חומר רקע
25
ביוני
2024
לכבוד
יו"ר
הו ועד
ה
לענייני
ביקורת המדינה ,חה"כ מיקי לוי
חברות
וחברי ועדת ביקורת המדינה
כנסת ישראל
:הנדון
עמדת פורום ארלוזורוב בעניין הפיקוח על מחירי המזון בישראל
לקראת דיון וב
ועדה
לביקורת המדינה
בנושא
הפיקוח על המחירים בענף המזון ביום1.7.2024
יוקר
המחייה
בישראל גבוה מאוד :
כוח הקנייה של הישראלי הממוצע
נמוך בכ-
27%
מממוצע מדינות ה-
1
OECD
הסיבות המרכזיות לכך :שכר נמוך כוח ו ריכוזי של מעסיקים
בעיית יוקר המחיה בישראל אינה רק בעיה של מחירים גבוהים הנובעת מהיעדר תחרות, אלא
בעיקר
בעיה של שכר נמוך הנובעת מתת-השקעה בתשתיות ציבוריות ומכוח-
עודף של
מעסיקים בשוק העבודה .
1 . מחירי
המזון בישראל
גבוהים
א.
במבט
על
מוצרי
מזון בלבד , כוח הקנייה
נמוך כב -
27.2%
בהשוואה לממוצע ה-
OECD
,(פורום ארלוזורוב
2024
,, טרם פורסם. על בסיס לן2023
)
ב .
בין
2005
ל-
2022
הפער בין ממוצע ה-
OECD
לישראל ,
בקטגורית מוצרי מזון,
שעמד ב-
2005
על
20.4%
התרחב בכ-
8.5%
.
1
נכון לשנת2022
(
עדכון נתוני
ה-
OECD
האחרון) כוח הקנייה של השכר הממוצע בישראל נמוך מממוצע הOECD
-ב-
26.9%
,(פורום ארלוזורוב
2024
,, טרם פורסם. על בסיס לן2023
).
איור1 :
,כוח הקנייה של השכר בהשוואה בינלאומית2022-1995
מקור
הנתונים :
OECD-Stat
; עיבוד
הנתונים.: פורום ארלוזורוב
איור2
,: הפער בכוח הקנייה של השכר השעתי בישראל, במונחי קטגוריות צריכה2022
מקור
הנתונים :
OECD-Stat
; עיבוד
הנתונים
: פורום ארלוזורוב
איור3
:
,המחיר לצרכן של ק"ג חמאת גוש2023-2014
)(רבעונים
מקור הנתונים: סטורנקסט; עיבוד הנתונים: מכון יסודות
2.
בשוק המזון בישראל יש תמריץ נמוך להורדת המחיר לצרכן
א.
ביקוש קשיח
–
בגלל שמוצרי מזון מהווים מצרך בסיסי, הביקוש אליהם פחות רגיש למחיר. היכולת
להגדיל מכירות על ידי הורדת מחיר מוגבלת והסכנה לפגיעה במכירות בעקבות העלאה קטנה (כל עוד
.)ההעלאה נעשית במקביל לחברות אחרות, כדי להימנע מתחרות מחירים
ב .
חיי מדף
ומלאי –
ככלל, יכולת האחסון של מוצרי מזון מוגבלת. לכן, בעת מחסור, חברות יעדיפו להעלות
מחירים ולא להרחיב את הייצור. להבדיל, עבור מוצרים בני-
קיימה, המלאי מאפשר התמודדות עם מחסור
זמני וממתן
את הסכנה בהיצע עודף
(אם
הביקוש נמוך מהצפוי ,
מגדילים
את המלאי .)לרוב
מוצרי
המזון
צבירת מלאי
מסוכנת מדי בגלל חיי המדף
והעלויות .
ג.
