, שיפוצי קיץ ;)חינוך מיוחד (שירותי ם ה פר-רפואי ים , הוצאות נלוות בגנים ו ב מוסדות של החינוך המיוחד, העשרה, עובד ים סוציאליים, שעות שילוב ;)רכישות חוזים והקצבות (הארכת שנת הלימודים, פיתוח , שכר דירה) . 33 מתוך נתוני :מערכת "שקיפות בחינוך" של משרד החינוך https://infocenter.education.gov.il/all/extensions/Shkifut_Reports/Shkifut_Reports.html | 1309 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מו כ ,שמוצג בתרשים כמחצית מ תקצוב יה תב "ס בידי משרד החינוך מופנה ל חינוך העל - יסודי , כ- 20 מיליארד ש"ח, והוא כולל את ה חט״ב ה ,עצמאיות חט ה"ע ה ,עצמאיות ובתיה "ס השש- שנתיים(הכוללים גם חט״ב וגם חט"ע ) 34; חלק מעט קטן יותר, של כ- 42% מתקצוב בתיה"ס בידי משרד החינוך מופנה לחינוך היסודי, ויתרתו (כ- 7% ) מופנית לבתיה"ס המשלבים חינוך יסודי ועל- .יסודי התפלגות תקציב הרשויות המקומיות לחינוך לפי מ קורות התקציב: בשנת2020 היה תקציב החינוך של כל הרשויות המקומיות, המיועד לבתי"ס יסודיים ועל-יסודיים, כ- 25.2 מיליארד ש"ח. בתרשים8 להלן התפלגות תקציב זה על פי מקורות התקציב35 . תרשים 8 : התפלגות תקציב החינוך של הרשויות המקומיות, על פי מקורות התקציב , 2020 )(במיליארדי ש"ח .על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה 34 יצוין כי בשנה"ל התש"ף למדו בבתיה"ס היסודיים כ- 1.05 מיליון תלמידים, ובבתיה"ס העל- יסודיים כ- 744,000 .תלמידים אף שבבתיה"ס העל- יסודיים למדו כמעט30% ,פחות תלמידים מאשר בבתיה"ס היסודיים תקציב משרד החינוך לבתיה"ס העל-יסודיים היה גבוה בכ- 22% מתקציב בתיה"ס היסודיים. בין הסיבות העיקריות לכך: שכר מורה בחינוך העל- יסודי גבוה יותר משכר מורה בחינוך היסודי (בשל פרופיל המורים, כגון שיעור בעלי תואר שני); מגמות טכנולוגיות בחינוך העל- ;יסודי שנותנות מספר גבוה יחסית של שעות לתלמיד ועלותן גבוהה כיתות מב"ר ואתגר בחט יבות העליונות , .שהן כיתות קטנות המיועדות לתלמידים מתקשים ועלותן גבוהה 35 על פי נתונים שהתקבלו מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ביוני2022 . | 1310 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מו כ שמוצג בתרשים, תקציב החינוך של הרשויות המקומיות עמד בשנת2020 על כ- 25.2 .מיליארדי ש"ח מקור ,רובו17.5 מיליארדי ש"ח (כ- 69% ) הוא מתקציב משרד החינוך ,ויתרתו7.7 מיליארדי ש"ח (כ- 31% )מומ נה ממקורות .אחרים של הרשויות המקומיות תשלומי הורים: .תשלומי הורים הם חלק מההוצאה הפרטית על חינוך ,חוק לימוד חובה ה תש"ט- 1949 ,, קובע כי הלימודים מתוקפו הם חינם. עם זאת יש כמה סייגים בחוק לימוד חובה ,ובחוק חינוך ממלכתי ה תשי"ג- 1953 , המאפשרים גבייה של תשלומים מהורים על שירותים .תוספתיים מעבר ללימוד חינם שמתקצבת המדינה תשלומי הורים נחלקים לכמה סוגים36 : תשלום חובה37 : .ביטוח תאונות אישיות לתלמידים תשלומים עבור שירותי רשות38 : תשלו מים אלו מיועדים ל ,סל תרבות ל ,השאלת ספרי לימוד ל ,טיולים ל ,מסיבות במהלך השנה ו תשלומים עבור ועד י הורים וארגון ה הורים הארצי. )תשלומים עבור תל"ן (תוכנית לימודים נוספת39 : קיום תל"ן והשתתפות תלמידים בה מותני ם בהסכמה אישית בחתימה של כל הורה והורה40 . תשלומים אחרי ם: תשלומי רשות שתכליתם הוזלה של מוצרים ושירותים שביה"ס ירכוש עבור התלמידים או לפרויקטים לימודיים חינוכיים להעשרת הלמידה41 . משרד החינוך מגביל בחוזר .מנכ"ל את גובה סכום הגבייה ב שנת 2018 הסכום החודשי הממוצע של תשלומי הורים לביה "ס היה 230 ש "ח לתלמיד42 , שחישבה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- הלמ )"ס עבור אומדן של כ- 1.5 מיליון 36 :ראו "תשלומי הורים" בפורטל הורים באתר משרד החינוך education/school/registration/payments - https://parents.education.gov.il/prhnet/gov 37 בהתאם לסעיף6 '(ד1) לחוק לימוד חובה . משמ עות המונח תשלום חובה היא שהורה חייב לשלמו גם אם אין הוא נשכר .מן השירותים שמקנה תשלום זה 38 בהתאם לסעיף6 .(ד') לחוק לימוד חובה ה ,משמעות היא שהורה רשאי להחליט כי ילדו לא יצרוך את השירות המוצע ו בהתאם הוא לא ישלם עבורו. תשלומים אלה מאושרים בכל שנה בוועדת החינ.וך של הכנסת 39 בהתאם לסעיף8 .לחוק חינוך ממלכתי ולתקנותיו 40 גובה התשלום עבור שירות זה מוגבל על ידי משרד החינוך . 41 הורה רשאי להחליט כי ילדו לא יצרוך את השירות ו בהתאם .לא ישלם עבורו 42 ,למ״ס הוצאה פרטית לתלמיד עבור שירותי חינוך ב- 2018 , הודעה לתקשורת270/2020 ( 30.8.20 ). החישוב מתוך הוצאה ממוצעת של משק בית לתלמיד בסך701 ש"ח, הכוללת, נוסף על התשלומים לביה"ס, גם תשלום לפעילות לאחר שעות ביה"ס (ובכלל זה חוגים ו שיעורים פרטיים ) בסך281 ש"ח לחודש בממוצע לתלמיד, ואומדן הוצאה משויכת לתלמיד (ובכלל זה לרכישת ספרים ומח ברות, כלי כתיבה, מחשב וציוד נלווה, שירותי אינטרנט ומינוי לספריי ה) בסך190 ש"ח לחודש בממוצע לתלמיד. להרחבת הניתוח של ההוצאה הפרטית לתלמיד ראו להלן בפרק ״ יישום התוכנית לצמצום פערים ו ל קידום ה שוויון במערכת החינוך.״ | 1311 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תלמידים בבתי "ס יסודיים ועל-יסודיים43 .מכאן שבשנת 2018 שולם לבתיה "ס סכום שנתי ממוצע של 2,760 ש "ח לכל תלמיד44 - סך של כ- 4.14 מיליארד ש."ח פערים בהקצאת תקציבי משרד החינוך החינוך :היסודי .משקלם של המרכיבים הפרוגרסיביים בתקצוב הלך וגדל במשך השנים התוכנית לצמצום פערים (שבמרכזה עומד מודל התקצוב הדיפרנציאלי), שהופעלה משנה"ל התשע"ה (ספטמבר2014 - אוגוסט2015 ) ואילך, הביאה את רמת הפרוגרסיביות של תקציב משרד החינוך למצבה כפי שנבחן במועד הב יקורת (לפי נתוני שנה"ל התש"ף [ספטמבר2019 - אוגוסט2020 )] 45. את הביטוי לכך אפשר לראות בנתוני תקציב החינוך לתלמיד46 על פי חלוקת אוכלוסיית התלמידים לחמישוני טיפוח47. יצוין כי כ- 55% מהתלמידים בשני החמישונים החלשים48 משתייכים למגזר הערבי, וכי כ- 80% מהתלמידים ב מגזר הערבי משתייכים לשני החמישונים ה חלשים , ו רק כ- 16% מהתלמידים היהודים משתייכים לחמישונים הללו49 . בתרשים 9 שלהלן מובאים נתונים בנוגע לתקציב הממוצע הכולל שמקצה משרד החינוך לתלמיד ובכלל זה כל סוגי השעות התוספתיות לרבות שעות התקצוב הדיפרנציאלי וה תוספות האחרות50 . 43 ,על פי הלמ"ס הנתון חושב לפי רשומות תלמיד המיוצגות בסקר הוצאות משק הבית, ולכל רשומה נקבע מקדם .ניפוח בשנת2018 כלל הסקר גם מושבים שיתופיים וקיבוצים מתחדשים שעברו תהליך הפרטה ולא כלל קיבוצים שיתופיים ובדו א ים הגרים מחוץ ליישובים(כיסוי של כ- 97% מכלל האוכלוסייה). 44 תשלום חודשי ממוצע של230 ש"ח כפול12 .חודשים 45 הנתונים המעודכנים ביותר של הניתוחים השנתיים של אגף כלכלה וסטטיסטיקה במועד הביקורת היו נתוני שנה"ל התש"ף. וראו גם פירוט על התוכנית לצמצום פערים ומודל התקצוב הדיפרנציאלי בפרקים העוסקים בגיבושם .וביישומם 46 ( התקציב הכולל שמקצה משרד החינוך של כל סוגי השעות וכל ההוצאות שמעבר להן) בממוצע לתלמיד בחינוך .היסודי 47 כל חמישון טיפוח מכיל שני עשירוני טיפוח: חמישון1 כולל את חמישית התלמידים בעלי מדד הטיפוח הנמוך ביותר - התלמידים שמצבם החברתי- כלכלי הוא הטוב ביותר ומידת הטיפוח שהם זקוקים לה היא המועטה ביותר, וחמישון 5 כולל את חמישית התלמידים בעלי מדדי הטיפוח הגבוהים ביותר- דהיינו התלמידים שמצבם החברתי- כלכלי הוא הקשה ביותר ומידת הטיפוח שהם זקוקים לה היא הרבה ביותר. בהגדרה מילולית חמישון1 ;"הוא חמישון "חזק חמישון2 "בינוני- חזק״; חמישון3 "בינוני"; חמישון4 "חלש- בינוני"; וחמישון5 .""חלש 48 במקומות שבהם מצוינים פערים בין שכ בות חברתיות-כלכליות ואשכולות חברתיים - כלכליים ייעשה שימוש במונחים "נמוכים" ו"גבוהים"; בכל הנוגע לחמישוני הטיפוח, בשל הדירוג המספרי שלהם, שלפיו עשירוני הטיפוח (וחמישוני הטיפוח) בעלי הדירוג המספרי הנמוך הם "הגבוהים" מבחינה חברתית כלכלית, ועשירוני הטיפוח בעלי הדירוג המספרי הגבוה הם "הנמוכים" מבחינה חברתית כלכלית, הרי שלמניעת בלבול בקרב הקוראים, בתיאור הפערים בין ."עשירוני הטיפוח (וחמישוני הטיפוח), ייעשה השימוש במונחים "חלשים" ו"חזקים 49 .על פי עיבוד של קובץ נתוני בתיה"ס בתש"ף במערכת ״שקיפות בחינוך״ 50 משרד החי ,נוך מינהל כלכלה ותקציבים , מערכת החינוך 2021 - מבחר נתונים , פרק ג- שקיפות תקציבית החינוך במערכת לצמצום פערים (להלן- "מערכת החינוך 2021 - מבחר נתונים״) ,עמ ' 8 . info/Pages/statistics2021.aspx - https://edu.gov.il/sites/MinhalCalcala/economicandstatistics/main | 1312 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 9 :תקציב ממוצע לתלמיד בחינוך היסודי הרגיל, ,לפי חמישון טיפוח התש"ף (בש"ח), ושיעור הפער בין חמישוני הטיפוח על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים ,עולה כי התקציב הממוצע לתלמיד על פי חמישוני הטיפוח הוא פרוגרסיבי .כלומר ככל שהחמישון חלש יותר, התקציב הממוצע לתלמיד גבוה יותר כך, בחמישון הבינוני-חזק התקציב הממוצע לתלמיד גבוה ב- 2,150 ( ש"ח15% ;) מאשר בחמישון החזק בחמישון הבינוני הוא גבוה בכ- 1,200 ש"ח (כ- 7%) מאשר בחמישון הבינוני- חזק; בחמישון החלש-בינוני הוא גבוה בכ- 1,100 ש"ח (כ- 6% ) מאשר בחמישון הבינוני; ובחמישון החלש הוא גבוה בכ- 800 ש"ח (כ- 4%) מאשר בחמישון החלש- .בינוני ,עם זאת ה פרוגרסיביות באמצעות התקצוב הדיפרנציאלי, שהחלה כבר בשנת2014 , לא הצליחה לסגור לא פערי תקצוב בין- מגזריים ופערי הישגים לימודיים בין-מגזריים ו לא פערי הישגים לימודיים בין שכבות חברתיות-כלכליות , כפי שהוצג לעיל בתחילת הפרק . להלן בתרשים 10 מוצגים פערי התקצוב בין ה מגזר ה יהודי (ה כולל את כל סוגי הפיקוח - ממלכתי, ממלכתי- )דתי וחרדי ו בין המגזר הערבי (הכולל גם את המגזרים הבדואי, הדרוזי )והצ'רקסי(בחמישון )החזק אין תלמידים ערבים51 . 51 משרד החינוך ,מערכת החינוך 2021 - מבחר נתונים ', פרק ג, עמ6 . | 1313 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 10 : התקציב הממוצע לתלמיד בחינוך היסודי, לפי חמישון טיפוח ,)ומגזר (בש"ח), והפער בכל חמישון טיפוח בין המגזרים (באחוזים התש"ף על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בכל חמישון התקציב הממוצע לתלמיד יהודי גבוה מהתקציב הממוצע לתלמיד .ערבי פער התקציב בחמישון החלש ביותר הוא גם הגדול ביותר, ועומד על כ- 16% . תרשים 11 להלן מציג את פער התקציב הממוצע לתלמיד בשנה"ל התש"ף ב ין ה חינוך הממלכתי- ( דתי להלן- )החינוך הממ"ד ל מגזר הערבי, לפי חמישון טיפוח (בחמישון החזק אין כאמור "ס יתב :)מהמגזר הערבי | 1314 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 11 : שיעור הפער בתקציב הממוצע לתלמיד בחינוך היסודי בין החינוך הממ"ד למגזר הערבי, לפי חמישון טיפוח, התש"ף על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי הפער הגבוה ביותר לטובת תלמיד יהודי בחינוך הממ"ד ניכר בחמישון הטיפוח החלש ביותר, ובהפרש ניכר מחמישוני הטיפוח האחרים. הפער בחמישון זה עומד על קרוב ל- 25%, לעומת כ- 16% בין המגזר היהודי כולו למגזר הערבי (תרשים10 .) יצוין כי בתוך המגזר היהודי התקציב הממוצע לתלמיד בחינוך הממ"ד גבוה מאשר בזרמים האחרים (הממלכתי והחרדי) בכל אחד מהחמישונים, ולפיכך שיע ור פערי התקצוב בין .החינוך הממ"ד במגזר היהודי ובין המגזר הערבי הם הגדולים ביותר | 1315 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך באשר למגזר היהודי ובהשוואה בין סוגי הפיקוח- החרדי, הממלכתי והממלכתי- דתי: עלה שלמרות שבכלל המגזר היהודי רק כ- 16% מהתלמידים בחינוך היסודי משתייכים לשני חמישוני הטיפוח החלשים, הר י שבקרב המגזר החרדי שיעורם מגיע לכ- 44% 52 ; התקציב הממוצע לתלמיד ברשתות החינוך החרדיות- " "בני יוסף" (לשעבר"מעיין החינוך התורני ) "ו"החינוך העצמאי - היה בשנה"ל התש"ף53 כ- 13,810 ש"ח54, לעומת כ- 15,940 במגזר הממלכתי (פער של15%) וכ- 17,950 ש"ח במגזר הממלכתי- דתי (פער של כ- 30% ). יצוין כי ,מצב זה נובע, בין היתר, משכר נמוך יותר של עובדי ההוראה ברשתות החינוך החרדיות שאינם כלולים בהסכמי "אופק חדש" על תוספות השכר שניתנו במסגרתם בתמורה ,לתוספת של שעות פרטניות שעל המורה לבצע מו פרופיל ההשכלה שלהם לצורך תוספות שכר (למשל שיע )ור המורים בעלי תואר שני שהוא נמוך יותר מאשר במגזרים .האחרים :פערי התקצוב בשעות לימוד פערי התקצוב הבין- מגזריים באים לידי ביטוי גם בהיקף שעות הלימוד שהוקצו לכל מגזר. להלן בשני התרשימים הבאים נתוני שעות התקן הבסיסיות לכיתה בממוצע- שעות התקן שמקבלת כיתה לפני השעות התוספתיות (סלי שעות שונים ובהם )סל שעות הטיפוח55 במגזר היהודי ובמגזר הערבי- ונתוני סך כל שעות התקן לכיתה בממוצע- שעות התקן הבסיסיות והשעות התוספתיות56 .במגזר היהודי ובמגזר הערבי 52 ,חושב מתוך קובץ נתוני בתיה"ס לשנה"ל התש"ף שבמערכת "שקיפות בחינוך". זאת, ללא תלמידי העיר בני ברק שבה קיימת אנומליה בקביעת מדד הטיפוח לתלמידים (ומכאן גם לבתיה"ס, היות שמדדי הטיפוח הבית- ספריים מחושבים על פי ממוצע מדדי הטיפוח של תלמידיהם). ראו פירוט להלן בדוח, בתת- " הפרק פגיעה בתקצוב הדיפרנציאלי במגזר החרדי בשל עיוות שיוצר מדד הטיפוח ." 53 ,משרד החינוך מערכת החינוך 2021 - מבחר נתונים , פרק ג' ', עמ13 . 54 רשתות החינוך הללו מחויבות ללמד לימודי ליבה מלאים ותקציבן הבסיסי עומד על100% מהתקצוב הבסיסי שמקצה משרד החינוך ל מוסדות חינוך. נוסף להן פועלים במגזר החרדי מוסדות חינוך המלמדים לימודי ליבה חלקיים (מוכר שאינו רשמי - מוכש"ר), שתקציבן הבסיסי מתוקצב בשיעור של75% והתקציב הממוצע לתלמיד עומד על כ- 7,500 ש"ח, ומוסדות חינוך שאינם מלמדים לימודי ליבה (מוסדות הפטור), שתקציבן הבסיסי מתוקצב בשיעור של55% , והתקציב הממוצע לתלמיד עומד על כ- 4,640 .ש"ח 55 עם זאת, יצוין כי שעות המערכת המזערית המחייבת זהות לכל המגזרים- שעות ההורא ה הפרונטלית של המקצעות :המחייבים29 'שעות (שבועיות לכיתה) בכיתות א- ;'ב31 'שעות בכיתות ג- ;'ד32 'שעות בכיתות ה- 'ו - מהוות את רוב .שעות התקן הבסיסיות 56 על פי קובץ נתוני שעות תקן לחינוך היסודי שהתקבל ממשרד החינוך ביולי2022 . | 1316 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 12 : ממוצע שעות תקן בסיסיות ל כיתה בחינוך היסודי, לפי חמישון טיפוח ,ומגזר התש"ף על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מ בקר המדינה. תרשים 13 : ממוצע )סך כל שעות התקן (כולל שעות תוספתיות ל כיתה בחינוך היסודי, לפי חמישון טיפוח ,ומגזר התש"ף .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1317 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מהתרשימים עולה כי תלמידי המגזר היהודי מקבלים יותר שעות תקן שבועיות לכיתה מתלמידי המגזר הערבי בכל אחד מחמישוני הטיפוח- הן בהשוואת שעות התקן הבסיסיות .שלפני השעות התוספתיות והן בסך כל שעות התקן, הכוללות את השעות התוספתיות בשעות התקן הפער הגבוה ביותר הוא בחמ ישון הבינוני, שבו המגזר היהודי מקבל3.7 שעות יותר מהמגזר הערבי, ובשעות התקן והשעות התוספתיות יחדיו הפער הגדול ביותר הוא בחמישון החלש, שבו המגזר היהודי מקבל5.1 .יותר שעות מאשר המגזר הערבי עוד עולה מהתרשימים שהפער גדול יותר בהקצאת סך כל שעות התקן (כולל שעו ת תוספתיות) לעומת הקצאת שעות התקן הבסיסיות. בחמישון החלש, למשל, הפער בשעות התקן הבסיסיות עומד על כ- 7% , אולם הפער בסך כל שעות התקן עומד על12% . מכאן ששעות הטיפוח, הכלולות בשעות התוספתיות, אינן סוגרות את הפער בין המגזר היהודי למגזר הערבי . עוד עלה כי השעות הת וספתיות הגדילו את הפער הבין- מגזרי, ומרכיב שעות .הטיפוח לא מנע את הגדלת הפער ניתוח נתוני משרד החינוך באשר לכלל שעות התקן (ללא הפרדה למגזרים) שהוא הקצה בשנה"ל התש"ף מעלה, כי שעות התקן הבסיסיות לכיתה הוקצו באופן פרוגרסיבי - ככל שהחמישון פחות חזק, מספר השעות ל ,כיתה היה גבוה יותר; כך32.2 שעות לכיתה הוקצו בחמישון החזק ו- 35.2 שעות לכיתה הוקצו בחמישון החלש- פער של3 שעות שבועיות (כ- 9% ) לטובת החמישון החלש. באשר לכלל שעות התקן שהוקצו (כולל השעות התוספתיות) עלה, כי הפרוגרסיביות בין החמישונים הייתה משמעותית יותר- 35.8 שעות לכיתה הוקצו בחמישון החזק, ו- 44.2 שעות לכיתה הוקצו בחמישון החלש - פער של8.4 שעות (כ- 23% .) לטובת החמישון החלש עולה מכך שאמנם הקצאת שעות התקן לפי חמישוני טיפוח היא פרוגרסיבית, אולם בניתוח הבין- מגזרי בתוך כל חמישון הקצאת השעות לכיתה במגזר היהודי היית ה גבוהה יותר .מאשר במגזר הערבי בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה נמסר כי מלבד מ תקצוב דיפרנציאלי על פי מדד הטיפוח , הקצאה .תקציבית ייחודית של משרד החינוך נובעת גם מהחוק ומהמדיניות הממשלתית למשל, משרד החינוך מתקצב שעות עבור קליטת תלמידים שהם עולים חדשים ועבור שעות תפילה במערכת החינוך הממלכתית - .דתית משרד החינוך ציין שהוא מחויב לתקצב את בתי הספר שמפעילות בעלויות (למשל עמותות), ב התאם ל שיעור ההשתתפות שנקבע בחקיקה ל עומת היקף שעות הלימוד המחויבות שנקבעו , ובשים לב להסכמי ה שכר המתאימים . למ ,של הסכם אופק חדש, ,שבין השאר מגדיל את היקף המשרה של עובד הוראה ומשפר את שכרו אינו חל על החינוך המוכר שאינו רשמי, לרבות על .הרשתות החרדיות ,לדברי משרד החינוך יש ל עובדות אלו השפעה ניכרת ע ל עשרות אחוזים מה.תקצוב :חטיבות הביניים גם התקצוב של משרד החינוך את חט ״ב הוא פרוגרסיבי, וגם בו הופעל מודל התקצוב הדיפרנציאלי. בתרשים14 שלהלן מצוינת התפלגות התקצוב לתלמיד בחט״ב על פי חמישוני הטיפוח57 . 57 ,משרד החינוך מערכת החינוך 2021 - מבחר נתונים ,פ 'רק ג, עמ19 . | 1318 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 14 : תקציב ממוצע לתלמיד בחט״ב בחינוך הרגיל, ,לפי חמישון טיפוח התש"ף )(בש"ח על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד.מבקר המדינה מהתרשים עולה כי גם בחט״ב התקציב הממוצע לתלמיד על פי חמישוני הטיפוח הוא פרוגרסיבי , ובחמישון החלש ביותר התקציב הוא הגבוה ביותר. עם זאת, התוספת התקציבית לחמישון החלש ביותר לעומת זו הניתנת לחמישון החלש- בינוני היא קטנה ,ביותר210 ש"ח (כ- 0.9% ,)בלבד לעומת התוספת הניתנת לחמישון הבינוני- חזק ביחס לחמישון החזק (כ- 2,300 ש"ח), ולחמישון הבינוני ביחס לחמישון הבינוני-חזק (כ- 2,000 .)ש"ח למרות התקצוב הדיפרנציאלי גם ב חט״ב לא נסגרו פערי התקצוב הבין- מגזריים, כפי שיוצג להלן, ולא נסגרו ה פערי ם ב הישגים לימודיים לא בי ן מגזרים ולא בין שכבות חברתיות- ,כלכליות .כפי שהוצג לעיל בתחילת הפרק בתרשים15 להלן פערי התקצוב הבין-מגזריים . יצוין באשר לחט"ב, כי בחמישון החזק והבינוני-חזק אין תלמידים ערבים, לכן מוצגים רק שלושה חמישונים58 . 58 ,משרד החינוך מערכת החינוך2021 - מבחר נתונים ', פרק ג, עמ17 . | 1319 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 15 : תקציב ממוצע לתלמיד בחט״ב בחינוך הרגיל, לפי חמישון טיפוח ,ומגזר התש"ף )(בש"ח על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בכל חמישון התקציב הממוצע לתלמיד יהודי גבוה מהתקציב הממוצע לתלמיד ערבי. הפער התקציבי בחמישון החלש הוא הגדול ביותר, ועומד על19% לטובת .התלמיד היהודי נוסף על כך יצוין שמבדיקת התפלגות התקציב הממוצע לתלמיד במגזר היהודי עלה כי התקציב הממוצע לתלמיד בחינוך הממ"ד הוא הגדול ביותר בכל חמישון. כן נמצא כי הפער בין תלמיד יהודי בחינוך הממ"ד ובין תלמיד ערבי בחמישון החלש ובחמי שון החלש- בינוני הוא כ- 31% לטובת התלמיד היהודי ובחמישון הבינוני כ- 28% לטובת התלמיד היהודי59 . נוסף על העולה מהתרשים ביצע צוות הביקורת ניתוח של נתוני משרד החינוך לגבי שעות התקן שהוא הקצה בשנה"ל התש"ף. מניתוח זה עולה, כי שעות התקן הבסיסיות לכיתה הוקצו באופן רג רסיבי- ככל שהחמישון יותר חזק, מספר השעות לכיתה היה גדול יותר ; ,כך36.2 שעות לכיתה הוקצו בחמישון החזק ו- 33 שעות לכיתה בחמישון החלש- פער של3.2 שעות שבועיות (כ- 10% ) לטובת החמישון החזק. באשר לכלל שעות התקן שהוקצו, כולל השעות התוספתיות, עלה כי ההקצאה הפכה לפ רוגרסיבית לאחר הוספת השעות התוספתיות- 46.1 שעות לכיתה הוקצו בחמישון החזק ו- 52.9 שעות לכיתה הוקצו בחמישון החלש- פער של6.8 שעות (כ- 15% .) לטובת החמישון החלש 59 במגזר החרדי אין כמעט מוסדות חינוך המוגדרים כחט"ב, בשל החלוקה השונה של ש לבי החינוך לעומת המגזרים הממלכתי והממלכתי- .דתי | 1320 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך ,עולה מכך שאמנם הקצאת כלל השעות התקן לפי חמישוני טיפוח היא פרוגרסיבית אולם השפעת החלוקה הפרוגרסיבית של ה שעות ה תוספתיות פחותה בשל החלוקה הרגרסיבית של שעו ת התקן הבסיסיות. כמו כן, לפי הניתוח הבין- מגזרי, בתוך כל חמישון הקצאת .השעות לכיתה במגזר היהודי הייתה גבוהה יותר מאשר במגזר הערבי בשני התרשימים להלן נתוני שעות התקן הבסיסיות לכיתה בממוצע במגזר היהודי ובמ גזר הערבי, וסך כל שעות התקן לכיתה בממוצע- שעות התקן הבסיסיות והשעות התוספתיות60 . תרשים 16 : הפער ה ממוצע בשעות תקן בסיסיות ל כיתה בחט״ב , לפי חמישון טיפוח ,ומגזר התש"ף על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 60 על פי קובץ נתוני שעות תקן ל חט״ב שהתקבל ממשרד החינוך בספטמבר2022 . | 1321 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 17 : הפער ה ממוצע )בסך כל שעות התקן (כולל שעות תוספתיות ל כיתה ב,חט״ב לפי חמישון טיפוח ,ומגזר התש"ף על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשימים עולה כי גם בחט״ב תלמידי המגזר היהודי מקבלים יותר שעות תקן שבועיות לכיתה מאשר תלמידי המגזר הערבי בכל אחד מחמישוני הטיפוח- הן בהשוואת שעות התקן הבסיסיות שלפני השעות התוספתיות, והן בסך כל שעות התקן, הכוללות את השעות התוספתיות. גם ב חט״ב שעות הטיפוח אינן סוגרות את הפער בין המגזר היהודי למגזר הערבי, והפער גדול יותר בהקצאת סך כל שעות התקן לעומת הקצאת שעות התקן הבס .יסיות בחמישון החלש, למשל, הפער בשעות התקן הבסיסיות עומד על כ- 6% , והפער בסך כל שעות התקן עומד על כ- 20%. כלומר השעות התוספתיות מגדילות את הפער הבין- מגזרי - ובחט״ב במידה גדולה יותר מאשר בחינוך היסודי- בכל החמישונים, ומרכיב שעות .