חומר רקע

הלשכה המשפטית הייעוץ המשפטי ל וועדת העבודה והרווחה ,ירושלים"ה כ בסיוון התשפ"ד 1 ביולי 2024 אל: חברי ועדת העבודה והרווחה מאת: הייעוץ המשפטי של הוועדה :הנדון הצעת חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם (תיקון– ,)קבלן שירות בתחום הסיעוד התשפ "ד– 2024 /(פ4407/25 ), יוזם ח"כ אליהו רביבו בהצעת החוק שבנדון מוצע להחיל על כל קבלן שירות בתחום הסיעוד (בין אם של ישראלים ובין אם של זרים) את חובת רישוי ואיסור התקשרות עם קבלן לא מורשה החלות מכוח סעיף10 א לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו- 1996 (להלן–החוק), לגבי קבלן שירות בתחומי ניקיון ואבטחה ושמירה ,ו נוסף על כך להחיל עליו את החובות לפי סעיף10(א) ו- )(ב) לקבל היתר מיוחד (במקום רישיון לעניין העסקת עובדים זרים שמותנה בכך שאלה מטרתו ועיסוקו היחידים. לפי דברי ההסבר מטרת הצעת החוק היא להפריד בין חברת הסיעוד המעסיקה עובדי סיעוד ישראליים ,ובין חברת סיעוד המעסיקה עובדים זרים כדי לייעל את העסקת העובדים זרים בתחום הסיעוד ולשפר את הבקרה של המוסד לביטוח לאומי על השירותים הניתנים בתחום הסיעוד, ובכך למנוע בעיתיות שנגרמ ת עקב תשלום תעריף אחיד לשתי קבוצות העובדים למרות ההבחנה בין העלויות השונות החלות .לגביהם יצוין כי לפי הצעת החוק תחול חובת הרישוי גם על חברת סיעוד המעסיקה עובדים ישראליים, ו הוראות הצעת החוק יחולו גם על קבלן שירותי סיעוד ש ו אינ ,פועל במסגרת התקשרות עם המוסד לביטוח לאומי אף ו אם אינ ו .פועל בתחום הסיעוד הביתי אלא בתחום הסיעוד המוסדי כדי להניח את התשתית לדיון ב סוגיות המוצעות לה לן , להלן סקירה קצרה של עיקרי הרקע המשפטי: רקע לעניין רישוי קבלני שירות: 1. בתיקון משנת2009 ל חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו– 1996 (להלן– )החוק , נקבע בסעיף10 א לחוק כי סעיפים2 עד9 ופרק ד' לחוק האמור - הקובעים את החובות לקבלת רישיון , תנאי הרישיון, הפרוצדורה לקבלתו וחובת הדיווח המפורטת על העובדים ,ושכרם שנקבעו לעניין קבלן כוח אדם לפי החוק האמור, יחולו גם לעניין קבלן שירות בתחומים שנקבעו בתוספת השנייה לחוק . תיקונים משנת2011 ומשנת2017 קבעו בסעיף10ב לחוק כי אסור לאדם להתקשר או לקבל שירות מקב לן כוח אדם או מקבלן שירות החייבים ברישוי לפי החוק אם אינם בעלי רישיון כאמור– אלא אם כן אותו אדם הוא יחיד ש מקבל את כוח האדם או השירות למטרת שירות אישי (שאינו לצורך עסק, משלח יד או .)שירות ציבורי 2 2. נ הת אים למתן רישיון הקבועים בסעיף3 לחוק כפי שהוחלו על קבלן שירות כוללים ניסיון ניהולי או עסקי וידע בתחומי זכויות עובדים של הקבלן או המנהל מטעמו , המצאת ערובה למילוי החובות כלפי העובדים והעדר הרשעה פלילית רלוונטית, ו מכוח הסמכה באותו סעיף נקבעו גם תנאים בתקנות העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם (בקשה לר י שיון), התשנ"ו- 1996 , ובהם תנאים פיסיים במשרדי קבלן כוח האדם, צירוף מסמכי התאגיד או תעודה על רישום העסק לצרכי מס, מסמך המעיד על מנהל התאגיד או הבעלות קס בע , והסכמה לקבלת מידע מהמרשם הפלילי. בתקנה3 נקבע כי "השר רשאי לדרוש ממבקש הרישיון הבהר ות , פרטים ."