חומר רקע

התייחסות איגוד תעשיות המזון לטיוטת דוח ביקורת בנושא הפיקוח על המחירים בענף המזון בפתח הדברים נציין כי אנו מוקירים את עבודת משרד מבקר המדינה ורואים בה חשיבות גבוהה לביצוע צעדי ביקורת אוביקטיבית .ועניינית לצערנו, טיוטת הדו"ח מפספסת את מטרתה העיקרית בבחינת עומק, מסקנות והמלצות באשר לכשלים לאי יישום מנגנון הפיקוח על המחירים ונטל הפיקוח על .המפוקחים במקום זאת, כוללת ה טיוט ה ,סקירה היסטורית רחבה תוך התבססות שגויה על סקירת הכלכלנית הראשית באוצר בעניין"רווחיות חריגה של יבואני המזון והטואלטיקה בישראל" . חשוב מכך, בעת הנוכחית, בדומה לשנים קודמות, אנו עדים להת ערבות בוטה של הדרג הפוליטי בהחלטות מקצועיות תוך דריסה בוטה של מנגנון הפיקוח על המחירים, דבר המביא לנזק כלכלי חסר תקדים למפוקחים . בעת השיח, ריכז איגוד תעשיות המזון בהתאחדות התעשיינים את התייחסותו לכשלים ביישום הפיקוח ונטל הפיקוח על המפוקחים , יחד עם זאת, התייחסותנו מטה הינה לכלל טיוטת הדו"ח .(החלקית) כפי שנשלחה התייחסותנו להלן : 1. התבססות שגויה על דו"ח הכלכלנית הראשית "רווחיות יבואני המזון והטואלטיקה ויוקר המחיה (פברואר2022 ") " מסקירות שערך אגף הכלכלנית הראשית במשרד האוצר לאורך השנים2015 - 2022 רווחיות חריגה של יבואני המזון והטואלטיקה בישראל ובייחוד בקרב עשרת היבואנים הגדו .לים משרד מבקר המדינה מצא בשנת2021 כי הריכוזיות בקבוצות מוצרים מסוימים בענף המזון היא גבוהה . כל אלה יחד מצביעים על כך שמחיריהם של מוצרי מזון רבים בישראל, לרבות ,מוצרי מזון חיוניים גבוהים בהשוואה למדינות אחרות בעולם, ,וכי פער המחירים נובע בחלקו לפחו ,מ ת רווחיות חריגה כתוצאה מהיעדר תחרות מספקת ולא רק בשל תנאים ייחודיים של המשק הישראלי כגון גודל המשק ומיקומו הגיאוגרפי." ][ההדגשה אינה במקור השימוש ב ,דו"ח הכלכלנית הראשית העוסק ב רווחיות חריגה של יבואני המזון והטואלטיקה בישראל ובייחוד בקרב עשרת היבואנים הגדולים, כב יסוס לטענות והסקת מסקנות כי יצרני המזון הישראליים , ובוודאי אלו אשר מוצריהם נתונים בפיקוח, 'נהנים' מרווחיות חריגה ואף מפקיעים מחירים מקוממת, אינה במקומה ואין לה מקום בדו"ח ביקורת מטעם משרד .המבקר נבהיר כי מקטע ה יבוא נים ומקטע יצר ה נים המקומיים הינם שני מקטעים שונים ונפרדים ואינם ברי השוואה . בעוד ש היבואן עוסק בסחר, קניה ומכירה, היצרן הינו יזם המשקיע ב הקמת מפעלי ייצור , טכנולוגיה, פיתוח מוצרים , מערכות בטיחות ואיכות מזון ושורה ארוכה של פעילויות וסיכונים שאינם קיימים במקטע.היבואנים 16/01/2024 ו'/שבט/תשפ"ד לא בכדי מקובל בעולם להפריד בין שני מקטעים אלו ולבחון כל מקטע בנפרד בהתאם לכללים הכלכליים המקובלים , ,מדובר בפעילות עיסקית שונה בתכליתה ,עם סיכונים עסקיים שונים .