הטיפוח אינו מונע הגדלה זו ב תשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי תקציבים ניכרים מושקעים בבתי ספר שבהם לומדים תלמידים מ רקע חברתי-כלכלי חלש שלא במסגרת הקצאת סל טיפוח , ובכלל זה מספר התלמידים המרבי לכיתה נקבע על בסיס מדד ה טיפוח , והדבר משפיע במידה ניכרת על היקף השעות לתלמיד. משרד ה חינוך ציין כי הזכאות ליום חינוך ארוך משמעותה תוספת שעות שאינה על בסיס מדד הטיפוח למוסדות שבהם לומדים תלמידים מרקע חברתי- כלכלי חלש שנמצאים ,ברשימת יישובים שנקבעה בחקיקה. כמו כן ות כניות משלימות ו תקציב ,גמיש שבא ו לידי ביטוי בעבר בת ו כנית לניהול עצמי של בית הספ ר, כלולים משנ ה"ל ה תשפ"ג במערכת | 1322 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך הגפ"ן61 . מדובר בתקציבים רחבי היקף, המוקצים רובם ככולם על פי קריטריונים שהממד החברתי- כלכלי בהם הוא דומיננטי (מדד ה טיפוח, אשכול חברתי-כלכלי לפי הגדרת ה ,למ"ס )'מדרג פריפריאליות וכו. משרד מבקר המדינה מציין כי פערי התקצוב לתלמיד כפי שהוצגו לעיל בחינוך היסודי ובחט"ב, בין המגזר היהודי למגזר הערבי ובתוך המגזר היהודי בין זרמי החינוך, כוללים את המשאבים המוקצים ל תלמיד בכללות ם, כלומר את התקציב הכולל שמקצה משרד ,החינוך על שעות התקן (הכוללות את שעות התקן הבסיסיות, שעות הטיפוח והשעות התוספתיות האחרות) ועל כל התוכניות ו.התוספות האחרות החטיבות העליונות: מודל התקצוב הדיפרנציאלי שנקבע בשנת2014 לא הוחל על תקצוב החט"ע, אולם גם בתקצוב זה יש רכיבים פרוגרסיביים. שיטת התקצוב של משרד החינוך את החט"ע מבוססת על מפתח של תקצוב לתלמיד. :עיקר התקציב נגזר משני משתנים מרכזיים מספר שעות ההוראה לתלמיד ועלות השעה של ביה" ס. מספר שעות ההוראה לתלמיד נגזר מדרגת הכיתה( 'ט-י"ב) ,מ מסלול הלימודים(עיוני או טכנולוגי) ,מ סוג המגמה ו מ סוג הכיתה ,(למשל כיתה קטנה או רגילה) . עלות השעה נגזרת מפרופיל המורים של ביה"ס. נוסף על כך , עבור כל תלמיד מקבל ביה "ס (בהתאם למגמה ו ל סוג הכיתה) תוספת תקציבית בגין שירותי עזר נדרשים(כגון עובדי סיוע ואחזקה). כמוצג בתרשים18 להלן62 , הפרוגרסיביות של תקצוב זה .חלקית בלבד 61 מערכת הגפ"ן (גמישות פדגוגית ניהולית) היא מערכת מידע הכוללת תוכניות ומענים לימודיים ופדגוגיים שמשרד החינוך אישר אותם, ושמנהלי בתיה"ס יכולים להפעיל אותם על פי שיקול דעתם, בהתאם לצורכי התלמידים ומאפייני ביה"ס ובהתאם לתקצי .ב ייעודי שמקבל ביה"ס 62 ,משרד החינוך מערכת החינוך2021 - מבחר נתונים ', פרק ג, עמ26 . | 1323 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 18 : תקציב ממוצע לתלמיד בח ט"ע בחינוך הרגיל, לפי ,חמישון טיפוח התש"ף )(בש"ח על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בין החמישון החלש- בינוני לחמישון החזק התקצוב הוא פרוגרסיבי : התקציב הממוצע לתלמיד בחמישון הבינוני-חזק גבוה בכ- 2,160 ש"ח מאשר בחמישון החזק, בחמישון הבינוני הוא גבוה בכ- 1,500 ש"ח מאשר בחמישון הבינוני- חזק, ובחמישון החלש-בינוני הוא גבוה בכ- 990 ש"ח מאשר בחמישון הבינוני. עם זאת, התקציב בחמישון החלש נמוך מאשר בחמישון החלש-בינוני בכ- 2,750 ש"ח, והוא נמוך גם מאשר בחמישונים הבינוני והבינוני-חזק, דהיינו הוא רגרסיבי ביחס אלי הם. יצוין , כי התקציב לתלמיד בחמישון החלש גבוה רק בכ- 6% מאשר בחמישון החזק , לעומת החינוך היסודי, שבו הוא גבוה בכ- 37%, ו חט״ב , שבה הוא גבוה ב- 33% . יש פערים ניכרים בתקצוב בין המגזרים, כמוצג בתרשים19 להלן63 . 63 ,משרד החינוך מערכת החינוך2021 - מבחר נתונים ', פרק ג, עמ24 . | 1324 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 19 : תקציב ממוצע לתלמיד בחט"ע בחינוך הרגיל, לפי חמישון טיפוח ,ומגזר התש"ף )(בש"ח על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בכל חמישון התקציב הממוצע לתלמיד יהודי בחט"ע גבוה מהתקציב הממוצע לתלמיד ערבי (בחמישו ן החזק א ין תלמידים ערבים). הפער התקציבי בחמישון החלש הוא הגדול ביותר, ועומד על כ- 50% לטובת התלמיד היהודי (בחמישון החלש- בינוני - על כ- 30% ; בחמישון הבינוני- על כ- 18%; ובחמישון הבינוני- חזק- על כ- 23% .) יתר על כן, התקציב לתלמיד בחמישון החזק, שבחמישון זה הוא למעשה התק ציב לתלמיד יהודי64 (שמקבל את התקציב הנמוך ביותר מבין החמישונים במגזר היהודי ועומד על כ- 29.5 אלפי .ש"ח), גבוה יותר מהתקציב לתלמיד ערבי בכל אחד מהחמישונים הנמוכים ממנו בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי הוא מודע לפערי התקצוב בחט" ,ע וכי החל פיילוט ש ל ות כנית תקצוב דיפרנציאלי,בחט"ע בדגש על מגזרי המיעוטים בשנ ה"ל ה תש"ף . ,כמו כן משנ ה"ל ה תשפ"ג תוכנית זו מורחבת באופן הדרגתי לכלל מוסדות החינו ך בחט"ע . משרד החינוך הוסיף כי במקביל הוא פועל ליישם מהלכים משלימים בחט"ע (לרבות חיזוק )החינוך הטכנולוגי, לצורך קידום האוכלוסיות ש.במיקוד ✰ 64 התקציב לתלמיד בחמישון החזק המוצג בתרשים18 הוא למעשה התקציב לתלמיד יהודי בחמישון החזק , היות שאין תלמידים .ערבים בחמישון זה | 1325 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מהאמור לעיל עולה תמונת המצב הבאה: קיימים פערים בין מגזריים ובין חמישוני טיפוח ,בהיקף שעות התקן המוקצות לביה"ס ובהיקף התקציב. ככל ששלב החינוך גבוה יותר כך הפערים גדלים: הפער בין המגזרים בתקצוב תלמיד ב חט״ב גבוה יותר מזה שבחינוך היסודי, והפער בין המגזרים בתקצוב תלמיד בחט"ע גבוה יותר מזה שב חט״ב . שעות התקן התוספתיות לתקצוב הבסיסי (שעות התקן הבסיסיות) אשר כוללות את שעות הטיפוח וסלים נוספים, הניתנות בחינוך היסודי ובחט"ב מגדילות את סך השעות באופן פרוגרסיבי בין ח,מישוני הטיפוח; ואולם ,הפרוגרסיביות באמצעות התקצוב הדיפרנציאלי שהחלה כבר בשנת2014, לא הצליחה לסגור לא פערי תקצוב בין- מגזריים ופערי הישגים לימודיים בין-מגזריים ולא פערי הישגים לימודיים בין שכבות חברתיות- .כלכליות הדיפרנציאציה בהקצאת שעות התקן הבסיסיות בין החמישונים בחינוך היסודי בשנה"ל התש"ף הייתה פרוגרסיבית- מ- 32.2 שעות לכיתה בחמישון החזק ועד35.2 שעות לכיתה בחמישון החלש, ושעות התקן התוספתיות הגדילו את הפרוגרסיביות של ההקצאה - מ- 35.8 שעות לכיתה בחמישון החזק ועד44.2 שעות לכיתה בחמישון החלש; לעומת זאת הקצ את שעות התקן הבסיסיות בין החמישונים בחט"ב בשנה"ל התש"ף הייתה רגרסיבית - מ- 36.2 שעות לכיתה בחמישון החזק ועד33 שעות לכיתה בחמישון החלש, אך שעות התקן התוספתיות הפכו את ההקצאה לפרוגרסיבית- מ- 46.1 שעות לכיתה בחמישון החזק ועד52.9 .שעות לכיתה בחמישון החלש ,עם זאת בחט "ב השפעת החלוקה הפרוגרסיבית של השעות התוספתיות פחותה בשל החלוקה הרגרסיבית של שעו ת .התקן הבסיסיות כמו כן, הן בחינוך היסודי והן ב חט״ב תלמידי המגזר היהודי מקבלים יותר שעות תקן שבועיות לכיתה מאשר תלמידי המגזר הערבי בכל אחד מחמישוני הטיפוח - הן בהשוו את שעות התקן הבסיסיות שלפני השעות .התוספתיות, והן בסך כל שעות התקן, הכוללות את השעות התוספתיות התקציב הממוצע לתלמיד יהודי ,בחינוך היסודי ובחט"ב בכל חמישון, גבוה מהתקציב .הממוצע לתלמיד ערבי הפער התקציבי הגבוה ביותר הוא לטובת תלמיד ביסודי בחינוך הממ"ד, והפע ר בחמישון הטיפוח החלש ביותר הוא הגבוה מבין החמישונים- עומד על קרוב ל- 25%, לעומת כ- 16% בין המגזר היהודי כולו למגזר הערבי. הפער בין התקציב לתלמיד יהודי בחט"ב בחינוך הממ"ד ובין התקציב לתלמיד ערבי עומד בחמישון החלש והחלש-בינוני על כ- 31% לטובת התלמיד היהודי, ו בחמישון הבינוני - על כ- 28% לטובת התלמיד היהודי65 . התקצוב לתלמיד בחט"ע בין החמישון החלש-בינוני לחמישון החזק הוא פרוגרסיבי , אולם התקציב לתלמיד בחמישון החלש נמוך מאשר בחמישונים החלש-בינוני, הבינוני והבינוני - .חזק, דהיינו הוא רגרסיבי ביחס אליהם התקציב לתלמיד בח מישון החלש גבוה רק בכ- 6% מאשר בחמישון החזק , לעומת החינוך היסודי, שבו הוא גבוה בכ- 37%, ו חט״ב , שבה הוא גבוה ב- 33% . כמו כן, בכל חמישון, התקציב הממוצע לתלמיד יהודי בחט"ע ,גבוה מהתקציב הממוצע לתלמיד ערבי. הפער התקציבי בחמישון החלש הוא הגדול ביותר ועומד על כ- 50% .לטובת התלמיד היהודי 65 במגזר החרדי אין כמעט מוסדות חינוך המוגדרים כחט"ב, בשל החלוקה השונה של ש לבי החינוך לעומת המגזרים הממלכתי והממלכתי- .דתי | 1326 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בחינת התקצוב מעלה כי קיימים פערים תקציביים בין המגזר היהודי והמגזר הערבי כבר ברובד התקצוב הבסיסי. הפער לטובת המגזר היהודי, בכל חמישון, גדל בעקבות השעות התוספתיות- מ- 5% עד11% לכדי8% עד12% בחינוך היסודי, ומ- 5% עד6% לכדי8% עד20% בחט"ב. ככל שחמישון הטיפוח חלש יותר, הפער ה בין- מגזרי גדול יותר. בתוך המגזר היהודי התקציב הממוצע לתלמיד בחינוך הממ"ד גבוה מאשר בזרמים האחרים (הממלכתי והחרדי) בכל אחד מהחמישונים, ולפיכך שיעור י פערי התקצוב בין החינוך הממ"ד במגזר היהודי ובין המגזר הערבי הם הגדולים ביותר. התקציב הממוצע לתלמיד בחינוך היהודי-ממלכתי ובחינוך הממ"ד גבוה ב- 15% וב- 30% בהתאמה מהתקציב הממוצע .)לתלמיד בחינוך החרדי (ברשתות החינוך החרדיות אל מול המסקנות העולות מניתוח נתוני ה תקצוב, יש להביא גם את תמונת המצב של הישגי התלמידים. הן במגזר היהודי והן במגזר הערבי הישגי התלמידים מרקע חברתי - כלכלי גבוה גבוהים מהישגי התלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך: בבחינות המיצ"ב בשנה"ל התשע"ח הפערים במגזר היהודי בהישגים במקצועות השונים לטובת התלמידים מ רקע חברתי- כלכלי גבוה היו9% - 17% ובמגזר הערבי הם היו6% - 18% ; במחקר פיז " ה הפערים במגזר היהודי בהישגים בתחומי האוריינות לטובת התלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה היו בין17% באוריינות מתמטיקה ל- 19% באוריינות מדעים, ובחינוך הערבי הפערים היו בין15% באוריינות מד עים ל- 18% ,באוריינות קריאה. כמו כן בכל אחד ממבחני האוריינות הציון הממוצע של כל קבוצה חברתית- כלכלית במגזר היהודי היה גבוה מציון .מקבילתה במגזר הערבי עולה מכך חוסר אפקטיביות של מודל התקצוב הדיפרנציאלי .בסגירת פערי ההישגים מומלץ כי משרד החינוך יבחן לעומק את פערי התקצוב ממקורותיו, בין התלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה ובין התלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך, ובכלל זה את היקף .התקציבים הבסיסיים אל מול התקציבים התוספתיים, ואת השפעתם על הישגי התלמידים בהתאמה לכך, מומלץ שמשרד החינוך יפעל לצמצום פערי התקצוב, באמצעות עדכון מודל התקצוב הדיפרנציאלי או באמצעות תהליכים משלימים אחרים, לחיזוק התלמידים המשתייכים לקבוצות החברתיות- כלכליות השונות. כמו כן מומלץ כי משרד החינוך יבחן את פערי התקצוב והקצאת שעות הלימוד בין המגזר היהודי והמגזר הערבי ויפעל לצמצומם. כך אפשר יהיה לגשר על פערי ההישגים בין המגזרים ולצמצם את הפערים .במערכת החינוך | 1327 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך גיבוש התוכנית לצמצום פערים ולקידום השוויון במערכת החינוך דוח הצוות הבין- משרדי והתוכנית לצמצום פערים בתקצוב מערכת החינוך מודל התקצוב שגיבש הצוות הבין- משרדי לצמצום פערים בתקצוב מערכת החינוך (להלן- הצוות א ו הצוות הבין- )משרדי66 במהלך שנת2014 אומץ במלואו על ידי משרד החינוך ועמד במרכזה של התוכנית המשרדית לצמצום פערים , ונכנס לתוקף בשנה"ל התשע"ה, דהיינו בספטמבר 2014. ה מטר ה שהוצגה לצוות ה ייתה ליצ ו ר מודל תקצוב פרוגרסיבי ויעיל יותר, אשר יאפשר שוויון הזדמנויות לכל תלמיד67 . מרכיבי מודל התקצוב הדיפרנציאלי החדש (החל מספטמבר 2014 ) :מודל התקצוב החדש כלל כמה מרכיבים הגדרת תקן שעות - הגדרת תקן השעות הבסיסיות המחייבות והמתוקצבות לכל דרגת כיתה באופן אחיד68 . הגדלת סל הטיפוח - הגדלה ניכרת של סל הטיפוח על פי מדד הטיפוח הבית ספרי69 וביטול כמה ""סלי תקצוב קיימים ( שעות לימוד שהן מעל רובד שעות ה תקן המיועדות של המערכת המחייבת, שאינן מוקצות על פי מדד הטיפוח). בכך יצומצמו השעות התוספתיות (שעות )שמוקצות לבתיה"ס מעבר לשעות התקן הרגילות של מערכת השעות המחייבת בכל בתיה"ס ה מוקצות באופן לא פרוגרסיבי ,. נוסף על כך לסל שעות הטיפוח תינתן תוספת כוללת של 35,500 שעות בחינוך היסודי ו- 21,500 שעות ב חט״ב .כרכיב משלים ישוריינו כ- 4,000 שעות כ"רשת ביטחון" למוסדות חינוך ש י יפגעו במידה ניכרת .משינוי המתווה משמעות המהלך בחינוך היסודי ה י א הגדלת היקף ש עות הטיפוח מכ- 65,000 )(בסל שעות הטיפוח הישן לכ- 151,000 )(בסל שעות הטיפוח החדש . ב חט״ב משמעות המהלך היא הגדלת היקף שעות הטיפוח מכ- 32,000 לכ- 90,000 70 . :מצ"ב תרשים המתאר את עיקרי המהלך 66 בצוות הבין- משרדי היו חברים מטעם משרד החינוך סמנכ"ל ומנהל מינהל כלכלה ותקציבים, מנהל אגף תקציבים במינהל כלכלה ות קציבים, רפרנט חינוך יסודי וחטיבות הביניים במינהל כלכלה ותקציבים ונציג מינהל תקשוב .ומערכות מידע; ומטעם משרד האוצר רכז חינוך באגף התקציבים ורפרנטית חינוך באגף התקציבים 67 דוח הצוות הבין-משרדי לצמצום פערים בתקצוב מערכת החינוך (אוגוסט 2014 .) 68 'בכיתות א- ב' שעות התקן השבועיות הבסיסיות לכיתה הן29 עו ש + ת5 שעות פיצול במקצועות היסוד; בכיתות 'ג- 'ד- 31 ש עות'; בכיתות ה- 'ו- 32 ש עות'; בכיתות ז- 'ט- 32 ש עות (לעומת 30 ש עות .)במודל הקודם 69 ראו הרחבה על מדד הטיפוח הבית ספרי .בהמשך הדוח 70 סך הכול יוגדל היקף שעות הטיפוח בחינוך היסודי וב חט״ב בכ- 144,000 שעות הוראה; 83,000 שעות מקורן באיגום סלי שעות אחרים לתוך סל שעות הטיפוח, ו- 61,000 שעות (שעלותן נאמדה בכ- 460 מיליון ש"ח) הן שעות חדשות שיתווספו לסל שעות הטיפוח דרך תוספת לבסיס התקציב של משרד החינוך (כולל התוס פת של4,000 שעות "שישמשו "רשת ביטחון .) | 1328 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים20 : הגדלת סל הטיפוח בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים * שעות שישוריינו למוסדות חינוך שייפגעו באופן משמעותי כתוצאה משינוי המתווה ,שינוי מפתח ההקצאה (דרך החישוב) של שעות הטיפוח ו המשך השימוש במדד הטיפוח שנקבע בשנת 2007 - מדד שטראוס - בד בבד עם הגדלת מספר שעות הטיפוח יו כפל יחס ההקצאה של סל הטיפוח מ- 1:3 (במודל הקודם, כלו מר על כל שעת לימוד מסל הטיפוח שקיבל תלמיד בבי"ס חזק, קיבל תלמיד בבי"ס חלש שלוש שעות לימוד) ל- 1:6 . כמו ,כן ל חינוך היסודי נקבעה במסגרת המודל תוספת של 20,000 ש עות ייעודי ות ל בתיה"ס ב מדדי טיפוח8 - 10 , ול חט״ב תוספת של 15,000 ש עות ייעודי ות ל בתיה"ס ב מדדי טיפוח9 - 10 . יישום הדרגתי - שינוי יחס ההקצאה אמור היה, בצד תוספת ניכרת של שעות טיפוח לבתי"ס .חלשים, לגרוע שעות טיפוח מבתי"ס חזקים בשל מורכבות התהליך, ו כדי לאפשר לבתיה" ס שיקבלו תוספת גדולה של שעות להסתגל ו לממש באופן מיטבי את תוספת ה שעות מכאן , ו לבתי"ה ס שייגרעו מהם שעות71 להתמודד עם משמעות גריעת ן מכאן , הוחלט ל יישם את מודל התקצוב בהדרגה על פני חמש :שנים, בהתאם למתווה הבא 71 מאחר ש רוב השעות של סלי התקצוב שהוקצו ללא מדד טיפוח עבר ו לסל הטיפוח שהוקצה לפי מודל התקצוב הדיפרנציאלי , ה יו בתי ספר חזקים שבסך הכול יא בדו שעות - מאחר שנגרעו מהם השעות שקיבלו מ סלי התקצוב שהועברו לסל הטיפוח והשינוי בה קצאת שעות הטיפוח שהם קיבלו מסל הטיפוח החדש לפי מודל התקצוב ;הדיפרנציאלי לא כיסה על אובדן השעות זאת, היות ש מדד הטיפוח של בתיה"ס הללו היה נמוך מאוד (הם זכאים .)למעט מאוד שעות טיפוח | 1329 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בשנת התשע"ה יוקצו10% מתוספת השעות לסל הטיפוח; בשנת התשע"ו (ספטמבר2015 - אוגוסט2016 ) יוקצו33% ; בשנת התשע"ז (ספטמבר2016 - אוגוסט2017 ) - 55% ; בשנת התשע"ח (ספטמבר2017 - אוגוסט2018 ) - 78% ; ובשנת התשע"ט (ספטמבר2018 - אוגוסט 2019 ) - 100% . בשנים שלאחר מכן יעמוד סל שעות הטיפוח על אותה רמה שאליה הגיע בשנת התשע"ט (יישום מלא של100% .) תוכנית ליווי והעצמה משלימה למודל התקצוב - הצוות קבע שכדי ש בתי"ס חלשים מבחינה חברתית- כלכלית יבצעו שינויים משמעותיים באמצעות תוספת שעות הטיפוח הניתנת להם " במסגרת מודל התקצוב החדש, נדרשת להם גם תו כנית משלימה" שתכלול ליווי, העצמה והערכה מתמדת של בתי הספ ר. ,לפיכך לאחר אישור מודל התקצוב יש להתחיל ב עבודה של צוות פנימי ש ל משרד החינוך שתפקידו לגבש תפיסת פתרון כוללת לבתיה" ס החלשים מבחינה חברתית-כלכלית (ראו להלן תוכנית מרום72 .) התוכנית לצמצום פערים כתוכנית אסטרטגית התוכנית לצמצום פערים נועדה להוביל מהלך אסטרטגי רב - שנתי של צמצום פערים במערכת החינוך באמצעות שינוי משמעותי במודל התקצוב וצעד משלים- גיבוש תוכנית רב- שנתית .לתמיכה פדגוגית וארגונית בבתי ספר חלשים :משרד החינוך הציג את העקרונות שבבסיס התוכנית מיקוד מאמץ בגילי ם הצעירים ובשעות ההוראה כשלב ראשון ; הגדרת תקן שעות בסיסי מזערי לכיתה; הקצאת משאבים תוספתיים לבתיה"ס החלשים באמצעות מנגנון אוטומטי, שקוף ושוויוני; הרחבת הפרוגרסיביות מ תוך מיקוד מאמץ במדדי הטיפוח החלשים ביותר ;חיזוק מקצועות ליבה כשפה, מתמטיקה ואנגלית; הקצאת שעות התגבור לטובת פיצול לקבוצות למידה קטנות, פיתוח מצוינות, עבודות חקר, העצמת התלמיד ועוד; מימון הת ו כנית באמצעות איגום משאבים של משרד החינוך לצד תוספת משאבים ממשרד האוצר; יישום הדרגתי לצד בקרה, הערכה, הדרכה, ליווי והעצמה של בתיה"ס73 . ,התוכנית לצמצום פערים על פי מאפייניה אלו, היא תוכנית ייעודית, כהגדרתה במדריך התכנון הממשלתי74 . על פי המדריך, תוכנית ייעודית כוללת ארבעה שלבים עיקריים: הגדרת הצורך75 והבניית התהליך לזיהוי הנושאים שיש לטפל בהם ותיחומם, בשיתוף כל בעלי העניין במשרד הממשלתי ומחוצה לו; גיבוש תמונת מצ ,ב שתניח את תשתית הנתונים לביסוס מדיניות חדשה ובכלל זה לקחים שהופקו והערכות שנעשו לתוכניות קודמות; גיבוש הכיוון האסטרטגי המוסכם על כל בעלי העניין, המספק בין היתר את הבסיס הרעיוני ואת העקרונות המכוונים לתוכנית 72 תוכנית מרום- מעטפת ליווי פדגוגי וארגוני לצמצום פערים במערכת .החינוך 73 ,משרד החינוך ,מינהל כלכלה ותקציבים התכנית לצמצום פערים וקידום השוויון ( 2014 .) x https://edu.gov.il/sites/MinhalCalcala/differential/Pages/differential.asp 74 ,משרד ראש הממשלה, האגף לתכנון מדיניות מדריך התכנון הממשלתי , ( גרסה מעודכנת4.1 ), ״שלבים בגיבוש תוכנית ייעודית" (ספטמבר2010 .) 75 ההחלטה על הצורך לחולל שינוי מחייבת התמודדות עם סוגיות יסוד: הגדרת הבעיה שיש לפתור; הבנ ת המסגרת הערכית שהעלתה את הצורך; בחינת נחיצות התערבות הממשלה; הערכת יכולתה של ההתערבות להשפיע על .הבעיה | 1330 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך פעולה ומגדיר את מטרתה; קביעת פרטי התוכנית, ובכל ,לם יעדים ברורים, תקנות תקציביות .מנגנון למעקב אחר יישום התוכנית ומדדי תפוקה ותוצאה דוח הצוות הבין- משרדי מ- 2014 ענה :על חלק ניכר מעקרונות גיבוש התוכנית הייעודית הדוח הגדיר בפירוט את העקרונות שמהם נובע הצורך בצמצום הפערים ובהגדלת הפרוגרסיביות התקציבית; הציג בהרחבה את תמונת הפערים התקציביים ואת תמונת הפערים בהישגים הלימודיים במערכת החינוך בחתך חברתי- כלכלי; בחן המלצות של ועדות קודמות ואת קשיי יישומן; קיים דיונים עם ראשי היחידות הרלוונטיות במשרד י החינוך והאוצר; התווה את הכיוון האסטרטגי ואת העקרונות המכוונים לתוכנית הפעולה, תוך כדי ניתוח החלופות להפעלת מודל לתקצוב דיפרנציאלי בכל אחד משלבי החינוך ובחירה בחלופות המועדפות; והגד .יר את מודל התקצוב הדיפרנציאלי המומלץ ואת אופן יישומו ,עם זאת למרות העקרונות של גיבוש תוכנית ייעודית המשתקפים בדוח הצוות הבין- משרדי , עלה כי משרד החינוך לא הגדיר בתוכנית לצמצום פערים יעדים ברורים ומדידים לצמצום הפערים בהישגים הלימודיים ובפרמטרים פדגוגיים נ וספים בין מוסדות חינוך בעלי מדדי טיפוח שונים; בהתאם לכך הוא לא גיבש מדדי תפוקה ותוצאה מתאימים, שיאפשרו לבחון את מידת ההתקדמות בהשגת היעדים על פני זמן- צעדים שיאפשרו להעריך את האפקטיביות של המודל; לא גיבש ולא יישם מנגנון למעקב ובקרה רב- שנתיים אחר יישום התו כנית והשפעתה כדי לעדכנה אם יידרש. כמו כן, משרד החינוך לא הגדיר גורם משרדי מתכלל שיהיה אחראי על יישום התוכנית לצמצום פערים, על בחינת השפעותיה ועל ביצוע .שינויים בהתאם, עד להשגת מטרתה מומלץ כי משרד החינוך יגבש בשיתוף משרד האוצר ונציגי הרשויות המקומיות תוכני ת רב - שנתית למתן מענה מקיף להיבטים התקציביים, הפדגוגיים, הניהוליים והארגוניים בבתיה"ס החלשים במגזרי האוכלוסייה השונים. לשם גיבוש התוכנית מומלץ לבחון את מכלול ההיבטים שהצוות הבין- משרדי עסק בהם- אלה שנתן להם מענה במודל התקצוב ,ואלה שהמליץ לתת להם פתרון בעתיד ובהתאם לכך לגבש יעדים להשגה בפרק זמן קצוב, לקבוע משימות לביצוע, מסגרת תקציב, מדדי תפוקה ותוצאה, גורם משרדי מתכלל והערכה מלווה. מומלץ ללמוד במסגרת זו גם משיטות לתקצוב דיפרנציאלי של תקציבי חינוך שמפעילות מדינות אחרות לצמצום פערים בין תלמידים מרקע חברתי-כלכל י חלש ובין תלמידים מרקע חברתי- .כלכלי חזק השימוש במדד הטיפוח להקצאת התקציב הדיפרנציאלי התקצוב הדיפרנציאלי מושתת על מדד הטיפוח, שנועד למיין את כלל אוכלוסיית התלמידים לפי מצבם החברתי- כלכלי. החל בספטמבר2007 ,משתמש משרד החינוך במדד טיפוח מעודכן שאותו הציעה ועד ה בראשות המדען הראשי של משרד החינוך (להלן- )ועדת שטראוס76 . המדד 76 משרד ,החינוך, לשכת המדען הראשי דוח הועדה לקביעת מדד הטיפוח ומודל ההקצאה של שעות התקן בבתי הספר היסודיים ( אוקטובר 2007 ) . וראו גם ,משרד החינוך, לשכת המדען הראשי מדד הטיפוח. index.aspx - /sites/ChiefScientist/ongoingresearches/measure/Pages/ses https://edu.gov.il | 1331 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך :המעודכן כולל ארבעה מרכיבים ( השכלת ההורה המשכיל ביותר40% ) 77 , רמת ההכנסה לנפש ( במשפחה20% ) 78 , ( פריפריאליות בית הספר20% ) 79 ו( שילוב של הגירה וארץ מצוקה20% ) 80 (להלן- .)מדד הטיפוח מדד הטיפוח מחושב לכל תלמיד לפי שלב חינוך, ו כך נוצר ציון לכל ילד. ציוני מדד הטיפוח יוצרים רצף שאותו מחלקים לעשר קטגוריות שוות שכיחות (עשירונים), מהנמוכה ביותר (עשירון 1 - אוכלוסייה חזקה שלא זקוקה לטיפוח נוסף) לגבוהה ביותר (עשירון10 - אוכלוסייה חלשה הזקוקה ביותר לטיפוח נוסף). ערך המדד של בי"ה ס הוא ממוצע העשירונים של התלמידים .הלומדים בו מדד טיפוח זה מחושב לשלב ה חינוך ה יסודי החל ב שנה" ה ל תשס"ח (מספטמבר 2007 ) לו שלבי ה חינוך חט״ב וחט"ע81 החל שנ ב ה"ל ה תשס"ט (מספטמבר2008 ). בכל שנה מעודכן מדד הטיפוח לכל התלמידים. לקראת סיום שנת הלימודים ביה" ס מקבל את מדד הטיפוח שחושב ל ו ל קראת שנת הלימודים הבאה82 . הקשר בין מדד הטיפוח הבית ספרי למדד החברתי- כלכלי של הרשות המקומית המדד המרכזי לרמה הכלכלית- חברתית של הרשויות המקומיות בישראל הוא הדירוג החב רתי- כלכלי של הלמ"ס (להלן- אשכולות חברתיים- כלכליים), ולפיו רשויות מקומיות שהמצב החברתי- כלכלי שלהן החלש ביותר מדורגות באשכול1, ואלו שהן במצב החברתי - כ לכלי החזק ביותר- באשכול10 . תרשים21 להלן מציג את התפלגות שיעורי כלל בתיה"ס לפי חמישוני טיפוח (כל חמישון ט יפוח כולל שני עשירוני טיפוח: חמישון1 כולל את העשירונים1 ו- 2 וכמעט אינו זקוק לטיפוח, וחמישון 5 כולל את העשירונים9 ו- 10 וזקוק לטיפוח מרבי) ולפי השתייכותם לשלוש קבוצות של אשכולות חברתיים- כלכליים- ( אשכולות חלשים1 - 4 ( ), אשכולות ביניים5 - 6) ואשכולות חזקי ( ם7 - 10 .) 