עתיר-
עבודה – חלק ממוצרי המזון מיוצרים בתהליך עתיר-
עבודה שבו העלות הקבועה יחסית נמוכה ולכן
העלות ליחידה לא יורדת עם הרחבת הכמות. בניגוד לתהליך ייצור עתיר-
הון, לא ניתן להרחיב את שולי
הרווח
באמצעות
הרחבת הייצור
(הפחתת עלות הייצור
הממוצעת ,)אלא רק על ידי
העלאת המחיר.
3. סיבה
#1
ל יוקר מחיה גבוה וכוח קנייה נמוך :ריכוזיות בענף המזון
כפי
שעולה מנתוני האוצר, הריכוזיות הגבוהה בענף המזון מקנה לחברות המובילות את היכולת לעלות את
שולי הרווח על חשבון הצרכן ,(משרד האוצר2022
,
2023
) .זהו ביטוי לכך שלא השוק קובע
את המחיר אלא
החברות
המובילות .
רפורמות המחירים השונות שננקטו לאורך השנים לא עזרו , המשך
העיסוק
רק בהן–
לא צפוי לשנות את
המגמה :
74.1
58.2
62.0
50.7
44.0
41.3
45.9
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
Q1
Q3
Q1
Q3
Q1
Q3
Q1
Q3
Q1
Q3
Q1
Q3
Q1
Q3
Q1
Q3
Q1
Q3
Q1
Q3
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
ש״ח לק״ג
יבוא ייצור מקומי מחיר כללי
מכסות
פטורות
בהליך תחרותי
ביטול פיקוח
על המחיר
ביטול המכס,
החלת פיקוח על
מחיר חמאה מיובאת
א.
הלחימה
.בריכוזיות חשובה אבל הצלחתה לא מובטחת ועלולה לקחת זמן רב
לפי דו "ח
בנק ישראל
האחרון ,אין סימנים
שהסרת חסמי
ייבוא
הביאה
לירידה במחירי המזון
,(בנק ישראל2024
) .
א.
לפי הדו ,"ח
מאז
2011
"ננקטו בישראל צעדים להורדת מחירי המזון באמצעות עידוד התחרות בשיווק
הקמעונאי והגמשת היבוא. אף על פי כן לא ירדו המחירים היחסיים של המזון בישראל בעשור
."האחרון
ב .
חוקרי הבנק
אף ציינו שחל גידול בייבוא
בעקבות הסר
החסמים וששיעור ייבוא המזון בישראל
אינו
נמוך בהשוואה בינלאומית .כלומר ,הגידול בייבוא לא
התרגם למחיר לצרכן ,
וישראל אינה סובלת
ממחסור בייבוא ככל שמחסור זה
נמדד בהשוואה
למדינות
אחרות.
ב .
במחקר
שנעשה
במכון
יסודות
על צעדי
מדיניות
בתחום
,החמאה
לא
נמצאה
תמיכה
לטענה שהסרת
המכס
הובילה להורדת המחירים , ונמצא כי
לאחר הסרת הפיקוח המחיר לצרכן
עלה2 .
א.
המחסור ששרר בשוק בראשית שנת2019
,היווה את המוטיבציה העיקרית לצעדי המדיניות שננקטו
אולם גורם מרכזי למחסור
בחמאה
היה הימנעות הממשלה מהעלאת המחיר המפוקח בניגוד לחוק ,
שהביא
ה
את
היצרנים
המקומיים
להגיב
בצמצום
הייצור.
ב .
לאחר הסרת הפיקוח היה המחיר לצרכן בישראל גבוה ב -
3-2
( ש"ח לק"ג30-20
אגורות ל-
100
)גרם
מאשר בתקופת הפיקוח.
4. סיבה
#2
ליוקר מחיה גבוה וכוח קנייה נמוך :צמצום
דרסטי של השימוש
בפיקוח
מחירים
א.
פיקוח
מחירים
נועד בדיוק
למצבים
בהם המחיר לא נקבע על ידי השוק .
במקום
שהחברות המובילות
יקבעו אותו כדי להגדיל
את הרווח שלהן על חשבון
הצרכנים ,
מעורבות הממשלה
מאפשרת לשמור
על
רווחים
הוגנים
לחברות
ומחירים
הוגנים
לצרכנים .
