חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אכיפת איסור צריכת זנות :כתיבה ד"ר נלי כפיר אורן :| אישור עדו אבגר :תאריך ג ' בתמוז"תשפ ד , 9 ,ביולי2024 מסמך נתונים אכיפת איסור צריכת זנות הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 נתוני קנסות בין ינואר2021 לאפריל2024 ................................ ................................ ....................... 1 נתונים על האמצעי החלופי לתשלום הקנס ................................ ................................ ...................... 2 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 2 1.1 מדיניות אכיפת החוק ................................ ................................ ................................ ........ 4 2. נתונים על פעולות אכיפה שהתבצעו ................................ ................................ ...................... 6 2.1 נתוני קנסות שהוטלו ................................ ................................ ................................ ......... 6 2.2 אכיפה במקרה של ביצוע עבירה חוזרת ................................ ................................ .............. 9 2.3 פעולות אכיפה נוספות במאבק בצריכת זנות ................................ ................................ .... 10 3 . נתונים על האמצעי החלופי לתשלום הקנס המנהלי ................................ ............................... 11 אכיפת איסור צריכת זנות | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב לבקשת יו"ר הוועדה לקידום מעמד האישה חברת הכנסת פנינה תמנו שטה. במסמך נבחנת אכיפת האיסור על צריכת זנות ארבע שנים לאחר ש חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיק ה), התשע"ט– 2019 נכנס לתוק ף, וכשלוש וחצי ש נים לאחר תחילת האכיפה המשטרתית בפועל . במסמך מובאים נתונים על .האכיפה המשטרתית של האיסור על צריכת זנות ובעיקר על הטלת קנסות ועל יישום האמצעי החלופי לקנס להלן יוצגו עיקרי הממצאים:המסמך  ביולי2020 נכנס לתוקף חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט– 2019 לפיו צריכת זנות הי א עבירה פלילית והעובר אותה יידרש לשלם קנס מנהלי (ובמקרה של עבירה חוזרת, כפל )קנס. הסנקציה על צרכני הזנות לוותה במהלך ממשלתי ל הרחבת דרכי השיקום לאוכלוסיות בזנות. מסמך זה יתמקד באכיפה המשטרתית של איסור צריכת הזנות, ש החלה בפועל בינואר2021 , כחצי שנה לאחר כניסת החוק לתוקף. נתוני קנסות בין ינואר2021 לאפריל2024  לפי נתוני משטרת ישראל, בתקופה שבין ינואר2021 לאפריל2024 הוטלו בסך הכל5,163 קנסות בגין עבירה על חוק איסור צריכת זנות. בשנת2021 , בה החלה האכיפה, הוטלו בסך הכל1,361 ,קנסות בשנת2022 הוטלו2,824 קנסות ובשנת2023 הוטלו859 קנסות.  