77 הוחלט לכלול את השכל ת ההורה המשכיל ביותר כמשתנה בעל משקל גבוה במדד בשל מ חקרים שמצאו מתאם גבוה בינה ובין ה הישגים הלימודיים של התלמיד ,(משרד החינוך דוח ועדת שטראוס ', עמ13 .) 78 הו חלט לכלול במדד את המצב הכלכלי של המשפחה בשל מחקרים שמצאו כי למ שתנה זה השפעה רבה על הישגי ה תלמידים( ,משרד החינוך דוח ועדת שטראוס ', עמ14 .) 79 פריפריאליות כוללת שני היבטים( : א )המרחק בין ה י ישוב ש בו ממוקם בית הספר ו בין הערים הגדולות (תל ,אביב )חיפה, ירושלים ( ;ב ) צפיפות האוכלוסייה הרלוונטית (יהודית או ערבית) ברדיוס של20 ק"מ מה י .ישוב ההיגיון שעומד ביסוד היבטים אלה הוא זמינות נמוכה יותר של משאבים חינוכיים ותרבותיים בי י שובים מרוחקים ו באזורים בעל י צפיפות אוכלוסין נמוכה (משרד החינו ,ך דוח ועדת שטראוס ', עמ14 - 15 .) 80 ה בדלי שפה ותרבות מקשים על ההורים לעזור לילדיהם להתמודד עם לימודיהם , ו עקב כך נפגעים ההישגים ( הלימודיים של אותם ילדים ,משרד החינוך דוח ועדת שטראוס , 'עמ15 .) 81 כאמור, התקצוב הדיפרנציאלי רלוונטי רק לחינוך היסודי ול חט״ב . 82 משרד החינוך , ,לשכת המדען הראשי מדד הטיפוח. | 1332 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 21 : התפלגות בתי הספר לפי חמישוני טיפוח ואשכולות חברתיים - כ ,לכליים2020 על פי נתוני משרד החינוך (מערכת "שקיפות בחינוך", נתוני תש ה ,)"ף בעיבוד משרד מבקר המדינה. מה תרשים עולה כי רוב ( 80% ) "בתיה ס בחמישון הטיפוח החלש מצויים באשכולות ה נמוכים , וככל שמתקדמים לחמישוני ,הטיפוח החזקים יותר עולה שיעור בתיה"ס המצויים באשכולות הביניים ובאשכולות ה גבוהים , עד שבחמישון הטיפוח החזק רוב (יותר מ- 76% ) בתי ה"ס מצויים באשכולות ה גבוהי .ם עם זאת, עולה מהתרשים שכ- 7% מבתיה"ס בחמי שון הטיפוח החלש ו- 10% מבתיה"ס בחמישון הטיפוח החלש- בינוני(ש זקוק ים לטיפוח מו גבר) מצויים ברשויות המקומיות שבאשכולות החברתיים- כלכליים הגבוהים (אשכולות7 - 10), וכ - 16% מבתיה"ס בחמישון הטיפוח החזק וכ- 40% מבתיה"ס בחמישון הטיפוח הבינוני- חזק (שכמעט ואינם זקוקים לט יפוח) מצויים ברשויות המקומיות שבאשכולות החברתיים- כלכליים הנמוכים (אשכולות 1 - 4 ). ,מומלץ לפיכך כי משרד החינוך יבחן מעת לעת את המתודולוגיה בקביעת מדד הטיפוח ובאיזו מידה הוא אכן משקף כראוי את מיצובו החברתי- .כלכלי של ביה"ס | 1333 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך פגיעה ב תקצוב הדיפרנציאלי במגזר החרדי בשל עיוות שיוצר מדד הטיפוח בדצמבר2021 התקבלה תלונה בנציבות תלונות הציבור שבמשרד מבקר המדינה, אשר הציפה מצב של אנומליה בקביעת מדדי טיפוח לבתי"ס חרדיים בבני ברק, שתלמידיהם נמנים עם שכבה חברתית-כלכלית נמוכה83: בתיה"ס שבהם לומדים התלמידים הללו מוגדרים כבתי"ס שכמעט אינם זקוקים לתוספת משאבים לצורכי טיפוח, ועם זאת, לפי התלונה, הדירוג הזה אינו משקף את מצבם האמיתי: תלמידיהם מגיעים מבתים חלשים מאוד מבחינה חברתית- כלכלית וזקוקים .לסיוע רב מבדיקת התלונה שערכה נציבות תלונות הציבור התברר, כי הסיבה לפער זה הוא אופן חישוב מדד הטיפוח ,ובעיקר מרכיב השכלת ההורים .במדד הטיפוח מרכיב זה מחושב על פי מספר שנות הלימוד של ההורה המשכיל ביותר, ו לימודים בישיבה נחשבים לצורך חישוב מדד הטיפוח כשנות לימוד. לכן בעיר כמו בבני ברק ,שבה חרדים רבים השכלת האב הלומד ש נים רבות בישיבה תשפיע על מדד הטיפוח ותטה אותו בחוזקה, ו בתי"ס יחשבו ככאלו שאינם טעוני טיפוח . עם זאת, אופן חישוב רמת ההשכלה על פי הלמ "ס שונה בתכלית, ואינו מסתמך על מספר שנות לימוד ,לכשעצמן אלא על שנות לימוד במוסדות המקנים תעודות רשמיות ומצביעות על רמת השכלה רלוונטית לשוק התעסוקה והמשליכות על מצבו החברתי-כלכלי של הלומד ,. על פי חישוב זה רמת ההשכלה בבני ברק היא מהנמוכות בארץ , והדבר תואם גם את מיקומה הנמוך של בני ברק במדד החברתי- כלכלי של הלמ ."ס לרשויות המקומיות בני ברק מדורגת באשכול חברתי- כלכלי2 הנמוך, המצוי ברובו בחמישון הטיפוח החלש. על פי הקשר שבין מדד הטיפוח ובין אשכולות חברתיים- כלכליים, סביר למצוא את רוב בתיה"ס בבני ברק בחמישוני הטיפוח הגבוהים (דהיינו החלשים). תרשים22 להלן מציג את שיעור בתיה"ס היסודיים החרד יים בבני ברק על פי חמישוני טיפוח מתוך כלל בתיה"ס בעיר, ואת שיעור בתיה"ס היסודיים בכל שאר הרשויות המקומיות המשתייכות לאשכול2 , שאינן בני ברק (בכל זרמי ,)החינוך על פי חמישוני טיפוח .מתוך כלל בתיה"ס באותן הרשויות 83 ,נציבות תלונות הציבור דוח מסכם , 'אוגדן מס1131800 ; נציבות תלונות הציבור, מכתב למנכ"לית משרד החינוך מיום 21.7.22 " ,תלונת מר ע "פ בעניין ליקויים בהקצאת משאבים לבתי ספר בשל יישום לקוי של מדד הטיפוח ." | 1334 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 22 : התפלגות בתיה"ס היסודיים החרדיים בבנ י ברק מול בתיה"ס היסודיים בשאר הרשויות המקומיות באשכול חברתי - כלכלי2 , לפי חמישוני טיפוח על פי נתוני משרד החינוך (מערכת "שקיפות בחינוך ,"נתוני תש ה ,)"ף בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה שכמחצית מבתיה"ס היסודיים החרדיים בבני ברק מדורגים בחמישון ( הטיפוח החזק ביותר1), שכמעט אינו זקוק לטיפוח, לעומת כ- 3% בלבד מכלל בתיה"ס היסודיים בשאר הרשויות המקומיות שבאשכול2 . 82% מבתיה"ס היסודיים החרדיים בבני ברק מדורגים בשני חמישוני הטיפוח הח( זקים1 ו- 2 ), ואילו ביתר הרשויות המקומיות שבאשכול2 מדובר רק ב- 16% ( . בחינה של חמישוני הטיפוח החלשים4 ו- 5 ) מעלה שרק 3.4% מבתיה"ס החרדיים בבני ברק כלולים בהם, ואילו ביתר הרשויות המקומיות שבאשכול2 - 68% . משמעותו של מצב כזה היא שרוב בתיה"ס היסודיים החרדיים בבני ברק (כמעט כל בתיה"ס היסודיים בבני ברק הם חרדיים) הם לכאורה חזקים, ולכן זכאים לשיעור נמוך של שעות טיפוח, בעוד שברשויות מקומיות אחרות בעלות פרופיל חברתי- כלכלי דומה של .האוכלוסייה רוב בתיה"ס היסודיים זכאים לשיעור גבוה הרבה יותר של שעות טיפוח מומלץ למשר ד החינוך לנתח את הסיבות לפערים האנומליים בין מדדי הטיפוח של בתיה"ס היסודיים החרדיים בבני ברק לבין אלו של בתיה"ס היסודיים ברשויות המקומיות האחרות שבאותו מצב חברתי- כלכלי; ניתוח זה נדרש בכדי להתאים את מדדי הטיפוח של בתיה"ס היסודיים החרדיים, בבני ברק ובכל הארץ , לרמות המשקפות באופן מדויק יותר את מצבם החברתי- כלכלי ואת צורכיהם בשעות טיפוח; נדרש לבחון את הצורך בעדכון רכיב השכלת ההורים במדד הטיפוח כך שיציג כראוי את הקשר בין רמת ההשכלה של ההורים ובין מצבו החברתי- .כלכלי של התלמיד 1 2 3 4 5 | 1335 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בתשובתו מסר משרד החינוך כי הוא הקים וע דה בראשות המדענית הראשית של משרד החינוך ש תבחן את סוגיית מדד הטיפוח .לרבות מרכיב השכלת ההורים במדד יישום התוכנית לצמצום פערים ו ל קידום ה שוויון במערכת החינוך שיטת התקצוב בחינוך היסודי לאחר גיבוש מודל התקצוב הדיפרנציאלי החדש: שיטת התקצוב בחינוך היסודי כוללת גם את מודל התקצוב הדיפרנציאלי ו מתבססת על הקצאת שעות דו-שלבית. שלב ראשון - מוקצה תקן המינימום לכיתה: 29 'שעות שבועיות בכיתות א- ,'ב31 שעות בכיתות 'ג-ד' ו- 32 שעות 'בכיתות ה - .'ו מספר הכיתות המתוקצבות במוסד תלוי בגודל הכיתה המרבי שנקבע ל סד ומ לצורך תקצו ב , לפי עשירון הטיפוח שחושב.לביה"ס ככל בי שש"ה ס חלש יותר מבחינ ת מדד הטיפוח , מספר התלמידים לתקצוב כיתה יהיה קטן יותר84 . שלב שני - ניתנות לביה"ס תוספות שעות בהתאם למאפייני ו, ובכללם כיתות גדולות, תפילה בחינוך הממלכתי- ,דתי וברשתות החינוך החרדי בתי"ס המשתתפים ב תוכנית יום חינוך ארוך , עולים ותושבים חוזרים , צרכים שבגינם מאשר המחוז לביה"ס תוספת שעות מתוך מאגר שעות מחוזי, .ועוד בשלב זה מחושבת גם התוספת בהתאם למודל התקצוב הדיפרנציאלי- הקצאה של שעות מתוך "סל ][שעות"הטיפוח . שעות אלו מחולקות באופן דיפרנציאלי לפי מדד הטיפוח .הבית ספרי שיטת התקצוב ב חט״ב :לאחר גיבוש מודל התקצוב הדיפרנציאלי החדש שיטת התקצוב של חט״ב דומה לזו של בתיה"ס היסודיים. תקן השעות הבסיסי מוקצה לכיתה לפי גודלה85 . בשלב הבא מוקצים לבתיה"ס סלי שעות ייחודיים, ובכלל זה שע ות הטיפוח, שעות עולים ותושבים חוזרים, שעות .הוראה במקצועות ערבית וצרפתית כשפה זרה שנייה ושעות מאגר מחוזי כמו כן מוקצות שעות רכז שכבה, רכז מקצוע ורכז חינוך חברתי(במוסדות שצורפו לאופק חדש). תקצוב בתי הספר על פי התוכנית לצמצום פערים (מודל התקצוב )הדיפרנציאלי בשנה"ל התשע"ה החל משרד החינוך ביישום התוכנית על ידי תוספת הדרגתית לשעות הטיפוח שהוקצו לבתיה"ס והגדלת הדיפרנציאליות התקציבית בין בתיה"ס בהתאם למדד הטיפוח 84 כיתה נור מטיבית (תקנית) מונה בין20 ל- 40 לתלמידים, ומעל20 תלמידים ניתנת לכיתה תוספת שעות על גודל הכיתה, שהולכת ועולה עם מספר התלמידים בכיתה. מטרת התוספת בשעות היא לאפשר לפצל את הכיתה, ליצור קבוצות, לתת תגבורים וכו' לתלמידי כיתות גדולות, כדי לאפשר לתלמידיהן איכות ל מידה של תלמידים בכיתות קטנות יותר. מאז2015 מופעלת תוכנית לצמצום מספר התלמידים בכיתה בחינוך היסודי שמטרתה להקטין את מספר התלמידים בכל הכיתות לרף מרבי של32 - 34 .תלמידים בכיתה, והיא מיושמת קודם כול בעשירוני הטיפוח החלשים 85 בין כ- 31 שעות לכיתה של 20 תלמידי ם ל כ- 38 שעות לכיתה של40 תלמידים . כמו בבתיה"ס היסודיים, גם ב חט״ב מיושמת מדיניות לצמצום מספר התלמידים בכיתה, כך שמספר התלמידים המרבי בכיתה לצורך תקצוב יהיה32 - 40 תלמידים, בהתאם למדד הטיפוח הבית ספרי . | 1336 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך שלהם, עד ליישום מלא של התוכנית החל ב שנה "ל התשע "ט , דהיינו הקצאה של כל שעות סל הטיפוח החדש ע ל פי מודל התקצוב הדיפרנציאלי86 . הקצאת שעות הטיפוח לבתי הספר היסודיים תרשים23 להלן מציג את הקצאת שעות הטיפוח לבתיה"ס היסודיים בשנה"ל התשע"ה (השנה הראשונה ליישום התוכנית) ובשנת התשפ"ב (שנה"ל במועד הביקורת). יצוין כי מאז שנה"ל התשע"ט התוכנית מופעלת ביישום מ .לא תרשים 23 : הקצאת שעות התקן ושעות הטיפוח מתוכן לבתיה"ס היסודיים, התשע"ה לעומת התשפ"ב על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 86 ,משרד החינוך מתווה ליישום- התוכנית לתקצוב דיפרנציאלי במערכת החינוך- תשע"ה- תשע"ט [יישום ( ]בשנה"ל התשע"ה31.7.14 ;) מתווה ליישום- התוכנית לתקצוב דיפרנציאלי במערכת החינוך- תשע"ה - ת שע"ט ( ][יישום בשנה"ל התשע"ו24.2.15 ); מתווה ליישום - התוכנית לתקצוב דיפרנציאלי במערכת החינ וך - תשע"ה-תשע"ט ( ][יישום בשנה"ל התשע"ז23.2.16 ); מתווה ליישום לשנת תשע"ח- התכנית לתקצוב דיפרנציאלי תיקון חוק פיצול א+ - הקטנת מספר התלמידים בכיתה+ ב ( 17.1.17 ;) מתווה להקצאת שעות תקן בחינוך היסודי וחט"ב תשע"ט ( 7.2.18 .) | 1337 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מהתר שים עולה כי בין שנה"ל התשע"ה לשנה״ל התשפ"ב חל גידול של כ- 14% בסך שעות התקן (מכ- 1.21 לכ- 1.38 מיליון שעות), ו שיעור שעות הטיפוח שהוקצו מתוכן עלה מכ- 6% לכ- 10% (מכ- 69,000 לכ- 141,000 שעות). יצוין, כי בין שנה"ל התשע"ה לשנה״ל "התשפ א87 מספר התלמידים בחינוך היסודי גדל מכ- 963,000 לכ- 1.09 ,מיליון תלמידים גידול של כ- 13% . בשני התרשימים להלן נתונים על התפלגות שיעור שעות הטיפ וח משעות התקן ומספר שעות הטיפוח הממוצע לכיתה, לפי עשירוני טיפוח, בשנות הלימודים התשע"ה והתשפ"ב88 . תרשים 24 : שיעור שעות הטיפוח שהוקצו לבתיה"ס היסודיים משעות התקן שלהם ,ל ,פי קבוצות עשירוני טיפוח ושיעור העלייה בין התשע"ה ל התשפ"ב על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. ( מהתרשים עולה כי בעשירוני הטיפוח החזקים ביותר1 - 2 ) שיעור שעות הטיפוח משעות התקן שהוקצו לבתיה"ס היסודיים עלה מ - 3.8% בהתשע"ה ל- 5.6% בהתשפ"ב, ובעשירוני ( הטיפוח החלשים ביותר9 - 10) שיעורן בין שנים אלו הוכפל, מ- 8% ל- 16.2% 89 . 87 על פי נתוני מערכת "שקיפות בחינוך .)" של משרד החינוך (הנתון המעודכן ביותר במועד סיום הביקורת 88 הנתונים חושבו מתוך קובץ נתונים על הקצאת שעות התקן לבתיה"ס היסודיים בשנות הלימודים התשע"ה- ,התשפ"ב שהתקבל ממינהל כלכלה ותקציבים במשרד החינוך ביולי2022 . 89 לעשירוני הטיפוח9 - 10 הוקצו בשנה"ל התשע "ה254,638 שעות תקן, ומתוכן20,462 ( שעות טיפוח8% ), ובשנה"ל התשפ"ב- 287,340 שעות תקן, ומתוכן46,568 ( שעות טיפוח16.2% ), לאחר ניכוי של3,675 שעות לטובת שילוב .והכלה | 1338 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 25 : ממוצע שעות טיפוח לכיתה תקנית ,בחינוך היסודי על פי קבוצות עשירוני טיפוח, התשע"ה לעומת התשפ"ב על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בין שנה"ל התשע"ה לשנה״ל התשפ"ב גדל מספר שעות הטיפוח (השבועיות) הממוצע לכיתה תקנית מ - 2.5 ל- 4.2 שעות לכיתה (גידול של כ- 70% .) בבדיקת ההתפלגות לפי קבוצות עשירוני טיפוח עולה כי בעשירוני הטיפוח החזקים ביותר ( 1 - 2 ) גדל מספר שעות הטיפוח הממוצע לכיתה בין השנים הללו בכשליש- מ- 1.5 ל - 2 ( שעות, ובעשירוני הטיפוח החלשים ביותר9 - 10) הוא הוכפל מ- 3.5 ל- 7.2 .שעות ניכוי שעות טיפוח עבור רפורמת השילוב עלה כי החל שנ ב ה "ל התשע( "ט2018 - 2019 )מנכה משרד החינוך באופן אחיד כ- 7% משעות הטיפוח שמקבלים בתיה"ס היסודיים במסגרת מודל התקצוב הדיפרנציאלי וכ- 9% משעות הטיפוח שמקבלות חט״ב ,לצורך הקצאת תוספת שעות עבור רפורמת השילוב , .שבה משולבים תלמידים עם צרכים מיוחדים בכיתות הרגילות כך, בשנה"ל התשפ"ב נוכו בחינוך היסודי כ- 11,000 שעות ממכסה של כ- 152,000 ,שעות טיפוח לטובת שילוב והכלה ובחט"ב נוכו כ- 8,400 שעות ממכסה של כ- 90,000 .שעות טיפוח לטובת שילוב והכלה | 1339 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מדובר בשימוש בתקציב הד יפרנציאלי שיועד לצמצום פערים במערכת החינוך לצרכים אחרים של בתיה"ס, שאף אם הם חיוניים, הם אינם משרתים מטרה זו. יתרה מכך, מאחר שבתי"ס חלשים שהם במדד טיפוח גבוה מקבלים תוספת גדולה יותר של שעות טיפוח מבתי"ס חזקים, שיעור הניכוי אומנם זהה לכלל בתיה"ס, אך מספר הש עות המנוכות מהם .גבוה יותר הקצאת שעות הטיפוח לבתיה"ס בחינוך היסודי בעשירוני הטיפוח השונים היא דיפרנציאלית, וככל שעשירון הטיפוח גבוה יותר (דהיינו חלש יותר), שיעור שעות הטיפוח משעות התקן גבוה יותר, וממוצע שעות הטיפוח לכיתה תקנית גדול יותר. אפשר לראות כי מידת הפרוגרסיביות בהקצאת שעות הטיפוח הלכה וגדלה עם הגידול בהקצאת שעות הטיפוח מאז שנה"ל ה תשע"ה ועד ליישום המלא של התוכנית. לפיכך הקצאת שעות הטיפוח בחינוך היסודי נעשתה ככלל באופן התואם את עקרונות מודל התקצוב .הדיפרנציאלי עם זאת, הניכוי של כ- 7% ממכסת שעות הטיפוח שהוקצו לבתיה"ס היסודיים משנה"ל התשע"ט ואילך לטובת שעות שילוב הקטין את שיעור שעות הטיפוח משעות התקן. בשנות הלימודים התשע"ט- התשפ"ב הוא היה10.3% במקום11.1% 90 , ומספר שעות הטיפוח הממוצע לכיתה היה4.2 שעות במקום4.5 .שעות משרד החינוך לא קבע מנגנון לעדכון שעות הטיפוח בהתאם לגידול השנתי במספר התלמידים בחינוך היסודי, המתבטא בעלייה שנתית במספר הכיתות התקניות, שלפיו מקצים את שעות התקן. כתוצאה מכך, בין שנה"ל התשע"ט (ה שנה שבה הגיע המודל ליישום מלא) לשנה"ל התשפ"א בחינוך היסודי, נשחק מספר שעות הטיפוח הממוצע לכיתה מ- 4.3 ל- 4.1. תוספת שעות טיפוח שניתנה בשנה"ל התשפ"ב הגדילה אותו ל- 4.2 91 . הקצאת שעות הטיפוח לחטיבות הביניים משרד מבקר המדינה בחן את הקצאת שעות הטיפוח לחט״ב בשנות ה לימודים התשע"ה- התשפ"ב, בדומה לבחינת הקצאת שעות הטיפוח לבתיה"ס היסודיים. בשנה"ל התשע"ה הוקצו לחט״ב כ- 416,900 שעות תקן, ומתוכן כ- 32,500 ( שעות טיפוח7.8% ), וכיתה תקנית קיבלה3.75 שעות טיפוח (שבועיות) בממוצע. בשנה"ל התשפ"ב הוקצו לחט״ב כ- 483,200 שעות תקן, ומתוכ ן כ- 81,700 ( שעות טיפוח לאחר ניכוי שעות שילוב16.9% ), וכיתה תקנית קיבלה8.45 שעות טיפוח .(שבועיות) בממוצע 90 לפי נתוני משרד החינוך, בשנים התשע"ט- התשפ"ב הוקצו סך הכול593,541 שעות טיפוח (מתוך5,348,697 שעות תקן), ומהן נוכו42,262 שעות לצורכי שילוב, כך שבפועל שימשו551,279 .שעות כשעות טיפוח 91 )בשנה"ל התשע"ט היה סך שעות הטיפוח (לאחר ניכוי שעות לשילוב136,965 , ומספר הכיתות התקניות היה31,780 , כך שמספר שעות הטיפוח לכיתה תקנית היה4.31. בשנה"ל התשפ"א מס פר שעות הטיפוח (לאחר ניכוי שעות לשילוב) לא גדל, ואף ירד מעט, ל- 136,766, אולם מספר הכיתות התקניות גדל ל- 33,399 , כך שמספר שעות הטיפוח לכיתה תקנית ירד ל- 4.09. בשנה"ל התשפ"ב גדל מספר שעות הטיפוח (לאחר ניכוי שעות לשילוב) ל- 140,957 , ומספר הכיתות התקניות היה33,926 , כך שמספר שעות הטיפוח לכיתה תקנית היה4.15 . | 1340 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בשני התרשימים להלן נתונים על התפלגות שיעור שעות הטיפוח משעות התקן ומספר שעות הטיפוח הממוצע לכיתה, לפי עשירוני טיפוח, בשנות הלימודים התשע"ה והתשפ"ב92 . תרשים 26 : שיעור שעות הטיפוח שהוקצו ,לחט״ב משעות התקן ל פי קבוצות של עשירוני טיפוח, התשע"ה לעומת התשפ"ב על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בשנה"ל התשע"ה היה השיעור הממוצע של שעות הטיפוח משעות התקן לחט״ב7.8% , ובשנה"ל התשפ"ב הוא היה16.9% - פי2.2 .מאשר בשנה"ל התשע"ה בבדיקת ההתפלגות לפי קבוצות עשירוני טיפוח עולה כי בעשירוני הטיפוח החזקים ביותר ( 1 - 2) עלה שיעורן מ- 3.1% בתשע"ה ל- 8.6% בתשפ"ב (פי2.8 ), ובעשירוני הטיפוח ( החלשים ביותר9 - 10) עלה שיעורן מ- 9.3% ל- 26.2% (פי2.8 ). אומנם שיעור העלייה בשתי קבוצות העשירונים היה דומה, אולם בעוד שבעשירוני הטיפוח החזקים שעות הטיפוח היו פחות מעשירית משעות התקן בהתשפ"ב, בעשירוני הטיפוח החלשים ה ן היו יותר מרבע .משעות התקן 92 הנתונים חושבו מתוך קובץ נתונים על הקצאת שעות התקן לחטיבות הביניים בשנים התשע"ה- התשפ"ב, שהתקבל ממינהל כלכלה ותקציבים במשרד החינוך בספטמבר2022 . | 1341 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 27 : ממוצע שעות טיפוח לכיתה תקנית ב,חט״ב ל פי קבוצות עשירוני טיפוח, התשע"ה לעומת התשפ"ב על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בין שנה"ל התשע"ה לשנה״ל התשפ"ב גדל מספר שעות הטיפוח (השבועיות) הממוצע לכיתה תקנית מ- 3.8 ל- 8.5 שעות לכיתה (פי2.2 ). בבדיקת ( ההתפלגות לפי קבוצות עשירוני טיפוח עולה כי בעשירוני הטיפוח החזקים ביותר1 - 2 ) גדל מספר שעות הטיפוח הממוצע לכיתה בין ה שנים הללו מ - 1.4 ל- 4 שעות (פי2.9 ,) ( ובעשירוני הטיפוח החלשים ביותר9 - 10) הוא גדל מ- 4.2 ל- 13.7 שעות (פי3.3 .) בדומה לחינוך היסודי, גם בחט״ב הקצאת שעות הטיפוח לעשירוני הטיפוח היא דיפרנציאלית, וככל שעשירון הטיפוח גבוה יותר (דהיינו חלש יותר), שיעור שעות הטיפ וח משעות התקן גבוה יותר, וממוצע שעות הטיפוח לכיתה תקנית גדול יותר. גם מידת .הפרוגרסיביות בהקצאת שעות הטיפוח גדלה בין שנה"ל התשע"ה לשנה"ל התשפ"ב .לפיכך גם בחט״ב הקצאת שעות הטיפוח תואמת את עקרונות מודל התקצוב הדיפרנציאלי בהשוואה לחינוך היסודי, שיעור שעות הטי פוח משעות התקן בחט״ב גבוה יותר במידה .ניכרת, וכך גם מספר שעות הטיפוח המוקצות לכל כיתה תקנית | 1342 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך עם זאת, הניכוי של כ- 9% ממכסת שעות הטיפוח שהוקצו לחט״ב משנה"ל התשע"ט ואילך .לטובת שעות שילוב הקטין את שיעור שעות הטיפוח משעות התקן בשנה״ל ה תשפ"ב הוא היה17% במקום.7% 18 93 , ומספר שעות הטיפוח הממוצע לכיתה היה8.5 שעות במקום 9.4 .שעות בתשובתו ציין משרד החינוך, כי ב מסגרת ה אילוצים שהיו לו הו ,צורך באיגום משאבים הוא בחר ב ניכוי שעות טיפוח עבור רפורמת השילוב ,וכי היקף שעות הטיפוח בבתי ספר חלשים נותר .משמעותי מאוד משרד החינוך לא קבע מנגנון לעדכון שעות הטיפוח בהתאם לגידול השנתי במספר התלמידים בחט״ב, המתבטא בעלייה שנתית במספר הכיתות התקניות, שלפיו מקצים את שעות התקן. כתוצאה מכך, בין שנה"ל התשע"ט לשנה״ל התשפ"א נשחק מספר שעות הטיפוח הממוצע לכיתה מ- 8.7 ל- 8.4. תוספת שעות טיפוח שניתנה בשנה"ל התשפ"ב הגדילה אותו ל- 8.5 94 . לגבי הצורך להתאים את מכסת ה שעות ל גידול ב מספר התלמידים מסר משרד החינוך בתשובתו כי הוא מקבל את,הערת הביקורת של משרד מבקר המדינה וכי בוצע עדכון בתקציב שלו לשנים 2021 - 2022 , ויתבצע עדכון גם בתקציב שלו לשנים 2023 - 2024 , בהתאם למגבלת התקציב .שתאושר ✰ שימוש בתקציב הדיפרנציאלי שיועד לצמצום פערים במערכת החינוך לצרכים אחרים של בתיה"ס, אפילו הם חיוניים, פוגע במתן התוספת הנדרשת של שעות טיפוח לבתיה"ס במדדי טיפוח גבוהים. לפיכך החלטת משרד החינוך כי מכסה קבועה של שעות טיפוח תנוכה לטובת שעות שילוב הקטינה באופן קב וע את המכסה השנתית של שעות הטיפוח (בפועל) בתקציב משרד החינוך להקצאה בין בתיה"ס, ובכך בעצם החלישה את היסוד הפרוגרסיבי בתוכנית לצמצום פערים, שנועד לפצות תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך .בהתאם למדד הטיפוח 93 לפי נתוני משרד החינוך, בשנים התשע"ט- התשפ"ב הוקצו סך הכול351,684 שעות טיפוח (מתוך1,878,682 שעות תקן), ומהן נוכו32,868 שעות לצורכי שילוב, כך שבפועל שימשו318,816 .שעות כשעות טיפוח 94 )בשנה"ל התשע"ט היה סך שעות הטיפוח (לאחר ניכוי שעות לשילוב79,171 , ומספר הכיתות התקניות עמד על 9,066, כך שמספר שעות הטיפוח לכיתה ת קנית היה8.73 . בשנה"ל התשפ"א מספר שעות הטיפוח (לאחר ניכוי שעות לשילוב) לא גדל, והיה79,126, אולם מספר הכיתות התקניות גדל ל- 9,436 , כך שמספר שעות הטיפוח לכיתה תקנית ירד ל- 8.39. בשנה"ל התשפ"ב גדל מספר שעות הטיפוח (לאחר ניכוי שעות לשילוב) ל- 81,683 , ומספר הכיתו ת התקניות היה9,667 , כך שמספר שעות הטיפוח לכיתה תקנית היה8.45 . | 1343 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מומלץ ש כדי לשמור על רמת הפרוגרסיביות בהקצאת המשאבים לבת יה"ס לפי מצבם החברתי-כלכלי, כפי שנקבע בתוכנית לצמצום פערים, יקצה משרד החינוך לביה"ס את מלוא שעות הטיפוח לפי ייעודן המקורי ,תוך איתור מקור חלופי למימון רפורמת השילוב או לחלופין לא ינכה שיעור קבוע משעות הטיפוח לטובת רפורמת השילוב אלא בשיעור פרוגרסיבי, שהולך ויורד ככל שעשירון הטיפוח חלש יותר . כן מומלץ ש משרד החינוך יקבע מנגנון לעדכון קבוע של התוספת השנתית הנדרשת למכסת שעות הטיפוח בחינוך היסודי וב חט״ב בהתאם לגידול במספר התלמידים בכל אחד משלבי החינוך ,הללו כדי למנוע את השחיקה בשיעורן של שעות הטיפוח בכלל שעות התק .