מסקנות ועדה
ה כ נ ס ת
מס' סימוכין : 2024-026908
מ ס ק נ ו ת
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
בעקבות הצעה דחופה לסדר היום
בנושא: אפליית תקציבים להתיישבות בעיירות פיתוח ובמגזר העירוני
של חברי הכנסת: מיכאל מרדכי ביטון, שרון ניר, מאיר כהן ואברהם בצלאל
מליאת הכנסת החליטה בישיבתה מיום י"ז באדר ב' התשפ"ד, 27 במרץ 2024, להעביר לוועדה לענייני ביקורת המדינה את ההצעה הנ"ל.
ביום רביעי, כ"ז בסיוון התשפ"ד, 3 ביולי 2024, התקיים דיון בוועדה לענייני ביקורת המדינה.
הוועדה שמעה מח"כ מיכאל מרדכי ביטון, יוזם ההצעה, את דרישתו שהחטיבה להתיישבות תפעל בכלל אזורי העדיפות הלאומית למען הצעירים, כולל בעיירות הפיתוח ותיתן יותר משאבים. הגדלת התקציב בשנת 2023 בסך מיליארד וחצי ₪ מאפשרת כניסה לעיירות פיתוח ואזורי עימות, באמצעות סעיף שכונות כפריות במרחב העירוני למגורי צעירים, שהם בני המקום ולא רק תושבים חדשים.
מרכז המחקר והמידע מסר סקירה לוועדה, לפיה החטיבה להתיישבות פועלת במרחב הכפרי באזורי עדיפות לאומית, כלומר לא במרחב העירוני ולא בעיירות פיתוח. החטיבה להתיישבות הוקמה בשנת 1971 במטרה לסייע בפיתוח ההתיישבות מעבר לקו הירוק, ובהמשך צורפו גם הנגב והגליל בעקבות החלטות ממשלה מתחילת שנות ה-2000. החטיבה היא אחת מזרועות הביצוע של ההסתדרות הציונית העולמית והיא נחשבת על ידי הממשלה כבעלת "יכולת מקצועית מוכחת בתחום פיתוח ההתיישבות".
בשנת 2015 פורסמה חוו"ד של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד דינה זילבר, והוצגו שורה של קשיים בפעילות החטיבה, והמרכזי שבהם נוגע להעברת סמכויות אסורה מהממשלה לחטיבה להתיישבות בעניינים שנוגעים למדיניות ואמורים להיקבע ע"י הממשלה. לחטיבה אין מנדט לקבוע את אזורי הפעילות שלה. בעקבות חוו"ד בוצעו פעולות הסדרה, תיקון חוק, החלטת ממשלה, חתימה על הסכם מסגרת ליצירת התקשרות ועוד.
כיום החלטות מדיניות שנוגעות לאזורי הפעילות של החטיבה הן החלטות של הממשלה או של מקבלי ההחלטות. מדי שנה מאושרת תכנית עבודה ע"י השר הממונה, כיום שרת ההתיישבות והמשימות הלאומיות, ובעבר משרד החקלאות. החלטה 1998 קובעת במפורש שהפעילות היא במרחב הכפרי – חקלאי קהילתי. בפועל המשמעות היא 34 מועצות אזוריות, 3 מועצות מקומיות עד 2,000 תושבים ומינהלת מקומית אחת (הישוב היהודי בחברון).
החטיבה להתיישבות מתוקצבת באופן מלא על ידי המדינה, אולם התקצוב אינו ישיר. כחלק מפעולות ההסדרה נעשה מעבר לתקצוב בהתאם להתקשרות. החטיבה היא ספק של המדינה, ישנו הסכם מסגרת חמש שנתי והסכם פעילות שנתי. עפ"י תכנית העבודה של החטיבה - התקציב עד לשנת 2023 היה בין 100-160 מיליון ₪, ואליו נוספו בכל שנה עודפים שהם בין 130 ל-400 מיליון ש"ח. בנוסף מועברים תקציבים במהלך השנה בגין משימות חדשות שהוטלו על החטיבה בהחלטות ממשלה שלא נכללות בתכנית העבודה, או סכומי כסף שתוקצבו במסגרת תקציבים בעלי משמעות פוליטית שנדרשים לעבור הליך אישור מיוחד לפני הקצאתם בפועל.
בתקציב 2023 נוסף תקציב של כמיליארד ש"ח כמסגרת להתקשרויות עתידיות בעקבות מלחמת חרבות ברזל. סכום זה הגדיל את תקציבי המסגרת להתקשרות עם החטיבה לכמיליארד וחצי ש"ח, כולל תקציב מחויב.
התגלו פערים גדולים בין תקצוב פיסקלי דיגיטלי ובין תקצוב תכניות העבודה בחטיבה להתיישבות. החטיבה מתנהלת על פי עקרונות ההסדרה שנקבעו, ונראה שהפעילות תואמת לכללים, גם בהיבטי תקצוב. אבל בכל הנוגע לכלים של פיקוח תקציבי פרלמנטרי - ספר התקציב ונתוני הביצוע לא בהכרח משקפים את היקפי הביצוע בפועל של החטיבה, וכתוצאה מכך הפיקוח הפרלמנטרי התקציבי האפקטיבי בהיבט הזה צריך להיעשות בקבלת נתונים משלימים מהחטיבה.