בפילוח גיאוגרפי, המחוזות בעלי מספר הקנסות הגבוה ביותר הם מחוז ( תל אביב54% מכלל ,)הקנסות ( מחוז מרכז31% מכלל ה( קנסות) ומחוז חוף14% מכלל הקנסות.) במחוזות האחרים הוטלו קנסות ספורים בלבד . להיעדר הטלת ה:קנסות בחלק מהמחוזות ניתנו הסברים שונים העדפת גביית עדויות על פני הטלת קנסות לשם יצירת תשתית ל פעילות כנגד מקור ביצוע העבירה (מחוז צפון), היעדר תופעת זנות )ממוסדת (מחוז ירושלים) ומעבר זירות זנות לדירות פרטיות (מחוז דרום . בהקשר של קשיי אכיפה הנובעים מקושי באיתור זירות זנות נציין כי ריכוז ה מידע הרב שנאס ,ף על ידי גורמים שונים, לרבות משרדי ממשלה יכול לסייע באתגרי האכיפה.  הרוב המכריע של אכיפת איסור צריכת זנות( 93% )מכלל הקנסות מתבצע בשלוש תחנות משטרה – אחת בכל מחוז: תחנת שרת במחוז תל אביב אשר אחראית על שכונות באזור התחנה המרכזית, תחנת ראשון לציון במחוז מרכז ו תחנת זבולון במחוז חוף אשר תחום אחריותה הוא בעיקר אזור הקריות.  ב פילוח לפי חודשים ניתנו בממוצע– 132 .קנסות בחודש ב נובמבר2021 ,כמעט שנ ה לאחר תחילת האכיפה בינואר2021 , הוטל מספר הקנסות החודשי ( הגבוה ביותר עד היום507 .) מאותו חודש ניכרת מגמת ירידה במספר הקנסות החודשי. בשנה האחרונה מספר הקנסות נמוך במיוחד ועומד על כמה עשרות קנסות בחודש.  מלבד החודשים נובמבר2021 ומרץ2022, לא היה חודש ש ממוצע הקנסות השבועי בו עלה על100 , .ולרוב אף הרבה פחות ,לעומת זאת, על פי מידע שנאסף במסגרת הסקר הלאומי על תופעת הזנות נכון אכיפת איסור צריכת זנות | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לשנת2014 ניתן היה לאמוד את מספר צרכני הזנות בישראל בעשרות אלפים בשבוע. ,לנוכח זאת ולמרות ,הזמן שחלף מאז ביצוע הסקר עולה השאלה אם חלוקת הקנסות בקצב בו היא מתרחשת מהווה כלי יעיל בהרתעת צרכנ.י הזנות  בחינת נתוני הטלת הקנסות לאורך זמן במחוזות השונים מעלה כי מאז תחילת2022 (כשנה לאחר תחילת )האכיפה הטלת קנסות מתבצעת כמעט אך ורק במחוזות תל אביב והמרכז , וגם שם היא כאמור .בירידה במענה של משטרת ישראל לא ניתן הסבר ל ירידה המתמשכת במספר הקנסות בכל הארץ אך ה מספר הנמוך במיוחד של ה קנסות בשנה האחרונה במחוז תל אביב הוסבר כנובע מ סגירת 15 בתי בושת.  :עבירות חוזרות של צריכת זנות ממשטרת ישראל נמסר כי197 אנשים קיבלו כפל קנס בגין עבירה .חוזרת של צריכת זנות ,על פי הדיווח השנתי לוועדת החוקה, חוק ומשפט בכל אחת מהשנים2021 ו- 2022 (טרם נמסר מידע לשנת 2023 ) נפתחו8 תיקי חקירה בגין צריכת מעשה זנות אך לא הוגשו כתבי אישום בגין העבירות . נתונים על האמצעי החלופי לתשלום הקנס  במטרה להגביר את המודעות לנזקים הנגרמים לאוכלוסיות בזנות ובכך למנוע את הישנות העבירה , תקנות איסור צריכת זנות (אמצעי חלופי להטלת קנס), תש"ף- 2020 מסדירות הפעלה של אמצעי חלופי לקנס – סדנה פסיכו-חינ וכית באחריות שירות המבחן. ממענה משטרת ישראל עולה כי עד ה- 8 במאי2024 התקבלו בסך הכל151 פניות להשתתפות בסדנה החלופי ת ,רובן הוגשו בשנת2022 (השנה בה ניתנו 54% .)