חומר רקע
הכנסת
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
מס' סימוכין : 2023-092711
סיכום דיון
מיום רביעי, כ"ט בטבת תשפ"ד, 10.1.2024, בנושא:
הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון – דוח ביקורת שנתי 71ג – ישיבת מעקב
חה"כ מיקי לוי - יו"ר הוועדה – בחודש מאי קיימנו דיון ראשון בנושא יוקר המחיה והריכוזיות בענף המזון. השבוע פרסם משרד מבקר המדינה דוח מיוחד בנושא: "היבטים בהתמודדות עם יוקר המחיה", ובו פרק המוקדש לפיקוח על המחירים בענף המזון. אתמול התבשרנו על עליות משמעותיות ועוד היד נטויה.
יוקר המחיה הנו משמעותי ביותר לכל משפחה בישראל, ובפרט הוצאות המזון. לא ניתן להטיל את כל משמעויות יוקר המחיה על המלחמה. הסיבה היא חוסר תכנון. יש לערב את בנק ישראל בתכנון ובתהליכים שהממשלה נוקטת בתחום הכלכלי.
בסיכומו של הדיון הקודם התחייבתי כי הוועדה תקיים דיון מעקב בנושא. אחת מנקודות הסיכום התייחסה להתנהלות משרד הבריאות ביחס לאישור מוצרים. אני רוצה לציין לטובה כי משרד הבריאות העביר לוועדה טרם הדיון מכתב המפרט את כל הצעדים בהם נקט מאז הדיון, ואנחנו נשמע כאן על ההתקדמות. יוקר המחיה היא לא גזירת גורל, אלא צעד שלנו.
משרד מבקר המדינה – עו"ד צחי סעד-מנהל החטיבה הכלכלית– יוקר מחיה היא סוגיה כואבת במשך שנים ארוכות במדינה, ורלוונטית לכל אזרח. הפער בתחום המזון הוא גבוה ועומד על 37% ביחס למדינות ה-OECD ו- 51% בהשוואה למדינות האיחוד האירופי. עפ"י סקירות של הכלכלן הראשי יש רווחיות חריגה ליבואני המזון והטואלטיקה. הצבענו על ריכוזיות גבוהה בענף המזון כתוצאה מהיעדר תחרות מספקת, ולא בהכרת בשל תנאי שוק הייחודיים לישראל.
הדוח החדש עוסק בפיקוח על מחירים בענף המזון. הפתרון הרצוי הוא קידום פתרונות מבניים שישנו את השוק מהיסוד, אולם יש בעייתיות למצוא אותם בשווקים מסוימים מבחינת הזמן והיכולת לקיים או לאכוף את המדיניות. החלופות הן מצומצמות, ואחד הכלים הוא חוק פיקוח על מחירים. החוק אינו מקובל על כלכלנים, אולם הוא נועד למנוע הפקעת מחירים ורווחים עודפים. כל עוד החוק קיים כדאי להשתמש בו, ולא לדלל אותו במשך השנים בגלל אי-הסכמות על מתכונתו.
נתן שטיבלמן – סגן מנהל אגף – נושאים שנבדקו:
מדיניות הפיקוח על המחירים בענף המזון
יעילות הפיקוח על המחירים
שיקולי ועדת המחירים בהטלה, הסרה או שינוי רמת הפיקוח
יעילות האכיפה והפיקוח על החלטות וצווי הפיקוח. אכיפת הפיקוח על מחירי המזון
נתוני מפתח: 46 מוצרי מזון בישראל נתונים לפיקוח מחירים ברמות שונות. מהם 20 מוצרים בפיקוח של משרד הכלכלה והתעשייה ו-26 מוצרים בפיקוח של משרד החקלאות.
253% פער המחירים הממוצע בין מחירי לחם מקמח חיטה מלא למחירי הלחמים מקמח רגיל המפוקחים.
8-9 שנים פרק הזמן שוועדות המחירים בענף המזון לא עדכנו את מחירי הבסיס (קביעת רמת מחיר וסל תשומות) למוצרי הלחם והחלב שבפיקוח (16 מוצרים שהם כ-52% ממוצרי המזון שבפיקוח "הדוק").