ן המוקצות לבתיה"ס השפעת התוכנית על הקצאת המשאבים הלאומית לחינוך תקצוב משרד החינוך בחינוך היסודי ובחטיבת הביניים עבור תלמיד משרד מבקר המדינה בחן את ההשפעה של הקצאת שעות הטיפוח על התפלגות תקציבי משרד החינוך לבתיה"ס היסודיים ולחטיבות הביניים; נבחנו נתוני מש רד החינוך על התפלגות התקצוב לתלמיד בשלבי החינוך הללו לפי חמישוני הטיפוח. לנוכח העובדה שבמסגרת התוכנית משרד "החינוך יישם באופן מדורג את מודל התקצוב בשנים התשע ה - התשע"ט, בחן משרד מבקר "המדינה את השינוי שחל בהתפלגות התקציב משנה"ל התשע ד ועד שנה"ל התש"ף (השנה שלאחר הגעת התוכנית ליישום מלא95 .) התפלגות התקציב בחינוך היסודי בתרשים28 להלן מוצגת התפלגות תקציב משרד החינוך לתלמיד בחינוך היסודי לפי חמישוני טיפוח בשנים התשע"ד (ספטמבר2013 - אוגוסט2014 ) והתש"ף96 . 95 .התש"ף היא גם השנה שלגביה היו נתוני התקצוב העדכניים ביותר בעת ביצוע הביקורת 96 ,הנתונים מבוססים על: משרד החינוך, מינהל כלכלה ותקציבים ,עובדות ונתונים סטטיסטיים לשנת תש"ף פרק ג- שקיפות תקצי בית לצמצום פערים במערכת החינוך ', עמ8 ,; הכנסת, מרכז המחקר והמידע מדיניות תקצוב דיפרנציאלי במערכת החינוך: שעות הוראה, בינוי כיתות ושירותי עזר נבחרים ( 17.7.19 '), עמ8 . | 1344 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 28 : התפלגות תקציב משרד החינוך לתלמיד בחינוך היסודי, לפי )חמישוני טיפוח, התשע"ד לעומת התש"ף (בש"ח על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מה תרשים עולה כי לפני התוכנית, בשנה"ל התשע ,"ד היה התקציב לתלמיד פרוגרסיבי , בין השאר בשל הקצאת מכסת שעות הטיפוח הכוללת שנקבעה עד אז לפי מדד שטראוס - בכל חמישון הוא היה גבוה מאשר בחמישון החזק ממנו. הפער בין החמישון החלש ל חמישון החזק היה בשנה"ל התשע"ד קרוב ל- 30% . בשנה"ל התש "ף, שנה לאחר שהתוכנית הגיעה ליישום מלא, גדלה רמת הפרוגרסיביות בין החמישונים, כלומר הפער בין כל חמישון לחמישון החזק ממנו עלה לעומת שנה"ל התשע "ד, למעט הפער בין החמישון הבינוני- חזק לחמישון החזק שהצטמצם מעט. הפער בין החמישון החלש לחמישון החזק גדל מכ- 30% בשנה"ל התשע "ד לכ- 37% בשנה"ל התש."ף בהקשר זה יצוין כי השינויים הללו בתקצוב לתלמיד יכולים לכלול, מלבד שעות הטיפוח, גם מרכיבים פרוגרס יביים נוספים97 (י בה ש עדרם השינוי הפרוגרסיבי בין השנים שהיה נגרם רק על ידי שעות הטיפוח היה קטן יותר) ומרכיבים רגרסיביים98 (י בה ש עדרם השינוי הפרוגרסיבי בין .)השנים שהיה נגרם רק על ידי שעות הטיפוח היה גדול יותר ,מכל מקום כל תוספת שעות הטיפוח מתבטאת בשינויים הללו בתקצוב לתלמיד. 97 .)כגון תוכניות המיועדות לבתי"ס חלשים, למשל יוח"א (יום חינוך ארוך 98 כגון תוכניות המופעל .ות בעיקר בבתי"ס חזקים, למשל תוכניות המיועדות לתלמידים מצטיינים | 1345 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך עוד עולה הש פער בתקציב לתלמיד בין החמישון החלש לחמישון החזק גדל מ- 3,739 ש"ח בשנה"ל התשע "ד ל- 5,319 ש"ח בשנה"ל התש "ף - לודיג של1,580 ש"ח לטובת החמישון החלש. ללא גידול זה היה התקציב לתלמיד בחמישון החלש עומד על18,068 ( ש"ח19,648 ש "ח פחות1,580 ש"ח). ומכאן שהשפעת התוכנית על החמישון החלש היא לכל היותר גידול של8.7% .בתקציב של משרד החינוך לתלמיד עולה שרוב הפער לטובת החמישון החלש, לעומת החמישון החזק, נקבע כבר באופן הקצאת מרכיבי התקצוב (ובהם גם שעות הטיפוח) עוד לפני התוכנית לצמצום פערים , והשפעת התוכנית הגדילה אותו לכל היותר ב- 7.5 ( נקודות האחוז בין השנים מ- 29.6% בשנ ה"ל התשע"ד ל- 37.1% בשנה"ל התש"ף). כלומר כ- 80% מהפער הפרוגרסיבי .שהתקבל לאחר יישום מלא של התוכנית נקבע כבר לפני התוכנית לפיכך אם ערב תחילת יישום התוכנית, בשנה"ל התשע"ד, הפערים החינוכיים בין תלמידי החמישון החלש לתלמידי החמישון החזק הם שהניעו את יישום התוכנית, ספק אם די בשיפור של הגדלת הפער הפרוגרסיבי ב- 25% לטובת תלמידי החמישון החלש ביחס לתלמידי החמישון החזק- או בהגדלת התקציב הממוצע לתלמיד בחמישון החלש ב- 8.7% - כדי להביא לצמצום מ .הותי בפערים החינוכיים שביניהם התפלגות התקציב בחטיבות הביניים בתרשים29 ל הלן התפלגות תקציב משרד החינוך לתלמיד ב חט״ב לפי חמישוני טיפוח בשנים התשע"ד והתש"ף99 . 99 ,הנתונים מבוססים על משרד החינוך, מינהל כלכלה ותקציבים עובדות ונתונים סטטיסטיים לשנת תש"ף , פרק ג ', עמ19 ,; הכנסת, מרכז המחקר והמידע מדיניות תקצוב דיפרנציאלי במערכת החינוך ', עמ8 . | 1346 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 29 : התפלגות תקציב משרד החינוך לתלמיד בחטיבת הביניים, לפי חמישוני טיפוח, התשע"ד לעומת )התש"ף (בש"ח על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מה תרשים עולה כי לפני התוכנית, בשנה"ל התשע"ד, היה התקציב לתלמיד פרוגרסיבי רק מהחמישון החלש- בינוני ואילך לחמישונים החזקים יותר. התקציב הממוצע לתלמיד בחמישון החלש היה נמוך יותר מאשר בחמישון החלש- בינוני ובחמישון הבינוני. הפער בין החמישון החלש ל חמישון החזק היה 11.6% . בשנה"ל התש"ף התקצוב היה פרוגרסיבי בין כל החמישונים, ורמת הפרוגרסיביות בין החמישונים גדלה לעומת שנה"ל התשע"ד, כלומר הפער בין כל חמישון לחמישון החזק ממנו עלה לעומת שנה"ל התשע"ד. הפער בין החמישון החלש לחמישון החזק גדל מ- 11.6% בשנה"ל התשע"ד ל- 33% .בשנה"ל התש"ף בהקשר זה יצוין כי גם ב חט״ב השינויים הללו בתקצוב לתלמיד יכולים לכלול, מלבד שעות הטיפוח, גם מרכיבים פרוגרסיביים נוספים ומרכיבים רגרסיביים , אולם כל תוספת שעות הטיפוח מתבטאת בשינויים הללו בתקצוב לתלמיד. | 1347 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך עוד עולה ש הפער בתקציב לתלמיד בין החמישון החלש לחמישון החזק גדל מ- 1,828 ש "ח בשנה "ל התשע "ד ל- 6,000 ש "ח בשנה "ל התש ,"ף כלומר הפער גדל ב- 4,172 ש "ח לטובת החמישון החלש .ללא גידול זה היה התקציב לתלמיד בחמישון החלש עומד על 19,988 ש( "ח24,160 ש "ח פחות 4,172 ש .)"ח ומכאן שהגידול בפער לטובת החמישון החלש עומד על כ- 21% מהתקציב לתלמיד בחמישון זה ללא הגידול בפער .ןא מכ שהשפעת התוכנית על החמישון החלש משמעותה גידול מרבי של כ- 21% בתקציב של משרד החינוך לתלמיד . :מהאמור לעיל עולה תמונה שונה בחט״ב מאשר בחינוך היסודי רוב הפער לטובת החמישון ,החלש, ביחס לחמישון החזק ,נוצר לאחר תחילת יישום התוכנית והתוכנית הגדילה אותו ב- 21.4 נקודות האחוז ( לכל היותר) בין( השנים מ- 11.6% בשנ ה"ל התשע"ד ל- 33% ,)בשנה"ל התש"ף כלומר כ- 65% מהפער הפרוגרסיבי שהתקבל לאחר יישום מלא של התוכנית יש לתלות ביישום התוכנית, ו לפיכך ,השפעת התוכנית על הגדלת הפער הזה לטובת תלמידי החמישון החלש מול תלמידי החמישון החזק, הייתה גדולה . ,כמו כן התוספת התקציבית הממוצעת לתלמיד החמישון החלש שיצר הגידול בפער לטובתו עומדת כ- 21% .מהתקציב שהיה מקבל ללא הגידול בפער לפיכך אם בשנ ה"ל התשע"ד הפערים החינוכיים בחט״ב בין תלמידי החמישון החלש לת למידי החמישון החז ק הם שהניעו את יישום ,התוכנית אפשר לראות ב שיפור הגדול בהגדלת הפער הפרוגרסיבי לטובת תלמידי החמישון החלש ביחס לתלמידי החמישון החזק- או בהגדלת התקציב הממוצע לתלמיד בחמישון החלש בכ- 21% - צעד משמעותי ברמת התשומות של משרד החינוך כדי להביא לצמצום מהותי בפערים הח ינוכיים .שביניהם תקציב החינוך של הרשויות המקומיות ממקורות עצמיים עבור תלמיד ,תקציבי החינוך של הרשויות המקומיות ממומנים, כאמור מ הכנסות (העברות) ממשרד החינוך , בעיקר לצורך תשלום שכר עובדי מינהל ואחזקה של בתי הספר ותשלום שכר הלימוד עבור תלמידי החטיבות העליונו ת שבבעלות הרשות ; וממקורות אחרים של הרשות (להלן- מקורות .)עצמיים כדי לבחון את משקלה של התוספת התקציבית הדיפרנציאלית של שעות הטיפוח שניתנו בתוכנית לצמצום פערים , במסגרת כלל המשאבים שמקבלים בתיה"ס, ואת השינויים שחלו במשאבים הללו, יש לבחון גם את התקציבים שמקצות הרשויות המקומיות לבתיה"ס ממקורותיהן העצמיים. לשם כך נותחו נתונים שהתקבלו מהלמ"ס על תקציבי הרשויות המקומיות לתלמיד בשנים2014 ו- 2020 והשינויים שחלו בהם100 . יצוין כי בנתוני תקציב אלו לא היה אפשר להפריד בין התקציבים לתלמיד לפי ש לבי החינוך (החינוך היסודי, חטיבות הביניים והחטיבות העליונות), והנתונים הם במונחי תקציב לתלמיד בכל שלבי החינוך בבתיה"ס. הניתוח שלהלן 100 על פי נתונים שהתקבלו מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ביוני2022 . הנתונים שהתקבלו מהלמ"ס הם של הוצאה ממוצעת לתלמיד בכל שכבות הגיל (יסודי ועל-יסודי) ובחלוקה לעשרת האשכולות החברתיים- כלכליים, אולם בניתוח לעיל קובצו הנתונים לחמישה זוגות של אשכולות צמודים ושוקללו בהתאם למספ ר התלמידים בכל אשכול .כדי לחשב את ההוצאה הממוצעת לכל זוג אשכולות | 1348 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מתייחס אפוא לממוצע עבור כלל התלמידים מכל שכבות הגיל. לנוכח הקשר בין מדדי הטיפוח של בתיה"ס ובין האשכולות החברתיים-כלכליים שאל יהם משתייכות הרשויות המקומיות, אפשר יהיה לקבל אינדיקציה על המשאבים המופנים לתלמידים בחמישוני הטיפוח השונים באמצעות בחינת המשאבים לתלמיד שמקצות הרשויות המקומיות לפי שיוכן לאשכולות החברתיים - כלכליים. בתרשים30 להלן נתוני הוצאות הרשויות המקומיות לתלמיד לפי אשכ ולות חברתיים- כ לכליים בשנים2014 ו- 2020 101 . תרשים 30 : הוצאה ממוצעת של הרשויות המקומיות לתלמיד ממקורות עצמיים, לפי אשכולות חברתיים- ,כלכליים2014 לעומת2020 )(בש"ח על פי נתוני הלמ ,"ס בעיבוד משרד מבקר המדינה . מה תרשים עולה כי הפערים בין הרשויות המקומיות במצב חברתי-כלכלי נמוך ל רשויות המקומיות במצב חברתי-כלכלי גבוה בהוצאה לתלמיד גדולים מאוד :בשנת 2020 הייתה ההוצאה הממוצעת לתלמיד ממקורות עצמיים ברשויות המקומיות באשכולות 3 - 4 כפולה מזו שבאשכולות 1 - 2 ; גדולה פי3.6 באשכולות5 - 6 מבאשכולות1 - 2 , ופ י4.6 באשכולות 7 - 8 מבאשכולות1 - 2 . הפערים בהוצאה הממוצעת של הרשויות המקומיות לתלמיד הם בסדרי גודל של אלפי שקלים לתלמיד ב שנה. בשנת2020 ,, למשל הגיע הפער בין אשכולות1 - 2 לאשכולות5 - 6 ל- 3,705 ש"ח, ובין אשכולות1 - 2 ל אשכולות7 - 8 ל- 5,089 .ש״ח 101 יצוין ., כי הוצאותיה לחינוך של רשות מקומית מושפעות גם ממצב שבו היא מפעילה בתי ספר | 1349 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך ,ככלל ה פערים לא הצטמצמו בין השנים2014 ל- 2020 (למעט ביחס לאשכולות הגבוהים ביותר9 - 10 ), שבהם ירדה ההוצאה הממוצעת לתלמיד ממקורות עצמיים. שיעור הגידול באשכולות 1 - 2 היה א ו מנם הגבוה ביותר, אולם במונחים שקליים סכום הגידול באשכולות הגבוהים יותר (למעט כאמור אשכולות9 - 10 ) היה גדול יותר, כלומר במונחי כוח קנייה של שירותי חינוך הפערים אפילו גדלו בין האשכולות הנמוכים ביותר לאשכולות הגבוהים .יותר עולה מכך שהתלמידים בחמישון הטיפוח החזק (ובהם תלמידי החינוך היסודי ו חט״ב ) מקבלים ממקורותיהן העצמיים של הרשויות המקומיות במצב חברתי- כלכלי גבוה שבהן הם לומדים משאבים הגבוהים בסדרי גודל של אלפי שקלים בשנה לתלמיד, לעומת התלמידים בחמישון הטיפוח החלש, שלא מקבלים מימון נוסף כזה מן הרשויות המקומיות .שהם משתייכים אליהן התקצ וב הדיפרנציאלי של משרד החינוך אומנם נותן יתרון תקציבי לתלמידים באשכולות נמוכים כדי לצמצם את פערי,ההישגים במערכת החינוך א ולם תקצוב בתיה"ס מ ה מקורות העצמיים של הרשויות המקומיות מצמצם את הדיפרנציאליות התקציבית ופוגע ביכולתה לצמצם את הפער ים הללו; ואף יתכן שתלמ ידים מרקע חברתי - כלכלי נמוך הראויים לקידום באמצעות התקצוב הדיפרנציאלי של משרד החינוך, מקבלים פחות (מבחינת הסך הכולל לתלמיד ממשרד החינוך ומהרשות המקומית) מאשר תלמידים מרקע חברתי- .כלכלי גבוה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר2023 מסר מרכז השלטון המקומי (להלן- תשובת מרכז )השלטון המקומי כי בכל הנוגע לצורך בצמצום ה פערים בין הרשויות המקומיות בהקצאת ,המשאבים לחינוך נדרש לעדכן את מתכונת התקצוב הקיי מת, שלפיה מוקצים לכל תלמיד המשאבים ,ברמת הבסיס כדי שת כלול רכיבים נוספים שאינם נכלל ים במסגרת התקציב שעל המדינה להקצות לתלמיד. מרכז השלטון המקומי הדגיש כי מימוש זכויות ה תלמיד לחינוך חלה על פי החוק על המדינה , וכי נוסף על התשומות לצורך תפעול מוסדות החינוך , הרשויות המקומיות משקיעות תשומות ש הן אינן מחויבות להשקיע, במטרה לשפר ו לטייב את שירותי החינוך הממלכתיים הניתנים לתלמידי ם שבתחום שיפוטן . ,לדעת מרכז השלטון המקומי אחת הדרכים לצמצום הפערים היא באמצעות הגדרה רשמית של"סל שירותי חינוך לתלמיד" כתקן נורמטיבי ושוויוני להקניית חינוך ל כל תלמיד ותלמיד. סל כזה יכלול רכיבים פדגוגיים, פיתוח סביבה לימודית, מעטפת תרבותית-חב רתית ותשתיות תפעוליות; חלק מהרכיבים האלה אינו נכלל בבסיס ההקצבה של משרד החינוך לתלמיד. סל נורמטיבי כזה יוכל לייצר בסיס ראוי להשוואה בין,התלמידים ונוסף עליו יהיה ניתן ל הקצות את המשאב הדיפרנציאלי מתוך תקציב המדינה לחינוך ולייצר איזון, במטרה לחזק את התלמידים ברשויות החלשות או במוסדות החינוך .החלשים מרכז השלטון המקומי הוסיף שדרך זו תביא לצמצום לפחות חלק מהפערים ש בין הרשויות ה חזקות ל רשויות ה חלשות, אשר לא רק שאינן חייבות, אלא גם אינן מסוגלות "י לה כנס בנעלי המדינה," ותאפשר לרשויות להקצות מתקציבן לחינוך, נוסף על תקציב המדינה. משרד מבקר המדינה ממליץ כי בכל שיטת תקצוב שמשרד החינוך ינקוט, בין במסגרת המשך הפעלתו של מודל התקצוב הדיפרנציאלי הקיים ועדכונו ב עתיד ובין בשיטת תקצוב ,אחרת משרד החינוך י ביא בחשבון את הפערים בתקציבים התוספתיים ממקורות עצמיים בין רשויות מקומיות מ רקע חברתי- כלכלי גבוה ובין רשויות מקומיות מרקע חברתי- כלכלי .נמוך ואת משמעותם עבור בתי הספר | 1350 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך ההוצאה הפרטית על חינוך בקרב משקי הבית שירותי החינוך שהמדינה והרשויות המקומיות נותנות הם בעיקר העסקת מורים, מנהלים ועובדי חינוך ומינהל אחרים. נוסף על כך, הן מספקות בנ ייה ואחזקה של מוסדות חינוך . המדינה אינה מחויבת לתת שירותי חינוך נוספים, ובהם טיולים שנתיים, מסיבות סיום, הזנה ,ושיעורי העשרה ואינה מחויבת לממן רכישת ציוד לימודי עבור תלמידים, כגון ספרים, מחברות .וכלי כתיבה הוצאות אלו משלמים משקי הבית(ההורים) בצורה של תשלו מי הורים המותרים לגבייה ומועברים לרשויות המקומיות ולמוסדות החינוך, או באמצעות רכישה פרטית של משקי הבית בשוק החופשי. תשלומי הורים ,נוספים שאינם תשלומי חובה, נגבים עבור תוכניות לימודים נוספות(תל"ן), רכישת שירותים מרצון ותשלומי הזנה , שסכום ה גבייה עבורם מוגבל ,ה קיימים בחלק מבתיה" ס בהיקפים משתנים. משרד החינוך גם אינו מחויב בתשלום מלוא שכר הלימוד עבור ילדים אשר לומדים במוסד חינוך שאינו רשמי, והורים השולחים את ילדיהם למוסדות אלה יכולים להידרש למימון חלקי של שכר הלימוד מכיסם102 . הוצאות פרטיות נוספות של משק הבי ת על חינוך הן על פעילויות לימודיות וחינוכיות שההורים ממנים לילדיהם, למשל שיעורים פרטיים .וחוגי העשרה לימודיים בתרשים 31 להלן נתוני הל מ "ס על כלל ההוצאה הפרטית לע חינוך בקרב משקי הבית לשנת 2018 103 . 102 ,הכנסת, מרכז המחקר והמידע הוצאה פרטית של משקי בית בעבור שירותי חינוך לתלמיד ( 16.2.22 ,) 'עמ1 - 2 . 103 הש נה המאוחרת ביותר שיש עליה נתונים ,. הלוח מתבסס על למ״ס שנתון סטטיסטי לישראל 2021 , לוח4.91 , הוצאה פרטית (של משקי בית) לתלמיד עבור שירותי חינוך, לפי דרג חינוך ותכונות נבחרות ( 12.8.21 .) הלוח מציג את ההוצאה החודשית (בש"ח בממוצע לחודש), ועל בסיסו נבנה התרשים לע יל המציג את ההוצאה במונחים שנתיים. נתוני אשכולות1 - 3 ונתוני אשכולות8 - 10 מאוחדים משום שלא היו ללמ"ס די נתונים על כל אשכול בנפרד (הנתונים מתבססים על סקר משקי בית שערכה הלמ"ס בשנת2018 .) | 1351 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 31 : הו ה צאה הפרטית השנתית של משקי בית על תלמיד על שירותי חינוך, לפי אשכולות חברתיים- ,כלכליים2018 )(בש"ח על פי נתוני הלמ ,"ס בעיבוד משרד מבקר המדינה . מה תרשים עולה כי ההוצאה הממוצעת לתלמיד בחינוך היסודי של משק בית באשכולות הגבוהים ( 8 - 10 ) גדולה פי2.2 מההוצאה באשכולות הנמוכים ( 1 - 3 ) , וגבוהה ממנה ב- 7,392 ש"ח. בדומה ,ההוצאה הממוצעת לתלמיד בחט״ב של משק בית באשכולות הגבוהים כפולה מ ההוצאה באשכולות הנמוכים ,וגבוהה ממנה ב - 7,356 ש ."ח להלן בתרשים32 הצגה נוספת של ההוצאה הפרטית של משקי הבית לתלמיד המתבססת על ניתוח שערכה הלמ"ס של ההוצאה הפרטית למשקי בית על פי חמישוני הכנסה104 . 104 על פי לוח הוצאה פרטית לתלמיד בממוצע בחודש, לפי חמישוני הכנסה של משק הבית- סך כל האוכלוס יה י , שהתקבל מהלמ"ס בינואר2022 . הלוח מציג את ההוצאה החודשית (בש"ח בממוצע לחודש), ועל .בסיסו נבנה התרשים לעיל המציג את ההוצאה במונחים שנתיים חמישון הכנסה הוא קבוצה הכוללת20% ממשקי הבית. החמישונים מסודרים לפי גובה ההכנסה של משקי הבית , החל ב משק הבית עם ההכנסה הנמוכה ביותר | 1352 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 32 : הוצאה פרטית שנתית ממוצעת על תלמיד, לפי חמישוני הכנסה ,של משקי הבית2018 )(בש״ח על פי נתוני הלמ ,"ס בעיבוד משרד מבקר המדינה . גם מ תרשים זה עולים פערים בין חמישון ההכנסה התחתון של משקי הבית ובין חמישון ההכנסה העליון: ההוצאה הממוצעת לתלמיד בחינוך היסודי של משק בית בחמישון העליון גדולה פי3.16 מההוצאה בחמישון התחתון, וגבוהה ממנה ב- 10,848 ש"ח. ,ובדומה ההוצאה הממוצעת לתלמ יד בחט״ב של משק בית בחמישון העליון גדולה פי2.8 מההוצאה בחמישון התחתון, וגבוהה ממנה ב- 10,104 ש"ח105 . .בחמישון התחתון וכלה במשק הבית עם ההכנסה הגבוהה ביותר בחמישון העליון ,ראו גם למ״ס הוצאה פרטית לתלמיד עבור שירותי חינוך ב2018 , הודעה לתקשורת270/2020 ( 30.8.20 .) 105 לא נבדק הקשר בין חמישוני ההכנסה של משקי הבית שבנה הלמ"ס ובין חמישוני הטיפוח של בתי הספר שבנה משרד החינוך (בשל היעדר נתונים מפורטים בשלב זה שיאפשרו עריכת ניתוח כזה). עם זאת, מדד הטיפוח כולל )'רכיב של הכנסה ורכיבים בעלי קשר חזק להכנסה (השכלה, פריפריאליות וכו , וסביר להניח כי רוב התלמידים | 1353 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בתרשים33 להלן נתוני ההוצאה הפרטית לשנת2014 לעומת שנת2018 106 . תרשים 33 : ההוצאה הפרטית הממוצעת על תלמיד (בכל שלבי החינוך) של משקי הבית בחמישון ההכנסה ,התחתון ובחמישון ההכנסה העליון2014 לעומת2018 )(בש״ח .על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי הפער בהוצאה לתלמיד ב משק בית בין חמישון ההכנסה העליון ל חמישון ההכנסה התחתון גדל מ- 5,124 ש"ח בשנת2014 ל- 9,732 ש"ח בשנת2018 - גידול של4,608 ( ש"ח כ- 90%) בארבע שנים. הנתון א ו מנם מתייחס להוצאה ממוצעת בכל שלבי החינוך , אולם מ נתוני התרשים ש לעיל לשנת2018 , הכוללים את ההוצאה לתלמיד ,בכל אחד משלבי הגיל ואת ההוצאה הממוצעת לכל שלבי הגיל אפשר להסיק שהפער בהוצאה הממוצעת בכל אחד משלבי החינוך , ובכלל זה בחינ וך היסודי וב חט״ב , בין חמישון ההכנסה העליון ל חמישון ההכנסה התחתון גדל באלפי שקלים בין2014 ל- 2018 . הנמנים עם משקי הבית בחמישוני ההכנסה הנמוכים לומדים בבתי הספר בחמישוני הטיפוח הגבוהים (דהיינו .)החלשים 106 ,מתוך למ״ס הוצאה פרטית לתלמיד עבור שירותי חינוך ב- 2014 , הודעה לתקשורת261/2017 ( 5.9.17 ). בפרסום אין פירוט של ההוצאה הפרט ית על פי שלבי החינוך לכל חמישון הכנסה, אלא ציון ההוצאה הממוצעת לתלמיד בכל שלבי החינוך בחמישון ההכנסה התחתון ובחמישון ההכנסה העליון (במונחי הוצאה חודשית ממוצעת, שתורגמה .)להוצאה שנתית בדוח | 1354 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מהאמור לעיל עולה כי הפערים בין המשאבים לרכישת שירותי חינוך שמקצים משקי הבית בקבוצות האוכלוסייה במצב חברתי-כלכלי גבוה לילדיהם ובין המשאבים שמקצים משקי הבית בק ש בוצות האוכלוסייה במצב חברתי-כלכלי נמוך הם גדולים ומגיעים לכדי אלפי שקלים בשנה לתלמיד. ספק רב אם תוספת המשאבים הדיפרנציאלית שנתן משרד החינוך לבתיה" ס ב מדדי הטיפוח הגבוהים הצליחו לצמצם פערים אלו.במידה ניכרת י י תכן מאוד שהמשאבים הדיפרנציאליים שהקצתה התוכנית לצמצום פערים ו לקידום השוויון במערכת החינוך לא הצליחו אפילו להדביק את הגידול בפערים בהוצאה הפרטית של משקי הבית .שחל במקביל להפעלת התוכנית במסגרת בחינת מודל התקצוב הדיפרנציאלי ובהמשך ליצירת שקיפות של כלל המשאבים שמעבירות הרשויות המקומיות לבתיה"ס, מו מלץ כי משרד החינוך, בשיתוף עם משרד האוצר, מרכז השלטון המקומי ורשויות מקומיות, ילמד וינתח את ההשפעות הרגרסיביות שיש לתקציבים מהמקורות העצמיים של הרשויות המקומיות ולהוצאות ה חינוך של משקי הבית על הפערים בהקצאת כלל המשאבים הלאומית לחינוך בין תלמידים משכבות חבר תיות- כלכליות שונות ועל השלכותיהם, ויבחן צעדים לצמצום פערים אלה. " בתשובת משרד החינוך נמסר כי אין מחלוקת על כך שאין במהלך זה [מודל התקצוב ]הדיפרנציאלי לבדו לגשר על כל הפערים" ולפיכך הפעיל משרד החינוך סדרת תכניות, כגון ה תכניות ל צהרונים ובתי הספר לחופש הגדול לו חגים, תכנית לתקצוב דיפרנציאלי גם בחט"ע ותכנית גמישות ניהולית ששינתה את הקצאת המשאבים הגמישים במערכת החינוך משנ ה״ל ה.תשפ"ג עוד מסר משרד החינוך כי אין בכוחה של המדינה לבטל לחלוטין את הפערים הכלכליים הנוצרים עקב ההשקעות בחינוך של הרשויות המקומיות ושל משקי הבית המבוססים, אלא רק לצמצם אותם ככל שניתן על פי האפשרויות שיש לה . הפערים בהקצאת המשאבים הלאומית לחינוך, גם לאחר התוכניות שהפעיל משרד החינוך עד כה נוסף על התקצוב הדיפרנציאלי של שעות הטיפוח, נותרו גדולים,. כמו כן כפי שמוצג בהמשך(בפרק "שינויים שחלו בהי"שגי התלמידים מאז הפעלת התוכנית,) גם .הפערים בהישגי התלמידים נותרו גדולים מומלץ כי משרד החינוך י משיך לבחון כיצד להגדיל את האפקטיביות של הקצאת משאביו, לצורך צמצום מרבי של הפערים במערכת .