מסך כל הקנסות שהוטלו מתוך151 ( בקשות לאמצעי חלופי, ברובן88) ההליך החלופי הושלם; 17 אנשים שילמו את הקנס לאחר הגשת הבקשה ;לפי המשטרה, 30 בקשות עדיין נמצאות בטיפול שירותי הרווחה , 22 מהן הוגשו כבר בשנת 2022 ובשנת 2023 . לנוכח ה נתוני ם נראה כי יישומו של ההליך החלופ י נותר מוגבל. 1. מבוא בדצמבר2018 התקבל בכנסת חוק ,)איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה התשע"ט– 2019 "(להלן: "החוק", או "חוק איסור צריכת זנות )ל פיו צריכת זנות הי א עבירה פלילית .והעובר אותה יידרש לשלם קנס מנהלי1 החוק מבוסס על התפיסה כי ה עיסוק בזנות נושא בחובו נזקים לאוכלוסייה במעגל הזנות וצרכני הזנות הם הגורם אשר יש להטיל עליו .סנקציה בדברי ההסבר לחוק ה ובהר כי העוסקים בזנות הם לא אלה המבצעים עבירה ; הם הגורם הנפגע ויש לסייע להם לצאת ממעגל הזנות בדרך של הרחבת דרכי השיקום לצד צמצום צריכת הזנות , ולא בדרך של הטלת סנקציה על העיסוק בזנות. 2 החוק נכנס לתוקף ב- 10 ליולי 2020 , והוא בתוקף ל חמש .שנים ממועד זה 1 חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט- 2019 . 2 הצעת חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט– 2019 חוק איסור צריכת זנות קובע כי צריכת זנות היא עבירה פלילית שהעובר אותה יידרש לשלם קנס מנהלי אכיפת איסור צריכת זנות | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm משמעות החוק היא כי אדם הצורך שירותי זנות או יימצא במקום המשמש לצריכת זנות במטרה לצרוך מעשה זנות עובר עבירה שבצידה קנס בגובה של2,000 .ש"ח הקנס חל גם ביחס לניסיון לעבור עבירה כאמור. בעבירה חוזרת הקנס מוכפל ל- 4,000 ש"ח (סעיף4 לחוק). כמו ,כן סעיף5 לחוק קובע כי שר המשפטים , ,בהסכמת שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת , רשאי לקבוע בתקנות אמצעי חלופי לתשלום הקנס המנהלי אשר מטרתו להגביר את המודעות לנזקים הנגרמים לאוכלוסיות בזנות ובכך למנוע את הישנות העבירה (סעיף2 .)לחוק3 תקנות איסור צריכת זנות (אמצעי חלופי להטלת קנס), תש"ף- 2020 פורסמו ונכנסו לתוקף בספטמבר2020 (להלן: "תקנות איסור צריכת זנות.) התקנות מסדירות את הפעלת האמצעי החלופי על ידי שירות המבחן או מי מטעמו, וקובעות :שתי חלופות לתוכנית סדנה קבוצתית פסיכו- חינוכית בהיקף של 6 – 10 שעות או מענה פרטני ,שאישר קצין מבחן ראשי באותו היקף שעות, במקרים בהם אותו אדם לא יכול להשתתף בסדנה מטעמים הקבועים בתקנות. 4 מובהר כי השתתפות בתוכנית החלופית מותנית בבדיקת קצין מבחן את התאמת המבקש לתכנית. 5 במקרה של עבירה חוזרת, השלמת האמצעי החלופי תחליף את חצי גובה הקנס המ.