8% שיעור בתי העסק שמינהל אכיפה, מסחר ומדידה במשרד הכלכלה בחן בתחום הפקעת המחירים בענף המזון בשנת 2021 (1,200 מתוך 15,000).
60% עליה במחיר הממוצע של החמאה המיובאת מאז הסרת הפיקוח ה"הדוק" בסוף שנת 2021 ועד לסוף שנת 2022. זאת בהשוואה להתייקרות מתונה במחיר החמאה המקומית שעלה בכ-5.7% בלבד.
תכליתו העיקרית של חוק הפיקוח על המחירים בכלל, ובענף המזון בפרט, היא מניעת הפקעת מחירים ופגיעה ברווחת הצרכנים, בעיקר כתוצאה מהיעדר תחרות, תוך שמירה על תשואה הוגנת למפוקחים, בעיקר תעשיינים וחקלאים בענף המזון בישראל.
בחינה של עבודות ועדות המחירים והמפקחים על המחירים בענף המזון הצביעה על שתי מגמות מובהקות: האחת צמצום הפיקוח "ההדוק" על מוצרי מזון שהיו מפוקחים זה שנים, והאחרת אי-בחינת הטלת פיקוח על מחירי מוצרים חדשים באמצעות פיקוח "רך" לצורכי מעקב ובקרה.
מגמות אלו התרחשו למרות העדויות על ריכוזיות גבוהה בענף המזון בישראל, על רווחיות חריגה במקטעים מסוימים בענף המזון, ובכלל זה בקרב עשרת יבואני המזון והטואלטיקה הגדולים בישראל, ועל פערי מחירים גדולים בישראל בהשוואה לעולם במוצרי מזון.
מבדיקה של אכיפת המחירים המרביים בקרב הקמעונאים נמצא שבשנים 2018 - 2021 רוב תיקי האכיפה (61% - 93%) שהעביר המינהל למחלקת התביעות נסגרו מחוסר אשמה.
משרד הכלכלה – ד"ר יונתן בצלאל-סמנכ"ל תקציב והמפקח על המחירים – ביצענו ניטור של מחירי השוק לגבי מוצרים חיוניים ובסיסיים. פנינו ל- 17 החברות הגדולות שמשווקות מוצרים בסיסיים, וביקשנו, עפ"י חוק הפיקוח על המחירים, לקבל נתונים מפורטים על הרווחיות. המטרה היתה לדעת האם להכניס את המוצרים לפיקוח, אולם טרם קיבלנו אותם. היינו בקשר עם רשות התחרות כדי לוודא שאין כפילות. החברות טענו לחוסר סמכות לקבל דוחות על רווחיות והוגש בג"צ בנדון. הדיון יתקיים בעוד חודשיים, על כן המהלך הוקפא. כרגע יש רק קנס פלילי שניתן לתת לחברה שלא מעבירה דוחות.
ועדת המחירים מתכנסת ע"י משרד הכלכלה ומשרד האוצר. החל מספטמבר 2022 אנו במהלך של ריענון המוצרים, היות ויש מוצרים שצריכים לצאת מפיקוח, ומנגד יש מוצרים שצריכים להיכנס לפיקוח. כל מוצר שבחנתי - ראיתי כי יש עליו ריכוזיות.
אנואר חילף-הממונה על חוקיות היבוא – משרד הבריאות קידם רפורמה מקיפה בתחום מזון רגיש ואנו נמשיך לבדוק אותה. יש לנו דוח ראשון שהועבר כבר למשרד מבקר המדינה, ודוח סופי בנושא השפעת הרפורמה, שמראה סימנים חיוביים, ייצא בחודשיים הקרובים.
משרד הבריאות – פנינה אורן שני דור-ראש שירות המזון הארצי – אנו עוסקים בשמירה על בריאות הציבור לצד הסרת החסמים בניסיון לאפשר מגוון של מזון. חוק המזון התקבל בשנת 2015, ונקבע שמזון רגיש עובר תהליך בדרכו לצרכן . 80% מהמזון נכנס לישראל במסלול הצהרה, ו- 20% הנותרים נבדקים בקפידה.