ממנה נגזרים שולי רווח שונים הפרדה זאת, כפי שמתבקשת, מראה בבירור כי רווחיות מקטע יצרני מזון בישראל נמוכה משמעותית מזאת המקובלת בחברות מזון בעולם ואילו בקרב המקטעים האחרים התוצאה היא הפוכה. יתרה מכך, לא רק שאין הפרדה בין מקטע היבואנים למקטע היצרנים המקומיים כנדרש, דוח הכלכלנית הראשית ו טיוטת דוח המבקר המתבסס עליו אינם עושה את הדיפרנציאציה המתבקשת בין ענף המזון לענף הטואלטיקה , ,זאת למרות ההבדלים המהותיים ביניהם והיותו של ענף הטואלטיקה ריכוזי מא וד במהותו ונשלט בידי מספר יבואנים בודדים , ואילו שוק יצרני המזון אינו ריכוזי כלל וכלל– כפי שמוכח מהנתונים המצורפים בנספח .לעמדתנו להלן הערכה באשר ל מבנה שוק המזון והטואלטיקה1 : מזון תמרוקים טיפוח הבית מספר יצרנים 2,000.00 200.00 100 מספר יצרנים )חו"ל (יבואן 3,000.00 300.00 100 ספקים 4,000.00 500.00 200 אחוז5 ספקים גדולים 30.00% 50.00% 50.00% קמעונאים 8,500.00 2,500.00 2,6000 אחוז5 קמעונאים גדולים 50.00% 75.00% 75.00% גודל שוק במחירי ₪ צרכן ב 80,000,000,000 6,000,000,000 10,000,000,000 מספר צרכנים 10,000,000 10,000,000 10,000,000 לאור האמור לעיל, לטעמנו הסקת ה מסקנות באשר לריכוזיות והרווחיות בענף המזון , תוך 'עירוב מין שאינו במינו ' .בין ענף המזון וענף הטואליקה אינה במקומה יתרה מכך, הסקת מסקנות לפיהן קיימת רווחיות חריגה ואף הפקעת מחירים ע"י יצרני מזון ישראלים אינן מבוססות, שגויות ומסית ות את דו"ח המבקר ממטרתו החשובה לבחינת יישום הכשלים במנגנון הפיקוח על המחירים. אנחנו ממליצים למשרד מבקר המדינה להתמקד בסוגיות אלו ולא בהסברי הרקע הללו שלדעתנו מסיתים את הדיון מהבעיות האמיתיות של הנושא הנדון– .יישום פיקוח המחירים 2. מסקנה שגויה באשר לרמת המחירים בישראל וכשלי השוק הקיימים בישראל בענף המזון במהלך טיוטת הדוח, לרבות בדברי ה רקע ו בדברי ה מבוא מוצג כי "רמת המחירים בישראל (במונחי כוח קנייה) גבוהה ב- 27% בהשוואה לממוצע מדינות הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי(להלן ה- OECD ) והפער בענף המזון אף גבוה יותר ועומד על37% (בהשוואה למדינות ה - OECD ועל51% בהשוו "אה למדינות האיחוד האירופאי 1 מדובר בהערכה מושכלת ולא במחקר עובדתי שימוש בנתוני ה- OECD .הינו שגוי מתודולוגית וגורם עוול קשה לתעשיית המזון הישראלית מדובר בנתונים שלא נועדו לביצוע השוואות בינלאומיות בין מדינות ללא התחשבות לשגיאות .סטטיסטיות כפי שמציין ארגון ה- OECD בעצמו2: "Per capita volume indices should not be used to rank countries as PPPs are statistical constructs rather than precise measures " בנוסף, גם בפרסום של בנק ישראל משנת2012 3 צוין כי נתונים אלו אינם נקיים מחולשות שכן לצורך בניית מדדי המחירים יש להתגבר על בעיות שונות כמו למשל השוואת מחירים של סלי צריכה שונים ,)(שהרי סלי הצריכה אינם זהים בין מדינות או השוואת מוצרים באיכות שונה , כאשר הקושי של השוואת מוצרים באיכות שונה בולט במיוחד .במוצרים שאינם סחירים חולשות אלו עלולות ליצור הטיה במדדים, במיוחד עם סלי הצריכה שונים באופן חריג בין .