חומר רקע

התייחסות לטיוטת הבנקאות (רישוי) (בנק בעל היקף פעילות רחב), התשפ"ג- 2022 נייר עמדה התנועה ל מען איכות השלטו ן בישראל האגף הכלכלי ינוא ר 2023 – 2 – מבוא 1. התנועה מ בקשת לברך את חברי הוועדה" :לבחינת התחרות בשוק האשראי (להלן ועדת היישום )" על המלצתה המנומקת לשר האוצר לעניין הפעלת סמכותו לפי סעיף11 ,)(ב)ד לחוק הבנקאות (רישוי התשמ"א- 1981 " :(להלן החוק" ו"המלצת הוועדה" , בהתאמה). המלצת הוועדה היא צעד משמעותי וחשוב ל הגברת התחרות בשירותים הפיננסיים הנפוצים בישראל ; ובפרט להגברת התחרות בשוק האשראי הקמעונאי . בתוך כך התנועה מברכת על עיגון המלצת הוועדה בתקנות הבנקאות (רישוי) (בנק בעל היקף פעילות רחב), התשפ"ג- 2022 " :(להלן התקנות" " או תקנות בנק בעל היקף פעילות נרחב "), ותיקון הגדרת "בנק בה יקף פעילות נרחב" כך שתחול גם על דיסקונט (קרי הורדת הסף הקבוע בהגדרה למינימום האפשרי בחוק, כך שבנק כאמור הוא כל מי ששווי נכסיו עולה על10% משווי הנכסים של כלל המערכת הבנקאית .)בישראל 2. כפי שציינה הוועדה בהמלצתה, על אף רפורמות רבות שנערכו בשנים האחרונות בתחום הבנקאות ובפרט בשוק האשראי הקמעונאי במקביל ולאחר חקיקת ה חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות בשוק הבנקאות בישראל (תיקוני חקיקה), תשע"ז- 2017 " :; (להלן החוק להגברת התחרות" ), בעקבות המלצות הוועדה להגברת תחרות בשירותים בנקאיים ופיננסיים נפוצים " :(להלן ועדת שטרום") – התחרות בין הבנקים ממשיכה להתאפיין ברמת תחרות נמוכה, שבמסגרתה הבנקים ממעטים להתחרות באופן אגרסיבי .על לקוחות של בנקים אחרים 3. אחת הרפורמות המשמעותיות והמרכזיות שעוגנה בעקבות המלצות ועדת שטרום בחוק היא כידוע הפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים הגדולים– פוע" :לים ולאומי (להלן הרפורמה "). רפורמה זו נעשתה על מנת לאפשר לחברות כרטיסי האשראי המופרדות לייצר איום תחרותי "חיצוני" אמיתי מצד "שחקנים .חדשים" על המערכת הבנקאית, ושוק האשראי הקמעונאי כאמור בפרט 4. הפרדת כאל מדיסקונט מהווה אפוא צעד נוסף ומשמעותי לטובת קידום התחרות בתחום השירותים ,הבנקאיים ובפרט שוק האשראי הקמעונאי .וליצירת איום תחרותי ממשי על המערכת הבנקאית אולם לעמדת התנועה אין מדובר בצעד מספיק. יש לפעול כבר עתה לטובת השלמת הפרדה מלאה בין חברות כרטיסי האשראי לבין הבנקים . על כן בר כ כעת יש לוודא כי גם הבנק הבינלאומי המחזיק כידוע בכ- 28% ;מאמצעי השליטה בכאל לא ישיג שליטה בה כתוצאה מההפרדה מדיסקונט ובמקביל על וועדת היישום לבחון החלת חובת הפרדה בין כאל לבין הבינלאומי, כך שכאל תתנתק באופן סופי מבעליה הבנקאיים– על מנת להבטיח את השלמת תכ ,ליות רפורמת ההפרדה. קרי, לא רק לוודא שלאחר הפרדת דיסקונט מכאל לא יעלה בידי הבינלאומי להשיג שליטה אפקטיבית בכאל; אלא גם להבטיח בשלב הבא את השלמת תכליות רפורמת ההפרדה– .