בשנת 2021 במסגרת חוק ההסדרים הוחלט על הסרת חסמים בהיבט הרגולטורי. לא שונה סיווג רמת המזון הרגיש, אולם הוטלה אחריות על היצרנים והיבואנים. המשרד עובד מול 3,000 יבואנים של מזון, ומי מהם אשר מבקש להיכנס למסלול הירוק לייבוא מסלול רגיש חייב ליישם בטיחות מזון. הוא צריך לבדוק את עצמו, ואנחנו גם בודקים אותו. אנו שנה אחר יישום הרפורמה, ו- 40% מהמזון רגיש משוחרר במסלול זה. הכרזנו על יבואנים שלא עומדים בבדיקות כמפירים, אך סה"כ צמצמנו את העומסים בנמל, ומנגד הקמנו מערך של אכיפה מינהלית כדי להבטיח מוצר בטוח. אנו לא מאמינים בהסרת חסמים רק במגזר אחד, אלא בהסתכלות רוחבית.
רשות התחרות – אייל שפירא – הרשות משקיעה בשנתיים האחרונות משאבים רבים בתחום המזון. הכשלים דורשים מאמץ ממשלתי משותף בשוק המזון, ויש להסיר חסמים כדי לקדם תחרות. אנו משתפים פעולה עם משרדי הממשלה כדי לאתר את המקומות שנדרשים בהם התרת חסמים, צמצום רגולציה, הפחתה וביטול מכסים. הורדת מחירים משמעותית יכולה להגיע בכניסת מותגים חדשים שיתחרו במותגים קיימים. בימים אלה משרד הכלכלה מקדם בוועדת הכלכלה תיקון לפקודת היבוא שאמור להסיר חסמים ליבואנים רשמיים ומקבילים, ואנו מברכים על כך. בשלב הבא תקודם הצעת חוק שאמורה לטפל במוצרים שימכרו באירופה, ויכנסו לישראל ללא קשיי תקינה.
כל מכס שמוטל על מוצר, מעלה את הכדאיות לייבא אותו ומשפיע על המחירים של המוצרים המקומיים.
מאז הדיון הקודם רשות התחרות עשתה עבודה רבה: * במסגרת החקירות הפליליות ביוני 2023 בוצעה השלמת חקירה ונפתחו תיקים נגד חברות מזון בגין הפרה של חוק התחרות וחוק המזון. באוגוסט 2023 יצאו מכתבי שימוע לחברת שטראוס וכנגד נושא משרה בחברה. במהלך שנת 2024 בכוונתנו לקבל החלטה בנוגע לחקירות - האם לזמן את החברות לשימוע נוסף בכל הפרשות.
* במסגרת אכיפה של חוק המזון, הרשות יצאה בבדיקה יזומה ומקיפה כדי לראות האם ספקים וקמעונאים גדולים עומדים בהוראות חוק המזון. במסגרת הבדיקה אספנו אלפי ראיות, ומצאנו שהחברות עומדות בהוראות החוק מלבד מס' הפרות נקודתיות שלגביהן הממונה הגיעה להסכמה עם 7 ספקים גדולים שהם ישלמו סכום של 23 מיליון ₪ לאוצר המדינה, ויוותרו על הזכות שלהם למיצוי הליכים ושימוע. קבוצת נטו לא הגיעה להסכמה, והוזמנה לשימוע.
* הרשות התחילה במחקר מקיף, חסר תקדים, במטרה להבין מדוע יש מחירים גבוהים בטואלטיקה ובמוצרי המזון. אנו מקווים שהמחקר יסייע לנו להבין אילו צעדים יסייעו להוזלת מחירים.
* התנגדנו למס' מיזוגים בתחום המזון, וזה בא לידי ביטוי בחוק ההסדרים.
* סיימנו את החקיקה בנוגע ליבוא מקביל, ופרסמנו בחודש ספטמבר גילוי דעת בנושא.
* העברנו חקיקה שאוסרת על התנית ספק לתת הנחה על מוצר מסוים תמורת מוצר אחר.
* העברנו תיקון לפטור של סוג הפצה בלעדית שאוסר על ספקים בחו"ל למנוע מפיצים בחו"ל להביא יבוא מקביל לישראל.