מדינות במקרה זה מדגיש ה- OECD : "Points to remember when using PPPs: PPPs are statistical constructs rather than precise measures. While they provide the best available estimate of the size of a country’s economy and of its general price level in relation to the other countries in the comparison, they are, like all statistics, point estimates lying within a range of estimates – the error margin – that includes the true value. The error margins surrounding PPPs depend on the reliability of the expenditure weights and the price data as well as to the extent to which the particular goods and services selected for pricing by participating countries actually represent the price levels in each country. As with national accounts data generally, it is not possible to calculate precise error margins for PPPs or for the real expenditure levels and price levels derived from them.4" ,בנוסף ממחקר של מכון שור ש מאוקטובר2021 5 עולה כי קיימת בעייתיות בשימוש בשיטת ה- ECD O להשוואת מחירים בין מדינות בודדות לבין המחיר הממוצע ב- OECD . ,כך לדוגמא 'נכתב בעמ4 במחקר : "כאשר משווים את המחקר המקיף האחרון של OECD ב - 2017 , שבחן את המחירים בקטגוריות שונות של מוצרים ושירותים, למחקר המקיף הראשון של הארגון מ- 2005 , יכול להתקבל הרושם שפערי המחירים בין ישראל לממוצע ה- OECD גדלו עם הזמן... פערי המחירים גדלו בכל קטגוריה, ... עלייה של68% בפער מחירי המזון,... בהינתן קפיצה כה ניכרת במחירים היחסיים בין ישראל לממוצע ה- OECD בכל ט ווח המוצרים והשירותים, אפשר היה .לנחש כי שיעורי האינפלציה בישראל בתקופה זו היו גבוהים יותר... למעשה, ההיפך היה הנכון שיעור האינפלציה השנתי הממוצע בישראל היה 1.6% , מתחת למרבית מדינות ה-OECD – "ובמקרים מסוימים, הרבה מתחת המחקר מציע בין היתר מודל חלופי המשתמ ש במתודולוגיה דומה ל- OECD עם שימוש ביחס .כוח קנייה של התמ"ג במקום בשערי חליפין 2 אתר ה- OECD , מידע בנושא נתוניPPP, שימושים מומלצים והגבלות 3 בנק ישראל, "ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים– ,"פער המחירים בין ישראל למדינות המפותחות2012 4 אתרEuro.stat , OECD Methodological Manual on Purchasin Power Parities , 2012 5 " ,מכון שורש, דן בן דוד ואיל קמחי המחירים גבוהים בישראל? היזהרו מהשוואות בינלאומיות ," 2021 חשוב לא פחות, השוואת ה - OECD בעניין רמות המחירים במונחי כוח הקנייה פורסמה בשנת 2019 , תוך שהיא מבוססת על נתוני שנת2017 ,כלומר, מקור ההשוואה הינו לפני למעלה מ- 6 !שנים לתפיסתנו, טיוטת הדו"ח כוללת בדברי הרקע והמבוא מסקנה שגויה לפיה "כל אלה יחד מצביעים על כף שמחיריהם של מוצרי מזון רבים בישראל, לרבות מוצרי מזון חיוניים, גבוהים ,בהשוואה למדינות אחרות בעולם ,וכי פער המחירים נובע, בחלקו לפחות מרווחיות חריגה כתוצאה מהיעדר תחרות מספקת "...