חה"כ מאיר כהן מסר שבשנת 2013 החלטה 741 קבעה שתהיה התיישבות במגזר העירוני. השנה הוגשה בקשה להתיישבות עירונית ע"י גרעינים תורניים וגרעינים אחרים, כלומר חידשו את ההחלטה, ואושר להוציא קול קורא בתקצוב של 15 מיליון ₪.
משרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות דיווח שהחטיבה להתיישבות היא זרוע ביצוע של הממשלה. החלטה 741 היתה החלטה ספציפית שהתייחסה לגרעיני משימה ולכפרי סטודנטים וצעירים במרחב העירוני. בעקבות החלטה זו הגיעה חוו"ד של המשנה ליועמ"ש, עו"ד דינה זילבר, שלפיה המדינה אינה יכולה להאציל סמכות לגוף, אלא אם כן יש לו סיבות מיוחדות. בג"ץ קיבל את עמדת המדינה להאציל סמכויות לחטיבה, משום שיש לה מומחיות מיוחדת במרחב הכפרי. ואכן החל משנת 2015 החטיבה עברה תהליך של הסדרה במסגרת החלטת ממשלה 1998, שמגדירה את אופן הביצוע לאישור תכנית עבודה ומהן הפעולות המיוחדות שהחטיבה מתעסקת בהן.
תקציב הפעילות לכל הקולות הקוראים הוא קואליציוני. תקציב החטיבה הוא בהרשאה שניתנת מידי שנה היות וחלק עיקרי מהפרויקטים הם בעולם התשתיות וחוצות שנים. התקציב בעולם הפעילות נע בין 40-70 מיליון ₪, ובשנה האחרונה 110 מיליון ₪ + תקציב מיוחד נוכח המלחמה, סה"כ 200 מיליון ₪. במסגרת פעילות תקומה התקציב פתוח עד מיליארד ₪, וכרגע סכום בסך 850 מיליון ₪ בביצוע. העבודה היא עבור הישובים המפונים במציאת פתרונות עבורם. התקציב של החטיבה לפעילות השוטפת הוא קטן. בעולם העירוני המשרד עובד בגרעיני משימה, והוא הוגדל השנה מ- 35 מיליון ₪ ל- 50 מיליון ש"ח. המשרד ידרוש תוספת תקציב אך אם היא תינתן, היא לא תמומש בעולם המרחב העירוני.
הוועדה שמעה מראשי המועצות האזוריות וראשי ערים שלמגזר הכפרי יש מאפיינים מיוחדים, והחטיבה להתיישבות יודעת לטפל בהם. ראוי שתקציב החטיבה להתיישבות יהיה מעוגן בספר התקציב ולא מושפע מהסכמים קואליציוניים. היחידה להתיישבות צריכה להביא כסף תוספתי כדי למנוע פגיעה בהתיישבות הכפרית, ולא לתת מצ'ינג לעיירות הפיתוח ולמועצות האזוריות. ולכן ראוי לא לעצור קולות קוראים, להמשיך את הפעילות הקיימת ולא לדרוש בכל פעם תקציבים. במסגרת פעולותיה של החטיבה להתיישבות מוקם מרכז שיקום בבי"ח פוריה, הוקמו כפרי סטודנטים, הועברה תמיכה לישובים בדואים ועוד.
החטיבה להתיישבות דיווחה שהמומחיות של החטיבה היא בהתיישבות הכפרית, וזה המקור להחלטת הממשלה 1998. תקציב החטיבה מחולק ל- 3 תקציבים שונים: תקציב תקורות, תקציב הפעולות שמקורו מהסכמים קואליציוניים והחלטות ממשלה. כל תקציב הפעילות הוא תקציב שנוגע למומחיות החטיבה והוא פועל בהתאם לקולות קוראים. הכנסת תקציב החטיבה לבסיס התקציב תאפשר יציבות ותכנון נכון עבור המועצות. הצורך בבסיס תקציבי הוא הבנה של גורמי המקצוע שעוסקים בתקציב החטיבה להתיישבות. היכולת לתכנן ולחלק מראש היא קריטית לשטח.
הוועדה שמעה ממשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי שלחטיבה להתיישבות יש מומחיות לפעול באזורים ספציפיים, ולכן ככל שיועבר כסף למשרד הנגב והגליל, המשרד יידע להעביר אותו בהתאם לכללים להתיישבות העירונית. הרשות לפיתוח הנגב והרשות לפיתוח הגליל גם סובלים מהבעיה שאין להם שורה בבסיס התקציב.
בתום הישיבה הוועדה הגיעה למסקנות הבאות:
הוועדה התרשמה שהחטיבה להתיישבות עושה עבודת קודש, ומוטב שיעשו הגורמים הרלוונטיים אם יתנו תקציב גבוה יותר מראש.
הוועדה סבורה שתוספת של 50 מיליון ₪ למען פרויקטים בעיירות הפיתוח לאזורי עדיפות תיתן מענה להתיישבות העירונית. הוועדה מבקשת מהמשרד להתיישבות ומשימות לאומיות וממשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי לדרוש תוספת תקציב זו, ולהעביר דיווח לוועדה האם היא הושגה.
הוועדה סבורה שתקציב החטיבה להתיישבות צריך להיות שורה בבסיס התקציב, ולא על סמך הסכמים קואליציוניים. הוועדה תוציא מכתב לשר האוצר ולאג"ת עם עותק למנכ"ל משרד להתיישבות לדרוש את הנושא.
הוועדה תקיים ישיבת מעקב בנושא.
המסקנות הונחו על שולחן הכנסת:
ב' תמוז התשפ"ד
08 ביולי 2024