הרשות להגנת הצרכן – אניטה יצחק-ס' הממונה ראש אגף חקירה ומודיעין – יש טיוטת חוק שעוסקת בסחר בלתי הוגן. אנו עובדים יחד עם שר הכלכלה בעניין במשך מס' חודשים.
משרד האוצר – עפרי אשל-מרכזת ועדת המחירים באג"ת – פיקוח על מחירים הוא כלי מוגבל, והפתרון טמון בשכלול השוק, הסרת חסמים והגברת התחרות. שימוש בפיקוח על מחירים צריך להיעשות בזהירות יתירה כדי לא להוביל לעיוותים חמורים שיפגעו בצרכן ויביאו לכיוונים הפוכים. צריך לבחון כל ענף עפ"י המאפיינים התחרותיים שלו ואז לקבל הכרעה. פיקוח על מחירים אינו מהווה פתרון קסם ליוקר מחיה.
מחיר החמאה הוא מקרה בוחן לתועלות שיכולות לבוא למוצר: נעשתה פעילות נכונה מבחינת תחרותית, השוק נפתח לייבוא ונכנסו מוצרים נוספים של מוצרי חמאה. יש לבודד את מחירי החמאה הפשוטה.
גלעד ברנד-אגף הכלכלן הראשי - אנו נמצאים בתהליך מתמשך של מעקב אחר יוקר מחיה. אנו רואים ירידה ברווחיות העודפת בתחומי המזון והטואלטיקה. בין 2013-2020 היתה אינפלציה נמוכה בזמן שהשכר הריאלי עלה, הסיבה היא הורדת מחירים שננקטה בעקבות המחאה החברתית. יש ללמוד מאותן שנים הואיל והצעדים שננקטו היו אפקטיביים.
משרד החקלאות – מירית עמרני-מנהלת תחום בכירה סטנדרטים – תיקון חוק הגנת הצומח נעשה במסגרת חוק ההסדרים האחרון. תפקידנו הוא להגן על הצומח תוך ייבוא מגוון של פירות וירקות. אימצנו שיטה חדשה להתרת יבוא בהסכמה עם אג"ת, ופתחנו 22 מוצרים חדשים לייבוא מיעדים חדשים. אנו בודקים כל משלוח שמגיע תוך ניהול סיכונים.
ח"כ יסמין פרידמן - יש לעשות חשיבה שתשמור על מגוון מוצרים, על אזרחי המדינה, על הצומח ועל החקלאים. תפקיד משרד הבריאות הוא לטפל בבריאות הציבור. יש לפרסם באמצעי התקשורת מהו המזון המומלץ, הסברה היא המילה.
אתמול יצא דוח שלפיו מזון נזרק מידי שנה לפח בשווי 23 מיליארד ₪, ואין תכנית מלמעלה שמסתכלת על כל ההיבטים. בשכבות החלשות 1 מכל 4 אנשים מאובחן כסוכרתי. המשמעות היא עומס על מערכת הבריאות.
הפורום הישראלי לתזונה בר קיימא- ד"ר דורית אדלר-נשיאה – יוקר המחיה הוא עניין פוליטי לחלוטין. מי שטוען שיש שוק חופשי - הוא מטעה. המדינה חייבת להנגיש סל מזון בריא, נקי ובר- קיימא. השיח הוא על הורדת מחירים במזון מעובד, ויש להימנע ממנו. עשרת אלפי אנשים נפטרים מידי שנה נוכח תזונה לקויה. מדינת ישראל משלמת 20 מיליארד ₪ בשנה על טיפול בהשמנה. אנו נמצאים בעת חירום והמדינה עלולה למצוא את עצמה בחסר מזון אמיתי. המדינה חייבת לפקח על המזון הבסיסי כולל לחם מלא, קטניות, פירות וירקות. החקלאים הם לב הביטחון התזונתי.
ח"כ מטי צרפתי הרכבי – אני מרגישה שבחודש האחרון יש איבוד שליטה בכל הקשור ליוקר המחייה תחת הסיבה של המלחמה, והנושא נשכח מעין התקשורת ומעין הציבור. כל עוד יש את חוק הפיקוח על המחירים, צריך לקיים אותו, ובמידת הצורך לתקן אותו. 30% מהאוכלוסיה נמצאים באי-ביטחון תזונתי. יש ללמוד בנושא ממדינות העולם. המדינה צריכה לבחור את כל שרשרת המזון ולחשוב על ביטחונו. החקלאים הם נתח קטן מהעלות, המדינה צריכה להפריד בין קמעונאי וסיטונאי.