החינוך שקיפות המידע על מקורות התקצוב כבסיס לתקצוב דיפרנציאלי של תקציבי חינוך באוגוסט2011 קיבלה הממשלה החלטה בנושא הבניה מחדש של כלי הניהול במערכת החינוך107 . בהחלטה נקבע כי עד סוף אותה שנה תוקם במשרד החינוך מערכת מידע פנימית אשר תרכז את נתוני התשומות ותסייע בניתוח ה קשר בין ה תשומות ל תפוקות במערכת החינוך ; נתוני התשומות יכללו שעות הוראה ותקציבים ,ו המידע יוצג במערכת המידע ברמת מוסד ה חינוך ; הרשויות המקומיות יעבירו לידי משרד החינוך מדי שנה את נתוני התשומות ברמת מוסד ה חינוך 107 החלטת הממשלה3610 ,הבנייה מחדש של כלי הניהול במערכת החינוך ( 7.8.11 .) | 1355 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך לצורך הזנתם במערכת המידע הפנימית ; משרדי הפנים, החינוך והאוצר (להלן- )המשרדים יקבעו מדינ יות להעברת נתוני תשומות החינוך של ה רשויות המקומיות ל משרד החינוך. בעקבות החלטת הממשלה נערכו ישיבות תיאום בין נציג י המשרדים לצורך הגדרת הנתונים הכספיים בתחום החינוך שעל הרשויות המקומיות יהיה להעביר למשרד החינוך108 . בבדיקה שערך משרד הפנים בכמה רשויות מקומיות בחודשים הראשונים של2012 עלה כי הרשו ת יו המקומיות ן אינ מפריד ות ברישומיה ן הכספיים בין מוסדות ה חינוך שבתחומן שאליהם הועברו תשלומי משרד החינוך וכי אין חפיפה בין סעיפי ההוצאה שבספרי החשבונות של הרשו יות לסעיפים התקציביים המקבילים בתקציב משרד החינוך109 . הדבר פוגע ביכולת המעקב אחר ההתאמה בין הוצאות הרשות על חינוך ובין ייעודי התקציבים שהועברו אליה ממשרד החינוך, כפי שהוא הגדיר אותם, ומונע אפשרות לעקוב אחר .הקצאת תקציב חינוך של הרשות בין בתיה"ס ב שנים 2012 - 2016 נעשתה עבודת מטה והתקבלו החלטות משותפות למשרד ים בדבר הפעילות הנדרשת לגיבוש הנתונים שעל הרשויות המקומיות יהיה להעביר למשרד החינוך דרך משרד הפנים ופורמט הדיווח הממוכן שלהן למשרד הפנים . במהלך תקופה זו, במאי2013, קיבלה הממשלה החלטה בנושא שקיפות בתקציבי החינוך110 , ( ובה נקבע כי החל בשנה"ל התשע"ד2013 - 2014 ) יפרסם משרד החינוך לציבור אחת לשנה דוח שיכלול ,את נתוני המשאבים שהועברו בשנת לימודים למוסדות חינוך ממשרד החינוך מהרשות המקומית ומבעלות החינוך - ברמת מוסד ה חינוך וברמת ה תלמיד - וכן ניתוחים של המשאבים שהועברו למער כת החינוך לפי פרמטרים מוגדרים. כן נקבע כי רשות מקומית ובעלו יו ת חינוך יעבירו למשרד החינוך את נתוני המשאבים המועברים מהן למוסדות החינוך המצויים ב אחריות ן או בהפעלת ן ברמת מוסד ה חינוך , וכי נתונים אלו יועברו במתכונת שתיקבע בתיאום בין המשרדים . בהתאם להחלטת הממשלה בנה משרד החינוך מערכת מידע (להלן- ,)מערכת שקיפות בחינוך שאותה העלה בתחילת2015 לאתר האינטרנט שלו111 . המערכת כוללת את נתוני תקציב משרד החינוך החל בשנה"ל התשע"ד (ונכון למועד הביקורת עד שנה"ל התש"ף) שהועברו לכל מוסדות החינוך לסוגיהם. עם זאת, מאז אוקטובר2016 , אז התקיימה הישיבה האחרונה בין נציגי המשרדים בנושא ההתקדמות הנדרשת בהקמת מערך דיווח הנתונים הכספיים של הרשויות המקומיות ברמת מוסד החינוך, לא חלה כל התקדמות בנושא זה, אף שבישיבה הוחלט על הפע ולות שיש לנקוט להשגת סיכום על אופן הדיוו ח .של הנתונים על ידי הרשויות המקומיות 108 משרד הפנים, אגף בכיר לביקורת רשויות מקומיות, מסמך פנימי בנושא שקיפות תקציבי החינוך, אב2012-3755 ( 29.4.12 .) 109 ,משרד הפנים, אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות"סיכום דיון בנושא "שקיפות תקציבי חינוך , אב2012- 5651 ( 13.6.12 .) 110 החלטת הממשלה167 ,שקיפות בתקציבי החינוך ( 13.5.13 .) 111 https://shkifut.education.gov.il/national | 1356 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך למרות ההחלטות שקיבלה הממשלה בנושא, הראשונה לפני כ - 11 שנים בנוגע להבניה מחדש של כלי ניהול במערכת החינוך והשנייה לפני כתשע שנים בנוגע לשקיפות בתקציבי החינוך, תהליך הקמת מערך דיווח .הנתונים הנדרשים מהרשויות המקומיות לא הושלם נכון למועד סיום הביקורת, ספטמבר2022 ., מערך דיווח הנתונים לא הוקם משכך, מערכת שקיפות בחינוך אינה כוללת את כל המשאבים שהועברו מרשויות מקומיות ובעלויות חינוך לבתיה"ס, אלא רק את המשאבים שמקורם במשרד החינוך, דהיינו את התקציבים שהעביר משרד החינוך לרשויות המקומיות ולבעלויות כדי שאלו שיעבירו אותם למוסדות החינוך עבור שעות ההוראה (שכר הלימוד) בחטיבות העליונות, עבור עובדי ,מינהל ואחזקה במוסדות החינוך, ועוד. לפיכך אין למשרד החינוך, ולא לאף גורם אחר לרבות הציבור, מידע על כל ל המשאבים שמקבל כל מוסד חינוך. מצב זה מגביל מלכתחילה את המידע העומד בפני הגורם המתכנן הקצאת משאבים דיפרנציאלית למוסדות החינוך, שכדי שתהיה אפקטיבית עליה להביא בחשבון את הכנסותיהם ממקורות .אחרים בתשובת משרד החינוך נמסר כי הוא פעל באופן נמרץ מול משרד י הפנים והאוצר ב נושא זה . ואולם ,הנושא נמצא בתחום האחריות של משרד הפנים וזה הצביע על קושי תפעולי רב בנוגע ל דיווח הנדרש מ הרשויות המקומיות ו על הצורך ב תוספת משאבים לרשויות המקומיות ל .שם כך עוד מסר משרד החינוך כי הפעם האחרונה שבה הוא העלה את הנושא הייתה בדיוני ה תקציב ע ם משרד האוצר לשנים2021 - 2022. בדיונים אלה הוא שב וביקש לרתום את משרד י הפנים ו האוצר לקידום המהלך, אך לא חלה התקדמות בנושא. משרד החינוך הוסיף כי יעלה את הנושא שוב לפני שני ה משרד,ים כנושא שמחייב הסדרה. משרד הפנים מסר בתשובתו מינואר2023 כי עם פרסום החלטת הממשלה מ אוגוסט2011 הוא סיכם עם משרד י החינוך ו ה אוצר לקיים פיילוט ב- 11 רשויות מקומיות שבו ימופו כלל הנתונים הנדרשים מהרשויות. משרד הפנים ציין ש הנתונים שמופו נבדקו והושוו ל נתוני משרד החינוך לגבי התקציב שהו א העביר לרשו יו ת המקומי ו.ת במאי2012 הוצגו ממצאי הפיילוט למשרד החינוך, והוחלט שאין צורך לשנות את האינדקס האחיד של הסעיפים התקציביים המופעל ברשויות המקומיות, אך נדרש להכניס עוד תתי- סעיפים אשר יכללו מידע נוסף שנדרש ו יאפשרו התאמה בין ייעוד הכספים על ידי משרד ה חינוך לשימושים בפועל ש ל .הרשות המקומית באותם כספים משרד הפנים הוסיף שבהמשך לכך הוא בנה תבנית ל יישום ממוחשב , וזו הוע ה בר ל משרד החינוך לקבלת תגובתו. עוד מסר משרד הפנים כי להרחבת הרישום הכספי ברשויות המקומיות לרמות הפירוט ולביצוע ההתאמה הנדרשות למימוש החלטת המ משלה, נדרשת תוספת משאבים שאין ביכולת הרשויות המקומיות לגייס, וכי אף שהחלט ת הממשלה ,קבעה שיוקצו משאבים למימושה ,המשאבים לא הוקצו דבר שגרם לעצירת התהליך. עוד ציין משרד הפנים כי אם יוסרו חסמים ,אלו הוא ימשיך ל .קדם את הנושא על משרד י החינוך , הפנים והאוצר להשלים את ביצוע החלט ו ת הממשלה כנדרש . מומלץ שמשרדי החינוך והפנים יפעלו בעניין זה במשותף כדי לקדם את קביעת מתכונת דיווח הנתונים הנדרשת מה רשויות המקומיות ברמת מוסד החינוך . עוד מומלץ כי מתכונת הדיווח למשרד החינוך תוגדר באופן שיאפשר שילוב מיטבי של הנתונים המדוו חים במערכת .שקיפות בחינוך, המציגה את הנתונים התקציביים של משרד החינוך באופן מפורט | 1357 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך על משרד הפנים לפעול להטמעת מתכונת הדיווח ברשויות המקומיות, תוך הסדרת המימון שיידרש לצורך הקמת והפעלת מערך הדיווח מהרשויות המקומיות הנדרש מול משרד האוצר. מומלץ כי משרד החינוך יעשה שימוש בנתונים שיעבירו לו הרשויות המקומיות כתשומה בגיבוש מדיניותו לתקצוב בתי הספר ויפרסם .מדי שנה לציבור את הנתונים הללו מרכז השלטון המקומי מסר בתשובתו כי השלטון המקומי ישתתף בכל דיון ובכל צוות אשר יפעל כדי ליישם את המלצת משרד מבקר המדינה בנוגע להצגת ,הנתונים באופן שקוף ויציג את עמדת הרשויות המקומיות בקשר .לכך דיווח ובקרה על השימוש של בתי הספר בשעות הטיפוח הנחיות לניצול שעות הטיפוח ( בשנה"ל התשע"ו2015 - 2016 ) החל משרד החינוך לפרסם הנחיות בדבר יישום שעות הטיפוח בבתיה"ס במסמכי מתנ"ה112 . במסגרת זו הנחה המינהל הפדגוגי את בתיה"ס היסודיים ו חט״ב ב תחומים שיש למקד בהם את שעות הטיפוח, ו הורה ל בתיה"ס להכין מדי שנה, בשיתוף עם הפיקוח הכולל, תוכנית ייעודית לשימוש בשעות הטיפוח, כחלק מתוכנית העבודה הבית ספרית .הכוללת מתנ "ה לחינוך היסודי: במסמכי מתנ"ה לחינוך היסודי לשנה"ל התשע"ז הוגדר ששעות ;הטיפוח מיועדות לשלושה תחומים: מענים לתלמידים בסיכון, מניעת נשירה וחיזוק ההתמדה מיסוד מענים רגשיים לתלמידים ולמורים באמצעות הרחבת שעות היועץ החינוכי במפתח של שעה שבועית אחת לכל כיתה; ומענים פרטניים וקבוצתיים במודלים שונים לצורך קידום הישגים בתחומי הליבה ותפקודי לומד ושיח רגשי-חברתי 113 . מתנ "ה :לחט״ב במסמכי מתנ"ה לחינוך בחט״ב לשנים התשע"ז - ,התש"ף צוינו, בין היתר :תחומים אלו שיש למקד בהם את שעות הטיפוח מניעת נשירה ; מתן מענים פרטניים וקבוצתיים לקידום הישגים בתחומי הליבה (שפות, מתמטיקה ומדעים ;) חיזוק ההבעה בכתב ובעל פה בשפת אם ה ; מענים ייחודיים לקידום תלמידים מתקשים ומצטיינים ; מיסוד מענים רגשיים לתלמידים ולמורים באמצעות הרחבת שעות היועץ החינוכי114 . 112 מדריך שנתי מפורט שהכין המינהל הפדגוגי למפקחים במחוזות ולמנהלי בתי הספר, לכל שלב חינוך (קדם-יסודי, יסודי ועל- יסודי), אשר כלל את תשתית המידע העדכני הנדרש לבניית ות כנית העבודה המוסדית , ובכלל זה היעדים המשרדיים שמהם נגזרים היעדים המוסדיים , המשימות ל ביצוע , המשאבים העומדים לרשות המוסד החינוכי ו התוצאות המצופות ממנו. מסמכי המתנ"ה פורסמו בשנים התשע"ב- .התשפ"א 113 ,משרד החינוך, המינהל הפדגוגי מתנ"ה- מארזי תכנון, ניהול והיערכות תשע"ז- יסודי (מאי2016 '), עמ118 . 114 ,משרד החינוך, המינהל הפדגוגי מתנ"ה- מארזי תכנון, ניהול והיערכות תשע"ז- על-יסודי (מאי2016 '), עמ 115 - 116 ; מארז מתנ"ה תשע"ח - חטיבת ביניים: תקצוב דיפרנציאלי (אפריל2017 ;) מתנ"ה תשע"ט- מארז תכנון, ניהול והיערכות למרחב הגיל ה על-יסודי ', עמ132 - 133 ;)(אין תאריך פרסום מתנ"ה- ,מארז תכנון ניהול והיערכות תש"פ (אפריל2019 '), עמ116 - 117 " . במתנ"ה לשנה"ל התש"ף צוין עוד כי בתי ספר תת- משיגים במיצ"ב בתחום דעת מסוים (עשירוני הישגים1-3 ) מחויבים להקדיש תוספת שעות מהסל התוספתי לטובת התחו ם בו הם תת-משיגים ." | 1358 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מענה ייחודי לחינוך הערבי במסמכי מתנ "ה: לחינוך הערבי, הבדואי והדרוזי הוספו ב מסמכי :המתנ"ה עוד חמישה תחומים חיזוק מיומנויות יסוד- ערבית, עברית לדוברי ערבית, אנגלית ומתמטיקה ; הפעלת ה ות כנית"עברית על הרצף" בכיתות ז'-ט' בהיקף של שתי ש עות; הפעלת ו הת כנית" יהיה בסדר" בהיקף של שעה אחת; תוכניות העשרה בתחומי אומנויות; חינוך בלתי .פורמלי יישום ההנחיות משרד מבקר המדינה בדק מול מנהלות ומנהלים של בתי"ס יסודיים וחט״ב בעלי מדדי טיפוח גבוהים במחוזות תל אביב, דרום וחיפה, וכן מול מפקחות כוללות ומפקחות מחוזיות במחוזות .אלו, את השימוש בשעות הטיפוח ואת הבקרה עליהן עלה כי לאחר שנה"ל התשפ"א הפס יק .משרד החינוך לפרסם מסמכי מתנ"ה ולא הוציא הנחיות אחרות לאופן ניצול שעות הטיפוח להלן פירוט עיקרי הממצאים שעלו בבדיקת הנושא בשיחות עם12 ( מנהלי בתי"ס ,יסודיים שש-שנתיים וחט יבות ביניים עצמאיות .) לדברי מנהלי בתיה"ס, ביה"ס אינו מקבל הנחיות ל אופן ניצול שעות הטיפוח המוקצות לו במסגרת התקצוב הדיפר נציאלי, והדבר נתון לשיקול דעת המנהל .בפועל ה קצאת שעות הטיפוח נעשית במסגרת הקצאת כלל השעות התוספתיות לסוגיהן שמקבל ביה"ס , ללא התייחסות נפרדת לשעות הטיפוח. ההחלטות מתקבלות על בסיס מיפוי צ ו רכי התלמידים , וביה"ס מבצע ב קרה לע יישום תוכנית העבודה הבית ספרית ו התקדמות התלמידים . עוד הם ציינו כי שעות הטיפוח חיוניות לתפקוד ביה"ס, אולם הן אינן מספיקות למענים הנדרשים לתלמידים, ולא פעם הן אינן משמשות לסייע לזקוקים להן ביותר. שעות הטיפוח משמשות גם ל שילוב תלמידי חינוך מיוחד בכיתות , ואף ל שעות הוראה רגילות, כאשר יש חוסר בשעות התקן הנחוצות לשם עמידה .בדרישות מערכת הלימודים מנהלי בתי"ס במדדי טיפוח גבוהים מאוד ציינו כי תוספת של שעות טיפוח , שנדרשת מאוד לביה"ס, תשמש קודם כ ו ל לרווחת התלמידים ולצמצום פערים, למשל ב פיצולי כיתות וב הקמת קבוצות קטנות. המענה הנדרש ביותר הוא לתלמידים החלשים ביותר, שצריך להביא ם, בעיקר ,בחינוך היסודי ,לרמה הבסיסית בקריאה ב כתיבה ו ב.חשבון גם בחט״ב חלק ניכר משעות הטיפוח ניתנות לכיתות תל"ם (כיתות קטנות של תלמידים מתקשים ב חט״ב , המקבלים סיוע .)מוגבר בלימודים בנוגע לבקרה על ניצול שעות הטיפוח ציינו המנהלים כי בתיה"ס לא בודקים באופן ספציפי את תוצאות השימוש בשעות הטיפוח, אלא הם מבצעים ,מעקב אחר הישגי התלמידים והתקדמותם בין היתר באמצעות ה כלים והמבדקים שפיתח משרד החינוך . בהתאם לתוצאות מעקב זה מעדכנים בתיה"ס במהלך שנת הלימודים, וב כל תחילת שנת לימודים חדשה, את הקצאת .השעות התוספתיות, ושעות הטיפוח בכללן בנוגע לאופן הדיווח על שעות הטיפוח הם ציינו כי אין דיווח ייעודי לניצול שעות אלה וכי הדיווח נעשה במסגרת הדיווח הכולל על השעות במערכת השעות הבית ספרית ודרך תוכנית העבודה השנתית שמגיש ביה ."ס בהתאם להנחיות משרד החינוך | 1359 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בשיחות שנערכו ע"י צוות הביקורת עם12 ( מנהלי בתי"ס יסודיים, שש-שנתיים וחט יבות ביניים עצמאיות ) עלה כי למרות ההנחיות שנקבעו במסמכי המתנ"ה ואף שמכסת שעות הטיפוח שמקבל ביה"ס אינה מספיקה למענים שהן אמורות לתת, שיעור בלתי ידוע של שע ות טיפוח אינן משמשות לייעודיהן, אלא הן משמשות למשל כשעות תקן להוראה רגילה של מקצועות מערכת הלימודים בכיתה וכשעות שילוב והכלה לתלמידים עם צרכים .)מיוחדים בכיתות רגילות (נוסף על שעות השילוב וההכלה שמקבל ביה"ס למטרה זו עוד עלה כי למשרד החינוך - מטה המשרד ומחוזותיו- אין מידע סדור בדבר השימוש של בתיה"ס בשעות הטיפוח ובאיזו מידה הן הוקצו לייעודים שצוינו במסמכי המתנ"ה, למשל ל מניעת נשירה של תלמידים ;בסיכון ל מתן מענים פרטניים וקבוצתיים בתחומי ה מתמטיקה הו ;מדעים ל חיזוק ההבעה בכתב ובעל פה בשפת ה אם ולאבחון תפק ודי למידה. למשרד החינוך גם אין נתונים על היקף שעות הטיפוח שהוקצו במגזר הערבי, הבדואי והדרוזי לייעודים הנוספים שנקבעו למגזרים אלו במסמכי המתנ"ה. חוסר בנתונים אינו מאפשר למשרד החינוך לבחון את האפקטיביות של השימוש בשעות הטיפוח לקידום ולפיתוח של תחומים אלו במע רכת החינוך ואת השפעתן על התקדמות התלמידים המשולבים בתחומים .אלו כן עלה כי למרות ההנחיה במסמכי המתנ"ה, ש על ב ת יה"ס להכין ת ו כנית ייעודית לשימוש בשעות המתווספות במסגרת התקצוב הדיפרנציאלי, שתהלום את ה ייעוד ים המפורט ים במסמכי המתנ"ה ו את היקף השעות המתווספות לביה"ס ,ו תהיה חלק מת ו כנית העבודה הבית ספרית הכוללת , אין בידי משרד החינוך מידע אם בתיה"ס אכן הכינו תוכנית ייעודית כזו. ככל שעלה מהבדיקה מול בתיה"ס ומול מחוזות משרד החינוך, שעות הטיפוח משולבות בתוכנית העבודה הבית ספרית הכוללת ללא תוכנית ייעודית לשי .מוש בהן שעות הטיפוח הן משאב יקר, שמשרד החינוך הועיד במסגרת התוכנית לצמצום פערים למטרה מוגדרת. לפיכך מומלץ כי הוא ינקוט צעדים להבטיח שבתיה"ס ינצלו את שעות הטיפוח ביעילות, לפי הנחיותיו ובאמצעות כלים מתאימים, במטרה לצמצם פערים. מומלץ גם כי משרד החינוך יאסוף נותנים על אופן הניצול של השעות, ינתח ויעריך אותו ויבחן אם שעות הטיפוח אכן משמשות למטרות שהוגדרו להן, כיצד לייעל את השימוש בהן והיכן מצויים הקשיים המרכזיים לשימוש אפקטיבי בהן על ידי בתיה"ס. תהליך זה יסייע גם בהכוונה ובמיקוד של תוכניות חינוכיות תוספתיות שיו תאמו לבתי"ס בעלי מדדי טיפוח .גבוהים, שלהם מוקצות רוב שעות הטיפוח בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי יבדוק את הסוגיה של היעדר ר וכי ז נתונים ומידע סדור על השימוש של בתיה"ס בשעות הטיפוח, ו כן יבדוק באיזו מידה הוקצו שעות הטיפוח על פי הנחיותיו . שינויים שחלו בהישגי התלמידים מאז הפעלת התוכנית בחינת האפקטיביות של מודל התקצוב הדיפרנציאלי מבחינת השיפור בהישגי התלמידים היא מורכבת, שכן נוסף על התוכנית לצמצום פערים, פועלים משתנים נוספים במערכת החינוך ומחוצה לה המשפיעים על הישגי התלמידים ועל הפערים ביניהם (ובהם אף תוכניות שמופעלות ,במערכת החינוך ושינויים דמוגרפיים בהרכב האוכלוסייה). עם זאת, ההנחה של משרד החינוך שעמדה בבסיס מודל התקצוב הדיפרנציאלי והתוכנית לצמצום פערים, הייתה כי הם יביאו | 1360 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך לשינויים בהישגי התלמידים בבתיה"ס בעלי מדד טיפוח גבוה, ובסופו של דבר לצמצום נ יכר .בפערי ההישגים במערכת החינוך בחינות המיצ"ב לשם בחינת השיפור בהישגי התלמידים בחן משרד מבקר המדינה את השינויים בציונים הממוצעים של בחינות המיצ"ב בתחומי דעת בקרב תלמידים דוברי עברית ותלמידים דוברי ערבית, והבחין בין אוכלוסיית התלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה ובין אוכלוסיית התלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך בין שנה"ל התשע"ה, מועד תחילת יישום התוכנית, לשנה"ל התשע"ח115 , המועד האחרון שנעשו בו בחינות מיצ"ב בתחומי דעת. נבדקו הציונים בשפת אם (כיתה ה' וכיתה ח׳), במתמטיקה (כיתה ח'), באנגלית (כיתה ח') ובמדע וטכנולוגיה (כית .)'ה ח .להלן הנתונים תרשים 34 : ה ציונים הממוצעים של בחינות המיצ"ב והשינויים שחלו בהם בקרב תלמידים דוברי עברית, לפי רקע חברתי- כלכלי ,התשע"ה- התשע"ח על פי נתוני משרד החינוך ,)(ראמ"ה בעיבוד משרד מבקר המדינה. 115 ,ראמ"ה מיצ "ב תשע "ח. | 1361 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מהתרשים עולה כי מתחילת הפעלת התוכנית בהתשע "ה ועד המועד האחרון שבו התבצעו מבחני המיצ"ב בהתשע "ח הצטמצם ה פער ב ממוצע ציוני המיצ"ב בין התלמידים מרקע גבוה ל תלמידים מרקע נמוך - ב כל המקצועות .בקרב תלמידים דוברי עברית צמצום ניכר חל במקצוע שפת אם: הפער בכיתה ח' צומצם כמעט ב שליש , כפול כמעט מה צמצום בכיתה ה'. גם בשאר המקצועות- מתמטיקה, אנגלית ומדע וטכנולוגיה - צומצם הפער בכיתה ח .' בשיעור שבין חמישית לרבע תרשים 35 : ה ציונים הממוצעים של בחינות המיצ"ב והשינויים שחלו בהם בקרב תלמידים דוברי ער ב ית , לפי רקע חברתי- כלכלי, התשע"ה- התשע"ח על פי נתוני משרד החינוך ,)(ראמ"ה בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה ב כי ין התשע "ה להתשע ,"ח למעט מתמטיקה י לכ'תה ח, שבה הפער בין השנים גדל בשיעור של כ- 5% , ביתר המקצועות הוא צומצם בקרב תלמ י דים דוברי ערבית. הצמצום הגדול ביותר היה בשפת 'אם בכיתה ה- קרוב ל- 47% . ככלל עולה מהתרשים שבין השנים שנבדקו חל שיפור בהישגי התלמידים הן מרקע גבוה והן מרקע נמוך בכל המקצועות, למעט אנג ת לי י לכ תה ח' אצל תלמידים מרקע גבוה, ש .הישגיהם לא השתנו לצד זאת עלה בביקורת שאף שנתוני המיצ"ב נמצאים בידי משרד החינוך והוא יכול היה להיות ער לשיפור שחל בהישגי תלמידים מרקע חבר תי- כלכלי נמוך בשני המגזרים, הוא לא בחן את מחוללי השינוי לטובה ומה משקלם של התוכנית לצמצום פערים ויישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי על השיפור בהישגים. צורך זה עולה כדי לזהות ולנתח את הפעולות שננקטו ושהביאו לערך המוסף הגדול ביותר בשיפור ההישגים הלימודיים, וכך ולמקד .מאמץ בפעולות אלו ולמצות את משאבי המערכת באופן היעיל ביותר | 1362 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מחקר פיז"ה השינויים בהישגי התלמידים הישראלים בשנים2015 - 2018 : משרד מבקר המדינה בחן גם את השינויים בציונים הממוצעים של בחינות פיז"ה בקרב תלמידים דוברי עברית ותלמידים דוברי ערבית בני15 , והבחין בין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה לתלמידים מרקע חברתי- כ לכלי נמוך בשנים2015 - 2018 . נבדקו הציונים באוריינות קריאה, באוריינות מתמטיקה ובאוריינות מדעים116 . תרשים 36 : ציונים ממוצעים במבחני פיז"ה והשינויים שחלו בהם בקרב תלמידים דוברי עברית, לפי רקע חברתי- ,כלכלי 2015 - 2018 על פי נתוני משרד החינוך ,)(ראמ"ה בעיבוד משרד מבקר המדינה. 116 על מחקר פיז"ה ועל חלוקת התלמידים לקבוצות חברתיות-כלכליות ראו בתת- " הפרק פערים בהישגים הלימודיים במערכת החינוך ," בפרק "הפערים במערכת החינוך". הנתונים מבוססים על: ראמ"ה פ יז" ה2015 - אוריינות בקרב תלמידים בני15 ב מדעים ,בקריאה וב מתמטיקה (דצמבר2016 ) ,; ראמ"ה פיז"ה2018 - אוריינות בקרב תלמידים בני15 בקריאה, מתמטיקה ומדעים, מבט ישראלי (דצמבר2019 .) | 1363 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מהתרשים עולה שככלל בין2015 ל- 2018 חלה ירידה בהישגי כל התלמידים דוברי ה עברית במבחני פיז"ה (למעט עלי יה קלה של 6 נקודות בקרב תלמידים מרקע נמוך במבחן אוריינות מדעים). הירידה גבוהה יותר בקרב תלמידי ם מרקע גבוה (נעה בין 5 נקודות ב אוריינות קריאה ל- 10 נקודות ב אוריינות מתמטיקה ). עוד עולה כי הפערים בציוני ם בין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה לתלמידים מרקע נמוך צומצמו בשיעור מתון למדי ואף נמוך ממש באוריינות קריאה ( 3.4% ) . תרשים 37 : ציונים ממוצעים במבחני פיז"ה והשינויים שחלו בהם בקרב תלמידים דוברי ער ב ית , לפי רקע חברתי-כלכלי , 2015 - 2018 על פי נתוני משרד החינוך ,)(ראמ"ה בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרש ים עולה כי בקרב תלמידים דוברי ערבית גדלו הפערים בציוני מבחני פיז"ה בין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה ל תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך במידה קיצונית : באוריינות קריאה הפער גדל כמעט פי שלוש ה (מ- 22 ל- 65 קנ ,)ודות באוריינות מתמטיקה הפער הוכפל ויותר מכך (מ- 32 ל- 67 ,)נקודות ובאוריינות מדעים הפער גדל ביותר משלושה רבעים (מ- 31 ל- 55 .)נקודות בכל הבחינות הפער גדל בעקבות ירידה בציוני תלמידים מרקע נמוך ומעלי הי בציוני תלמידים מרקע גבוה (מלבד באוריינות מדעים ,שבה הציון הממוצע של התלמידים מהרקע הגבוה נותר ללא שינוי.) | 1364 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך השינוי בפערים בישראל בהשוואה בין- לאומית117 : הפיזור בציונים118 של תלמידי ישראל בבחינות פיז"ה גדל בין בחינות פיז"ה בשנת2015 לבחינות פיז"ה האחרונות בשנת2018 , כמוצג בתרשים38 .להלן תרשים 38 : ,מדד הפיזור בציונים של תלמידי ישראל במבחני פיז"ה 2015 - 2018 על פי נתוני משרד החינוך ,)(ראמ"ה בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי מדד הפיזור של ציוני תלמידי ישראל במבחני פיז"ה גדל משנת2015 לשנת2018 בכל שלוש הבחינות, בין גידול של15 נקודות באוריינות מדעים לגידול של36 נקודות באוריינות קריאה. יצוין, כי בכל שלושת תחומי האוריינות היה מדד הפיזור של ישראל הגדול ביותר מבין כל המדינות המשתתפות בשנת2018 , לעומת שנת2015 , שבה הוא היה השלישי בגודלו באוריינות קריאה ובאוריינות מתמטיקה והשני בגודלו באוריינות .