ולא רק בשל תנאים ייחודיים של המשק הישראלי. ,שוב ,מסקנה זו ,לפיה ישנה רווחיות חריגה בענף המזון בישראל מהווה קפיצה מחשבתית שאינה מבוססת ו אינה נכונה ובעיקר מביאה ליישום מדיניות ממשלתית שאינה מטפלת בבעיות השורש במשק הישראלי בכלל, ו בענף המזון בפרט . "כחלק מהתייחסותנו ל תוכנית להפחתת הריכוזיות והגברת התחרות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה " כפי שפורסמה ע"י משרד האוצר בחודש מרץ2023 , ובאה לידי ביטוי כחלק מחוק ההסדרים לשנים2023-2024 , פירטנו א ת עמדתנו באשר לכשלים בניתוח ענף המזון, הן .)'בהיבטי הריכוזיות והריווחיות, לרבות הכשלים בענף המזון בישראל. (רצ"ב כנספח א ,יתרה מכך הסקירה ההיסטורית, כפי שמפורטת בטיוטת הדוח, מבהירה כי מנגנון הפיקוח על המחירים נועד לאזן בין מחירי המוצרים בתקופת אינפלציה גואה לבין רווחיות סבירה למפוקחים , ואין זה תפקידו של הפיקוח על המחירים להתמודד עם בעית יוקר המחיה באשר .היא 3. מסקנה שגויה לפיה ישנה בע י ית 'הפק ע'ת מחירים בישראל בעמוד15 לטיוטת דוח הביקורת, כחלק מפירוט הצורך בפיקוח על המחירים, נטען כי "הפקעת מחירים היא בין הגורמים המרכזיים שמלבים את בעיית יוקר המחיה מזה שנים רבות במגוון תחומים"וגם בענף המזון השאלה הנשאלת הינה מהו הביסוס העובדתי להסקת מסקנה כה חריפה לפיה ישנה הפקעת )!?( מחירים ע"י ספקים בענף המזון בישראל . .מדובר בטענה קשה, החייבת להתבסס על עובדות, נתונים וניתוח מפורט 4. אי עמידה באחת ממטרות הפיקוח על המחירים ל'הבטחת תשואה הוגנת ורווחיות סבירה למפוקחים ' והיעדר התייחסות מפורטת לכשלים ביישום מנגנון הפיקוח: לתפיסתנו, טיוטת דו"ח הביקורת נעדרת בחינה מעמיקה באשר לאי עמידת מנגנון הפיקוח באחת ממטרותיו– 'הבטחת תשואה הוגנת ורווחיות סבירה למפוקחים', וכן דריסת מנגנון .הפיקוח על המחירים באופן בוטה ומשיקולים פוליטיים בעת האחרונה אנו עדים לחוסר הוודאות המוחלט עימו מתמו דדים החברות המייצרות מוצרים ,מפוקחים מאחר והחברות אינן יכולות להתבסס על יישום מנגנון הפיקוח על המחירים, זאת .לאור דריסתו משיקולים פוליטיים ושאינם כלכליים צפייתנו הינה כי דו"ח הביקורת יתייחס לסוגיה זו באופן מפורט ומעמיק תוך הבנת הנזקים .הכלכליים הנגרמים למפוקחים יתרה מכך, ניכר כי מנגנון הפיקוח על המחירים מושפע משיקולים פוליטיים שאינם ענייניים, גם במקרים בהם עדכון המחירים נדרש להתבצע בהתאם למנגנון עדכון אוטומ .טי 5. היעדר התייחסות מפורטת באשר לכשלים במנגנון הפיקוח טיוטת דו"ח המבקר נעדרת התייחסות באשר לעיכובים הקשים בעדכון השוטף של מחירים ."מפוקחים ובביצוע "עדכון הבסיס בדיקת עדכון בסיס שנעשתה ביחס למוצרי החלב לדוגמא, לא רק שאינן מיושמות משיקולים שאינם ענייניים )!