נוספים, מסמכים ותצהירים נוספים הנחוצים, לדעתו, לשם טיפול בבקשה 3. לפי תקנות העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם (ערובה), התשנ"ו- 1996 , אי קיום חובה מהותית של הקבלן כלפי עובדיו תהיה עילת ל חילוט ה ערובה , לאחר התי י עצות עם וועדה מייעצת ,שימוע של הקבלן בפניה , .ובמקרים מתאימים מתן הזדמנות לקבלן לתקן את ההפרה .השימוש בכספי הערובה המחולטת יהיה למילוי החובות שהופרו כלפי העובדים לגבי סוג הערובה וסכומה נ קבעו הוראות שונות המבחינות בין קבלן כוח אדם או קבלן שירות המעסיק עובדים ישראליים ובין זה המעסיק עובדים זרים כ:להלן א. ,ככלל הערובה שעל קבלן השירות להמציא ניתנת בערבות בנקאית או בשעבוד של נכס פיננסי, וסכומה מותאם להוצאות השכ ,ר של קבלן כוח האדם עבור עובדיו ולכל היותר בשל שכר עבודה העול ה על364,647 שקלים חדשים, יהיה סכום הערובה הוצאותיו של הקבלן בשל מחצית משכר העבודה כאמור או273,484 שקלים חדשים, הגבוה מביניהם . ב. ,לעומת זאת קבלן של עובדים זרים מחויב בערובה של9,326 שקלים חדשים בעד כל עובד זר והערובה יכולה להיות רק מסוג של ערבות בנקאית או ערבות של מבטח, ונועדה להבטחת הוצאות בשל שכר העולה בשליש על .שכר המינימום 4. סעיף9 לחוק שהוחל כאמור גם על קבלן שירות מחייב למסור לשר אחת לשנה לפחות דיווח " מאושר על ידי רואה חשבון על עיסוקו של הקבלן שיכלול נתונים בדבר מספר עובדיו, לפי ענף ,עבודה, מקומות עבודתם, תקופות עבודתם, שכרם, תשלומים בקשר לעובדיו על פי חיקוק ונתונים נוספים כיוצא באלה שיורה השר." 5. מדברי ההסבר לתיקון האמור לחוק משנת2009 , עולה כי מטרת החלת חובת הרישוי על קבלני שירות היא לחזק את הפיקוח על קבלני השירות כדי לשמור על זכויותיהם של עובדים חלשים במשק. תחומי הניקיון, השמירה והאבטחה, הם תחומי עבודה שבהם א ין לחברות הנותנות ,שירותים "מפעל" משלהן, אלא הן פועלות בחצרים של מפעלים בבעלות אחרים. כמו כן עובדים המועסקים בתחומים אלה נמנים עם קבוצות העובדים החלשים ביותר במשק. עוד צוין .שתחלופת העובדים בענפים אלה גבוהה במיוחד יצויין כי לפי סעיף10 א(ג) לחוק, ניתן להוסיף לעניין קבלן שירות רק תחום עבודה שהשכר הממוצע המשולם בו אינו עולה על השכר הממוצע .במשק כאמור, בהצעת החוק הנדונה מוצע להחיל את ההוראות לפי סעיף10א ו- 10 ב גם על .קבלן שירות בתחום הסיעוד 3 6. סעיף10 (א) לחוק קובע כי לא יעסוק אדם כקבלן כוח אדם הנותן שירותי כוח אדם של עובדים שאינם תושבי ישראל )(למעט מסתננים ,, אלא אם כן הוא בעל היתר מיוחד לכך מאת שר הפנים במקום הרישיון הנדרש לפי אותו חוק, ומתנה את מתן ההיתר כאמור בכך שיינתן רק לתאגיד שמטרתו ועיסוקו היחידים הם מתן שירותי כוח אדם ש ל עובדים שאינם תושבי ישראל. הוראה זו לעניין הצורך בהיתר מיוחד לא הוחלה על קבלן שירות בחוק הקיים , ואולם בהצעת החוק .