מדעים עולה שבשנים2015 - 2018 ,גדלו פערי הציונים בין התלמידים שנבחנו בישראל המשתקפים במדד הפיזור שלהם, הן באופן מוחלט (הער ך המספרי של המדד) והן ביחס לשאר המדינות שהשתתפו במבחני פיז"ה- ממקום שני ושלישי במדד הפיזור בבחינות האוריינות בשנת2015 .הגיעה ישראל למקום הראשון 117 ,ראמ"ה פ יז" ה2015 ', עמ65 - 66 ; 90 - 91 ; 112 - 113 . 118 על מדד הפיזור של ציוני מבחני פיז"ה וההשוואה הבין- לאומית של מדדי הפיזור בשנת2018 ראו לעיל בתת- .הפרק ״מחקר פיז"ה״ בפרק על הפערים במערכת החינוך | 1365 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך ✰ ל נוכח תמונת המצב העולה מן הפער ים בהקצאת המשאבים הלאומית לחינוך בין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך ל תלמידים מ רקע חברתי- כלכלי גבוה ,שעדיין קיי מים למרות הפעלת התוכנית;לצמצום פערים, על מודל התקצוב הדיפרנציאלי שבבסיסה ול נוכח הפערים ביניהם בהישגים הלימודיים, שבאו לידי ביטוי בבחינות המיצ"ב; ובפרט בהתחשב ב תמונת המצב העולה מ מיקומה של ישראל בראש סולם הפערים בהישגי התלמיד ים הישראלים במבחני פיז"ה הב ין- לאומיים- מומלץ כי משרד החינוך יבחן באיזו מידה תוספת שעות הטיפוח במסגרת מודל התקצוב יכולה להשפיע ולשפר את הישגיהם הלימודיים של תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך . על משרד החינוך לזהות את הפעולות שנ קט במהלך השנים שהיו בעלות ה ערך המו סף הגדול ביותר ל שיפור ההישגים של תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך ובצמצום הפערים ביניהם ובין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה , ו למקד מאמץ בפעולות אלו , לצד פעולות ותוכניות חדשות שיגבש למטרה זו, כדי למצות באופן היעיל ביותר את המשאבים הציבוריים של מערכת החינוך . מומ לץ שמשרד החינוך יעשה כן אם הוא מתכנן להפעיל תוכניות חינוכיות נוספות בבתי"ס המתאפיינים בריבוי תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך וינתח גורמים נוספים המשפעים .על טיב החינוך הניתן לתלמידים אלה, לרבות השיוך המגזרי איכות המורים - התאמת המורים בביה"ס להוראת תחומי הידע אחד הגורמים בעלי השפעה מכרעת119 על הישגי התלמידים, על טיב הלמידה בביה"ס ועל ביצוע המשימות החינוכיות הוא איכות המורה המלמד את התכנים הלימודיים והחינוכיים הנדרשים. המרכיב החשוב ביותר הקובע את איכות המורה המלמד תחום ידע מוגדר (מקצוע לימוד, כגון מתמטיקה) הוא מידת התאמתו ללמד תחום ידע זה, דה יינו ההשכלה וההכשרה האקדמיות והפדגוגיות הנדרשות להוראה אפקטיבית של תחום הידע. לפיכך פערים באיכות המורים בין בתי"ס שתלמידיהם מרקע חברתי-כלכלי נמוך לבתי"ס שתלמידיהם מרקע חברתי- כלכלי גבוה עשויים להשפיע בעקיפין גם על מידת האפקטיביות של שעות הטיפוח המוקצות במסג רת מודל התקצוב הדיפרנציאלי; בפרט במקרים שבהם בית הספר מנצל את שעות הטיפוח להגדלת שעות הלימוד באמצעות הוראה של מורים חסרי התאמה למקצועות שהם מלמדים .במסגרתן משרד מבקר המדינה בחן נתונים הנוגעים לקשר בין שיעורי התאמת המורים להוראת תחום הידע שהם מלמדים120 ובין המצב החברתי- כלכלי של ביה"ס שבו הם מלמדים. לשם כך נעשה 119 דוח מקנזי2007 ;דוח כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל (ו)עדת דוברת (ינואר2005 '), עמ119 . 120 לפי הגדרות הלמ"ס, ש יעורי התאמה למקצוע בחינוך היסודי וב חט״ב הוגדרו לעובדי הוראה, מקבלי תואר ראשון במוסדות להשכלה גבוהה בישראל או בחו"ל (למי שהוכר לו התואר בחו"ל), ו/או מקבלי רישיונות או תעודות הוראה ממשרד החינוך , ו/או מקבלי תואר "בוגר בהוראה( " B.Ed. ) במכללות האקדמיות לחינוך( :א ) התאמה להוראת עברית :הוגדרה לבעלי תואר/תעודה/רישיון באחד או יותר ממקצועות הלימוד האלה ,לשון עברית, שפה וספרות עברית ספרות עברית( ; ב )התאמה להוראת מתמטיקה הוגדרה לבעלי תואר/תעודה/רישיון באחד או יותר מתח ומי הלימוד :האלה מתמטיקה, סטטיסטיקה, מדעי המחשב, מדעים פיזיקליים והנדסה( ;ג ) התאמה להוראת אנגלית הוגדרה | 1366 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך שימוש בניתוח נתונים שערכה הלמ"ס ו .הועבר למשרד מבקר המדינה ב תרשימים להלן מוצגת התפלגות שיעורי ההתאמה הממוצעים למקצוע של מורים לעברית, למתמטיקה ולאנגלית בחינוך היסודי וב חט״ב בשנים2010 - 2019, לפי המדד הח ברתי- כלכלי שהגדירה הלמ"ס לדירוג בתיה"ס על פי המצב החברתי- כלכלי של תלמידיהם (להלן- המדד החברתי- כלכלי של )ביה"ס121 . תרשים 39 : שיעורי ההתאמה של המורים בחינוך היסודי למקצוע בעברית, ב מתמטיקה ו ב אנגלית, על פי המדד החברתי-כלכלי של ביה" ס, ממוצע לשנים2010 - 2019 על פי נתוני הלמ״ס . :לבעלי תואר/תעודה/רישיון באחד או יותר ממקצועות הלימוד האלה שפה וספרות אנגלית, אנגלית-צרפתית ,(למ״ס עובדי הוראה במערכת החינוך, תשפ"ב ( 2021/22 ), הודעה לתק שורת088/2022 [ 15.3.22 .)] 121 הלמ"ס פיתחה מדד חברתי- כלכלי לתלמיד, המחולק לעשירונים. עשירון1 הוא החלש ביותר ועשירון10 הוא החזק ביותר. לכל בי"ס חושב בהתאם המדד החברתי- כלכלי שלו כממוצע של מדדי כל תלמידיו. בתיה"ס חולקו לשלוש רמות: רמה חברתית-כלכלית נמוכה (עש ירונים1 - 5, וליתר דיוק עד הערך הקרוב ביותר ל- 5 , שכן המדדים כוללים את כל מרחב הערכים שבין המספרים השלמים); רמה חברתית- כלכלית בינונית (עשירונים5 - 7 , וליתר דיוק עד הערך הקרוב ביותר ל- 7 ); ורמה חברתית גבוהה (עשירונים7 - 10 .) | 1367 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים40 : שיעורי ההתאמה של המורים ב חט״ב למקצוע בעברית, ב מתמטיקה ו ב אנגלית, על פי המדד החברתי-כלכלי של ביה" ס, ממוצע לשנים2010 - 2019 .על פי נתוני הלמ״ס מ התרשימים עולה כי גם בחינוך היסודי וגם בחט״ב שיעורי ההתאמה של המורים למקצוע גבוהים יותר, ובשיעורים ניכרים, בבתיה"ס שתלמידיהם נמנים עם השכבות החברתיות- כלכליות החזקות מבבתיה"ס שתלמידיהם נמנים עם השכבות החברתיות- כלכליות החלשות: בעברית- בחינוך היסודי18% מול7% בהתאמה, ובחט"ב62% מול42% בהתאמה; במתמטיקה- בחינוך היסודי27% מול19% בהתאמה, ובחט"ב61% מול44% בהתאמה; ובאנגלית- בחינוך היסודי57% מול43% בהתאמה, ובחט"ב63% מול51% .בהתאמה ככל שביה" ס משתייך לעשירונים ,נמוכים יותר שיעור גבוה יותר מה מורים שלו אינם מתאימים ללמד את המקצוע שהם מלמדים, ו .להפך אי- ההתאמה גבוהה יותר במתמטיקה ו ב עברית בחינוך היסודי, ובדגש על עברית בעשירונים הנמוכים- רק7% מהמורים מתאימים ללמד עברית בב ת יה"ס היסודיים בעשירונים הנמוכים . מרכז השלטון המקומי מסר בתשובתו כי מחסור ב מורים ועובדי חינוך בכלל מערכת החינוך , ו בפרט ברשויות המקומיות החלשות, מקשה לממש את פוטנציאל התלמידים, וכי " תקצוב תוספתי לבדו, ללא טיוב ההון ,האנושי והגדלת היצע תחומי הדעת לכלל התלמידים בכל הארץ יש להניח שלא יוביל להשגת המטרה המצופה" . | 1368 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מאחר שאיכות כוח ההוראה היא גורם מרכזי המשפיע ע ל הישגי התלמידים, מומלץ ,למשרד החינוך להעלות את שיעורי ההתאמה של המורים במקצועות העברית המתמטיקה והאנגלית ב חט״ב ובפרט בחינוך היסודי, ולהתמקד בבתיה"ס שתלמידיהם נמנים עם השכבות החברתיות- כלכליות החלשות. מדובר במהלך חיוני ביותר לצמצום הפערים במערכת החינוך, ביי חוד לנוכח הנתונים המלמדים שרשויות מקומיות ומשקי בית המשתייכים לעשירונים הגבוהים ,מוסיפים ומשלימים את ההשקעה בחינוך ממקורותיהם דבר שהוא פחות אפשרי בבתיה"ס שבעשירונים הנמוכים. צעד זה הכרחי, והוא משלים את המהלך לצמצום פערים באמצעות הקצאה דיפרנציאלית של תקציבי .משרד החינוך הערכת התוכנית לצמצום פערים לו קידום ה שוויון במערכת החינוך בשנים2016 - 2017 ביצע משרד החינוך, באמצעות ראמ"ה, שני מחקרי הערכה מלו וה לתוכנית לצמצום פערים (יישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי החדש) בשנות הלימודים התשע"ו והתשע"ז - השנה השנייה והשנה השלישית ליישום המודל (להלן- מחקר הערכה להתשע"ו ומחקר .)הערכה להתשע"ז בשנה"ל ה תשע"ח הוחלט כי ההערכה תתמקד בתוכנית מרום122 ולא ,בתקצוב הדיפרנציאלי משום שמודל התקצוב הדיפרנציאלי ותוכנית מרום נתפסו כשלובים זה בזה, ו כי ה מונח המוכר יותר למנהלי בתיה"ס הוא" ."תוכנית מרום מחקר הערכה להתשע:"ו ,מחקר ההערכה להתשע"ו העלה כי על פי עמדת מנהלי בתיה"ס התקצוב הדיפרנציאלי לא נתפס כמענה הנדרש, האפקטיבי או המשמעותי ביותר להתמודדות מערכתית מקיפה עם בעיית הפערים בהישגים ובאקלים הבית ספרי. בנוגע להכרת המודל ומטרתו עלה במחקר כי המנהלים הכירו אותו היכרות שטחי ת מאוד בשל מהלך הסברה חלקי וכי מרבית ם לא קיבלו כלל מידע או קיבלו מידע חלקי ול א מספק בנוגע לשינוי שיטת התקצוב; ה מודל עצמו נתפס כ מורכב ובלתי שקוף; ישנם מרכיבים רבים המשפיעים על מספר שעות התקן שמקבל ביה"ס, ולמנהלים אין דרך פשוטה לדעת מה מהמרכיבים השפיע על מספר השעות שקיבלו בסופו של דבר. נוסף על כך, חלק ניכר מהמנהלים העלו ספקות וחוסר אמון ב מידת ה יכולת של מודל התקצוב הדיפרנציאלי להוביל לצמצום ניכר של הפערים123 מכמה :טעמים התקצוב הדיפרנציאלי יושם רק על שעות התק ן ולא על כלל משאבי ביה"ס ; היעדר שקיפות בקביעת מדד הטיפוח, המעלה גם תחושה כי מדד הטיפוח אינו משקף את הצרכים האמ י תיים של ביה"ס ; היעדר ,ניצול יעיל של משאב השעות שכן תכנון השעות מורכב ואין בקרה ומעקב מיטביים אחר השימוש ב .הן בנוגע ליישום של המודל הצביעו מנהלי בתיה"ס על צרכים וקשיים, ובהם קשיים הנוגעים למאפייני רקע חברתיים, תרבותיים וכלכליים, הדורשים התערבות מערכתית של גורמים ברשות המקומית (רווחה, בריאות וכדומה ;) קשיים הנוגעים לכוח ההוראה- איכותו, תחלופתו (או אי- תחלופתו) והכשר תו ;היעדר גמישות בניהול משאבי ביה"ס ;בחלק מבתיה" ס תרבות הניהול ריכוזית ו אינה משתפת את המורים, ו באחרים יש מנהלים ש אין להם הכלים לנצל את המשאבים 122 ראו להלן בפרק "תוכנית מרום- ."מעטפת ליווי פדגוגית וארגונית לצמצום פערים במערכת החינוך 123 28% מהמנהלים בבתי"ס יסודיים דוברי ערבית, ו- 46% מהמנהלים בבתי"ס יסודיים דוברי עברית . | 1369 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך באופן מיטבי ;מחסור בכלים פדגוגיים ; היעדר משאבים- כדי לייצר את השינוי המיוחל התוספת צריכה להיות גדולה מזו הניתנת מכוח התקצוב הדיפרנציאלי124 . בהמשך לממצאים, פירטה ראמ"ה את המלצותיה, ובהן התאמת המענים לצרכים על ידי מיפוי מדויק של צורכי ביה"ס , כדי שכל בי"ס יקבל את המענה המיטבי ;והמתאים לו בניי ת מנגנוני תקצוב מבוססי צרכים, אשר יאפשרו גמישות ומענה מיטבי לקשיים בביה"ס ; תמיכה בתכנון ובניצול מיטביים ויעילים של השעות בכלל והשעות הפרטניות בפרט ;הכוונ ה מערכתי ת של מנהלים מצטיינים לבתי"ס חלשים125 . מחקר הערכה להתשע" ז: "מחקר ההערכה השני של ראמ"ה, לשנה"ל התשע ז העלה כי גם בשנה השלישית ליישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי לא היה השינוי בתקצוב בתיה"ס שקוף דיו למנהלי בתיה"ס , למרות השיפור בהשוואה לשנה שחלפה בהיכרות של בתיה" ס עם המודל ובהעברת המידע ;חוסר ההיכרות והיעדר המידע פגע ו גם ביכולת המנהלים להעריך נכונה את השפעת מו דל התקצוב על מערכת החינוך126 ,. בדומה למחקר ההערכה לשנה"ל התשע"ו ה מנהלים לא היו אופטימ י ים בנוגע ל יכולת של המודל לצמצם פערים בשל תפיסתם כי מדד הטיפוח אינו מציג נאמנה את קשיי ביה"ס, ובהם גם מחסור במרחבי למידה/כיתות וקשיים בהעברת השעות לידי ביה" .ס הם מנו את ה גו רמים ש יקלו עליהם לנצל את השעות: שיפור איכות כוח ההוראה בביה"ס ויכולתם לשכור מורים נוספים ומורים בכלל, וכן גמישות בניהול שעות ההוראה . מחברי המחקר ציינו לסיכום כי גם בשנה הש לישית ליישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי המנהלים סבורים ש מדד הטיפוח הבית ספרי אינו משקף בהכרח את קשייו של ביה" ס ואת הצורך שלו בשעות , וכי חוסר המודעות של המנהלים והיעדר היכולת שלהם להיערך ליישום התקצוב הדיפרנציאלי מעלים סימני שאלה בדבר פוטנציאל ההשפעה של ו על צמצום ה פערים127 . בין היתר המליצה ראמ"ה לבחון את מודל התק צוב הדיפרנציאלי ; לרתום את משרדי ה ,ממשלה מרכז השלטון המקומי, רשויות מקומיות , בעלויות חינוך ותוכניות לאומיות נוספות, לאגם את כלל ה משאבים ולפעול ב משות ף; ל טפל מערכתי ת ב שיפור איכות כוח ההוראה והתאמתו ; ל ו יצ ר מסגרות תקציביות שיאפשרו גמישות בהקצאת התקציב; ול בח ון א ת המדיניות הכוללת להתערבות ו ל התמודדות אפקטיבי ו ת ב תנאים הסביבתיים והחברתיים שבתיה" ס פועלים בהם )(תקנים, שעות, אזורי רישום, תמהיל מורים, וכיו"ב 128 . 124 ,ראמ״ה תפיסות ועמדות המנהלים כלפי תקצוב דיפרנציאלי ותכנית מרום בשנה"ל תשע"ו (מרץ2017 ') עמ 6 - 8 . 125 שם , 'עמ12 . 126 ,ראמ״ה תפיסות ועמדות המנהלים כלפי תקצוב דיפרנציאלי ותוכנית מרום בשנה"ל תשע"ז (דצמבר2017 ,) 'עמ7 - 9 . 127 שם ', עמ16 . 128 שם ', עמ15 . | 1370 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך עלה כי משרד החינוך לא דן בהמלצות מחקרי ההערכה של מודל התקצוב הדיפרנציאלי של ראמ"ה ולא נקט פעולות כלשהן בעקבותיהן כדי לתת מענה לתובנות המנהלים שעלו במחקרים. משרד החינוך גם לא הפיק לקחים במסגרת אחרת שאינה מחקרי ראמ"ה מיישום התוכנית לצמצום פערים וממודל התקצוב .הדיפרנציאלי אף שההערכות בשנה השנייה ובשנה השלישית ליישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי העלו ממצאים משמעותיים, ובהם חוסר היכרות מספק של מנהלי בתיה"ס את המודל ותפיסתם כי אין בכוחו של המודל לצמצם פערים, שכן מדד הטיפוח אינו מציג נאמנה את קשיי ביה"ס , ואף שממצאים א לו הצדיקו את המשך ההערכה המלווה בשנים שלאחר מכן - עלה כי המודל הוערך רק בשנתיים אלו. מדובר בשנים שבהן הוקצו רק חלק משעות ( הטיפוח שנוספו במסגרת המודל35% בשנה השנייה ו- 55% בשנה השלישית). לעומת זאת, בשנים שלאחריהן, שבהן נוספו יותר שעות טיפוח עד להפעלה מלאה ש ,ל המודל המודל לא הוערך, לא בידי ראמ"ה ולא בידי גורם אחר. עוד עלה כי עלות ההערכות שבוצעו בשנתיים הללו נאמדת בכ- 200,000 ש"ח לכל הערכה129 . זאת בשעה שהתקציב הכולל של שעות הטיפוח לחינוך היסודי ולחט"ב היה בשנתיים אלו יחד1.93 מיליארדי ש"ח. עלות ההערכה על בסיס שנ תי הייתה אפוא זניחה- כ- 0.02% מתקציב שעות הטיפוח .בלבד משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד החינוך יבצע הערכה מסכמת של יישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי כדי לבחון את מידת השפעתה של תוספת שעות הטיפוח על צמצום הפערים מאז שנה"ל התשע"ה, יגבש מדיניות מתאימה להגברת האפקטיבי ות של המודל ושל השימוש בשעות הטיפוח; ובהתאם לממצאי ההערכה יקבע יעדים כמותיים שיבטיחו את שיפור ההישגים וצמצום הפערים, יקבע את הצעדים שיש לנקוט לשם כך, יפעל להטמעת התוכנית המעודכנת ויעקוב אחר יישומה והישגיה. מומלץ שמשרד החינוך גם יורה על ליווי עקבי של התוכני ת עד לסיומה (או עד להגעתה ליישום מלא במערכת החינוך) ויבצע הערכה מסכמת של התוכנית, וממצאיה יהיו תשומה חשובה לגיבוש מדיניות .המשך בנושא שבו טיפלה התוכנית משרד החינוך מסר בתשובתו כי יבדוק את נושא הערכת האפקטיביות של יישום מודל התקצוב הדיפרנציאלי . 129 ,על פי ראמ"ה עלות ההערכה לשנת ה תשע"ו הי ית ה161,801 ש"ח, ולשנת ה תשע"ז- 165,208 ש"ח. עם זאת, העלויות הללו מתייח .סות רק להוצאות על רכישת שירותים מגורמי חוץ לגבי )עלות העבודה הפנימית (של עובדי ראמ"ה לביצוע כל אחת מההערכות מסרה ראמ"ה כי "עבור הערכות בסדר גודל כזה, העבודה בתוך ראמ"ה היא לרוב כ- 100 ."שעות, אך זו הערכה בלבד לפיכך אמד משרד מבקר המדינה את העלות הכוללת של כ ל הערכה בכ- 200,000 .ש"ח | 1371 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תוכנית מרום - מעטפת ליווי פדגוגית וארגונית לצמצום פערים במערכת החינוך גיבוש תוכנית מרום- עקרונות והנחות יסוד, מטרות ומרכיבי התוכנית תוכנית מרום כנדבך משלים למודל התקצוב הדיפרנציאלי הצורך בתוכנית משלימה למודל התקצוב הדיפרנציאלי : הצוות הבין- משרדי שגיבש את מודל התקצוב הדיפרנציאלי ציין בדוח שלו שאין די בהקצאה דיפרנציאלית ונוספת של שעות ההוראה לבתיה"ס החלשים מבחינה חברתית -כלכלית כדי לחולל שינויים חינוכיי ם משמעותיים, וכי לשם כך נדרשת תוכנית משלימה שתכלול ליווי, העצמה והערכה מתמדת של ב תיה"ס. לפיכך קבע הצוות כי לאחר אישור מודל התקצוב, על צוות פנימי במשרד החינוך לגבש תפיסה כוללת לפתרון לבתי"ס אלו. בהתאם סוכם כי לצורך ליווי והעצמה של בתיה"ס החלשים ולטובת הערכה ובקרה אפקטיביות יועמד תקציב ייעודי למשך תקופת יישום התוכנית130 . עלה שמשרד החינוך לא הקים צוות פנימי ולא גיבש תפיסה למתן פתרון כולל ומערכתי לבתיה"ס החלשים מבחינה חברתית-כלכלית כמו שהציע הצוות הבין- משרדי בשנת 2014 131 . תפיסה זו הייתה עשויה לכלול מהלכים תשתיתיים, תקציביים, פדגוגיים וארגוניים שהיה בהם כדי להשלים את תוספת הקצאת השעות של המודל הדיפרנציאלי בהיבטים שונים- מהלכים שהיעד המשותף וארוך הטווח שלהם הוא צמצום פערי הישגים בין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי חלש לתלמידים מרקע חברתי- כלכלי חזק. בתהליך גיבוש תפיסה כזו מומלץ לכלול את יחידות המטה הרלוונטיות במשרד החינוך, ובהן המזכירות הפדגוגית, מינהל עובדי הוראה, מינהל חברה ונוער ומינהל החינוך הטכנולוגי, ולהחליט .על יעד משותף ועקרונות וקווים מנחים אחידים יוזמת המינהל הפדגוגי - תוכנית מרום , מטרותיה ועקרונותיה המרכזיים :ימ נהלת ניהול עצמי במינהל הפדגוגי, שליוותה את בתיה"ס בתהליך המעבר לניהול העצמי של בתיה"ס132 , יזמה וגיבשה בתיאום עם אגפי החינוך היסודי והחינוך העל- יסודי, אגף נוער בסיכון והשירות הפסיכולוג ייעוצ י (שפ"י) במינהל הפדגוגי, וכן עם מינהל חברה ונוער, את תוכנית מרום (להלן - .)התוכנית או תוכנית מרום גיבוש התוכנית נעשה בד בבד ו בסמוך לתחילת הפעלת מוד ל התקצוב הדיפרנציאלי ע ל ידי מינהל אחר של משרד החינוך- ה מינהל הפדגוגי . בדומה למודל התקצוב הדיפרנציאלי, הנחת היסוד של תוכנית מרום הייתה כי רקע חברתי- כלכלי חלש של תלמידים מוביל להישגים לימודיים נמוכים יותר ועל משרד החינוך לפעול ל שפר 130 דוח הצוות הבין-משרדי לצמצום פערים בתקצוב מערכת החינוך (אוגוסט2014 '), עמ38 . 131 ראו לעיל בפרק "גיבוש התוכנית לצמצום פערים ולקידום השוויון ."במערכת החינוך 132 ,ראו מבקר המדינה דוח שנתי69ב , ""ניהול עצמי של בתי ספר יסודיים (יוני2019 '), עמ1125 . | 1372 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך את ההישגים ולצמצם את הפע רים בין תלמידים מרקע שונה133 . מטרת תוכנית מרום הייתה לצמצם את הפערים בין התלמידים ולתת שוויון הזדמנויות לתלמידים בבתי"ס במדדי טיפוח גבוהים מפריפריה גיאוגרפית-תרבותית בעלי הישגים נמוכים ומדדי אקלים נמוכים134 , שמשרד החינוך הגדיר בתי"ס במיקוד מיוחד (להלן- "בתי ס במיקוד). לצד הקצאת משאבים נוספים הניתנים לבתי״ס אלו, התוכנית תספק להם מעטפת של ליווי פדגוגי וארגוני ארוך טווח לשם הובלת שינוי באופן הניהול וההתנהלות של ביה"ס ובתרבות העבודה בו, בדגש על שיפור ההישגים והאקלים135 .בגיבוש התוכנית נעזרה המינהלת במחקרים בי ן-לאו מיים ולפיהם יש קשר בין התרבות הארגונית של ביה"ס וניהולו האפקטיבי ו בין הצלחת התלמידים. כן הצביעו המחקרים על הממדים136 ש אפשר לפתח בביה"ס ולבסס עליהם את התוכנית137 . מינהלת ניהול עצמי במינהל הפדגוגי החלה להפעיל את תוכנית מרום בשנה"ל התשע"ו, והיא מוגדרת מאז כמינהלת ניהול עצמי ותוכנית מרום (להלן- )המינהלת או מינהלת מרום138 . בין :מרכיבי התפיסה והעקרונות המרכזיים של תוכנית מרום צוותי הוראה : המנהל והמורים הם המפתח ליצירת שינוי פדגוגי וארגוני , ועל כן אם משרד החינוך יסייע לצוותים החינוכיים בבתיה"ס במיקוד לשפר את עבודתם הם יצליחו להוביל את .תלמידיהם להישגים טובים יותר תשתיות : צמיחה ושגשוג בני קיימא בבתיה"ס כרוכים בהקמת תשתיות שיאפשרו את תפקודם .המיטבי בכל ההיבטים שהם נדרשים להם תהליכי הוראה : ליבת העשייה הבית ספרית טמונה בתהליכי הוראה, למידה והערכה . רק שינוי בתהליכים אלה יוביל לשיפור הפדגוגיה ותוצאותיה (ואי אפשר להסתפק בתוספת שעות .)הוראה תוכנית עבודה ארוכת טווח : השינוי בביה"ס דורש תוכנית ארוכת טווח שתביא לשינוי ביה"ס בחמישה מרחבים: מנהיגותי-ארגוני, צוותי ,)(השבחת הניהול והמנהיגות הבית ספרית פדגוגי (טיוב הפדגוגיה והלמידה), שיפור האקלים ויצירת ערוצי שיח ושותפויות בקהילה (להלן - .)מרחבי השיפור הבית ספריים :הלימה בין צרכים, מענים ומשאבים ,הגדרת צרכים מדויקת, בחינת מגוון המענים הרחבתם ודיוקם בהתאם לצרכים כדי להבטיח הלימה בין המשאבים שיוקצו למטרות והגברת הסיכוי למימושן139 . 133 ,משרד החינוך תוכנית מרום- מדיניות ועקרונות (ללא תאריך) , פורטל מוסדות חינוך/תוכניות חינוכיות (להלן - ,״תוכנית מרום״); מינהלת מרום תפיסת מרום- ליווי פדגוגי-ארגוני לבתי"ס במדד טיפוח גבוה (אפריל2018 ) (להלן- ״תפיסת מרום״); מינהלת מ ,רום כיוונים מרום- אוגדן לתכנון ויישום ההתערבות בבתיה"ס במרום " (אוקטובר2018 ) (להלן- '״כיוונים מרום״) הקדמה עמ8 - 16 . 134 .על פי סקרי המיצ"ב 135 ,משרד החינוך תוכנית מרום. 136 .כגון מנהיגות בית ספרית, גישת הוראה, שיתוף פעולה ואמון והיחסים בין ביה"ס למחוז 137 ,מכון סאלד הערכת תוכנית ׳מרום׳ בין השנים 2018 - 2020 (דצמבר2021 '), עמ8 . 138 ,מינהלת מרום כיוונים מרום. 139 ,משרד החינוך תוכנית מרום. | 1373 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך :הפעלת התוכנית ומרכיביה המחוזות הם שבוחרים את בתיה"ס שישתתפו בתוכנית ומנהלי .בתיה"ס מאשרים את השתתפותם בתי"ס במיקוד שנבחרו לתוכנית מקבלים ממשרד החינוך מעטפת של תמיכה הכוללת ליווי מקצועי של מדריכים פדגוגיים, יועצים ארגוניים ומומחי ת .וכן היקף הליווי המקצועי משתנה לפי מסלול הליווי140 : ליווי "מוגבר" נמשך כחמש שנים וכולל משאבי הדרכה בהיקף של יום הדרכה בשבוע, לצד ייעוץ ארגוני והקצאת שעות למומחי תוכן במקצועות הליבה לבחירת ביה"ס; ליווי "מתון" נמשך שלוש שנים וכולל הדרכה בהיקף של חצי יום בשבוע141 .ב אוקטובר2018 הפיצה מינהלת מרום אוגדן למדריכי התוכנית שנועד לסייע להם במישור הת י אורטי ובמישור המעשי לבחור בערוצי הליווי המתאימים לבתיה"ס142 . תקציבה הכולל של תוכנית מרום בשנים התשע"ו- התשפ"ב (ספטמבר2015 - אוגוסט2022 ) היה 140.2 מיליון ש"ח, והוא כלל את על ות ימי ההדרכה של המדריכות הפדגוגיות (שהייתה העלות העיקרית והגיעה לכ- 70% מהתקציב הכולל), עלויות בית ספריות להפעלת התוכנית, עלויות יועצים ארגוניים לבתיה"ס ועלויות תפעול נוספות. תרשים41 להלן מציג את התקציב השנתי של .