פורום בעלי המכולות – אלי שלום סתוי-יו"ר – יש כ- 10,000 עסקים קטנים בענף המזון שהם מוחלשים ומתקשים להתנהל מול העוצמה של רשתות השיווק הגדולות. הגשנו תכנית למשרד הכלכלה במסגרת ועדת טרכטנברג וועדת קדמי, לפיה יש להפוך את הקמעונאים הקטנים לתחרותיים, כלומר איגוד של כלל המכולות לקבוצת רכישה והיא אושרה לנו. התכנית אינה מיושמת משום שיצרני המזון לא מוכנים לשתף פעולה עם יוזמה של משרד הכלכלה במימון הציבור. ולפיכך הפתרון היצירתי הוא להיעזר ברפורמת הייבוא. בקרוב יהיו במכולות מוצרים ממדינות שונות במקום תוצרת כחול לבן. ביקשנו מוועדת השרים ליוקר מחיה להגיש את התכנית בחסות משרד הכלכלה, ולהציגה בפני רה"מ והמועצה הלאומית לכלכלה.
לובי 99 – עו"ד נועה זלצמן – אנו רואים שוב את עליית גל המחירים. למהלכים אין שום הצדקה נוכח עלות חומרי גלם ומחירי שינוע במוצרי מזון וטואלטיקה שההתייקרות בהם זניחה ביותר. השוק ריכוזי מאוד ונשלט ע"י 5 חברות גדולות ו- 2 יבואניות מרכזיות. עלית המחירים בעת מלחמה היא ניצול ציני של המצב.
הממשלה חייבת להיות פירוק הריכוזיות של ענקיות המזון שהגענו אליה לאחר מס' רכישות של חברות ע"י חברות גדולות, יש להחזיר את הגלגל אחורה ולקבוע שמונופול לא יחזיק במונופול.
גם התמרוקים יקרים בהשוואה בינ"ל, עברה רפורמה ליבוא מקביל בשנת 2023, אך היא חלה רק על 15 מוצרים, אולם מוצרים יקרים אינם נכללים ברשימה. משרד הבריאות התחייב לבחון את הרשימה.
התאחדות התעשיינים – דודי מנביץ-יו"ר איגוד תעשיות המזון – דוח של ה- מ.מ.מ משנת 2021 בדק כמה יצרני מזון העלו את המחירים בין השנים 2013-2021, והתוצאה היתה שהמחירים ירדו ב- 7% בעוד שרמת השכר עלתה ב- 30%. במדינות ה- CECD היה מהלך הפוך. טובי הכלכלנים התריאו שיש להיזהר ממודל P.P.P היות והוא מטעה. אנו הולכים לקראת ועדה שישית בנושא יוקר המחיה. שלחנו מכתב עם כל הניתוחים לפני כשנה למשרד האוצר ולרשות התחרות, ועד היום לא קיבלנו תשובה עניינית. ועדת קדמי עשתה מחקר על המדינה ו- 18 מדינות נוספות, ולקחה רשימה של 400 מוצרים. בדוח הביניים נרשם שלא נמצאו הפרשי מחירים משמעותיים, ואפילו מחירי המדינה נמוכים מעט יותר, אולם זה לא נכתב בדוח הסופי.
משרד מבקר המדינה - דוד בר-מנהל אגף ח' חטיבה כלכלית – אנו בוחנים כעת את מחירי המזון בהשוואה למדינות ה- CECD . בפגישה נבקש לשמוע מהתאחדות התעשיינים את ההצדקה לפער של 2.5% בין הקמח המלא לקמח הלבן.
רשות ההסתדרות לצרכנות – בת-אור הופמן-מנהלת מדור תקינה – אנו מחזקים את עמדת משרד מבקר המדינה, שלפיה אנו מצויים בכלכלת אי בישראל – מודל כלכלי שמאפשר תחרות שרחוקה מהמציאות, ולכן אנו נדרשים לפתרונות אחרים. בנוסף, הצרכן שמרן בהעדפת המוצרים שלו. השוק לבדו לא יתן פתרונות, ולכן נדרשת התערבות – פיקוח על מחירים. יש להרחיב את הפיקוח למוצרים נוספים ולדאוג לסל מפוקח מספק בהתאם להעדפות הצרכנים ולהמלצות התזונתיות.