שבנדון מוצע להחיל גם אותה על קבלן השירות בתחום הסיעוד 7. להשלמת התמונה יצוין כי הצעת החוק אינה מציעה להחיל על קבלן השירות בתחום הסיעוד ההוראות שנקבעו ב סעיף1ז1 לח וק עובדים זרים , התשנ"א- 1991 בדב ר חובת המעסיק בפועל כלפי עובד של קבלן כוח אדם במקרה של אי עמידת הקבלן בהוראות החוק לעניין תשלום שכר העובד, תשלום פיקדון עבורו, חובת הסדרת ביטוח רפואי, ואם הוא מתגורר בחצרי המעסיק בפועל– גם חובת העמדת מגורים הולמים . כמו כן נראה כי לגבי קבלן השירות לא חלה סמכות הממונה על זכויות עובדים זרים לפי סעיף1 כג לחוק האמור. עוד יצוין כי האחריות ע ל מזמין כלפי עובד של קבלן שירות לפי חוק לה גברת האכיפה של דיני העבודה, התשע"ב- 2011 נוגע ת רק לתחומי ( השירות שפורטו באותו חוק)שמירה ואבטחה, ניקיון והסעדה – כך שגם היא לא תחול על .קבלן השירות בתחום הסיעוד רקע לעניין גמלת הסיעוד וחברות הסיעוד: 1. חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995 (להלן– )חוק הביטוח הלאומי קובע תנאים לקבלת גמלת סיעוד לגבי תושב ישראל שהגיע לגיל פרישה, ועומד במבחן הכנסה . שיעור גמלת הסיעוד תלוי ב התאם לרמת תלותו בעזרת הזולת או הזדקקותו להשגחה והיא יכולה להינתן בשעות סיעוד או בשירותים אח רים שפורטו ב אותו חוק. ברירת המחדל לפי חוק הביטוח הלאומי היא קבלת שירותי סיעוד בעין באמצעות נותן שירותים, ואולם שמורה לאדם האפשרות לבחור לקבל את הגמלה בכסף )(בשיעור מופחת. המוסד לביטוח לאומי מתקשר עם חברות סיעוד, במכרז שהוא עורך, לשם מתן הגמלה בעין באמצעות ן כנותני שירותי סיעוד לזכאי גמלת הסיעוד:באחד מהאופנים שלהלן א. באמצעות שליחת עובד ל בית המטופל במשך מספר שעות הסיעוד שלהן זכאי המטופל . יש מקרים שבהם .ההעסקה היא של בן משפחתו של המטופל, המטפל בו ב. אם מקבל הגמלה קיבל מרשות האוכלוסין וההגירה היתר להעסקת עובד זר ב ענף ה סיעוד יכולה חברת הסיעוד להעסיק את ה עובד זר ה במספר שעות מופחת שמגיע למטופל הסיעודי שמקבל את הגמלה . יתר עלות העסקת העובד הזר מוטלת על המטופל הסיעודי שנחשב .מעסיקו של העובד הזר בשאר שעות העבודה 2. מודל אחר של העסקה באמצעות חברות הסיעוד– של עובדים ישראליים או עובדים זרים- מתקיים לעניין עובדים בסיעוד אצל נכי צה"ל לפי תקנה24 ,)לתקנות הנכים (טיפול רפואי התשי"ד- 1954 , שנעשה במימון של משרד הביטחון המתקשר לשם כך עם חברות סיעוד בהליך .מכרזי 4 3. לכאורה גם מטופל סיעודי שאינו זכאי לגמלאות האמורות עשוי לפנות ל קב לן שירת בתחום ה סיעוד לקבלת שירותי סיעוד על ידי עובדיו . יצוין כי כלפי מטופל סיעודי יחיד קיימות בחקיקה כמה הגנות, ובכלל זה אין הוא חייב בתשלום פיקדון עבור העובד הזר, בעוד שחברת הסיעוד ומעסיק מוסדי בסיעוד חייבים בתשלו ם הפיקדון ,הוא פטור מתשלום אגרת בקשה או אג רה ,שנתית עבור העובד הזר"הוא מוחרג מגדר ההגדרה "מעסיק בפועל כלפי עובד של קבלן כוח אדם וכאמור בהיותו יחיד המקבל שירות אישי הוא אינו מנוע מלהתקשר עם קבלן שירות אף .