חומר רקע

:כתיבה ,נעם בוטוש כלכלן :| אישור עמי צדיק , מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי :תאריך"ח כ בסיוון תשפ"ד , 4 ביולי 2024 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סקירה כלכלית ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמ ל מסמך זה נכתב לבקשת הוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל לקראת דיון ב-9 ביולי2024 :בנושא" הקדמת מועד הגג למעבר לייצור חשמל ללא פחם" . במסמך מוצגים נתונים על תמהיל ה דלקים לייצור חשמל בעבר ו על התמהיל ,הצפוי בעתיד סוגיית סגירת התחנות הפחמיות של חברת החשמל והסבתן לשימוש בגז טבעי ,השפעת הסגירה על ר מחי החשמל ועל הכנסות המדינה ונושאים לדיון . 1. ייצור חשמל בישראל 1.1 רקע: גילוי שדות גז טבעי בישראל מאז סוף שנות ה- 90 של המאה ה ק ודמת נתגלו בחופי הים של ישראל שדות גז טבעי, כמפורט בלוח1 .להלן לוח 1 :גילוי שדות גז טבעי בישראל1 מאגר גילוי אספקה למשק החשמל ים תטיס 1999 תחילת2004 עד ספטמבר2014 תמר ינואר2009 מרץ2013 ואילך לויתן דצמבר2010 דצמבר2019 ואילך כריש-תנין פברואר2012 אוקטובר2022 ואילך אפשר לראות כי מאגר גז טבעי התגלה בחופי ישראל לראשונה בשנת1999 , ואספקה למשק החשמל החלה לראשונה בשנת2004 . מאז תחילת אספקת גז טבעי עברו20 שנים, ועדיין קיים שימוש בפחם לייצור חשמל. לשימוש בגז טבעי לייצור חשמל על פני פחם יש יתרונות כלכליים וסביבתיים משמעותיים לישראל, לרבות זיהומי אוויר נמוכים יותר, מחיר נמוך יותר, ערך מוסף מקומי גבוה יותר (ייצור מקומי על פני יבוא) והכנסות מדינה גבוהות יותר. ליתרונות אלו יש משמעות ה ן ברמת המקרו, קרי האיתנות הכלכלית והפיסקלית של המשק הישראלי, הן ברמת התחרותיות של המשק הישראל י .בשווקים הבינלאומיים והן ברמת ההוצאות של משקי הבית והרווחה החברתית בסעיפים להלן פירוט החלט ו ת ממשלה ויעדים בדבר הפסקת השימוש בפחם, הכישלון הממשלתי המתמשך בעמידה בהם לאורך השנים, והמשמעות הכלכלית של המשך השימוש בפחם לייצור חשמל למשק, להכנסות המדינה .ולהכנסות הקרן לאזרחי ישראל 1 ,בנוסף בשנים2008 עד2012 היה יבוא גז טבעי ממצרים, דרך צינור יבשתי לאורך חוף הים. בשנת2010 סיפק מאגר ים תטיס60% מצריכת הגז הטבעי של ישראל והיתר יובא ממצרים. עקב הפסקת הזרמת הגז המצרי בפברואר2011, הפך ים תטיס לספק בלעדי עד לתחילת האספקה ממאגר תמר במרץ2013 . החל משנת2013 מו פעל מקשר ימי מול חופי חדרה במטרה לקשר בין אנייה המשנעת לישראל גז טבעי מונזל מיבוא ומגזזת אותו לבין צינורות הולכה של גז טבעי. המטרה היא בעיקר גיבוי למאגר תמר, ועל כן הפעלתו אינה .רציפה ונעשית בעיקר בשעות צריכת שיא ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1.2 יעדים להפסקת השימוש בפחם ,על פי החלטת ממשלה2 השימוש בפחם לייצור חשמל יופחת בהדרגה וייפסק עד סוף2025 , וחשמל בישראל יופק .באמצעות גז טבעי ואנרגיות מתחדשות בתרשים1 מוצגת התפלגות ייצור החשמל לפי סוג דלק בשנים3−2013 202 . תרשים1: ( התפלגות ייצור החשמל לפי סוג דלק2013 − 2023 ) 3 אפשר לראות מ כי שנת2013 ,תע התח ילה ,הזרמת גז טבעי ממאגר תמר חלה עלייה בשימוש בגז טבעי לייצור חשמל – מכ- 44% לכ- 70.8% בשנת2023 ; ב שנת2012 החל שימוש באנרגיה מתחדשת, והשימוש בה גדל ו הולך עם השנים– מ- 1% בשנת2013 ל- 11.5% בשנת2023 ; בשנת2023 כ- 17.2% מייצור החשמל היה מפחם , ואילו סג ירת ה תחנות ה פחמיות והסבתן ל תחנות גז טבעי הייתה נעשית במועד – בשנים 2023-2022 שיעור ייצור החשמל .