תוכנית מרום בשנות הפעלתה תרשים 41 : התקציב השנתי של תוכנית מרום, התשע"ו- התשפ"ב )(במיליוני ש"ח על פי נתוני משרד החינוך , בעיבוד משרד מבקר המדינה. 140 ,מינהלת מרום תפיסת מרום ,; מינהלת מרום כיוונים מרום . 141 "לצידם "אשכול מסיימים אשר נועד לבתי"ס בתהליכי סיום התוכנית המקבלים ליווי המשכי בהתאם לצורך (בהיקף של עד20 .)שעות 142 ,מינהלת מרום כיוונים מרום. | 1374 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מהתרשים עולה כי התקציב השנתי של התוכנית גדל ברציפות משנה"ל התשע"ו, שבה החלה התוכנית לפעול, עד שנה״ל התשע"ט (בשנים אלו צורפו בתי"ס חדשים .)לתוכנית בשנת התשע"ט הגיע לשיא מספר בתיה"ס שהשתתפו בתוכנית, ותקציבה באותה שנה היה הגבוה ביותר. לאחריה כבר לא צורפו לתוכנית בתי"ס חדשים, ובתיה"ס שהשתתפו בה סיימו בהדרגה את התוכנית (בהתאם למועד כניסתם לתוכנית ולמסלול הליווי - תלת - שנתי או חמש-שנתי), ומכאן הי רידה הרציפה בתקציב השנתי של התוכנית משנה"ל .התש"ף ועד שנה"ל התשפ"ב בסה"כ השתתפו בתוכנית648 בתי"ס, ותקציבה הכולל מתחילת הפעלתה בשנה"ל התשע"ו ועד לשנה"ל התשפ"ב היה כ- 140 מיליון ש"ח. מספר בתיה"ס בחמישון הטיפוח החלש ביותר שצורפו לתוכנית היה288 - כ- 41% "מבתיה ס שנמנו עם החמישון החלש ביותר בשנה"ל התשע"ט143 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי בתקופת הקורונה, בשנות הלימודים התש"ף- .התשפ"ב, התוכנית לא פעלה באופן מלא, ולפיכך לא התקבלו התקציבים במלואם משרד החינוך הוסיף כי משנה"ל התשפ"ג התוכנית הפכה לתוכנית בח ירה לבתיה"ס במערכת .גפ"ן (גמישות פדגוגית ניהולית), והיא נרכשת בידי ביה"ס מסל התקציב המוסדי מאפיינים אסטרטגיים בתוכנית מרום מינהלת ,מרום בשיתוף יחידות נוספות של המינהל הפדגוגי ומינהל חברה ונוער שהיו שותפות ,לבנייתה, הגדירה את הצורך בתוכנית מרום כתוכנית מערכתית ו הציגה תמונת מצב של בתיה"ס שבמיקוד על מאפייניהם144 . עוד קבעה המינהל ת את הכיוון האסטרטגי ואת עקרונות התפיסה של התוכנית, את מרחבי השיפו ר הבית ספריים הנדרשים ו את דרכי הפעולה שיש לנקוט הו תהליכים להטמעתה145 . המינהלת קבעה גם מדדי תפוקה לליווי התקדמות התוכנית בבתיה"ס146 ו עקבה אחר יישומה147 . בתשובתו מסר משרד החינוך כי קבע את כמות בתיה"ס שיכולים להיכנס בכל שנה לתוכנית בהתאם לתקציב המשתנה שניתן על ידי משרד האוצר בכל שנה. משרד החינוך הוסיף כי במשך השנה קיימה מינהלת מרום מפגשים עם אגפי המינהל הפדגוגי, מינהל עובדי הוראה והמזכירות הפדגוגית. בהתבסס על אלה התקיימו כנסים משותפים שהם תוצר של עבודה משותפת של .יחידות המטה משרד החינוך ציין כי משנה"ל התש"ף (לאח ר שמינהלת מרום גיבשה מתכונת חדשה לתוכנית מרום, "הקומה השנייה", שבה שולבו מודלים דיפרנציאליים שיתאימו יותר )לצרכים הייחודיים של כל בי"ס ועד שנה"ל התשפ"ב תוכנית מרום לא הופעלה,, כאמור במלואה .בשל מגפת הקורונה 143 " ראו הרחבה בהמשך בסעיף הזיקה בין הקצאת שעות טיפוח להשתתפות ביה"ס בתוכנית מרום ." 144 מאפייני בתיה"ס שבמיקוד הם סביבת עבודה מורכבת, מנהיגות חלשה, תהליכי ניהול ועבו דה לקויים, וכן איכות נמוכה של כוח ההוראה ומסוגלות מורים נמוכה שמתבטאות בהיעדר מיומנויות המתאימות לצרכים המיוחדים של .התלמידים, עבודה בסביבה מורכבת ושוחקת וחוסר אמון של המורה ביכולתו לחולל שינוי בקרב תלמידיו 145 ,מינהלת מרום כיוונים מרום. 146 ,מינהלת מרום תפו קות בתוכנית מרום (ספטמבר2017 .) 147 למשל, באמצעות סטטוסים של מחוזות משרד החינוך למינהלת מרום באפריל2020 . | 1375 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך עלה כי עד שנה"ל התש"ף, אז צמצמה מינהלת מרום במידה ניכרת את מספר בתיה"ס שישתתפו בתוכנית148 ,, לא קבעה מינהלת מרום כמה בתי"ס מכלל בתיה"ס שבמיקוד שלכאורה היו זכאים להיכלל בתוכנית, יש לכלול בה במשך השנים. כמו כן, לא נקבעו ,מדדים להשגת היעדים הבית ספריים שיאפשרו להעריך את השיפור במרחבים השונים לרבות השיפור בהישגי ביה"ס במיצ"ב - הן בתחומי הדעת בהם נבחנים התלמידים .(כמתמטיקה ואנגלית) והן בשאלוני האקלים הבית ספרי והסביבה הפדגוגית בבית הספר .גם לא נקבעה לתוכנית תקנה תקציבית שתבטיח ייעוד משאבים לביצוע לאורך זמן חסרונם של אלה מודגש בייחוד לנוכח תחימת מסלולי הליוו י של השתתפות בתיה"ס בתוכנית בזמן, שבסיומם מפסיק משרד החינוך להקצות להם את משאבי ההדרכה, הייעוץ הארגוני והמומחיות. נסיבות אלה מחייבות קביעת אינדיקציות ברורות לעמידת בתיה"ס ביעדי התוכנית ולמניעת הסטת המשאבים המחוזיים, שמלכתחילה יועדו לתוכנית, לטיפול בנושאים.בית ספריים אחרים תרומת מחקרי ההערכה המעצבת מאז תחילת הפעלת תוכנית מרום בשנה"ל התשע"ו ועד שנה"ל התשע"ח ביצעה ראמ"ה , מדי .שנה, הערכה מלווה לתוכנית ,כאמור בשני מחקרי ההערכה הראשונים, בשנה"ל התשע"ו ובשנה"ל התשע"ז ( 2016 - 2017), עסקה ראמ"ה הן בהערכת מודל התקצ וב הדיפרנציאלי149 והן בהערכת תוכנית מרום , ו מחקר ההערכה השלישי, בשנה"ל התשע"ח, התמקד רק בתוכנית מרום150 . בדומה לשני מחקרי ההערכה הראשונים, ראמ"ה הועידה את מחקר ההערכה השלישי להערכה מעצבת שהפעם בחנה את העמדות כלפי התוכנית בקרב מגוון רחב של בעלי התפקידים השותפי ם להפעלת התוכנית: מדריכים פדגוגיים, יועצים ארגוניים, ממונים מחוז י ים ומפקחים כוללים (להלן- )מפעילי התוכנית . ב סיכום מחקר ההערכה שעשתה ראמ"ה בשנה"ל התשע"ח, במהלך השנה השלישית להפעלת התוכנית , ציינו מפעילי התוכנית היבטים חיוב י ים בה, ובהם את מחויבות משרד החינו ך הגלומה בתוכנית ברמה הערכית, להתמודד ולפתור בעזרתה בעיות כרוניות של בתי"ס חלשים; ואת האסטרטגיה שבבסיס התוכנית, ולפיה עבודה לטווח ארוך לפיתוח ולהעצמת בתיה"ס וצוותיהם "עדיפה על הזרמת משאבים חיצוני י ם לבתיה"ס ויצירת תלות בהם". משתתפי המחקר הצביעו על הישגים מר כזיים של התוכנית בבנייה ראשונית של דפוסי הוראה וכלי הוראה וכן מיסוד מנגנונים ניהוליים ופדגוגיים משוכללים יותר מאלה שבתיה"ס עבדו איתם עד אז; במעגל החיצוני לביה"ס ציינו את ההשתפרות שחלה עם הזמן, לאחר התחלה קשה מעט, בשיתוף הפעולה עם המפקח הכולל של ביה"ס151 . לצד אלה הצביעו מפעילי התוכנית על כמה בעיות, שהמרכזית ש בהן היא ש התוכנית נועדה להיות מותאמת לכל בי"ס על פי ייחודו וצרכיו, אולם למעשה היא מיושמת בכל בי"ס תוך שימוש 148 אשר לשינויים בתוכנית בעקבות הפקת לקחים שעשתה מינהלת מרום במאי2019 לקראת תחילת שנה"ל התש"ף , ראו להלן "הערכת ראמ"ה את האפקטיביות של התוכנית עד שנה"ל ."התשע"ח 149 ראו לעיל בפרק "הערכת התוכנית לצמצום פערים ולקידום השוויון ."במערכת החינוך 150 ,ראמ"ה הערכת תוכנית מרום בשנה"ל תשע"ח( , דוח מחקר איכותני2019 .) 151 .המפקח הכולל מלווה מטעם המחוז את ביה"ס בשגרה ומסייע לו לפתור בעיות במגוון תחומים | 1376 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך באותם משאבים כמעט, ללא גמישות בהפעלתם, באמצעות אותו ארגז כלים ואותן הנחות יסוד של הייעוץ הארגונ י. לפיכך השאלה אם התוכנית מתאימה לכל בתיה"ס המתקשים עומדת בעינה . עוד הוסכם על מפעילי התוכנית שהשתתפו במחקר שמשך הזמן של שלוש שנים אינו מאפשר תהליך התערבות מעמיק מספיק כדי לחולל את השינויים הארגוניים והפדגוגיים ,הנדרשים בבתיה"ס, וכן שלצד שיפור בדפוסי ההוראה בכל נוגע להישגי התלמידים התוכנית עדיין בתחילת הדרך וקצב השינוי איטי מן הצפוי152 . מטרת מחקר ההערכה בשנה"ל התשע"ז (השנה השנייה להפעלת התוכנית), שנעשה בקרב מנהלי בתיה"ס שהשתתפו בתוכנית מרום, הייתה לסייע ביישום אפקטיבי של תוכנית התקצוב הדיפרנציאלי ובהטמעה מוצ לחת של תוכנית מרום כנדבך משלים לה. מטרת המחקר הייתה לגבש תמונה רחבה ככל האפשר של העמדות והתפיסות של המנהלים לגבי מודל התקצוב הדיפרנציאלי בכלל ותוכנית מרום בפרט. זאת הייתה הפעם האחרונה שבה נעשה מחקר הערכה של שני תהליכים אלה שיזם משרד החינוך לשם צמצום הפערים . בתרשים42 ש להלן מובאות ההמלצות ה עיקרי ות לכל אחד מדרגי המערך האחראי להפעלת תוכנית מרום , שעלו בסיכום .מחקר ההערכה משנה"ל התשע"ז 152 ,ראמ"ה "הערכת תוכנית מרום בשנה"ל תשע"ח ', עמ3 - 4 . | 1377 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך תרשים 42 : עיקרי ההמלצות במחקר ההערכה של ראמ"ה על תוכנית מרום ,לשנה"ל התשע"ז2017 | 1378 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך נמצא שמשרד החינוך לא דן בהמלצות המערכתיות של ראמ"ה שעלו במחקרי ההערכה של תוכנית מרום ובהמלצות לשיפור, ולא שיתף בכך את הגורמים הרלוונטיים , בהם נציגי רשויות מקומיות, בעלויות ורשתות חינוך וכן נציגים של משרדי ממשלה המפעילים תוכניות לאומיות שתכליתן לחזק אוכלוסיות תלמידים מוחלשות ספציפיות153 . בתוך כך לא חוזקה הזיקה שבין תוכנית מרום ובין מהלכים אחרים שיזם משרד החינוך לחיזוק בתי"ס חלשים ולצמצום פערים בין תלמידים במערכת החינוך, ובראשם התוכנית לצמצום פערים ויישום .מודל התקצוב הדיפרנציאלי כאמור, מחקרי ההערכה בשנים הראשונו ת ( להפעלת התוכנית2016 - 2018 ), שבהן הגדיל משרד החינוך את מספר בתיה"ס שהשתתפו בה, הצביעו על היבטים חיוביים של התוכנית כמפורט לעיל. במחקר הערכה משנה"ל התשע"ז הודגשו ברמה הבית ספרית היכולת לזהות כשלים ניהוליים ופדגוגיים באמצעות התוכנית; ביסוס עבודת המדריכה הפדגוגית של התוכנית; הטמעת סד .ירויות בית ספריות חדשות; ומיסוד מנגנונים ניהוליים ופדגוגיים לצד אלה עלה בביקורת כי משרד החינוך בכלל ומינהלת מרום בפרט לא ביצעו שינויים ,ברמת המחוז וברמת בתיה"ס ברוח ההמלצות שעלו במחקר ההערכה האמור של ראמ"ה :כדלהלן ברמת המחוז עלה במחקרי ההערכה של ראמ"ה מא ותן שנים שלא מוסדו ופותחו מסגרות המיפוי ,המעקב ,פיתוח הידע והטיפול השוטף; לא גובשו מנגנונים של שיתוף והפצה של ידע בין המחוזות ובתוך המחוזות, ולא גובשו מנגנונים של גיוס, הכשרה ושיתוף ידע של המדריכות הפדגוגיות והמלוות הארגוניות; לא הועמקו והורחבו מסגרות הלימ וד ,הפיתוח והשיתוף של מדריכות ומלוות ברמת המחוז; לא שולבו בתוכנית ולא נרתמו אליה הרשויות המקומיות ובעלויות החינוך; לא הוטמעה תרבות ניהולית של אחריותיות כלפי מנהלים .ומפקחים כמו כן, מינהלת מרום ומטה משרד החינוך לא יצרו סלי משאבים גמישים כדי לגוון ולדייק את טיב המענים של התוכנית באופן שיתאימו יותר לצרכים ולמאפיינים של .בתיה"ס השונים המשתתפים בה ברמת ביה"ס העלה מחקר ראמ"ה כי לא זוהו הצרכים הבית ספריים (מבחינת המענה המיטבי הנדרש )טרם הכניסה ,לתוכנית והיא לא עודכנה לאורך הפעלתה לצורך התאמת מענה ,מיטבי. כמו כן לא הובהרו יחסי הגומלין בין כלל הגורמים הפועלים בביה"ס במסגרת תוכנית מרום (מדריכה פדגוגית ,מלווה ארגונית ,מפקח ,גורמי מחוז )ולא נבנתה מסגרת עבודה מותאמת לצורכי .ביה"ס אי-העדכון של תוכנית מרום ברמת המטה והמחוזות ואי- ,הטמעתה השיטתית בבתיה"ס ובכלל זה העמקת הת יאום בין כלל אגפי משרד החינוך בטיפול בבתיה"ס החלשים, טיפול מערכתי בטיוב איכות כלי ההוראה והתאמתם לבתיה"ס והכשרת מנהלים ומינוים, עלולים ,היו בתקופה בעלת חשיבות זו לפיתוחה של התוכנית לצד מודל התקצוב הדיפרנציאלי לפגוע ביכולת של תוכנית מרום לספק מענה כולל לטוו ח הארוך למגוון רחב של בתי"ס .חלשים בתשובתו פירט משרד החינוך לגבי פעילויות ותהליכים הקשורים להפעלת תוכנית מרום שביצעו ,מינהלת מרום והמחוזות :כדלהלן בנוגע לכל בי"ס, לפני שהוא הוכנס לתוכנית אותרו הצרכים 153 'דוגמת תוכנית חומש למגזר הערבי על פי החלטת ממשלה מס292 מ- 1.8.21 . | 1379 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך המיוחדים שלו; בכלל המחוזות התקיים מיפוי סדיר ל שם מעקב אחר התקדמות יישום התוכנית ,הבית ספרית ומינהלת מרום עודכנה על כך; ונקבעו מנגנונים למפגשים חודשיים של מינהלת מרום עם בעלי התפקידים במחוזות. כמו כן, נימ הלת מרום גיבשה מנגנונים לגיוס ושימור של מדריכות, ונעשו מהלכים לשימור כוח האדם מטעמה שעסק בהדרכת בתיה"ס במסגרת התוכנית ; הוגדרו התפקידים של בעלי התפקידים שליוו את בתיה"ס במסגרת התוכנית, וכן הוגדרו יחסי הגומלין שלהם עם המפקח הכולל; ו התקיימו ו הורחבו השתלמויות שנתיות ל פיתוח מקצועי למדריכות התוכנית במחוזות, ו ברמה הארצית למפקחים ה .מחוזיים נוסף על כך שולבו רשויות מקומיות בתהליכי הליווי, .והוכן מתווה לעבודה עם רשויות מקומיות מומלץ כי לצד פעולות מינהלת מרום ויוזמות מחוזיות יקדם משרד החינוך פתרון מערכתי לבתיה"ס החלשים מבחינה חברתית-כלכלית כפי שהציע הצוות הבין- משרדי. במסגרת זו מומלץ לבחון את ההמלצות של ראמ"ה לרמת מטה משרד החינוך בסיכומי ההערכות שעשתה לתוכנית מרום לאורך השנים, שתכליתן להפוך את התוכנית למהלך רחב שהוא חלק ממגוון תהליכים לסיוע לבתי"ס חלשים, כגון בחינת מדיני ות כוללת להתערבות אפקטיבית אל מול התנאים הסביבתיים והחברתיים שבתיה"ס פועלים בהם154 , יצירת סלי ,משאבים ושירותים גמישים שיאפשרו התאמה מרבית לצורכי ביה"ס ומאפייניו הייחודים גיוס משרדי ממשלה, רשויות מקומיות ותוכניות לאומיות נוספות לאיגום משאבים ולפעולה ,משותפת .וכן בחינת מודל התקצוב הדיפרנציאלי משרד החינוך מסר בתשובתו כי הוא מוביל תהליך סדור להטמעת תפיסה שלמה וקוהרנטית של תהליך שתכליתו צמצום פערים. משרד החינוך ציין כי הוקם צוות חשיבה של אגפי הגיל ויועצים מומחים, ואף התקיים יום עיון ראשון למטה משרד החינוך לחשיבה , לדיוק ולהעמקת .התהליך בנוגע לעדכון והתאמ ה של תו כנית מרום מסר משרד החינוך כי עוד לקראת שנה"ל התש"ף, לשם גיבוש "הקומה השנייה" של ה תוכנית הוא הוסיף לה מודלים גמישים לליווי בתיה"ס בהתאם לצורכיהם ומאפייניהם, ומינהלת מרום עיגנה זאת במסגרת "מתווה עבודה "למפקח בתיה"ס במיקוד . היבטים בהפעלת תוכנית מרום בזיקה לצמצום פערים הזיקה בין הקצאת שעות טיפוח להשתתפות ביה"ס בתוכנית מרום בתחילת הפעלת תוכנית מר ום היה זכאי בי"ס בחינוך היסודי או בחט ״ב להשתתף בתוכנית מרום בהתקיים שני תנאים מצטברים מרכזיים: נקבע ל ביה"ס מדד טיפוח גבוה (בין החמישונים3 - 5 או העשירונים5 - 10 155 ;) ועל ביה"ס להיות בעל הישגים לימודיים נמוכים ומדדי אקלים נמוכים במיצ"ב- כך שהוגדר כבי"ס במ יקוד156 . תבחינים מצטברים נוספים שהנחו את המחוזות בבחירת 154 .כגון תקנים, שעות, אזורי רישום, תמהיל מורים 155 במסמכי מינהלת מרום אין אחידות לגבי מדד הטיפוח "התחתון" הנדרש כתנאי סף להשתתף בתוכנית- לעי תים הוא 6 ,[לפי מחוז דרום תוכנית מרום- ליווי ארגוני ופדגוגי לבתי"ס יסודיים ולחטיבות הביניים במסגרת התקצוב הדיפרנציאלי- בחירת בתי"ס לתוכנית - תבחינים (ללא תאריך ) ובמצגת תוכנית חומש - תוכנית מרום (נובמבר2017 )], ולעיתים הוא5 ,[לפי משרד החינוך תוכנית מרום]. 156 ,משרד החינוך תוכנית מרום. | 1380 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך בתיה"ס לתוכנית הם בתי"ס המקבלים שעות טיפוח , שיעור התלמידים הנמצאים במצבי סיכון והמלצת המפקח157 . :התפלגות בתיה"ס שבתוכנית מרום לפי חמישוני הטיפוח משרד מבקר המדינה בדק את שיעור בתיה"ס שהשתתפו בתוכנית מרום בין שנה"ל התשע"ו ל שנה"ל התשפ"ב158 מתוך כלל בתיה"ס היסודיים והעל- יסודיים, על פי התפלגותם לחמישוני טיפוח, כמפורט ב שני התרשימים .להלן תרשים 43 : התפלגות בתיה״ס שהשתתפו בתוכנית מרום, לפי חמישון טיפוח *בשנת ההצטרפות לתוכנית ,על פי נתוני משרד החינוך.בעיבוד משרד מבקר המדינה * לכל בי "ס נבדק חמישון הטיפוח בשנת צירופו לתוכנית (התשע"ו-התשע ,)"ט כפי שהופיע במערכת שקיפות בחינוך בנתוני אותה שנה . 157 ,מחוז דרום תוכנית מרום- ליווי ארגוני ופדגוגי לבתי"ס יסודיים ולחטיבות הביניים במסגרת התקצוב הדיפרנציאלי- בחירת בתי"ס לתוכנית- תבחינים. 158 על פי קובץ בתיה"ס שהשתתפו בתוכנית מרום שהתקבל ממינהלת מרום בפברואר2022 . | 1381 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך ( מהתרשים עולה כי פחות ממחצית45%) מכלל בתיה"ס היסודיים והעל- יסודיים (חטיבות הביניים) שהשתתפו בתוכנית מרום השתייכו לחמישון החלש - חמישון5 ( 288 מתוך641 בתי"ס159). עוד עולה מהתרשים שכ- 5% ( מבתיה"ס שצורפו לתוכנית31 בתי"ס) היו בחמישון2 החזק יחסית, בניגוד לקריטריון הקובע שיצטרפו לתוכנית רק בתי"ס מעשירון 5 ומעלה (חמישון3 .)ומעלה תרשים 44 : התפלגות בתיה"ס היסודיים ו חט״ב בחמישון5 , לפי השתתפות בתוכנית מרום, שנה"ל התשע"ט .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בשנה"ל התשע"ט( שהייתה השנה האחרונה לצירוף בתי"ס לתוכנית מרום) 59% מ בתי ה "ס ה יסודיים ו חט״ב בחמישון החלש ביותר (חמישון 5 ) לא השתתפו בתוכנית מרום . מכאן שמרבית בתיה"ס הזקוקים ביותר למעטפת של תוכנית מרום- 423 מתוך711 בתי"ס בשנה"ל התשע"ט- .לא לקחו בה חלק עולה שתוכנית מרום לא נתנה את המענה המשלים הנדרש לרוב בתיה"ס החלשים ביותר - .שהיו אוכלוסיית היעד העיקרית של מודל התקצוב הדיפרנציאלי בתשובתו מס ר משרד החינוך כי מתרשים43 עולה ש- 75% מבתיה"ס ש תוכנית מרום נתנה להם מענה נמנו עם בתיה"ס החלשים ו החלשים-בינוניים , עובדה המתאימה ל החלטת המטה לתת מענה בתוכנית לבתי" ס במדדי טיפוח5 - 10 . משרד החינוך ציין כי בשיח שהתקיים עם המחוזות ניתנה עדיפות לבתי ספר מ ה חמישו ה ן נמוך שזקוקים לתוכנית, ורק אחר כך הוכנסו לתוכנית בתי ספר אחרים ,. לדברי משרד החינוך לא כל בתיה"ס בחמישון החלש היו זקוקים לתוכנית ליווי , ותוכנית מרום לא נכפתה עליהם, וכי ה תוכנית לא הוכנסה לבתי"ה ש ס בהם פעלו כבר תוכניות .ליווי אחרות 159 בתוכנ ית השתתפו648 בתי"ס, אולם בנתוני משרד החינוך נמצאו נתונים ל- 641 בתי"ס על חמישון הטיפוח שאליו .השתייכו בשנת ההצטרפות לתוכנית | 1382 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך משרד מבקר המדינה מציין כי המצב שבו רוב בתיה"ס שנמנו ע ם חמישון5 ( החלש59% ) ,לא השתתפו בתוכנית מרום ואילו רוב בתי ה"ס שהשתתפו בתוכנית נמנו ע ם ה חמישונים ה( חזקים יותר55% ), מעלה את החשש שלא מוצתה השתתפותם בתוכנית של בתיה"ס החלשים ביותר בטרם צורפו אליה בתי"ס חזקים יותר. מומלץ כ י בכל מתכונת הפעלה עתידית של תוכנית מרום יצורפו אליה קודם כ ו ל בתיה"ס ב ,חמישון הטיפוח החלש ביותר שכן הם הזקוקים ביותר לסיוע הארגוני והפדגוגי שמגישה התוכנית לבתיה"ס. היעדר כלי אחיד לבחינת בתי "ס במיקוד מאז שנה "ל התשע:"ט בשנה"ל התשע"ט הפסיקה ראמ"ה את מבחני ה מיצ"ב לבחינת הישגי תלמידים בתחומי הדעת והמשיכה לבצע במסגרת זו רק סקרי אקלים בית ספריים160 .בעקבות זאת חדל להתקיים כלי מרכזי לשיקוף מצבו של כל בי"ס בהשוואה לבתיה"ס האחרים. הממונים על תוכנית מרום במחוזות א ו מנם ציינו בפני צוות הביקורת כי יש ברשותם אמצעים נוספי ם לגיבוש תמונת מצב על בתיה"ס שבאחריות המחוז, אולם בה י עדר מבחני מיצ"ב אין בידי מטה משרד החינוך כלי מדידה מרכזי בעל סטנדרטים השוואתיים המאפשר יצירת תעדוף של בתיה"ס בכל הארץ לצורך צירופם לתוכנית .מרום הפסקת מבחני המיצ"ב לבחינת הישגי התלמידים בתחומי הדעת מאז שנה"ל התשע"ט ממחישה את חסרונו של כלי חיצוני ואחיד שבאמצעותו יכול משרד החינוך להמשיך לבחון מתוך נקודת מוצא השוואתית לאורך זמן את האפקטיביות של תוכנית חינוכית לצמצום פערים בין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי שונה בכלל, ואת תוכנית מרום ומודל התקצוב .הדיפרנציאלי בפרט כדי לאמוד את מידת ההתקדמות של בתיה"ס במרחבי הפעילות שלהם ואת תרומתה של תוכנית מרום לשיפורם מומלץ שמשרד החינוך יגבש כלי אחיד להערכת בתיה"ס לפי יעדים ומדדים המצופים מכלל בתיה"ס המשתתפים בה, ככלי חלופי לבחינות המיצ"ב. מומלץ שמשרד החינוך ישתמש בהערכה כזו לתע דוף משאביה של התוכנית מתוך ראייה .מערכתית של כלל בתיה"ס ולאיתור בתיה"ס החלשים הזקוקים לה ביותר משרד החינוך מסר בתשובתו כי הוא בנה מגוון כלים ושיטות לבחינת בתי"ס במיקוד. בכלים אלו נעשה שימוש בין היתר בתוכנית הגמישות הניהולית(גפ"ן) בשנת התשפ"ג( לאחר תקופת הביקורת) . בנוגע להערכת התקדמות בתיה"ס שבתוכנית ציין משרד החינוך כי כל סוגיית המדידה ו ה סיווג של בתיה"ס נמצאת בבחינה כוללת של ועדה בראשות ראמ"ה שיושבת בימים אלו על המדוכה ותגיש את המלצ ותיה לשר החינוך ו למנכ"ל משרד החינוך. שיפור השימוש בשעות הטיפוח במסגרת תוכנית מרום שעות הטיפוח ככלי מסייע: יע קרון נוסף שבבסיס תוכנית מרום הוא יצירת הלימה בין צ ו רכי ביה"ס וה מענים הנדרשים לו ו בין ה .משאבים שלו, דהיינו להשתמש במשאביו באופן אפקטיבי 160 2017 הייתה השנה האחרונה שבה נערכו מבחני מיצ"ב במתכונת המקורית לבתי"ס יסודיים, ו- 2018 הייתה השנה האחרונה שבה נערכו מבחני מיצ"ב לב .תי"ס בחטיבות הביניים | 1383 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך לשם כך נדרש ביה"ס לשפר את השימוש במשאבים העומדים לרשותו. ככל שהמשאבים יוקצו בהלימה למטרות ולצרכים שיוגדרו במדויק, גדל הסיכוי שהם י י תנו את המענה הנדרש161 ; )כאמור, קבלת סל טיפוח (שעות טיפוח היא אחד התנאים לצירו ף בי"ס לתוכנית מרום. בהקשר זה, בין השאר, על ביה"ס לשפר את השימוש בשעות הטיפוח המוקצות לו לפי מודל התקצוב .הדיפרנציאלי הביקורת בחנה את עמדת המינהלת אל מול עמדת בעלי התפקידים המפעילים את התוכנית במחוז ובבתיה"ס בנוגע לזיקה בפועל שבין תוכנית מרום ל הקצאת שעות הטיפוח במסגרת מודל .התקצוב הדיפרנציאלי עמדת מינהלת מרום: על פי מינהלת מרום, "אין קשר בין בחירת תוכנית מרום ובין תוספת שעות הטיפוח. הבחירה בתוכנית מרום הייתה על פי קריטריונים מוגדרים ולא על פי שעות "הטיפוח של ביה"ס162 . עוד מסרה ה מינהלת כי הת ו כנית אינה מיועד ת להנחות את בתיה"ס כיצד לנצל את שעות הטיפוח ואינה בוחנת את אופן ניצול שעות הטיפוח ע ל ידי בתיה"ס. המדריכים ובעלי התפקידים של תוכנית מרום ברמת המחוז אינם מנחים את צוות הניהול של ביה"ס כיצד עלי ו לנצל את שעות הטיפוח. הת ו כנית מיועדת ללוות את מנהלי בתיה"ס בתהליכ י השינוי הבית .ספריים עמדות בעלי התפקידים במחוז163 : בנוגע לעיסוק המפקחים הכוללים בתוכנית מרום ציין אחד מ מנהל י ה מחוז ות כי תוכנית מרום הייתה בתחילה "נטע זר" למפקחים, והיה צורך לרתום אותם אליה כך שיראו בה כלי המסייע להם בעבודתם מול בתיה"ס. התוכנית נוהלה בידי מינהלת התוכנית, במידה מסוימת "מעל" הפיקוח המחוזי, או בנפרד ממנו, ולקח זמן עד שהוטמעה ועד שהמערכת המחוזית הסתגלה אליה. לדעתו הבעיה במדיניות המשרדית לצמצום פערים היא שבכל פעם מטפלים ב .מקטע מסוים ולא מצליחים ליצור שינוי מערכתי כולל לפי עמדת המפקחות הממונות על תוכנית מרום במחוזות וכן המפקחות הכוללות, יש קשר בין תוכנית מרום ו בין הקצאת שעות טיפוח כשני תהליכים שנועדו לצמצם פערי .