האינטרס שלנו – דוד חרלפ-מנכ"ל – כל אחד מושך את השמיכה לכיוון שלו, והאזרח נשאר עם התשלום. אנו מדינה עם עודף רגולציה על הקמעונאים.
איגוד לשכות המסחר – עו"ד עמיר עופר-מנהל ענף המזון והמשקאות – יש לקחת בחשבון שהשוק בישראל שונה לגמרי מהשווקים בעולם עם אזור גאוגרפי ייחודי. לפרמטרים הבאים יש תמורה מכרעת על המחירים שהאזרחים משלמים: מדיניות תמחור של הספק הזר, רגולציה עודפת בישראל, כשרות, מערך לוגיסטי לקוי של נמלי הים, מעבר סחורות ושיטת מיסוי על היבואנים. כדי להוזיל את המחירים יש לטפל באופן עמוק בכל האלמנטים הנ"ל.
הצעות אופרטיביות:
הורדת רגולציה מיותרת ופישוט רגולציה קיימת.
ייעול המונופולים בבעלות המדינה, בדגש על נמלי הים (הפעלתם באופן רציף).
ליצרנים בינ"ל יש מחירי ייחוס לאזורים שונים בעולם, מחיר היבואן מוכתב ע"י יצרנים אלה. התערבות במערכת יחסים זו יכול להוביל לגיוון מוצרים.
בחינת ההכבדה של הכשרות, יש לשקול הקלות על היבואנים.
ביטול קליל של המכס על מוצרי המזון.
עידוד כניסת יצרני מזון.
רזיאל אלישיב-מנהל תחום רשתות השיווק – עפ"י מחקרים שנעשו בשנים האחרונות נמצאה מגמת ירידה בעשור האחרון בריכוזיות בענף, וקיימת תחרות רבה בין רשתות השיווק הקמעונאיות. בשנת 2022 היתה עליה בתחרותיות. ניתן לראות בדוחות הכספיים את הרווחיות התפעולית.
בתום הדיון הוועדה הגיעה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון.
הוועדה מבקשת לקבל עד התאריך 21.6.24 עדכון מהרשות להגנת הצרכן בנוגע להתקדמות טיוטת חוק בנושא סחר בלתי הוגן.
הוועדה מבקשת ממשרד הכלכלה לקבל עדכון בנוגע להחלטת בג"ץ בעוד כחודשיים.
הוועדה מבקשת לכנס שולחן עגול בהשתתפות: משרדי האוצר, כלכלה, בריאות , חקלאות ורשות התחרות כדי להוריד את יוקר המחיה לאזרחי מדינת ישראל. הוועדה מבקשת לקבל דיווח על מסקנות הפורום בחודש יוני 2024. ניתן לצרף גם נציג ממשרד מבקר המדינה לפורום.
הוועדה מבקשת מחברות הכנסת יסמין פרידמן ומטי צרפתי-הרכבי להכין מכתב מתכלל בשיתוף הפורום הישראלי לתזונה בר קיימא, והוועדה תקיים דיון בנושא המזון הבריא.
הוועדה מבקשת מלובי 99 להעביר במהירות דוח נתונים שיוצג לוועדה ולמשרדי הכלכלה, מבקר המדינה ואוצר.
הוועדה אינה יכולה להתעלם מהפרשי המחירים בין ישראל למדינות ה- CECD. הוועדה מבקשת ממשרד מבקר המדינה לשבת עם התאחדות התעשיינים ומשרד האוצר, ולקבוע האם יש עליית מחירים בישראל. המסקנות יוצגו בישיבת מעקב שתתקיים בעוד 3 חודשים.
הוועדה שמחה לשמוע שרשות התחרה הגישה כתבי אישום נגד חברות.
הוועדה קוראת לשר הכלכלה ומנכ"ל המשרד למנוע את העליה של 40% בקטניות בכל האמצעים.