מפחם היה פוחת במידה ניכרת בתרשים2 מוצגת תחזית תמהיל הדלקים לייצור חשמל בשנים2023 עד2030 , כפי שהציג משרד האנרגיה ב מרץ2022 . תרשים2 : תחזית משרד האנרגיה ל תמהיל דלקים לייצור חשמל בשנים3 2 20 – 2030 4 אפשר לראות כי לפי תחזית משרד האנרגיה מחודש מרץ2022 , ב שנת2023 שיעור ייצור החשמל מפחם יהיה כ- 15% ,ומאנר ג יה מתחדשת – כ- 14% ; בפועל ה תמהיל היה כ- 17.2% פחם וכ- 11.5% אנרגיה מתחדשת , כ מוצג 2 החלטה4080 של הממשלה ה- 34 , הפסקת פעילות יחידות ייצור חשמל1 – 4 "בתחנת הכוח "אורות רבין , 29 ביולי2018 . 3 −2012 2021 ,: רשות החשמל דוח מצב משק החשמל לשנת2021 , יולי2022 ; 2022 - 3 202 : ,שיקי פישר, נגה, הודעה22 בינואר2024 . דלקים אחרים: ייצור חשמל מסולר, מזוט ו ב.אגירה שאובה נתוני2023 .אינם סופיים 4 ,הוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל מצגת משרד האנרגיה, סיכום תועלות מתווה הגז– סקירת משרד האנרגיה , 8 במרץ2022 . 52.2% 49.0% 44.6% 35.9% 32.2% 29.6% 30.1% 26.1% 22.9% 21.7% 17.2% 44.1% 49.5% 52.6% 61.0% 63.2% 66.5% 63.6% 67.2% 68.9% 67.9% 70.8% 0.7% 1.4% 2.0% 2.6% 2.6% 3.0% 4.7% 6.0% 7.7% 9.8% 11.5% 3.0% 0.9% 0.5% 1.9% 1.0% 1.5% 0.7% 0.5% 0.6% 0.6% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 פחם גז אנרגיה מתחדשת דלקים אחרים 15% 8% 3% 71% 74% 77% 78% 76% 74% 72% 70% 14% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 30% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 פחם גז טבעי מתחדשות ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ב תרשים1. עוד אפשר לראות כי עד שנת2026 צפוי לה יפסק לגמרי השימוש בפחם לייצור חשמל, ובשנת2030 כ- 70% מייצור החשמל יהיה מגז טבעי, וכ- 30% – מאנרגיות מתחדשות. יש לציין כי לאורך השנים תחזיות הממשלה :וחח"י בנושא הפחתת השימוש בפחם לא התממשו, כמפורט להלן • ל פי תחזית מ שרד האנרגיה מחודש אוקטובר2021 , בשנת2023 ייצור החשמל מפחם היה אמור להיות כ- 14% ומאנרגיה מתחדשת כ - 16% . 5 • לפי תחזית מנכ"ל חברת החשמל)(להלן: חח"י, שהוצגה לפני הוועדה באוקטובר2021 , השימוש בפחם יסתיים בחודש יולי 2025 . 6 • לפי תחזית משרד האנרגיה, שהוצגה בפני הוועדה במרץ2022 ,השימוש ב פחם יסתיים ב סוף 2025 . עמידה ביעד של הפסקת השימוש בפחם עד שנת2026 תלויה בקצב ההתקדמות של סגירת ה תחנות ה פחמיות והסבתן לשימוש בגז טבעי, ( בהתאם ליעדי הממשלה כפי ש פו י רט להלן). נוסף לכך , על פי יעדי הממשלה לשנת2020 , השיעור הצפוי של צריכת חשמל מאנרגיות מתחדשות היה כ- 10% , 7 אך בפועל ב אותה שנה שיעור הצריכה מאנרגיות מתחדשות היה כ- 6.3% בלבד . בשנת2022 , כאמור, היקף ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות היה9.8% . המשמעות היא ש גם אם שיעור הייצור ב אנרגיות מת חדשות בשנת2030 יהיה30% – משימה קשה להשגה לנוכח העיכובים עד כה – יש צורך בהגדלת כושר ייצור חשמל בגז טבעי הן להחלפת הפחם עד2026 והן .לנוכח הגידול הצפוי בביקוש לחשמל בתרשים3 מוצגת תחזית הביקוש ל גז טבעי בישראל עד שנת2045 . תרשים3 ( : תחזית הביקוש לגז טבעיBCM ) 8 אפשר לראות כי צפוי גידול מכ- 9.6 BCM לייצור חשמל בשנת2022 לכ- 24 BCM בשנת2045 − גידול של פי שניים וחצי – .בעקבות הגידול בייצור החשמל מגז טבעי בין היתר לטעינת רכבים חשמליים 5 ,הוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל מצגת משרד האנרגיה, סקירת שרת האנרגיה קארין אלהרר ומנכ"ל משרד האנרגיה אודי אדירי , 13 באוקטובר2021 . 6 ,הוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל הקדמת מועד הגג (שנת2025 ) למעבר לייצור חשמל ללא פחם, בהשתתפות מנכ"ל חברת החשמל עופר בלוך , 26 באוקטובר2021 . 7 החלטה3484 של הממשלה ה- 32 ,מדיניות הממשלה בתחום הפקת אנרגיה ממקורות מתחדשים , 17 ביולי2011 . 