אם אינו בעל רישיון כמו כן סמכויותיו של הממונה על זכויות עובדים זרים כלפי יחיד כאמור מוגבלות למקרים של סחר בבני אדם, עב ,ירות מין או אלימות והטרדה מינית ובחוק עובדים זרים יש הגבלות על שיקול הדעת בעניין ביטול היתר שניתן ליחיד להעסקת עובד זר בסיעוד , .ויש שיקול דעת לעניין גובה הקנס במקרה של הפרת תנאי בהיתר 4. דו"ח מבקר המדינה לשנת2022 בעניין טיפול המדי נה בקשישים סיעודיים השו ה ים בביתם – ביקורת מעקב, סקר את ההתק שרות של המוסד לביטוח לאומי עם חברות הסיעוד , שהמכרז האחרון בעניינה נערך בשנת2008 , ומצא,, בין השאר כי לא תוקנו ליקויים קודמים שנמצאו לעניין מדדים לאיכות הטיפול הביתי ואמצעים שיבטיחו עמידה בהם ובקרה על איכות השירות שנותנות חברות הסיעוד, פרט למנגנון בירור תלונות . כמו כן מצא הדו"ח כי המוסד לביטוח לאומי אינו בוחן את נתוני ההכשרה של המטפלים הסיעודיים שעל חב רות הסיעוד להעביר ואינו מאמת אותן, וכי מערכת הנוכחות והבקרה על ביצוע שעות העבודה ויומני העבודה .שנועדה למנוע "גניבת שעות" אינה פועלת 5. צוות בין- משרדי לבחינת היתכנות העסקת עובדי סיעוד זרים אצל מטפלים סיעודיים באמצעות תאגידים שהגיש בשנת2022 דו"ח לשרת המשפטים דאז, איילת שקד, הזכיר טענות 'שונות כנגד פעולתן של חברות הסיעוד ובין השאר בקשר לדרישות שכר של העובד הזר (עמ20 ,)לדוח ,בדבר העדר שמירת זכויות המטופל על ידי חברת הסיעוד, אף שאליה מועברת גמלתו וכן טענות בדבר רווח ים עודפים בד 'רכים שונות (עמ29 )לדוח ובדבר הכפילות והקשרים עם 'הלשכות הפרטיות (עמ23 'ועמ29 לדוח). בהמלצות הצוות נדחתה האפשרות להקים תאגידים שיהיו מעסיקים הבלעדיים של העובדים הזרים בענף הסיעוד אצל יחידים בעיקר בשל החשש 'לייקור עלות ההעסקה (עמ32-33 )לדוח. מוצע לבחון :את הסוגיות שלהלן  מה התועלת הצפויה מהטלה של ,חובת רישוי או קבלת היתר מיוחד על חברות הסיעוד ו מה יהיה הנטל שהדבר יטיל על החברות .  איזה תנאים ניתן לקבוע בדרישות הרישוי או ההיתר המיוחד, לעומת הדרישות הנדרשות במסגרת המכרזית.  ע ד כמה הפרדת ההעסקה של העובדים הזרים לעומת העובדים הישראליים תאפשר לחסוך ב עלויות המדינה ;מבחינת גמלת הסיעוד 5  עד כמה יסייע משטר הרישוי או ההיתר המיוחד,, לרבות חובת הדיווח שתחול במסגרתו בהבטחת זכויות העובדים הישראליים ,והזרים עד כמה צפוי שיפור זה להשפיע על טיב השירות הניתן למטופל , ועד כמה הוא יסייע בצמצום הכפיל ויות לעומת פעילות הלשכות הפרטיות.  האם יהיה בהטלת חובת הר י שוי, ובהפרדה התאגידית לעניין העסקת עובדים ישראליים ועובדים זרים, כ ד י להקל על הנטל הבירוקרטי המוטל על המטופל הסיעודי, בדמות הפרשות סוציאליות עבו ,ר העובד הזר והאם יהיה בכ וחה של ההפרדה האמורה לרסן את עליות השכר .המאפיינות שוק זה  האם אפשר יהיה לעשות שימוש במבנה של קבלן שירותים כדי לסייע בפתרון בעיות אופי י ניות לענף הסיעוד בתחום העובדים הזרים– כגון בעניין העסקת עובדים מחליפים בימי מנוחה .ובחופשות