ולהביא לניתוק מלא של הבינלאומי בכאל 5. ודוק- על מנת לאפשר ניתוק סופי ומלא בין כאל לבין כ ל בנק בעל אמצעי שליטה בה, ובהמשך לתקנות המוצעות כעת, יש לתקן את סעיף11 ב(ד) לחוק כך שסמכות שר האוצר לשנות את הגדרת "בנק בעל היקף פעילות נרחב" לא תוגבל בסף מינימום הקבוע היום של10% משיעור שווי כלל הנכסים במערכת הבנקאית בישראל. לכל הפחות, יש להנמיך את אותו "סף מינימום" ל- 5% ", כהגדרת "בנק בעל היקף פעילות צר בחוק. ודוק– כפי שיפורט להלן, למיטב ידיעת התנועה הבינלאומי מחזיק בכ- 8.8% משווי כלל הנכסים במערכת הבנקאית. ברי כי המרחק הקטן יחסית בין נתון זה לבין סף המינימום הקבוע כיום בחוק דורש התייחסות. מעבר לכך, סמכות השר האמורה גם מוגבלת בזמן ("עד תום שש שנים מיום התחילה כאמור [של החוק להגברת התחרות, התנועה]"), ולכן למעשה תחולתה תפוג ביום31.1.2023 . על כן ישנה דחיפות בהולה להארכת תחולת סעיף11 ,ב(ד) לחוק, בתיקון ייעודי וקצר לחוק כך שסמכות השר לשינוי הגדרת – 3 – "בנק בעל היקף פעילות נרחב" תעמוד לו לכל הפחות עד שש שנים מיום התחילה של "תקנות בנק בעל ,היקף פעילות נרחב" המוצעות כעת. מכל מקום, כל הגבלה של סמכות שר האוצר האמורה, כשלעצמה .מעניקה דחיפות לבחינת ועדת היישום להפרדה מלאה בין כאל לבין כל הבנקים המחזיקים בה 6. צעדים אלה- מני עת שליטה אפקטיבית של הבינלאומי בכאל כתוצאה מההפרדה מדיסקונט וכן מימוש עקרון ההפרדה באופן מלא באמצעות הפרדת כאל מהבינלאומי- נדרשים לטובת שיפור והגברת התחרות ,בשוק האשראי כמו גם לצורך התקדמות נוספת בהסרת חסמים בהתפתחות התחרות בשוק זה. ודוק לעמדת התנועה, נדר ש כי בחינת צעדים אלה ודרך יישומם תתקיים כבר עתה, קרי במקביל לחקיקת התקנות; ולא רק לאחר שהפרדת כאל מדיסקונט תושלם. לא למותר לציין שכל זאת נכלל כמובן תחת סמכויות הוועדה (בהתאם להוראות סעיפים12 ()(ב1)-(2 ))לחוק הגברת התחרות– וכאמור סמכות השר הקבועה היום אף מי יצרת כשלעצמה דחיפות לעניין . כמו כן מדובר למעשה בצעדים משלימים להמלצת הוועדה, העוסקים כולם במגמה החשובה שתוצאתה הסופית ראויה להיות ההפרדה המלאה והמוחלטת .שבין הבנקים לבין חברות אשראי יש לוודא כי הבינלאומי לא ישיג שליטה אפקטיבית בכאל 7. כפי שהדברים צפויים להיו ת, לאחר (ובכפוף לכך) שהתקנות המוצעות כעת אכן יחוקקו, דיסקונט יידרש .למכור את מלוא אחזקותיו בכאל 8. לעמדת התנועה כאמור יש לוודא כי כתוצאה מכך הבינלאומי לא ישיג שליטה בכאל ,שהרי תוצאה זו תסכל את תכליות החלת חובת ההפרדה על דיסקונט. ניגודי העניינים המובנים בבעלות בנק בחברת כרטיסי אשראי, היוצרים כידוע כשלים תחרותיים בשוק האשראי, עליהם עמדתם בהרחבה בנימוקים לטיוטה– ובראשם שימור שיווי המשקל המתואם במערכת הבנקאית– קיימים ביחס לכל בנק, ולבטח .בבנקים בינוניים 9. נציין שלא ידוע בשלב זה מה צפ וי להיות מנגנון ההיפרדות של דיסקונט מכאל– קרי, אם דיסקונט ימכור ,את אחזקותיו למשקיע אסטרטגי יחיד או שינפיק את מניותיו לציבור. ואמנם לאחר עיגון המלצת הוועדה יחול איסור על הבינלאומי לקנות באופן ישיר את אחזקותיו של דיסקונט בכאל (בהתאם לסעיף10 )(א לחוק להגברת התחרות), אולם לעמדת התנועה בכך אין מספיק כדי להבטיח כי הבינלאומי לא ישיג שליטה בכאל . 