8 ,הוועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל סקירת שרת האנרגיה , 13 באוקטובר2021 . BCM .: מיליארד קוב 9.6 12.6 15.9 17.9 0.4 4.4 6.0 2.5 3.5 4.2 4.6 1 1.2 12.1 17.1 26.3 30.5 0 5 10 15 20 25 30 35 2022 2030 2040 2045 ייצור חשמל נטו רכב חשמלי תעשייה וחלוקה תחבורה ב- CNGתעשייה פטרוכימית ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . התחנות הפחמיות 2.1 סגירת תחנות1 – 4 באורות רבין כאמור לעיל, נכון לשנת2023 כ- 17.2% מהחשמל בישראל יוצר באמצעות פחם, אף שב תחזית משרד האנרגיה מאוקטובר2021 נחזה שיעור של כ- 14% ייצור בפחם, בו תחזית משרד האנרגיה ממרץ2022 נחזה שיעור של כ- 15%. לפער בין התחזית ל י יצור חשמל באמצעות פחם ל שיעורו בפועל יש השפעה רבה על מחיר החשמל בשנים 2021 – 2024 ,ש בהן מחיר הפחם העולמי עלה ות חד ב .והוביל לעלייה במחיר החשמל כחלק מהרפורמה במשק החשמל הוחלט, בין היתר, להקים חברת לש בת חברת החשמל, שתקים יחידות המופעלות בגז טבעי. יחידות ו אל נועדו להחליף את ה יחידות ה פחמיות1 − 4 .באתר אורות רבין9 בהמשך להחלטה זו נקבע ב החלטת ממשלה ביולי2018 להפסיק את פעילותן של יחידות הייצור הפחמיות4−1 .בתחנת הכוח אורות רבין בהחלטה נקבעו לוחות זמנים: הקמת היחידה הראשונה לייצור בגז טבעי תחל בינואר2020 , תופעל מיוני2022 , ובהתאם לכך יחידות הייצור הפחמיות4−1 יפסיקו לפעול במועד זה. בהחלטה נקבע כי תנאי הכרחי נוסף לתחילת הפעלת היחידות החדשות שיוקמו לייצור בגז טבעי הוא קיומ ה של ית י ,רות באספקת גז טבעי למשק בישראל כך שרשת הגז הטבעי תהיה מחוברת לשלושה מאגרי גז טבעי: תמר, לווייתן וכריש- .תנין10 ברבעון האחרון של2022 החל לפעול מאגר כריש- תנין, 11 ,בנוסף למאגרי תמר ולויתן ו לכן ממועד זה תנאי הכרחי זה אינו מעכב את הפסקת פעילות ן של ארבע יחידות ה ייצור (אך לפי תנאי זה, גם אילו הוקמו היחידות במועד המקורי, יוני2022 – היה אפשר להתחיל ל ןלי פע ה רק ממועד הפעלת מאגר כריש- )תנין . היחידה הראשונה של חברת הבת נתיב - האור (יחידה70 ) הייתה אמורה להתחיל לפעול, לפי הרפורמה, ביוני2022 . נכון ליוני 2024 )(לאחר מספר עיכובים ודחיות בהפעלתה בגין סיבות שונות טרם הופעלה יחידה זו באופן מסחרי . יחידה70 הופעלה לראשונה באוגוסט2023 , אך עדיין לא באופן מסחרי, כך שטרם ניתן להפסיק באופן שוטף את פעילותן של שתי יחידות פחמיות. לפי חח"י, בעקבות פרוץ מלחמת חרבות ברזל והמצב הביטחוני הודיעה חברתGE (ספקית הציוד) על פינוי חלק מעובדיה מישראל, דבר המשפיע באופן ניכר על התקדמות הפרוייקט. בנוסף, התגלתה תקלה (נוסף על תקלות נוספות שהתגלו בעבר ביחידות אלו) בציוד שסופק על ידי חברתGE שעשויה לעכב עיכוב נוסף את מועד הפעלת יחידה70 באופן מסחרי. על כן, לפי הערכת חח"י מועד ההפעלה המסחרית של יחידה70 צפוי להיות ב יולי2024 (כאמור, עיכוב של למעלה משנתיים ממועד ההפעלה המקורי). כמו כן, ההפעלה המסחרית של יחידה80 (היחידה השנייה שהייתה צריכה לקום), תהיה לא לפני מרץ2025 . כלומר, ביחס ליעד המקורי שנקבע ברפורמה– יוני2022 , צפוי להיות עיכוב של כמעט שלוש שנים בסגירת התחנות הפחמיות4-1 באורות רבין. בחודשים יולי− דצמבר2022 ייצרו חשמל בהיקף של כ- 2.2 מיליארד קוט"ש (כ- 3% מסך ייצור החשמל) ביחידות 1 − 4 באורות רבין, ובשנת2023 ייצרו חשמל בהיקף של כ - 45 3. מיליארד קוט"ש (כ- 4% .)מסך ייצור החשמל12 9 להרחבה ראו ,: נעם בוטוש תיאור וניתוח יישום הרפורמה במשק החשמל ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 באוגוסט2021 . 10 החלטה4080 של הממשלה ה- 34 , הפסקת פעילות יחידות ייצור חשמל1 – 4 "בתחנת הכוח "אורות רבין , 29 ביולי2018 . 