נהלי ויש לשלם את מחציתו השנייה לצד ה יבטי האכיפה כולל החוק התייחסות כללית להיבטי שיקום של אוכלוסיות בזנות , וקובע כי איסור צריכת זנות הי א חלק מ מהלך משולב הכולל חינוך והסברה לציבור והרחבת דרכ י טיפול ושיקום לאוכלוסיות בזנות, מתוך הכרה במאפייניה הפוגעניים של הזנות ובנזקים הכרוכים בה. מרכיבי המהלך המשולב אינם מפורטים בחוק , אך כשבועיים לאחר חקיקתו (ועוד לפני כניסתו לתוקף) התקבלה החלטת ממשלה4462 במסגרתה התקבלו המלצות ה צוות בין ה- משרדי לצמצום צריכת הזנות ולמימוש התכנית הוחלט על הקצאת סכום של30 מיליון ש"ח בבסיס תקציב משרד הרווחה. 6 התכנית כוללת מענים שונים המופעלים על 3 האמצעי החלופי עוסק במתן מידע בנושא החקיקה ו ,הרקע לתהליכי החקיקה, זכויות אדם, קטינים במעגל הזנות וסחר בבני אדם. כמו כן ערעור מיתוסים אודות העוסקים בזנות, היכרות עם הסיבות לצריכת זנות, בירור ושינוי עמדות בקשר לצריכת זנות, השלכות בריאותיות ונפשיות על העוסקים בזנות ועל צרכני זנות, תוך התייחסות מיוחדת ל העברת מחלות מין. מתוך דיווח משרד הרווחה והביטחון החברתי ,בדבר חוק איסור צריכת זנות23 ,במרץ2023 ,, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק , כניסה אחרונה ב- 4 ביוני 2024 . 4 האמצעי החלופי יינתן כמענה פרטני בהיקף זהה של שעות אם האדם המשתתף אינו דובר את שפת הסדנה, גר במרחק שאינו סביר ממנה או יש לו קושי ממשי להשתתף דוגמת קושי פיזי או נפשי ,תקנות איסור צריכת זנות (אמצ עי חלופי להטלת קנס), תש"ף- 2020 . 5 תקנות איסור צריכת זנות (אמצעי חלופי להטלת קנס), תש"ף- 2020 . לפי מידע המופיע בדיווח משרד הרווחה והביטחון החברתי לוועדת חוקה, חוק ומשפט, על קצין המבחן לה עריך בסיום הסדנה אם יש צורך במענים טיפוליים נוספים( ,כגון, טיפול רגשי ,טיפול בהתמכרות למין טיפול ייעודי בעבריינות מין ועוד ) ו מפנה את המשתתף.אליהם ,משרד הרווחה והביטחון החברתי, דיווח בדבר חוק איסור צריכת זנות23 ,במרץ2023 ,, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק ,כניסה אחרונה ב- 4 ביוני2024 . 6 החלטה מספר4462 של הממשלה ה- 34 " ,יישום המלצות הצוות הבין-משרדי לצמצום צריכת הזנות ," 13 ,בינואר2019 . אכיפת איסור צריכת זנות | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ידי משרד הרווחה או מי מטעמו לאוכלוסיות בזנות . סעיף8 (ב) לחוק קובע כי ייערך מחקר מלווה לשם בחינת יישומו והשפעתו של חוק זה על השגת המטרות שהוגדרו לו. 7 מסמך זה לא יעסוק ביישום היבטי המהלך המשולב לשיקום, חינוך והסברה, אלא יתמקד באכיפה המשטרתית בלבד. מסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מינואר2022 , בחן בהרחבה את אכיפת האיסור על צריכת זנות ויישום המענים לאוכלוסיות בזנות כשנה וחצי לאחר שהחוק נכנס לתוק,ף וכשלוש שנים לאחר שהוחלט על יישומה של התוכנית הבין-משרדית לצמצום תופעת הזנות. 8 המחקר המלווה הבוחן את השפעת החוק ויישום המענים על תופעת הזנות צפוי להיות מועבר לממשלה עד יולי2024 . 