10 . ,כך, לפי פרסומים בעיתונות הכלכלית1 "הבינלאומי מחזיק בזכות סירוב ראשונה" לגבי מכירת אחזקותיו של דיסקונט בכאל. התנועה אינה מכירה את פרטי "זכות הסירוב הראשונה", והמנגנון שמ .קיים אותו ייתכן כי מדובר בזכות לראשוניות להצעת המכירה של דיסקונט. ייתכן כי מדובר בזכות לסירוב על מכירת .האחזקות למציע מסוים 11 . ייתכן אפוא מצב שבו דיסקונט יבחר באפשרות מכירת אחזקותיו למשקיע אסטרטגי (כמקרהMAX ), כך שזכות סירוב מהסוג הראשון עשויה להיות לא רלבנ טית לנוכח האיסור בסעיף10 (א) לחוק הגברת התחרות. אולם אם מדובר בזכות סירוב מהסוג השני, הרי שהבינלאומי יוכל להשפיע באמצעות מנגנון זה .על זהות הקונה של החזקות דיסקונט באופן אשר יאפשר לו להשיג שליטה אפקטיבית בכאל 1 מיכאל רוכוורגר ואסא ששון "הדילמה של אורי לוין: לחפש קונה לכאל— ( "או לחכות לתזמון טוב יותר להנפקה דה מרקר ; 24.10.2022 )- a39c - d644 - 05d8 - article/.premium/00000184 - 24/ty - 10 - https://www.themarker.com/markets/2022 d5ff5b970000 " :(להלן פרסום דה מרקר)" – 4 – 12 . מעבר לכך, האפשרות כי הבינלאומי ישיג שליטה אפקט יבית בכאל עשויה להתרחש גם במצב שבו דיסקונט ימכור את מניותיו בכאל באמצעות הנפקה לציבור, שכן כתוצאה מכך עשוי להיות ביזור רב במחזיקים (מקרה "ישראכרט"). במצב של ביזור רב של החזקות דיסקונט בכאל בידי הציבור, הבינלאומי המחזיק כאמור ב- 28% ממניות כאל, יהיה בעל שליט ה אפקטיבית בחברת האשראי. תוצאה זו תביא למצב דומה למצב הקיים היום– בנק בינוני שולט בחברת אשראי מרכזית– לגביו, כאמור לעיל, הוועדה עמדה בפירוט בהמלצתה כי מדובר במצב בו נשמרים הכשלים התחרותיים הידועים, ושאינו מאפשר לחברות האשראי להוות מוקדי תחרות משמעותיים ל.מערכת הבנקאית 13 . כלומר, הפרדת דיסקונט מכאל תוך הותרת הבינלאומי כשולט אפקטיבי בכאל צפויה להיות רק בבחינת "מחצית הדרך", ואשר התועלות הרבות והשונות עליהן עמדה הוועדה בנימוקיה בהמלצתה– ,עלולים חלילה, שלא להתממש בצורה האפקטיבית ביותר האפשרית. יש מקום אפוא, כבר כעת– להבטיח ,באמצעות קביעת מנגנונים מתאימים והוראות מתאימות שהבינלאומי לא ישיג שליטה אפקטיבית בכאל .באופן שימנע את מימוש היתרונות התחרותיים הגלומים בהפרדת דיסקונט מכאל יש להביא להפרדה מלאה בין הבינלאומי לכאל 14 . ,כאמור לעיל, ונדמה כי על כך אין מחלוקת, ניגודי העניינים המובנים בבעלות בנק בחברת כרטיסי אשראי ,היוצרים כשלים תחרותיים בשוק האשראי, ובראשם שימור שיווי המשקל המתואם במערכת הבנקאית קיימים לבטח בבנקים בינוניים. כמו כן, כפי שקבעה ועדת שטרום, הצעד הוודאי, הזמין והמרכזי שיש ,לעשות על מנת להתמודד עם הריכוזיות בתחום השירותים הפיננסיים, ובפרט בשוק האשראי הקמעונאי ,הוא הפרדה בין הבנקים לבין חברות האשראי. המלצת הוועדה על נימוקיה מחדדת ומעמיקה מסקנה זו הן מבחינת מדיניות והן מבחינת החיוניות של הרחבת יישומה בפועל. ואולם כאמור בכך לא די. הן הטעמים שבמדיניות כלכלית והן נימוקי הוועדה בהמלצתה, בפרט אלה על- אודות מבנה התמריצים בדיסקונט .