11 ,הבורסה לניירות ערך, אנרג'יאן גז ראשון מכריש , 26 באוקטובר2022 . 12 ,חברת נגה נתוני ייצור של כל היחידות הגנרציה במערכת הארצית– נתונים תפעוליים :, כניסה3 ביוני2024 . ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי דוחות המשרד להגנת הסביבה , המפעל בעל העלויות הסביבתיות הגבוהות ביותר בישראל הוא תחנת הכוח אורות רבין . בשנת2022 ה עלויות ה סביבתיות של תחנת הכוח אורות רבין (כולל יחידות5 ו-6 שצריכות לעבור הסבה לגז טבעי) היו כ- 3.4 מיליארד ש"ח . 13 נוסף לעלויות הסביבתיות, העלות הכלכלית של המשך הפעלת התחנות הפחמיות גבוהה מעלות ייצור חשמל מגז טבעי, ו הובילה לעליי ת.מחיר החשמל לצרכן בלוח2 מוצג אומדן העלות העודפת בגין ייצור חשמל מפחם במקום מגז טבעי בין יוני2022 למאי2024 . לוח2 : אומדן עלות עודפת בגין הפעלת היחידות הפחמיות1 – 4 באורות רבין( יולי 2022 עד מאי 2024 ) 14 נתון יולי- דצמבר2022 2023 ינואר - מאי2024 כמות חשמל שיוצרה בתחנות1 – 4 )באורות רבין (במיליארדי קוט"ש 2.18 3.45 0.56 )עלות שולית של ייצור קוט"ש מפחם (בש"ח 0.50 0.25 0.23 עלות שולית של ייצור קוט"ש מגז טבעי ביחידות70-80 )(בש"ח 0.12 0.12 0.12 ההפרש בין)העלויות לקוט"ש (בש"ח 0.38 0.13 0.11 )סך העלות העודפת בגין הייצור מפחם במקום מגז טבעי (במיליוני ש"ח825 462 61 סך הכול עלות עודפת בתקופה יולי2022 - מאי2024 )(במיליוני ש"ח 1,348 אפשר לראות כי אומדן סך העלות הישירה העודפת של שימוש בפחם ביחידות4-1 באורות רבין בתקופה יולי 2022 - מאי2024 הוא כ- 1.35 מיליארד ש"ח . כ- 61% מהעלות העודפת היא בגין יולי- דצמבר2022 כיוון שבתקופה זו מחירי הפחם המוכרים לחח"י היו גבוהים מאוד– ממוצע של כ- 0.5 ש"ח לקוט"ש לעומת כ- 0.23 ש"ח בממוצע בשנת2024 . יש לציין כי ייתכן ואומדן זה הוא אומדן חסר כיוון שאילו יחידות80-70 היו קמות במועד המקורי היו מייצרים מהן כמות גדולה יותר של חשמל מאשר החשמל שיוצר בפועל ביחידות הפחמיות (גם בשל הנצילות הגבוהה .)שלהן ביחס ליחידות אחרות המופעלות על גז טבעי בלוח3 מוצג אומדן של אובדן הכנסות המדינה )(תמלוגים והיטל רווחי יתר משימוש בפחם במקום השימוש ב גז טבעי ביחידות4−1 באורות רבין ב ין יולי 2022 ליוני 2024 . לוח3: אומדן הכנסות המדינה משימוש ב גז טבעי ביחידות70 - 80 (יולי 2022 עד יוני2024 , ב )מיליוני ש"ח15 סוג הכנסה סכום שיעור תמלוגים 279 38% היטל רווחי יתר 459 62% סך הכול 738 100% אפשר לראות כי אומדן הכנסות המדינה משימוש בגז טבעי ביחידות החדשות שהיו אמורות לקום במקום היחידות הפחמיות, מוערך ב כ- 738 מיליון ש"ח : כ- 279 מיליון ש"ח תמלוגים וכ- 459 מיליון ש"ח היטל רווחי יתר לקרן 13 ,המשרד להגנת הסביבה מרשם פליטות לסביבה דו"ח לשנת2022 , ספטמבר2023 ', עמ8 . 14 :כמות חשמל ,חברת נגה נתוני ייצור של כל היחידות הגנרציה במערכת הארצית– נתונים תפעוליים :, כניסה1 ביולי2024 . עלות ייצור קוט"ש מגז טבעי ,: רשות החשמל החלטה64504 , עדכון שנתי לתעריף החשמל2023 לצרכני חברת חשמל , דצמבר2022 ', עמ18 ; עלות ייצור קוט "ש מפחם: ,רשות החשמל, ירדן צחר, מחירי הפחם בתחנות חח"י, דוא"ל2 ביוני2024 . החישוב נעשה לפי מחיר ממוצע .של פחם בתחנת אורות רבין והמרת המחיר לעלות ייצור קוט"ש מפחם 15 כמות גז טבעי : לפי נציגי חברת החשמל, יחידות0 7 ו- 80 אמורות לצרוך כ-2 M BC בשנה ממאגר תמר , כלומר כ- 4 BCM בשנתיים . הו ועדה לפיקוח על הקרן לאזרחי ישראל ,הקדמת מועד הגג למעבר לייצור חשמל ללא פחם , פברואר2023 . תמלוגים עבורBCM אחד ממאגר תמר ,: משרד האנרגיה והתשתיות דוח הכנסות מינהל אוצרות טבע לשנת2023 , פברואר2024 ', עמ8 - 9 . היטל רווחי יתר עבור BCM אחד ממאגר תמר ,: הבורסה ישראמקו נגב2 שותפות מוגבלת ,דיווחים , :כניסה18 ביוני2024 ; עיבודי מרכז המחקר והמידע של .