1.1 מדיניות א כיפת החוק האכיפה המשטרתית החלה בפועל בינואר2021, כחצי שנה לאחר כניסת החוק לתוקף ביולי2020 . בדיווח לוועדת החוקה, חוק ומשפט, השר לביטחון פנים )(כתוארו אז הסביר את הדחייה בכך שפרק הזמן הזה נדרש לשם טיוב וקידום מוכנותם של הגורמים הרלוונטיים ולצורך שיפור והרחבת המענים השיקומיים המשלימים להליכי אכיפת החוק. בדצמבר2020 השר לביטחון הפנים הסמיך את מפכ"ל המשטרה ,שהסמיך ומינה את כלל השוטרים שעברו הכשרה ייעודית באמצעות לומדה, מה שאפשר את תחילת אכיפת החוק על צרכני הזנות. 9 מדיניות האכיפה המשטרתית של החוק מבוססת על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ממועד כניסת החוק לתוקף (יולי2020 ) ועל נוהל משטרתי בנושא ממאי2021 . 10 מדיניות זו קובעת,, בין השאר :את ההתנהלות בנושאים הבאים א. הוכחת העבירה ואופן ביצוע החקירה .נקבע כי הקנס לצרכן הזנות יינתן ככל האפשר במקום ביצוע העבירה, כאשר השוטר רשאי לעכב את החשוד במקום האירוע על מנת לחקור אותו ולמסור לו את הודעת הקנס (הכוללת גם את האפשרות להמיר את הקנס ב .)אמצעי החלופי במקרה בו נדרש בירור נוסף, המשך הטיפול יתבצע בתחנת .המשטרה ב. הנסיבות שבהן יוגש כתב אישום , ובהן ביצוע עבירות נלוות כגון תקיפה, אינוס וכיו"ב; צריכת זנות מקטינים וצריכת זנות בנסיבות חמורות במיוחד ; קיומו של עבר פלילי 7 באפריל2022 פורסמו ממצאי ביניים של המחקר, אשר מבוצע על ידי מכון מאיירס-ג'וינט- .ברוקדייל פרסום הביניים כולל ממצאי סקר ,בקרב צרכני זנות וסקר עמדות הציבור בנושא הזנות. לשכת המדען הראשי, המשרד לביטחון לאומי מחקר מלווה לחוק איסור צריכת זנות- ממצאי ביניים , מכון מאיירס- ג'וינט- ,ברוקדייל, באחריות משרד הרווחה והביטחון החברתי, בשיתוף עם המשרד לביטחון פנים13 באפריל2022 , תאריך פרסום27 ,ביולי 2022 . 8 ,עדו אבגר, מרכז המחקר והמידע של כנסת אכיפת חוק איסור צריכת זנות ומענים לאוכלוסיות בזנות , 27 ,בינואר2022 . 9 אמיר ,אוחנה השר לביטח)ון פנים (דאז דיווח לוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת בנושא חוק איסור צריכת זנות)הוראת שעה ותיקון חקיקה(, התשע" ט– 2019 , 9 ביוני2021 . 10 היועץ המשפטי ,לממשלה הנחייה4.1115 : מדיניות אכיפה בעניין חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה(, התשע"ט- 2019 , 12 ביולי, 2020 ; משטרת ישראל , אגף חקירות ,ומודיעין נוהל אח"מ300.25.01 : אכיפת חוק איסור צריכת זנות, , 3 במאי2021 . מדיניות האכיפה המשטרתית קובעת כי ככל הניתן הקנס יינתן במקום ביצוע העבירה כמו כן קובעת המדיניות את נסיבות הגשת כתב אישום בגין צריכת זנות , ביצוע הכשרה לשוטרים בנושא יחס לאוכלוסיות בזנות ואכיפת החוק במקרה של קטינים במישור טיפולי-חינוכי אכיפת איסור צריכת זנות | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בעבירות חמורות יותר מן העבירה של צריכת זנות ,כמו סרסרות למעשי זנות או ביצוע עבירות חוזרות של צריכת זנות על אף כפל ה .