לנוכח זיקת בעלות בכאל, מעידים כי אלה עשויים להתקיים גם לגבי הבינלאומי 15 . כך קשה להניח כי מסקנת הוועדה שההפרדה צפויה להגדיל את התמריץ של דיסקונט להתחרות בשירותים בנקאיים– ,אינה נכונה לגבי הבינלאומי. והרי מערכת התמריצים של בנק המחזיק בחברת אשראי המעודדת אותו להמשיך לשמר את שיווי המשקל הקיים בתוך המערכת הבנקאית– קיימת בשל אותה זיקת בעלות. אם לא היה כן, הרי שהיה מצופה מה בינלאומי להוות מחולל תחרות בתוך המערכת הבנקאית כבר מזה זמן רב. וכפי שגם קבעה הוועדה בהמלצתה, שימור שיווי המשקל במערכת הבנקאית ממשיך עד .היום ואינו צפוי להיפסק בזמן הקרוב 16 . כך גם הדבר לגבי המסקנה כי ההפרדה מדיסקונט צפויה להגדיל את התמריץ והיכולת של כאל להצטר ף " ,כגורם שמערער על שיווי המשקל בשוק הבנקאות. כפי הסבירה הוועדה לכל אחד מהבנקים יש תמריץ שלא לממש את מלוא הפוטנציאל התחרותי של הרפורמות ולא להתחרות באופן אגרסיבי מדי על לקוחות של בנקים אחרים אלא לשמור על שיווי המשקל הקיים ביניהם .בהינתן שליטת דיסקונט על כא ל, תמריץ זה צפוי לבוא לידי ביטוי גם במערך השיקולים של כאל בבואה לבחור את האסטרטגיה שהיא תנקוט בתחומי ההנפקה והאשראי '" (עמ6). 17 . אמנם כידוע היקף ההחזקות של דיסקונט בכאל משמעותי יותר מהחזקותיו של הבינלאומי, אולם גם אלה משמעותיות כשלעצמן. למעט הבדל זה, קשה להס כין עם עמדה לפיה אותם עקרונות בדיוק– השמים דגש – 5 – על היעדר תמריץ לכל אחד מהבנקים לשבור את שיווי ועל השפעתו על מערך השיקולים של כאל– אינם .נכונים לגבי הבינלאומי 18 . באשר למסקנת הוועדה כי ההפרדה בין דיסקונט לכאל נדרשת גם לנוכח שינוי משמעותי במאזן הכוחות בין שלוש חברות האשראי שאינו מתגלגל לצרכן באופן משמעותי ואף בעל פוטנציאל פגיעה בתחרות, נראה כי אי- הפרדת כאל מהבינלאומי– בנק בעל נתח שוק מבוסס בשוק הישראלי של כ- 8.8% 2 – לא תתרום למניעת הפגיעה האמורה בתחרות בין חברות האשראי, וייתכן שאף תאפשר את שימור חוסר האיזון שנו צר .במאזן הכוחות 19 . נציין כי מטבע הדברים אין באפשרותנו לערוך בחינה מבוססת נתונים או מבחני רגישות שונים כפי שעשתה הוועדה. אולם לעמדת התנועה המדיניות העומדת ביסוד הרפורמות השונות שחלו בשנים האחרונות במערכת הבנקאית, ובפרט רפורמת ניתוק הבעלות בין הבנקים לבין חבר ות האשראי, כמו גם מסקנות הוועדה כי על אף כל אלה התחרות בין הבנקים ממשיכה להתאפיין ברמת תחרות נמוכה, וכי השפעת חברות כרטיסי האשראי על התחרות בשוק האשראי אינה משמעותית דיה על מנת לערער על שיווי המשקל בשוק– מציבות את השארת כאל בידי הבינלאומי כטריז נוסף להבקע ת כוחה היציב של המערכת הבנקאית, להגברת התחרות בשוק האשראי הקמעונאי ולהקלה ביוקר המחיה עבור הציבור הישראלי. 