הכנסת ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לאזרחי ישראל . יש לציין כי אומדן זה אינו כולל את הפסד מס החברות שלא שולם על ידי החברות המפיקות גז בגין הכמות העודפת שהייתה אמורה להיות מופקת לצורך יחידות70 - 80 . 16 כמו כן, האומדן מתבסס על מצב ש בו מ חודש יוני2022 יחידות70 ו- 80 היו מופעלות .הפעלה מסחרית מלאה לפי רשות החשמל: "הרשות רואה את חח"י .כאחראית לעיכובים גם אם אלה נגרמו בשל עיכובים אצל אחד מספקיה יחד עם זאת ברור כי חברת חשמל נתקלה באילוצים רבים ובחלקם מוצדקים, כאשר במבחן התוצאה חברת ה חשמל מאחרת בפרויקט ביותר משנתיים . העיכובים בהקמת היחידות הובילו באופן ישיר לשימוש יתר בפחם שג רר עלויות כבדות לצרכני החשמל ." בנוסף, הרשות מציינת כי היא החלה בבקרת עומק על עלויות הפרויקט ועל משך הקמת היחידות. 17 לפי חח"י, גם יחידות גז טבעי המוקמות על ידי המגזר הפרטי , מוקמות באיחור רב מהמתוכנן, למשל התכנון של ,הקמת התחנות ריינדירOPC חדרה, דוראד2 וקסם. לטענת החברה, גם אילו הקמת יחידות70 ו- 80 היו נעשות על .ידי המגזר הפרטי, המועד היה מתאחר ביחס למועד המקורי שנקבע ברפורמה18 לפי רשות החשמל, גם יצרנים פרטיים נדרשים לעמוד בלוחות זמנים להקמת מתקני ייצור ועיכובים ועמידה במועד כרוכים לעיתים בחילוט ערבויות ואף בביטול רשיון הייצור. לפי הרשות, בשנים האחרונות חולטו ערבויות ליח"פים בהיקפים משמעותיים– ליח"פים המחוברים לרשת ההולכה ערבויות בגובה של מספר מיליוני ש"ח בכל שנה ולמתקני ייצור המחוברים לרשת החלוקה – ערבויות בסכום מצטבר של כ- 50 מיליון ש"ח בשנת2023 . כמו כן, יח"פים נדרשים לעמוד בדרישות סף של זמינות של היחידות ואי עמידה בדרישות אלו גוררת קנסות לא מבוטלים. כך, לדוגמה יצרן גדול הפסיד בשנים האחרונות תשלום זמינות של כ- 150 מיליון ש"ח וכן צפוי לשלם קנס בגובה עשות מיליוני ש"ח נוספים בגין הנזק העקיף שנגרם .למשק החשמל19 2.1.1 שימור יחידות4-1 למצבי חירום סוגיה נוספת הקשורה לסגירת יחידות4-1 באתר אורות רבין היא שימור היחידות . הכוונה היא שגם לאחר הפסקת השימוש בהן באופן שוטף, יחידות אלו יועברו למצב של שימור, שבו ניתן במצבי חירום (למשל הפסקה ממושכת של אספקת גז טבעי ) להפעיל אותן באמצעות פחם. באוקטובר2020 בוצע ניתוח מפורט של בחינת שימור היחידות על .ידי רשות החשמל לפי הניתוח, לא ניתן להצביע על כדאיות כלכלית בהחלטה על שימור היחידות כאשר העלות העודפת של פרוייקט השימור הוערכה בכ- 1.4 מיליארד ש"ח, ו כי פרויקט השימור הוא ייחודי מסוגו בעולם וכרוך בסיכונים רבים לכך שלא יצליח בזמן אמת .)(מצב חירום20 עם זאת, בפברואר2021 הוחלט על ידי שר האנרגיה כי לאור הצורך בשמירה על זמינות ורציפות אספקת החשמל בשעת חירום הוחלט על שימור היחידות4-1 עד לסוף 2025 , כאשר בתום תקופת השימור יבחן הצורך .בקביעת עקרונות מדיניות חדשים בנוגע לשימור21 לפי דוח מבקר 16 על פי אומדן של חברתBDO, הפסד מס החברות בתקופה זו מוערך בכ- 320 מיליון ש"ח. חן הרצוג, חברתBDO ,, ווטסאפ10 ביוני2024 . 17 ,איתי גוטגליק, רשות החשמל, דוא"ל4 ביולי2024 . נציין כי הרשות האריכה לשוק את מועדי החיבורים ב- 9.5 חודשים בגין מגיפת הקורונה .ובשישה חודשים בשל מלחמת חרבות ברזל 18 ,אמיר ליבנה, חברת החשמל ,דוא"ל5 במאי2024 . 19 ,איתי גוטגליק, רשות החשמל, דוא"ל4 ביולי2024 . 20 ,רשות החשמל בחינת שימור1- 4 באורות רבין , אוקטובר2020 . 21 ,משרד האנרגיה עקרונות מדיניות– בחינת היקף ואופן השימור של יחידות ייצור חשמל4 -1 בתחנת הכוח ""אורות רבין , פברואר2021 . ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המדינה מנובמבר2022 ,עלות השימור של יחידות4-1 עשויה להגיע לסכום של עד כ- 4.3 מיליארד ש"ח , כאשר קיים ספק אם יחידות אלו יוכלו בעת חירום לחזור לתפקוד ממצב של שימור, ועל כן המבקר ממליץ כי תערך בחינה נוספת של פרוייקט השימור והמשמעויות שלו . 22 על פי היתר הפליטה העדכני של המשרד להגנת הסביבה מינואר2024 ,לאתר אורות רבין החל משנת2026 , לא יהיה ניתן להפעיל את יחידות4-1, גם לא לשם שמירה על כשירות או גיבוי למערכת החשמל , אלא אם כן יותקנו ביחידות אלו אמצעים להפחתת פליטות (סולקנים). נציין כי לפי טיוטת חח"י בחידוש היתר הפליטה , ביקשה החברה לקבוע כי גם לאחר תאריך זה, יהיה ניתן להפעיל את יחידות4-1 במצב שבו חברת נגה מבקשת זאת בהתאם לכללים שנקבעו ב חוק אוויר נקי, תשס"ח- 2008 ., אך בקשה זו לא התקבלה בהיתר הסופי23 2.2 הסבת תחנות פחמיות לשימוש בגז טבעי בהתאם למדיניות הממשלה בנושא צמצום השימוש בפחם והפחתת פליטות מזהמים, בנובמבר2019 פרסם משרד האנרגיה מסמך עקרונות מדיניות שלפיו עד2026 על חח"י להסב את שאר היחידות הפחמיות– שתי יחידות באורות רבין וארבע יחידות ברוטנברג– לתחנות ו ייצ ר חשמל באמצעות גז טבעי. את היחידה הראשונה יש להסב עד15 ביוני 2022 ; עד1 ביוני2023 תעריך רשות החשמל את תוצאות ההסבה, ולאחריה י י משך תהליך ההסבה בשאר היחידות. 24 בלוח4 מוצגים מועדי השבת ת היחידות הפחמיות לשם הסבתן ל יחידות.גז טבעי, כפי שתוכנן על פי חברת נגה לוח4 : מועדי ההשבתה של היחידות הפחמיות שם ל הסבתן לגז טבעי25 יחידה צפי ב דצמבר 2021 צפי מעודכן– יוני2024 תחילת השבתה סוף השבתה מועד הפעלה מסחרית בגז טבעי רוטנברג1 מרץ2022 אוקטובר2022 אוגוסט2024 רוטנברג2 ינואר2024 יולי2024 ספטמבר2024 רוטנברג4 יולי2024 ינואר2025 מאי2025 אורות רבין5 ינואר2025 יולי2025 ספטמבר2026 רוטנברג3 יולי2025 ינואר2026 נובמבר2025 אורות רבין6 ינואר2026 יולי2026 מרץ2027 אפשר לראות שתהליך השבתת היחידה הראשונה בפרויקט ההסבה – רוטנברג1 , היה אמור ל תסה יים באוקטובר 2022 , וממועד זה היחידה הייתה אמורה להתחיל לייצר חשמל בגז .טבעי בפועל, ההסבה קרתה באוגוסט2023 , ייצור חשמל מגז טבעי התחיל בינואר 2024 ,כלומר עיכוב של כשנה ממועד ההסבה המקורי ונכון ליולי2024 טרם הסתיימו הבדיקות של יחידה זו. 26 על פי רשות החשמל ,עיכובים אלו בהסבת התחנה הביאו לשימוש מוגבר בפחם בשנת2022 , 27 אשר נמשך גם בשנים 2023 ו- 2024 . לעיכובים אלו יש משמעויות כלכליות הן על מחיר החשמל לצרכנים והן על אובדן הכנסות המדינה., בדומה לעיכובים בסגירת התחנות הפחמיות בחודשים מרץ2023 – 22 משרד מבקר המדינה ,שימור והסבה של תחנות ייצור חשמל בפחם , נובמבר2022 . 23 ,המשרד להגנת הסביבה היתרי פליטה לאוויר מינואר2020 , היתר פליטה– חח"י אורות רבין , ינואר2024 . 24 ,משרד האנרגיה עקרונות מדיניות– הפסקת השימוש בפחם במקטע הייצור במשק החשמל בשגרה עד לשנת2026 , 24 בנובמבר2019 . 25 ,בועז גליק ,חברת נגה, דוא"ל19 ביוני2024 . 26 ,רשות החשמל 'החלטה מס68302 - עדכון שנתי לתעריף החשמל2024 לצרכני חברת חשמל , ינואר2024 ', עמ7 . לפי חברת נגה, לא .הסתיימו כל הבדיקות הנדרשות להפעלת יחידה זו באופן מלא בגז טבעי 27 ,רשות החשמל החלטה64504 , עדכון שנתי לתעריף החשמל2023 לצרכני חברת חשמל , דצמבר2022 ', עמ5 . ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נובמבר2023 יוצר חשמל מפחם בתחנת רוטנברג1 בהיקף של כ- 707 מיליון קוט"ש, שאילו היה מיוצר בגז טבעי היה חוסך למשק החשמל כ- 37.5 מיליון ש"ח . 