ב .
י
שנה הסכמה ש
תחת ריכוזיות ,ובפרט
,בשוק לא תחרותי
פיקוח המחירים הוא אמצעי יל יע
להורדת
המחירים3 ,4.
למרות
זאת, לפי דו"ח מבקר המדינה(
2024
)
,האוצר נמנע
משימוש בפיקוח
מחירים ,
ובכלל
זה קיום החוק
כלשונו ואכיפתו
באופן יעיל .
ג.
גם
באירופה ,
בעקבות
אינפלציית
האנרגיה
בשנים
האחרונות ,נעשה שימוש
בכלים של פיקוח
מחירים .
התוצאה :
הורדה של
האינפלציה
בעד2
נקודות האחוז ב-
2022
;
אי שיבוש
של אספקת
האנרגיה ;
ומסקנה כי שימוש
מוקדם יותר
היה
מגדיל
.את ההשפעה החיובית של הפיקוח
א.
מחקר של קרן המטבע
הבינלאומית מצא שהשימוש
בכלים אלו מיתן
את האינפלציה5.
הכלים
כללו
מעורבות במחירי האנרגיה, בדרך כלל הגבלה מקסימלית של המחיר לצרכן או המחיר בשוק
.הסיטונאי, תוך סבסוד הפער בינו לבין מחיר השוק
ב .
מחקר נוסף התייחס לצעד הכלל-
אירופי שכלל הגבלת מחיר ללא סבסוד; האיחוד האירופי השתמש
בכוח השוק שלו כדי לכפות מחיר מקסימלי על השוק. המחקר
מצא
שהחלת פיקוח
המחירים הורידה
את מחירי האנרגיה ולא השפיעה על
אספקת
ה
ושהחלת
מוקדמת יותר הייתה מעצימה
את
ההשפעה החיובית6 .
2
ארבל ש', טרם פורסם
3 פי כ
( שעולה למשל מדו"ח ועדת קדמי2012
( ) ודו"ח ועדת טרכטנברג2011
.)
4
( מחקרים של פרופ' צבי אקשטיין ואחרים2005) ושל ד"ר יובל אופק-
) שני2012
.( מצאו שפיקוח המחירים יעיל בהורדת המחירים בשוק לא תחרותי
5
Gourinchas et al., 2023
6
Krebs & Weber, 2024
5 . סיבה
#3
:ליוקר מחיה גבוה וכוח קנייה נמוך
תת-
השקעה
בתשתיות ציבוריות המובילה
לפגיעה ב
פריון העבודה ו
לשכר
נמוך
א.
רוב העלייה ביוקר המחיה בהשוואה למדינות אחרות מיוחסת לירידה בפריון העבודה. פריון העבודה
בישראל היה גבוה מממוצע ה-
OECD
בשנות ה-
90
של המאה ה -
20
, אך כיום הוא נמוך ממנו משמעותית
ב .
יש הסברים שונים ל
פער הפריון.
במחקר של מכון אהרון החוקרים אומדים
את רכיבי פער הפריון ומוצאים
כי רובו מורכב מתת-
השקעה במוצרי הון פיזי (ציבורי ופרטי), וכשליש נובע מהון אנושי נמוך7
.
במחקר
,אחר שעושה שימוש( באמצעות סקרי המיומנות הבינלאומייםPIAAC
,)
עולה
ש-
76%
מהפער בפריון
לעובד מוסברים בפער ברמת המיומנות של העובדים (הון אנושי) ובפער בהון הפיזי8
.
במחקר של מרכז
טאוב, החוקרים
תולים את הפריון הנמוך בריכוזיות גבוהה, בחסמים רגולטוריים ובשעות עבודה מרובות9 .
גם בנק ישראל פרסם דוחות מקיפים הכוללים גם ניתוח של הסיבות לפער הפריון וכן שורת הצעות לצעדי
מדיניות המיועדים לפתור אותו, בעיקר באמצעות השקעה ציבורית בתשתיות ובחינוך10
.