20 . ,כמו כן כאמור ב מבוא ,, על מנת לאפשר ניתוק סופי ומלא בין כאל לבין כל בנק בעל אמצעי שליטה בה ובהמשך לתיקון המוצע בטיוטת התקנות המוצעות כעת, יש לתקן את ס עיף11 ב(ד) לחוק כך שסמכות שר האוצר לשנות את הגדרת "בנק בעל היקף פעילות נרחב" לא תוגבל בסף מינימום הקבוע היום של10% "משיעור שווי כלל הנכסים במערכת הבנקאית בישראל. לכל הפחות, יש להנמיך את אותו "סף מינימום ל- 5%, כהגדרת "בנק בעל היקף פעילות צר" בחוק. כפי שצוי ן כאן לעיל, למיטב ידיעת התנועה הבינלאומי מחזיק בכ- 8.8% משווי כלל הנכסים במערכת הבנקאית. ברי כי המרחק הקטן יחסית בין נתון זה לבין סף המינימום הקבוע כיום בחוק דורש התייחסות. מעבר לכך, סמכות השר האמורה גם מוגבלת בזמן ("עד תום שש שנים מיום התחילה כאמור [של החו ק להגברת התחרות, התנועה]"), ולכן למעשה תחולתה תפוג ביום31.1.2023 . על כן ישנה דחיפות בהולה להארכת תחולת סעיף11 ב(ד) לחוק, בתיקון ייעודי וקצר ,לחוק כך שסמכות השר לשינוי הגדרת "בנק בעל היקף פעילות נרחב" תעמוד לו לכל הפחות עד שש שנים מיום התחילה של "תקנות בנק בעל היקף פעילות נרחב" המוצעות כעת. מכל מקום, כל הגבלה של סמכות שר האוצר האמורה, כשלעצמה, מעניקה דחיפות לבחינת ועדת היישום להפרדה מלאה בין כאל לבין כל .הבנקים המחזיקים בה סיכום 21 . ,לסיכום המלצת הוועדה להפרדת חברת כאל מדיסקונט המעוגנת בתקנות המוצעות היא צעד נוסף לקידום השלמת הרפורמה ותכליותיה– הורדת הריכוזיות במערכת הבנקאית לטובת כלל הציבור. כאמור בתחילת דברים אלה לעמדת התנועה מדובר בצעד מבורך, אשר בוו דאי, ולבטח על סמך נימוקי הוועדה, יביא .להגברת התחרות בשוק האשראי הקמעונאי ולהקלה ביוקר המחיה עבור הציבור הישראלי 22 . ואולם, נדרש לעמדת התנועה כי להוסיף ל הלך צעד נוסף, ולהתייחס כבר עכשיו גם להשלכות של השארת כאל בידי הבינלאומי, בנק בעל נתח שוק לא מבוטל בשוק הב .נקאות על כן יש לוודא כי הבנק הבינלאומי 2 :נתון זה מבוסס על חישוב שערכה העותרת על בסיס המידע המופיע כאן https://www.duns100.co.il/rating/%D7%A9%D7%99%D7%A8%D7%95%D7%AA%D7%99%D7%9D_%D7%A4%D7%9 9%D7%A0%D7%A0%D7%A1%D7%99%D7%99%D7%9D/%D7%91%D7%A0%D7%A7%D7%99%D7%9D_%D7%9E%D7 A1%D7%97%D7%A8%D7%99%D7%99%D7%9D/2022 % – 6 – המחזיק כידוע בכ- 28% מאמצעי השליטה בכאל לא ישיג שליטה בה )(למצער, שליטה אפקטיבית כתוצאה ;מההפרדה מדיסקונט ובמקביל - (1 ) להביא באופן מידי ובהול להארכת סמכותו של שר האוצר הקבועה בסעיף11 ( ב(ד) לחוק2 ) בהמשך– להסיר את מ גבלת ה- 10% ,"משינוי הגדרת "בנק בעל היקף פעילות נרחב ולמצער להורידה לסף של5% )"("בנק בהיקף פעילות צר(3 ) לבחון בהקדם את החלת חובת הפרדה בין .כאל לבין הבינלאומי, כך שכאל תתנתק באופן סופי מבנקים המחזיקים בה ,בברכה ובכבוד רב אריאל ברזילי, עו"ד ,תמר באום עו"ד ראש האגף הכלכלי האגף הכלכלי