ם הן ציינו כי גם אם תוכנית מרום לא עסקה ישיר ות בהקצאת שעות הטיפוח לבתי"ס , ה מפקחים אמורים להסתכל על ביה"ס בראייה הוליסטית הקושרת בין כל צורכי ביה"ס והמענים הנדרשים לו ו בין כלל הכלים והמשאבים העומדים ,לרשותו ובכלל זה על שעות הטיפוח. עמדות מנהלי בתי:"ס מנהלי בתי"ס הצביעו בפני צוות הביקורת על הקשר שבין תוכנית מרום ו בין הקצאת שעות הטיפוח בכל הנוגע לטיוב ניצול המשאבים לשיפור הישגי התלמידים, אף כי מדריך התוכנית לא עסק ישיר ות במתכונת הקצאת שעות הטיפוח. על פי עמדותיהם, הליווי שניתן להם סייע בבניית תוכנית עבודה ,ב הגדרת יעדים ו ב גיבוש משימות. פעולות אלו באו לידי 161 ,משרד החינוך""תוכנית מרום. 162 ( "מייל מממונה (ניהול עצמי ותקצוב דיפרנציאלי) בנושא "תכנית מרום12.5.22 .) 163 צוות הביקורת קיים שיחות עם בעלי תפקידים בכמה מחוזות ועם כמה מנהלי בתי"ס יסודיים וחטיבות ביניים בעלי מדדי טיפוח גבוהים. השיחות עסקו הן במודל התקצוב הדיפרנציאלי והן בתוכנית מרום, וכן בקשר בין שני כלים אלה בתהליך צמצום הפערים בין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך לתלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה יותר. השיחות עסקו גם בתרומת תוכנית מרום ובאופן הפעלתה בבתיה"ס. בין השאר נשאלו בעלי התפקידים על קשר בין תוכנית .מרום למודל התקצוב הדיפרנציאלי ואופן ניצול שעות הטיפוח | 1384 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך ביטוי גם באופן הקצאת משאבי ביה"ס, ובהם שעות הטיפוח וניצולן באופן מדויק יותר, גם אם .בפועל המנהל לא מפריד בין שעות התקן לשעות הטיפוח עולה כי יש שוני בין עמדות המינהלת כגורם המטה לבין עמדות השטח והמחוזות בנ וגע לתפקיד ולתרומה שיש לתוכנית מרום בשיפור הניצול של בתיה"ס שבתוכנית את שעות הטיפוח (כחלק מהמשאבים העומדים לרשות ביה"ס); שוני שעשוי להשפיע על טיב המיזוג .של שני התהליכים להעצמה ולפיתוח בתי"ס חלשים בתשובתו מסר משרד החינוך כי השעות הדיפרנציאליות הוטמעו במלוא ן כחלק משעות התקן של ביה"ס. משרד החינוך ציין שהאחריות לניצול השעות ולשימוש בהן היא של המפקח, ולא של גורמי הליווי. משרד החינוך הוסיף כי תפקיד המפקח הוא להגביר את המודעות של המנהל לכלל המשאבים שעומדים לרשותו, וכי המדריכות וגורמי הליווי אינם נחשפים לכלל משאבי .ביה"ס ולשיקולים הפרסונליים והארגוניים בהקצאתם מומלץ שמשרד החינוך ידגיש את ממשקי העבודה שבין שני התהליכים- תוכנית מרום והקצאת שעות הטיפוח לפי מודל התקצוב הדיפרנציאלי- שתכליתם צמצום פערים בין תלמידים ויעודד את בתיה"ס לעשות שימוש מושכל גם בשעות הטיפוח ככל י המשמש לפיתוח המרחבים המנהיגותי-ארגוני, הצוותי, הפדגוגי והאקלימי- קהילתי- המרחבים העיקריים שתוכנית מרום מתמקדת בהם באמצעות משאבי ההדרכה ודפוסי העבודה הייחודיים לה. שילוב שני התהליכים, לצד הגברת המודעות למכלול המשאבים התקציביים העומדים לרשות ביה"ס, עשוי למ נף את התוכנית ולהגביר את העצמאות של מנהלי .בתיה"ס בבחירת ערוצי ההתערבות לשיפור תפקוד ביה"ס והישגי התלמידים הערכת האפקטיביות של תוכנית מרום הערכת ראמ"ה את האפקטיביות של התוכנית עד שנה"ל התשע"ח כאמור, מתחילת הפעלת תוכנית מרום ערכה ראמ"ה שלושה מחקרי הערכה מע .צבת לתוכנית ( בשנה"ל התשע"ח2017 - 2018 ) ערכה ראמ"ה מחקר הערכה ,נוסף הבוחן את מידת האפקטיביות של תוכנית מרום164 . האפקטיביות נבדקה על בסיס דמ ידת השיפור בהישגים ובמדדי אקלים וסביבה פדגוגית במיצ"ב165 , ש .בהם היו צפויים שינויים בעקבות הפעלת התוכנית במחקר השתתפו ,ככלל, בתי"ס מרקע חברת- כלכלי נמוך יחסית בעלי הישגים נמוכים במדדי המיצ"ב שהתוכנית החלה לפעול בהם משנה"ל התשע"ו ועד שנה"ל התשע"ח166 ; קבוצת 164 ,ראמ"ה תוכנית מרום: בחינת האפקטיביות של תוכנית מרום על מידת השיפור בהישגים ובמדדי אקלים וסביבה פדגוגית במיצ"ב (אפריל2019 ) (להלן- .)בחינת האפקטיביות של תוכנית מרום 165 מדדי ההישגים כוללים את תחומי הדעת הבאים: שפת אם (עברית או ערבית), אנגלית, מתמטיקה, מדע וטכנולוגיה (בתחום זה נבחנים רק תלמידים בכיתה ח'). מדדי ה אקלים והסביבה הפדגוגית כוללים מדדים המבוססים על תגובות :תלמידים תחושה כללית חיובית כלפי ביה"ס ,יחסי קרבה ואכפתיות בין מורים לתלמידים ,מעורבות באירועי אלימות .)(ערך נמוך מבטא מעורבות נמוכה באירועי אלימות 166 קבצוה זו כללה כמה בתי"ס שמדד הטיפוח שלהם היה גבוה .משש | 1385 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך ההשוואה כללה את כלל בתיה"ס שלא הצטרפו לתוכנית מרום עד שנה"ל התשע"ח ומדד הטיפוח שלהם היה שש או יותר (להלן - )קבוצת ההשוואה167 . ממצאי המחקר שערכה ראמ"ה בשנה"ל התשע"ח לימדו כי מבחינת תוצאות המודלים לא עלתה עדות כי השיפור בקבוצת מרום היה גדול מהשיפור בקבוצת ההשוואה. כמעט בכל המדדים לא נמצא קשר מובהק בין ההשתתפות בתוכנית מרום ובין השיפור בהישגים ובמדדי האקלים בבתיה"ס שהשתתפו בתוכנית. ממצאים אלה אינם מצביעים על אפקטיביות של הפע לת תוכנית מרום בבתיה"ס168 . ראמ"ה הוסיפה וציינה בסיכום ממצאיה כי מבחינת ההיקף והאופן של הפעלת התוכנית ייתכן שהמדידה בנקודת הזמן הנוכחית אינה חושפת את התמונה המלאה, ובדיקה בנקודת זמן נוספת יכולה להאיר את הממצאים אחרת לאחר שלבתיה"ס תינתן אפשרות להטמיע את השינו יים הארגוניים והפדגוגיים בעקבות הפעלת התוכנית במשך כמה שנים. בדיקה כזו גם תאפשר לבחון את התרומה האפשרית של התוכנית באמצעות אינדיקטורים נוספים169 . עוד ציינה ראמ"ה שבבתיה"ס פועלות (במחצית2019) כ- 3,000 תוכניות חינוכיות ובהן גם תוכנית מרום. ריבוי התוכניות וחוס ר המידע של משרד החינוך באילו בתי"ס הן פועלות יוצרים קושי בבחינת מידת השפעתן על האפקטיביות של תוכנית מרום170 . עלה כי במאי2019 ביצעה המינהלת הליך להפקת לקחים בעקבות דוח ראמ"ה171 , אך היא לא התייחסה בו להערה הכללית של ראמ"ה על הקושי למדוד את תוכנית מרום בשל היעדר ייחודיות במרכיבי התוכנית בהשוואה לתוכניות רבות אחרות הפועלות בבתיה"ס שמלווה משרד החינוך. המינהלת לא גיבשה את מרכיבי התוכנית ויעדיה באופן שאפשר יהיה לזהות את השפעתה על הישגי "התלמידים ושהיא אכן תוכל להיות כלי "מחולל שינוי בקרב בתי"ס שתלמידיהם באים מרקע חברתי- .כלכלי חלש והישגיהם נמוכים ( לקראת שנה"ל התש"ף2019 - 2020 ) ועם הפקת הלקחים מדוח ראמ"ה במאי2019 החליטה "המינהלת לעשות שינויים בתוכנית, באמצעות מהלך שכונה "הקומה השנייה, שנועד לשפר את האפקטיביות של התוכנית בכלל, ואת ההישגים הלימודיים והאקלים החינוכי בפרט172 . השינוי כלל צמצום מספר בתיה"ס המשתתפים בתוכנית (מ- 643 ל- 440); הגדל ה אפשרית של המשאבים בבתיה"ס שבתוכנית; שימוש במודלים דיפרנציאליי ם וגמישים יותר שיתאימו יותר לצרכים ולמאפ ;יינים הייחודיים של כל בי"ס תגבור בתיה"ס שבתוכנית בהדרכה דיסציפלינרית 167 נערכה בדיקה סטטיסטית של הקשר בין השתתפות בתוכנית מרום ובין מידת השינוי במדדים השונים, בניכוי השפעות אפשריות אחרות, באמצעות ניתוח רגרסיה. בניתוח הרגרסיה נבנו מודלים שונים, שבכל אחד נאמדה התרומה של הה .שתתפות בתוכנית, עם משתני רקע אחרים, למידת השינוי בכל אחד מהמדדים 168 ,ראמ"ה בחינת האפקטיביות של תוכנית מרום , 'עמ37 . 169 ,ראמ"ה בחינת האפקטיביות של תוכנית מרום ', עמ37 , 38 . 170 ,ראמ"ה בחינת האפקטיביות של תוכנית מרום ', עמ3 . 171 מינהלת מרום, מצגת מודל תקציבי ל ליווי בתי"ס במרום בשנה"ל תש"פ- הפקת לקחים בעקבות דוח ראמ"ה (מאי2019 .) 172 ,מינהלת מרום מודלים לליווי בתי"ס במרום תש"פ (יוני2019 .) | 1386 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך והתמקדות ;במתמטיקה ובשפה ו מתן ליווי המשכי לבתי"ס שמסיימים את התוכנית173 ,. מגמה זו שהייתה כרוכה בצמצום מספר בתיה"ס שהשתתפו בתוכנית ובהגדלת המשאבים ושיפור ההתערבות בבתיה"ס שבתוכנית, נמשכה ג ם בשנ ות הל ימודים התשפ"א והתשפ"ב, כאשר התוכנית נוהלה בצל מגפת הקורונה174 . בתשובתו מסר משרד החינוך כי בעקבות הפקת לקחים מתוכנית מרום הוא הגמיש את סל המשאבים והמענים וחידד את דרכי ההערכה של התוכנית, את מרכיביה וכן את הייחודיות שלה לעומת תוכניות אחרות, כפי .שהדבר בא לידי ביטוי בתורת הליווי מומלץ שמשרד החינוך יחדד את הקריטריונים להשתתפות בתוכנית מרום ואת יעדיה באופן שהיא אכן תתמקד בבתיה"ס שבהם תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך, וימדוד בהתאם את הישגיה; במסגרת זו מומלץ כי משרד החינוך ידגיש את הקשר של התוכנית להקצאת ,שעות הטיפוח באמצעות מודל התקצוב הדיפרנציאלי; בהתבסס על יעדים ומדדים אלה מומלץ שמשרד החינוך יגבש מתווה להערכה השוואתית של תרומת התוכנית לבתיה"ס במתכונת החדשה שתשלב הערכה חיצונית אחידה לכלל בתיה"ס שישתתפו בה על מנת שזו תשמש הן ככלי הבוחן ומעצב את עקרונות ה תוכנית וכיווניה והן ככלי העוקב אחר טיב .יישומה על ידי בתיה"ס ותרומתה לתפקודם עוד מומלץ, כי בהמשך לחידוד הזיקה שבין תוכנית מרום והקצאת שעות הטיפוח במסגרת מודל התקצוב הדיפרנציאלי, יבצע משרד ה חינוך הערכה משותפת לשני התהליכים כמשלימים זה את זה, כפי שהחל לעשות בשתי ההערכות הראשונות של ראמ"ה שבוצעו בשנים 2016 ו- 2017 175 . הערכת מכון סאלד את תוכנית מרום בשנים2018 - 2020 לבקשת מינהלת מרום ערך מכון הנרייטה סאלד מחקר לבחינת שני יעדים מרכזיים של תוכנית מרום: שיפור נתוני המצי"ב176 של בתיה"ס שהשתתפו בתוכנית וסיימו את השתתפ ותם בשנים 2018 - 2020 , ושינוי הסביבה הניהולית והטמעה של שגרות העבודה בזירות (המרחבים) שבהן פועלת התוכנית. לשם כך התבסס המחקר על שאלון למנהלים ולצוותי הוראה של בתיה"ס שבו הם התבקשו להעריך את תרומת התוכנית להישגי התלמידים ולאקלים הבית ספרי, להתייחס להיגדים ע ל כל אחת מזירות הפעולה של התוכנית177 ולהשיב לשתי שאלות פתוחות. שאלון 173 מינהלת מרום , מודלים לליווי בתי "ס במרום תש "פ (יוני 2019 ,); מינהלת מרום בתי"ס בתוכנית מרום- הקומה השנייה (יולי2019 ,); מינהלת מרום מודל תקציבי לליווי בתי"ס במרום בשנה"ל תש"פ- הפקת לקחים בעקבות דוח ראמ"ה (מאי2018 .) 174 ,מינהלת מרום תקציר תוכנית עבודה מינהל פדגוגי תשפ"א: מרום וניהול עצמי (ללא תאריך .) 175 ראו לעיל בפרק "הערכת התוכנית לצמצום פערים ו ל קידום ה שווי"ון במערכת החינוך 176 ( נבדקו תוצאות המיצ"ב בשתי נקודות זמן: לפני כניסת ביה"ס לתוכנית2013 - 2015 ) ובמהלך השתתפותו בתוכנית ( 2017 - 2019 ). בשל הפסקת מבחני המיצ"ב בתקופת הקורונה (החל בפברואר2020 ) אין נתוני מיצ"ב לבתיה"ס .שהשתתפו בתוכנית לאחר סיום השתתפותם 177 יצוין כי בכל הנוגע ל בחינת ההישגים במבחני המיצ"ב מול קבוצת השוואה, נבנתה קבוצה על ידי התאמת מועדי בחינת המיצ"ב, מבנה ביה"ס, מדד טיפוח ועשירון בהישגי המיצ"ב לפני תוכנית מרום. עם זאת, לקבוצה גדולה של בתי"ס בתוכנית מרום, בייחוד חטיבות ביניים במדד טיפוח גבוה ובעשירון נמוך של תוצאו ת המיצ"ב, לא נמצאה .קבוצת השוואה. מסקנת עורכי הדוח הייתה שמרבית בתיה"ס הרלוונטיים אותרו וצורפו לתוכנית | 1387 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך דומה הועבר למפקחים הכוללים, ובו הם התבקשו להעריך עד כמה פעולות מסוימות נעשות בביה"ס ולמלא משוב על כך178 (להלן- )הערכת מכון סאלד179 . בסיכום הממצאים של הערכת מכון סאלד עלה כי מרבית בתיה"ס שהש תתפו בתוכנית וסיימו את השתתפותם בשנים2018 - 2020 הראו שיפור בהישגיהם, וכמחציתם אף יצאו מהמיקוד: בתי"ס שבתוכנית, שנבחנו בבחינות המיצ"ב במהלך התוכנית שיפרו את ציוניהם בכעשירון ,לעומת בחינת המיצ "ב האחרונה לפני ההשתתפות בתוכנית .עלייה זו נצפתה בכל המקצ ו עות ,המגזרים ושלבי החינוך180 . מנהלי בתי"ס ציינו כי התוכנית תורמת להישגי התלמידים ולאקלים הבית ספרי והוסיפו שהם הפנימו את הקשר שבין השינוי הארגוני ובין הישגי התלמידים. המנהלים והמפקחים הסכימו לגבי הפרקטיקות שהוטמעו יותר: עבודה מבוססת נתונים ושגרות וסדירויות. פ רקטיקות שהטמעתן הייתה פחותה הן שיטות הוראה מגוונות, שיטות הערכה חלופיות ועבודת צוות181 . בחינת האפקטיביות של ראמ"ה ב ה תשע"ח והערכת תוכנית מרום של מכון סאלד ב שנים 2018 - 2020 (התשע"ח- )התש"ף התייחסו לנקודות זמן שונות בהפעלת התוכנית; הן גם התבצעו במתודולוגיות שו נות אף ששתיהן התבססו על נתוני המיצ"ב להערכת השיפור בהישגים ובאקלים הבית ספרי182. עם זאת, לא נמצא תיעוד לכך שמינהלת מרום בחנה את השוני שבין שתי ההערכות והסיקה מהן מסקנות להמשך . מומלץ כי משרד החינוך יעריך את תוכנית מרום ע"י מעריך חיצוני אחד ובמתודולוגיה דומה .על מנת לעמוד על האפקטיביות שלה ✰ 178 בשנה ( הראשונה לשאלון2018 ) מילאו המפקחים משוב על כל אחד מבתיה"ס שהשתתף בתוכנית בפיקוחם; בשנים .שלאחר מכן מילאו מרבית המפקחים משוב על בי"ס אחד בלבד 179 ,מכון סאלד הערכת תוכנית מרום בין השנים2018 - 2020 (דצמבר2021 .) 180 השיפור בבחינות המיצ"ב בשפה ובמתמטיקה בכיתה ה' היה מובהק לעומת קבוצת ההשוואה. כאמור, לקבוצת .בתיה"ס בכיתה ח' לא נמצאה קבוצת השוואה 181 ,מכון סאלד הערכת תוכנית מרום בין השנים2018 - 2020, ע 'מ38 - 39 . 182 .ראמ"ה יצרה קבוצת השוואה שהייתה חסרה בהערכה של מכון סאלד | 1388 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך מבין כלל בתיה"ס שהשתתפו בתוכנית מרום, רק כ- 45% נמנו על חמישון הטיפוח החלש ( ביותר288 מתוך641 בתי"ס), ובשנה"ל התשע"ט, שהייתה השנה האחרונה לצ ירוף בתי"ס לתוכנית והשנה שבה מספר בתיה"ס שהשתתפו בתוכנית היה הגבוה ביותר, רק כ- 41% ( מבתיה"ס היסודיים וחטיבות הביניים בחמישון החלש ביותר השתתפו בתוכנית288 מתוך 711 בתי"ס); מ שנה"ל התש"ף ואילך, בעקבות השינויים שעשתה המינהלת בתוכנית מרום במהלך "הקומה,"השנייה הלך ופחת במידה ניכרת מספר בתיה"ס ששותפו בתוכנית , עד ל- 356 בתי"ס בשנה"ל התשפ"ב. אף כי עברו ש תי שנות לימודים מאז פיתוח מתכונת "ה קומה ה שנייה" של ה תוכנית ,ממינהלת התוכנית נמסר לצוות הביקורת כי החל בשנה"ל התשפ "ג מתוכנן שינוי במאפייני תוכנית מרום- התוכנית החדש ה תיקראRESTART , ויוכלו לקחת בה חלק בתי"ס במדדי טיפוח נמוכים יותר- קרי בתי ספר חזקים- שמבקשים את .ליווי התוכנית בידי המינהלת לא היה כלי חלופי למיצ"ב - הן לצורך קבלת החלטה על שילוב בתי"ס .בתוכנית והן כדי להעריך את השיפור שחל בהישגיהם לפיכך מבלי לצרף לת כנ ו ית בתי"ס במדדי טיפוח גבוהים שלא נכללו בה בשנות פעולתה הראשונות, הפכה הת ו כנית למעשה ו לת ,כנית גנרית המוצעת לכלל בתיה"ס. בכך בעצם , משרד החינוך ממקד את פעולות יו לצמצום הפערים בחינוך ב תוספת משאבי שעות הטיפוח בלבד, שכאמור אין בהם די כדי לחולל שינוי משמעותי ל .צמצום הפערים בחינוך לנוכח זאת, משחדלה תוכנית מרום להיות תוכנית התערבות ארוכת טווח שמטרתה לחולל שיפור בבתיה"ס החלשים שבמיקוד, מומלץ שמשרד החינוך יבחן את מדיניותו לגבי צמצום פערים בין בתי"ס עם אוכלוסיות חזקות לבתי"ס עם אוכלוסיות חלשות, מעבר לבחינת .מודל התקצוב הדיפרנציאלי בהמשך להמלצות של הצוות הבין-משרדי מ- 2014 , ולפיהן לצד מודל התקצוב הדיפרנציאלי על משרד החינוך לגבש תפיסה כוללת לבתיה"ס החלשים מבחינה חברתית- ,כלכלית מומלץ ש מטה משרד החינוך יפ תח תוכנית התערבות מערכתית שתתמקד בבתי"ס אלה ותתכלל את מגוון התהליכים שמשרד החינוך יוזם ;לחיזוק בתיה"ס החלשים ולצמצום פערים בתחום התקציבי, הארגוני, הפדגוגי והחברתי לנוכח ההערכה האחרונה של מכון ס אלד את התרומה החיובית של תוכנית מרום, מומלץ כי במסגרת המענים לבתיה"ס עם תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך יגדיל משרד החינוך ;את השתתפותם בתוכנית מרום ויתאים את שירותיה לצורכיהם, בשילוב עם שעות הטיפוח כמהלך משלים מרכזי נוסף מומלץ כי ייתן תשומת לב מיוחדת לאיכות כוח ההוראה .בבתי"ס אלה | 1389 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך סיכום במשך שנים ניכרים במערכת החינוך בישראל פערים גדולים בין תלמידים מרקע חברתי - כלכלי ו/או מגזרי שונה. בבסיס פערים אלה, העומדים בסתירה להבטחה לשוויון הזדמנויות שעל המערכת להעניק לבוגריה, שונות רבה בהיקף המשאבים לתלמיד שמקבלים תלמ ידים משכבות חברתיות- כלכליות גבוהות לעומת אלה העומדים לרשותם ,של תלמידים משכבות נמוכות הבאה לידי ביטוי ,בולט בפערים בהישגיהם הלימודיים. כך בבחינות המיצ"ב בשנה"ל התשע"ח הישגי התלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה היו גבוהים מהישגי התלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך ב- 6% - 18% ,במקצועות השונים ובמחקר פיז"ה בשנת2018 פערי ההישגים במבחני האוריינות לטובת התלמידים מרקע חברתי- כלכלי גבוה היו15% - 19% . באותו מחקר פיז"ה, ההישגים במגזר היהודי בכל מבחני האוריינות היו גבוהים מאשר במגזר הערבי הן בקרב התלמידים מרקע חברתי - כלכלי גבוה והן בקרב התלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך (בשיעורים של20% - 30% .) הנפגעים הם התלמיד היחיד או התלמידה היחידה המסיימים את שנותיהם במערכת ;החינוך בנקודת פתיחה נחותה של חייהם העתידיים, מבחינה אישית, מקצועית וחברתית והנפגעת היא גם החברה כולה, שהחינוך של אזרחיה ל ,עתיד הוא הבסיס להתפתחותה ליציבותה החברתית, הפוליטי ת .והכלכלית ולעושרה התרבותי משנות השישים של המאה העשרים פועל משרד החינוך לצמצם את הפערים במערכת החינוך באמצעות שיטות שונות של הקצאה דיפרנציאלית של תקציביו לתלמידים. תוכניתו האחרונה מ- 2014, המתבססת על מודל תקצוב דיפרנציאל י של שעות הוראה, נועדה להיות הכלי המרכזי של משרד החינוך לצמצום פערים בין תלמידים ולשיפור מצבם של בתיה"ס החלשים מבחינה חברתית-כלכלית במגזרי האוכלוסייה השונים ומרקע חברתי - .כלכלי שונה בשנה "ל התשפ"ב הוקצו לחינוך היסודי כ- 141,000 שעות טיפוח (מתוך כ- 1.38 מיליון שעות תקן), בעלות של כ- 1.09 מיליארד ש"ח; ולחט"ב הוקצו כ- 81,700 שעות טיפוח (מתוך כ- 483,200 שעות תקן ), בעלות של כ- 774.1 .מיליון ש"ח ממצאי הביקורת מלמדים שכשמונה שנים מאז תחילת הפעלתה לא השיג משרד החינוך את היעד של תוכניתו לצמצום פערים בהתבסס על מודל התקצוב הדיפרנציאלי, דבר המעמיד בספק את תפיסת השינוי שלו, הנסמכת בעיקרה על חלוקת תקציבים .דיפרנציאלית לבתיה"ס, ואת מידת האפקטיביות של המודל שבמרכזה אשר לצמצום הפערים התקציביים באמצעות המודל- למרות הקצא ה דיפרנציאלית של תקציבי משרד החינוך על פי המצב החברתי- כלכלי של התלמידים (בעיקר בחינוך היסודי וב חט״ב , שבהם מופעל מודל התקצוב הדיפרנציאלי), שמתבטאת בתקציב פרוגרסיבי ;לטובת חמישוני הטיפוח החלשים, לא נסגרו הפערים בתקציבים בין המגזרים תקצוב תלמיד במגזר היהודי ג בוה בכל חמישוני הטיפוח ,מתקצוב תלמיד במגזר הערבי. כמו כן ככל ששלב החינוך גבוה יותר, כך גדלים הפערים הבין- .מגזריים גם בתוך המגזר היהודי נמצאו פערים גדולים לרעת המגזר החרדי למול המגזרים הממלכתי והממלכתי דתי וכן עלה, כי דירוג בתיה"ס היסודיים החרדיים ובפרט בב ני ברק (המדורגת באשכול חברתי- כלכלי2 ) אינו משקף בהכרח את מצבם החברתי- .כלכלי של תלמידיהם | 1390 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך עוד עלו בדוח הליקויים המרכזיים הבאים הנוגעים למודל התקצוב הדיפרנציאלי: משרד החינוך לא קבע מנגנון לעדכון שעות הטיפוח בהתאם לגידול במספר התלמידים (וממילא במספר הכיתות); ה וא אינו מרכז נתונים ומידע סדור על השימוש של בתיה"ס בשעות הטיפוח, ובאיזו מידה הן הוקצו על פי הנחיותיו; מטה משרד החינוך העריך את המודל לאחר שנתיים בלבד להפעלתו ולא ביצע הערכה ממועד זה. בה בעת, למשרד החינוך אין תמונה ברורה על השינוי שחל בהישגי התלמידים מרקע ח ברתי - כלכלי נמוך מאז תחילת הפעלת התוכנית: בשונה מציוני המיצ"ב, המצביעים על צמצום בפער, במבחנים הבין - לאומיים (פיז"ה) הפערים בציונים של התלמידים בישראל גדלו, ובמדד הפיזור היא הוצבה .בראש המדינות שהשתתפו במבחן האחרון זאת ועוד, הקצאת התקציבים הדיפרנציאלית על פ י המודל אינה מביאה בחשבון את התקציבים שמקבלים בתיה"ס ממקורות אחרים, ובראשם המשאבים שמעבירות הרשויות .המקומיות ממקורותיהן העצמיים למוסדות החינוך וההוצאות לחינוך של משקי הבית הפערים הגדולים בתקצוב בתיה"ס בין הרשויות המקומיות החזקות לחלשות והפערים הגדולים בהו צאות לחינוך בין משקי הבית החזקים לחלשים מצמצמים את הדיפרנציאליות התקציבית של המודל עד כדי הפיכתה מפרוגרסיבי ת .לרגרסיבית לצד המענה החסר של מודל התקצוב הדיפרנציאלי לצמצום הפערים התקציביים, גם ,תוכנית מרום, שנועדה ללוות את בתיה"ס החלשים ולחזקם במישור הניהולי הפדגוגי והארגוני, כמהלך משלים למודל התקצוב הדיפרנציאלי, לא נתנה את המענה המשלים הנדרש לרוב בתיה"ס החלשים ביותר- שהיו אוכלוסיית היעד העיקרית של מודל התקצוב הדיפרנציאלי; מבין כלל בתיה"ס שהשתתפו בתוכנית מרום רק כ- 45% נמנו על חמישון ( הטיפוח החלש ביותר288 מת וך641 בתי"ס .) מומלץ כי משרד החינוך יגבש בשיתוף נציגי הרשויות המקומיות, רשתות החינוך והבעלויות מהמגזרים השונים תוכנית רב- ,שנתית למתן מענה מקיף להיבטים התקציביים, הפדגוגיים הניהוליים והארגוניים בבתיה"ס בעלי תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך במגזרי האוכלוסייה ,השונים; מומלץ לגבש במסגרתה יעדים ומשימות להשגה בפרק זמן קצוב ,לקבוע מסגרות תקציב, מדדי תפוקה, וכן גורם במטה שינהל ויתכלל את ביצוע התוכנית יהיה אחראי לממשקי עבודה מול גורמי חוץ, ויסדיר דרכי הערכה ובקרה של התוכנית על .ידי יחידות המטה ובתיה"ס בנוגע למודל התק צוב הדיפרנציאלי מומלץ ש משרד החינוך יבחן באיזו מידה תוספת שעות הטיפוח במסגרתו יכולה להשפיע ולשפר את הישגיהם הלימודיים של תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך . בה בעת מומלץ לזהות את הפעולות- פדגוגיות, ניהוליות וארגוניות- שנ קט במהלך השנים והיו בעלות ה ערך המוסף הג בוה ביותר ב שיפור ההישגים של תלמידים מרקע חברתי- כלכלי נמוך ובצמצום הפערים ביניהם ובין תלמידים מרקע חברתי - כלכלי גבוה , ו למקד מאמץ בפעולות אלו ,, לצד פעולות ותוכניות חדשות שיגבש למטרה זו כדי למצות באופן היעיל ביותר את המשאבים הציבוריים של מערכת החינוך ואת תחומי התמחותה . | 1391 | | דוח מבקר המדינה אייר | התשפ״ג מאי 2023 ה | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך להגברת האפקטיביות מומלץ שהקצאת המשאבים הדיפרנציאלית לבתיה"ס תביא בחשבון את הכנסותיהם ממקורות אחרים, ובכלל זה את המשאבים שמעבירות הרשויות המקומיות ממקורותיהן העצמיים והכנסות ממשקי הבית. בד בבד על משרדי החינוך והפנים לפעול ולהשלים במשותף את ביצוע ההחלטה בנוש ,א שקיפות בתקציבי החינוך .ולקבוע את מתכונת דיווח הנתונים הנדרשת מהרשויות המקומיות ברמת מוסד החינוך | 1392 | תקצוב דיפרנציאלי ככלי לצמצום פערים במערכת החינוך