6 . מסקנה :נוכח
הריכוזיות הגבוהה ומאפייני שוק המזון, כלים של פיקוח מחירים
עשויים
להיות
יעילים
ורלוונטיים לבעיית מחירי
המזון בישראל .
א.
בתור
התחלה ראוי ליישם את חוק פיקוח המחירים הנוכחי ולאכוף אותו בצורה יעילה, ואף להרחיב את
.מגוון המוצרים המפוקחים
ב .
נוסף
לכך, ראוי לבחון יישומים אפשריים נוספים של פיקוח מחירים. למשל, התניית עליית מחירים מרמה
.מסוימת בהגשת בקשה מיוחדת שכוללת דיווח על נתוני הרווח
לפרטים נוספים: עו"ד בועז גור | מנהל המחלקה הציבורית–
| פורום ארלוזורוב054-7760954
|
[email protected]
7
'אקשטיין ואח ,
2021
8
Hazan & Tzur, 2019
9 ברנד ורגב ,
2015
10
,בנק ישראל2019
,
2021
נספח :על השימוש ב
נתוני ה-
OECD
ו
איכות מדדי ה-
PPP
1.
ה-
OECD
מפרסמים את מדדי ה-
PPP
ומדדים מצרפיים אחרים, במטרה לערוך השוואות בין-
לאומיות, ובפרט
.כדי להשוות תוצר, צריכה פרטית, פריון, שיעורי צמיחה, ומחירים
2.
חשוב להכיר את האתגרים המתודולוגיים שנלווים להכנת ה-
PPP
על ידי ה-
OECD
,למשל
חוסר היכולת לחשב
סטיות תקן11
למדדי ם ,
,אולם ההשוואות
הנעשות
באמצעותו תקפות .האזהרה
הנלווית בשימוש בנתונים
נוגעת
למקרה
שישנם .הבדלים קטנים בין מדינות, ולא לפערים של עשרות אחוזים
3.
המוצרים המושווים בנתוני ה-
PPP
מושווים על בסיסSPD
(
Structured Product Description
), שמתאר
בצורה מפורטת את המוצרים הנכללים בהשוואת המחירים ,ועל כן ,
המוצרים
המושווים
במדד זה
הינם
בעלי
איכות זהה.
4.
יש
להיזהר בשימוש
במדדי
רמת המחירים ההשוואתית (
CPL
)
.המוטים כתוצאה משינויים בשער חליפין
( ביקורת זו מנוסחת על ידי בן דוד וקמחי2021
). על מנת להתמודד עם בעיה זו אנו מציעים לאמץ את גישתם
ולהשוות את מדדי ה-
PPP
השונים למדד ה-
PPP
לתוצר
(כפי שנעשה על ידי בן דוד וקמחי), או, לפי הגישה
שאנו אימצנו ב-
( לן2023
), להשתמש בשכר בכל מדינה בתור נקודת השוואה. השימוש בשכר מהווה לדעתנו
נקודת השוואה טובה יותר, כיוון שהוא מתייחס ל-
.""כמה אזרחי המדינה יכולים לקנות
5.
כמו
,כן פערי המחירים במונחיPPP
לא מהווים כשלעצמם
עדות מספיקה
לרווחיות חריגה כתוצאה מהיעדר
תחרות מספקת. זוהי אמנם עדות מסוימת, אך יש צורך במחקר של מבנה השווקים והתחרות הספיציפיים
בענפי המזון כדי להגיע למסקנה חותכת. בפרט, אנו מצביעים ב-
( לן2023
) על כך שבאופן כללי בעיית יוקר
המחיה בישראל אינה רק בעיה של מחירים גבוהים הנובעת מהיעדר תחרות, אלא בעיקר בעיה של שכר
נמוך הנובעת מתת-השקעה בתשתיות ציבוריות ומכוח -
.עודף של מעסיקים בשוק העבודה
11
ניתן לציין כי בשנת2012
התפרסם מאמר של זוכה הפרס ע"ש נובל בכלכלה פרופ' אנגוס דיטון, שמציע דרך לחשב סטיות תקן למדדי ה-
PPP
, אולם
:גישתו לא אומצה וסטיות התקן לא מתפרסמות. ראו
Deaton, A. (2012). Calibrating measurement uncertainty in purchasing power parity exchange rates. International Comparison
Program 7th technical advisory group meeting. International Monetary Fund.