( , הן כלל אינן מסתיימות ,היינו מצפים כי טיוטת דו"ח המבקר תתייחס לנקודה קריטית זו באופן רחב ומעמיק תוך מתן המלצה לפיה יש לקבוע פרק זמן מוגדר ומחייב לתהליך בדיקת הבסיס , מתחילתו ועד סופו (3 )חודשים כדוגמא . יתרה מכך, כפי שציינו מרכיב עלות ההון ( WACC ) במתודולוגיית פיקוח המחירים ,אינו ידוע ונקבע לחברה המפוקחת רק בדיעבד, על בסיס ע לויות הון במועד קביעת המחיר , מביא לפגיעה אנושה ביכולתן ובמוטיבציית החברות .לבצע השקעות הוניות הערות ותיקונים ספציפיים לטיוטת הדוח ,לצד הערותינו הרוחביות, המובאות באופן חלקי לעיל ומפורטות בנספחים המצורפים להלן הערות .ותיקונים לגוף טיוטת דוח הביקורת 6. עמוד2 – פער המחירים הממוצע בין מחירי לחם מקמח חיטה מלאה למחירי הלחמים המפוקחים מוצג כי פער המחירים הינו253% ( בין מחירי לחם מקמח חיטה מלא2.17 ל₪ - 100 )גרם ( למחירי הלחמים מקמח רגיל המפוקחים0.84 ל₪ - 100 .)גרם :התיקון הנדרש הפער הינו153% .ולא כפי שנכתב 7. מוצרי המזון בפיקוח משרד הכלכלה צוין כי ישנם46 ,מוצרי מזון בפיקוח20 במשרד הכלכלה ו- 26 .במשרד החקלאות :התיקון שנדרש ישנם7 מוצרי מזון מפוקחים במשרד הכלכלה לצרכן הסופי– 5 סוגי לחמים (מהם2 לא מיוצרים) ו-2 .סוגי מלח יש ל בצע הפרדה ברורה בין פיקוח על תשומות לבין המוצרים .)המפוקחים לצרכן הסופי בשני המשרדים (כלכלה וחקלאות 8. עמוד30 – פסקה134 צוין כי" ממצאי המחקרים האלה הצביעו על עדויות לריכוזיות ולרווחיות עודפת בתשומות ."שונות בייצור החלב שלא מצויות בפיקוח אנו סבורים כי נקודה זו ראויה להתייחסות נרחבת יותר ולהמלצות למשרדי הממשלה הנוגעים בדבר. כפי שידוע גם למשרד המבקר, התשומות של המזון לפרות מחזיקות כמעט מחצית ממחיר החלב הגולמי ולכן השפעתן על "מחיר המטרה" גדולה מ אוד. משק החלב מפוקח באופן .קיצוני, למעט "בועה" זו בתוכו אשר מחייבת בחינה מעמיקה 9. עמוד35 – לוח3 ,: משך הזמן לעדכון שוטף של מוצרי מזון, עמילן וגלוקוז2022 הלחם צוין כי פניית המפוקח הינה17.5.2022 ., נתון שאינו נכון פניית המפוקח הייתה בשנת2013 , מספר שנות העבודה של וועדת המחירים הינו9 שנים . החלב צוין כי פניית המפוקח בוצעה ביום20.1.22 ., נתון שאינו נכון פניית המפוקח בוצעה ביום9.11.21, לכן מספר ימי העבודה המצטבר הינו למעלה מ - 225 .ימים :התיקון שנדרש לתקן את המועדים ומניין ימי העבודה בהתאם לכתוב .לעיל 10 . עמוד38 – פסקה 183 פסקה 182 נמחק ה , ולכן ולא ברור ה כוונת סעיף183 הפותח במילים "המפקח במשרד הכלכלה ציין כי הסיבה העיקרית לכך " ...הייתה הסיבה העיקרית לכך על כן לא ברור למה הכוונה 11 . עמוד50 – תרשים10 ,ישנה הפרדה מלאכותית של שוק הלחם, הלחמניות והפיתות תוך הגדרת הלחם המפוקח כשוק .בפני עצמו והפרדה בינם לבין הלחמים שאינם בפיקוח הגדרת שוק הינה מעיני הלקוח, תוך הבנת המוצרים התחליפיים, ולא באופן קטגורי שרירותי .בהתאם להחלטה ממשלתית תשומת לב נדרשת בעניין זה באשר לחלוקה לשווקים המבוצעת בהרחבה ע"י משרד האוצר .ורשות התחרות בעניין זה גם בשווקים נוספים :התיקון הנדרש התייחסות לשוק הלח .ם כשוק אחד, בו הלחם המפוקח וזה שאינו בפיקוח הינם תחליפיים