28 על פי אומדן של חברתBDO , סך הפסד הכנסות המדינה בגין אי הסבת ( יחידה זו במועד המקורי15 ביוני2022) מוערך בכ- 280 מיליון ש"ח . 29 לפי שימוע של רשות החשמל, הבוחן את תוצאות ההסבה של רוטנברג1, העלות הכוללת הצפויה של הסבת שש היחידות היא כ- 1.5 מיליארד ש"ח , לאחר שבהנחת המוצא בהחלטה על הסבת היחידות העלות הוערכה בכ- 900 .מיליון ש"ח כמו כן, בחנה הרשות את האפשרות להפסיק את תהליך ההסבה של היחידות ולהכניס אותן לתהליך שימור, בדומה לתהליך המתוכנן עבור יחידות4-1 .באורות רבין לפי ניתוח הרשות, תהליך ההסבה הוא כלכלי יותר ביחס לשימור, בהנחה שיתרחשו תרחישי חירום (עד לשנת2045) בהם המשק י י דרש להפעיל את היחידות שנמצאות בשימור. כמו כן, לפי הניתוח, לאור העיכוב הממושך בהסבת רוטנברג1 שהגדיל את עלויות הפרוייקט בעשרות אחוזים, הרשות בוחנת אפשרות להכיר בעלויות של חח"י בהתאם לעלות הנורמטיבית של הפרוייקט ולא לפי העלויות ,המדווחות של חח"י. לפי הרשות המשמעות של הכרה בעלויות המדווחות על ידי חח"י היא שהסי כונים בגין העיכובים בהסבת התחנות הפחמיות יושתו על הציבור בלבד ולכן לא סביר שחח"י תהנה מתשואה המגלמת סיכון שהיא אינה נושאת בו. 30 ,לפי חברת נגה להמשך הפעלת שש היחידות הצפויות לעבור הסבה יש חשיבות רבה בשמירה על רציפות אספקת החשמל במצבי תקלה וחירום וסיפוק יצע ה .לביקוש החשמל הצפוי אף שעלו טענות בנוגע לנצילות הנמוכה של ,תחנות אלו גם לאחר הסבתן לתחנות גז טבעי לפי החברה, יש חשיבות רבה לאפשרות להפעיל את ה תחנות האלה הן בגז טבעי ו ,הן בפחם ו היכולת לעבור במהיר ות מהפעלתן בגז טבעי ל הפעלתן ב פחם א הי קריטית למתן פתרונות י בע תות חירום או בזמנים ש בהם יש.קשיים באספקת גז טבעי31 3 . ייצור חשמל לפי סוג דלק ב- OECD ,במדינות המפותחות בעולם נקבעו יעדים להפחתת פליטות ונקבעו כלי מדיניות לצמצום השימוש בדלקים מזהמים .בעיקר פחם, לרבות על ידי הטלת מס פחמן בתרשים4 להלן צריכת פחם בשנת2023 במדינות מפותחות ושיעור השינוי המצטבר בשנים2018 עד2023 . תרשים 4 : שיעור שינוי מצטבר בצריכת פחם במדינות המפותחות( 2018 - 2023 ) 32 28 ,חברת נגה נתוני ייצור של כל היחידות הגנרציה במערכת הארצית– נתונים תפעוליים :, כניסה3 ביוני2024 ; אומדן מרכז המחקר והמידע .של הכנסת 29 חן הרצוג, חברתBDO ,, ווטסאפ10 ביוני2024 . 30 ,רשות החשמל, שימועים הערכת כלכליות ההסבה בהתאם לעקרונות מדיניות השר מיום20.11.2019 , אפריל2024 . 31 ,שיקי פישר, חברת נגה, שיחת זום3 ביולי2023 . 32 Energy Institute, Statistical Review of World Energy 2024, Coal: Consumption, page 51, accessed: July 3, 2024. ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות כי שיעור השינוי ה מצטבר בשנים2023-2018 של צריכת הפחם בישראל היה30% -, בהשוואה לממוצע ה- OECD ( 31% - ,) ( לממוצע האיחוד האירופי40% -) ( ולממוצע העולמי4% + .) מתוך32 מדינות מפותחות שנסקרות ישראל במקום ה- 20 בשיעור הירידה, ב- 19 מדינות שיעור הירידה גבוה יותר וב- 12 מדינות נמוך יותר. יש לציין כי ב- 11 מדינות בהן אין ייצור מקומי של גז טבעי, שיעור הירידה בצריכת פחם בשנים2023-2018 גבוה בהשוואה לישראל ( ,פורטוגל יוון ,ספרד ,דנמרק ,הונגריה ,פינלנד ,צרפת ,אירלנד ,צ'ילה ,סלובניה וניו-זילנד.) בתרשים5 להלן משקל ייצור חשמל לפי סוג דלק בשנת2021 בישראל ובממוצע ה- OECD . תרשים 5 : משקל ייצור חשמל לפי סוג דלק בשנת2021 בישראל ובממוצע ה- OECD 33 אפשר לראות כי בשנת2021 משקל גז טבעי בייצור חשמל בישראל היה כ- 69.4% לעומת כ- 30.1% ב- OECD , משקל פחם היה בישראל כ- 22.9% לעומת כ- 20.1% ב- OECD ומשקל אנרגיות מתחדשות (ללא הידרו) היה בישראל כ- 7.7% לעומת כ- 17% ב- OECD . 