מקורות
Gourinchas, P.-O., Dao, M. C., Dizioli, A., Jackson, C., & Leigh, D. (2023). Unconventional Fiscal
Policy in Times of High Inflation. IMF.
Hazan, M. and Tsur, S. (2019). Why is labor productivity in Israel so low? In: A. Ben-Bassat, R.
Gronua, and A. Zussman (eds.) The Israeli Economy 1995-2017. Cambridge University Press.
Krebs, T., & Weber, I. (2024). Can Price Controls be Optimal? The Economics of the Energy Shock
in
Germany
(Economics
Department
Working
Paper
Series).
UMASS
Amherst.
https://scholarworks.umass.edu/econ_workingpaper/357
אקשטיין, צ’, מנחם-
( ’כרמי, ש’ וסומקין, ס2021
). אסטרטגיה למדיניות השקעות ורפורמות להעלאת הפריון
והצמיחה במשק. נייר מדיניות2021.06. מכון אהרן למדיניות כלכלית, הבינתחומי הרצליה.
,ארבל ש', הופמן ב' (טרם פורסם) השפעת רפורמות יבוא במוצרי מזון על המחיר לצרכן
מכון
יסודות
אופק-
( .שני, י2012
). ההשפעה של הסרת פיקוח מחירים על מחירי מוצרי החלב בישראל במהלך התקופה1999-
2011. אוניברסיטת תל-
אביב.
( .אקשטיין, צ., פריזט, ש., & לינדנר, ש2005). אפיון שוק מוצרי החלב. אפלייד אקונומיקס.
( בנק ישראל2019
). דוח מיוחד של חטיבת המחקר: העלאת רמת החיים בישראל באמצעות הגדלת פריון
.העבודה. חטיבת המחקר
( בנק ישראל2021
). תכנית בנק ישראל להאצת הצמיחה במשק: ארבעה צירי פעולה אסטרטגיים מומלצים
.לממשלה ומסגרת פיסקאלית למימונם. חטיבת המחקר
( .בנק ישראל2024
). דו"ח בנק ישראל2023
. בנק ישראל.
( ’ברנד, ג’ ורגב, א2015). הגורמים להתרחבות פערי הפריון בין ישראל ל-
OECD: השוואה ענפית רב-
.שנתית
בתוך: א’ וייס וד’ צ’רניחובסקי (עורכים), דוח מצב המדינה: חברה, כלכלה ומדיניות2015
’(עמ201-249
). מרכז
טאוב לחקר
המדיניות החברתית בישראל.
( .הוועדה לשינוי כלכלי חברתי2011). דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי חברתי.
( .לן, ע2023). יוקר המחיה בישראל: שכר נמוך או מחירים גבוהים? פורום ארלוזורוב.
https://www.arlozforum.org/post/10007
( .מבקר המדינה2024). היבטים בהתמודדות עם יוקר המחיה—
הפיקוח על המחירים בענף המזון. מבקר
המדינה. https://www.mevaker.gov.il/sites/DigitalLibrary/Pages/Reports/7692-2.aspx
משרד האוצר. (2022, February). רווחיות יבואני המזון והטואלטיקה ויוקר המחיה.
משרד האוצר. (2023, April). ריכוזיות המזון, מצגת לוועדת הכלכלה.
( .משרד התמ"ת2012
). דו"ח ועדת קדמי לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה. משרד
והתעסוקה
המסחר
התעשייה, .
https://www.gov.il/he/pages/food_products_prices_kedmi_report_2012