33 BP, Statistical Review of World Energy 2022, Electricity generation by fuel, page 51, accessed: February 4, 2024. באיסלנד.ובשוויץ אין צריכה של פחם לייצור חשמל ,רשות החשמל דו"ח מצב משק החשמל לשנת2021 , ייצור משקי, יולי2022 . -40% -31% -30% 4% -100% -80% -60% -40% -20% 0% 69.4% 22.9% 0.0% 7.7% 0.0% 0.1% 0.0% 30.1% 20.1% 17.0% 17.0% 12.8% 1.3% 1.6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% גז טבעי פחם אנרגיה גרעינית אנרגיות מתחדשות הידרו נפט אחר ישראלOECD ההשלכות הכלכליות של העיכובים בהפסקת השימוש בפחם לייצור חשמל | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4 . נקודות לדיון מהממצאים במסמך עולה כי נוצרו עיכובים מתמשכים במעבר מייצור חשמל מפחם ל ייצורו ב גז טבעי ובאנרגיות מתחדשות ,ו לשממה תו ךרואל םינשה ולשכנ ביישום החלטות ויעדים שנקבעו ל ה פסקת השימוש בפחם לייצור חשמל ולמעבר לגז טבעי ולאנרגיות מתחדשות, זאת20 שנים לאחר תחילת אספקת גז טבעי ממאגרים שנמצאו בחופי .ישראל המעבר מייצור חשמל בפחם לגז טבעי מתנהל בקצב איטי יחסית ליעדים שנקבעו ב החלטות הממשלה בנושא ויעדי משרד האנרגיה שהוצגו בעבר בפני הוועדה: • באוקטובר2021 צפה משרד האנרגיה כי בשנת2023 שיעור ה פחם בייצור חשמל יהיה14% , במרץ2022 הצפי היה15% – ובסופו של דבר שיעור הפחם היה17.2% ; • באוקטובר2021 הכריז משרד האנרגיה כי ייצור פ חם ייפסק במחצית 2025 , לאחר מכן המועד נדחה לסוף 2025 , וכיום לנוכח העיכובים והתנהלות חברת החשמל, יש אי-ודאות במשק באשר למועד סגירת התחנות .הפחמיות לאור ממצאים אלו עולות לדיון הנקו ד :ות הבאות • להערכת משרד האנרגיה, חברת נגה וחח"י– מהו המועד העדכני להפסקת השימוש בפחם והאם צפוי כי גם בשנת2026 ?יהיה שימוש (שוטף) בפחם, בניגוד לעקרונות משרד אנרגיה לפי רשות החשמל, בשל העיכובים הרבים הן בפרויקט סגירת יחידות4-1 באורות רבין והן בפרוייקט הסבת היחידות הפחמיות ,קיים חשש ממשי לאי עמידה במועד שנקבע. 34 • האם נשקלה האפשרות של הטלת קנסות על חח"י בגין העיכובים בסגירת יחידות4-1 ? בהחלטה על תעריף החשמל לשנת2023, נכתב כי לאור עליית מחירי הפחם, נוצר חוב לחח"י של כ- 4 מיליארד ש"ח . 35 כמו כן, בהחלטה על הכרה בהכנסות ממכירת תחנת אשכול, נכתב כי ככל שיישאר ו עודפים ממכירת אשכול, הרשות תייעד תקבולים אלו לכיסוי הוצאות עבר של חח"י וחברת נגה, בעיקר בגין פריסת החוב של הרשות לחח"י שנוצר בעקבות עליית מחירי הפחם . 36 לאור העובדה כי העלות העודפת של הפעלת יחידות-4 1 בפחם לעומת גז טבעי מוערכת כב- 1.35 מיליארד ש"ח , ייתכן ועל רשות החשמל לבחון אפשרות של קיזוז .סכום זה (או חלק ממנו) מהחוב שהוכר לחח"י בגין עליית מחירי הפחם • לפי עקרונות מדיניות משרד האנרגיה וכן לפי היתר הפליטה העדכני של המשרד להגנת הסביבה, יחידות4-1 לא צפויות לפעול )(גם במצב של חירום מעבר לסוף שנת2025 . לאור זאת, מהי עמדת משרד האנרגיה ורשות ?החשמל בנוגע לפרוייקט השימור של יחידות אלו הדימב ו טלחוי לע שימור , האם נשקלת האפשרות לה תקנ ת םינקלוס לע תודיחיה? מה עמדת חברת נגה באשר לצרכי משק החשמל אילו יחידות אלו ?לא יהיו זמינות כלל • כיצד מתכוונים משרד האנרגיה ורשות החשמל לוודא כי חח"י אכן תעמוד בלוחות הזמנים של הסבת היחידות )הפחמיות והאם נשקלת האפשרות של מתן קנסות? (מעבר לשינוי בהכרה בעלויות ההסבה כפי שהוסבר לעיל 34 ,איתי גוטגליק, רשות החשמל, דוא"ל4 ביולי2024 . 35 ,רשות החשמל 'החלטה מס64504 - עדכון שנתי לתעריף החשמל2023 לצרכני חברת חשמל , דצמבר2022 ', עמ5. 36 ,רשות החשמל 'החלטה מס68303 - ייעוד התקבולים העודפים ממכירת תחנת כ ו ח "אשכול" לכיסוי הוצאות המלחמה , 29 בינואר2024 .