קנס ג. ה יחס לאוכלוסיות בזנות: נוהל המשטרה כולל הוראות בנוגע לטיפול ברגישות באוכלוסיות אלו , תוך הימנעות מהבאתן לתחנת המשטרה ,ל ליווי שלהן והפנייתן לארגוני סיוע ממשלתיים ,. כמו כן נוהל המשטרה קובע כי יוסמכו לאכיפת העבירה רק מי שביצ עו הכשרה באמצעות לומדה אשר מתווה את דרכי הפעולה בצרכ ני הזנות ובעוסק ים בזנות ועמדו במבחן הסמכה בציון85 לפחות. על פי תשובת המשטרה, בין השנים2020 ל- 2024 עברו את ההכשרה )(הלומדה הממוחשבת 6,430 שוטרים (נציין כי נתון זה נמוך משמעותית מנתון קודם שנמסר על ידי המשטרה בינואר2022 .) 11 מלבד ההכשרה באמצעות הלומדה דווח לנו על פעילות נוספת ה ,כוללת ימי עיון .השתלמויות ושולחנות עגולים12 נציין כי לא נמסרו לנו נתונים כמותיים על היקף הפעילות הנוספת ו מספר המשתתפים בה. ד. אכיפת החוק כלפי קטינים , אשר ככלל תיעשה במישור הטיפולי והחינוכי ולא בצורת .הטלת קנס ואכיפה פלילית ,לבסוף המדיניות בנוגע לאכיפת החוק קובעת כי הרישום של עבירת צריכת מעשה זנות הוא מנהלי, ולא יבוצע במרשם הפלילי וכי ככלל אין למסור מידע מהמרשם המנהלי לגופים .חיצוניים מ סמך זה תי מקד כאמור לעיל, ב יישום אכיפה המשטרתית בהתבסס על מענה של משטרת ישראל לבקשת מידע בנושא בנוגע לפרק הזמן שבין תחילת האכיפה ב ינואר2021 ל מועד המענה ב אפריל2024 . 13 11 לצורך מסמך זה משטרת ישראל דיווחה לנו כי כלל השוטרים האוכפים עברו וממשיכים לעבור את ההכשרה. מסמך קודם של מרכז ,המחקר והמידע של הכנסת בנושא אשר הסתמך על מענה המשטרה, ציין כי עד ינואר 2022 הוסמכו לאכיפת החוק באמצעות הלומדה כ- 11,000 שוטרים ,. עדו אבגר, מרכז המחקר והמידע של כנסת א כיפת חוק איסור צריכת זנות ומענים לאוכלוסיות בזנות , 27 ,בינואר 2022 . .אין ברשותנו הסבר לפער המשמעותי בין הנתונים 12 במהלך שנת2023 התקיימו ימי עיון .בכל מחוזות משטרת ישראל בנושא חוק איסור צריכת זנות בדגש על המפגש עם אוכלוסיות בזנות ,כמו כן במסגרת ההשתלמויות המשטרתיות במערך החקירות בנושא סחר בבני אדם שולבו תכנים באשר לתחום הזנות ובכלל זה החקיקה בתחום, אכיפה, היבטים רגשיים בדגש על המפגש עם והיחס לאוכלוסיות בזנות . ,לבסוף במסגרת שולחנות עגולים שהתקיימו במחוזות בנושא עבירות סחר בבני אדם בשיתוף גורמים נוספים ובכלל זה משרד הרווחה, ניתנ ו דגשים באשר לאכיפת חוק איסור צריכת זנות. 13 עדן ששון, רכזת לשכה בכירה, לשכת השר, המשרד לביטחון ,הפנים, תשובת על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל16 ,ביוני 2024 . הנתונים נכונים לתאריך15 ,במאי2024. זאת למעט הנתונים על הגשת בקשות לאמצעי חלופי הנכונים ל- 8 ,במאי2024 . נציין כי לשם בחינת יישום הוראות החוק השר לביטחון לאומי ושר הרווחה והביטחון החברתי מחויבים על פי החוק לדווח לוועדת החוקה, חוק ומשפט, אחת לשנה החל מפרסומו של החוק (בינואר2020) על יישום הוראות החוק שתחת אחריותם. למעט מנ תון אחד על תיקי חקירה שנפתחו במסמך זה לא עשינו שימוש בדיווח של המשרד לביטחון לאומי משום שרצינו לתת נתונים ממוקדים יותר. כמו כן במועד ה גשת המסמך טרם התקבל דיווח לוועדה לשנת2023 ,. אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק , כניסה אחרונה ב-4 ביוני2024 . אכיפת איסור צריכת זנות | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . נתונים על פעולות אכיפה שהתבצעו 2.1 נתוני קנסות שהוטלו לפי נתוני משטרת ישראל, בתקופה שבין ינואר2021 לאפריל2024 הוטלו בסך הכל5,163 קנסות בגין עבירה על חוק איסור צריכת זנות , בממוצע – 132 קנסות בחודש . נציין כי על פי מידע שנאסף במסגרת הסקר הלאומי על תופעת הזנות ,ן נכו לשנת2014 ניתן היה לאמוד את מספר צרכני הזנות בישראל בעשרות אלפים בשבוע. 14 יצוי ן כי היקף הטלת הקנסות לא היה אחיד בתקופות שונות מאז החלה האכיפה וכן נמצאו הבדלים ב ין ,אזורים שונים בישראל, לפיכך כדי להציג תמונה מלאה יותר ,של אכיפת החוק בחלק זה יובא ניתוח נתוני הקנסות שה וטלו לפי .משתנים גיאוגרפיים ולאורך זמן תרשים 1 להלן מראה את מספר הקנסות שהוטלו מאז תחילת האכיפה ועד אפריל2024 בחלוקה לפי מחוזות משטר ת ישראל: תרשים1 : מספר קנסות בגין צריכת זנות, ינואר2021 עד אפריל2024, לפי מחוזות המשטרה לפי נתוני תרשים1 ,לעיל המחוזות בעלי מספר הקנסות הגבוה ביותר הם מחוז תל אביב ( 54% מכלל הקנסות( ), מחוז מרכז31% מכלל ה( קנסות) ומחוז חוף14% מכלל ה קנסות.) במחוזות ,דרום)ש"י (יהודה ושומרון ,ירושלים וצפון הוטלו קנסות ספורים בלבד. 14 ( הסקר כלל מידע על מספר הנשים במעגל הזנות בשבוע אחד7,300 ( נשים), על מספר הלקוחות הממוצע ביום7 - 4 ) ועל מספר הימים ( שאישה בזנות פעילה בהם במהלך שבוע ממוצע2.5 - 2 ,ימים). משרד הרווחה והשירותים החברתיים והמשרד לביטחון הפנים הסקר ,הלאומי על תופעת הזנות בישראל ד"ר יואב סנטו וד"ר אברהם כרמלי, יועץ מדעי פרופ' גיורא רהב, אפריל2016 . על סמך מידע זה ניתן היה לאמוד את היקף הלקוחות בשבו.ע אחד 2,803 1,609 727 15 4 4 1 מחוז תל אביב מחוז מרכז מחוז חוף מחוז דרום מחוז ש"י מחוז ירושלים מחוז צפון בין ינואר2021 לאפריל2024 הוטלו 5,163 קנסות , בממוצע– 132 קנסות בחודש במחוז תל אביב הוטלו54% מכלל הקנסות, במחוז מרכז 31% ובמחוז חוף 14% ;כמעט ולא הוטלו קנסות ביתר המחוזות מהסקר הלאומי ( 2014 ) ומנתוני הרווחה עולה כי אמנם מרבית זירות הזנות הן במרכז הארץ אך יש זירות זנות ואוכלוסיות בזנות בכל הארץ אכיפת איסור צריכת זנות | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בסקר הלאומי על תופעת הזנות נכון ל שנת 2014 נמצאו זירות זנות בכל אזורי הא רץ בהיקפים שונים. 15 כמו כן, משרד הרווחה מפעיל מענים לאוכלוסיות בזנות בפריסה ארצית .אמנם % 62 מ- 1,514 מקבלות השירות בשנת 2023 הן באזור המרכז, אך יש גם מטופלות באזור ה צפון ( % 21 ) ,ה דרום ( % 16 ) וירושלים ( % 1). 16 ביקשנו הסבר מ משטרת ישראל למספר הנמוך של ה קנסות ב חלק מה מחוזות . בעוד שתמונת האכיפה בפועל במחוזות אלו דומה, ההסבר שניתן למיעוט הקנסות שונה בין מחוז למחוז:  לגבי מחוז צפון נמסר כי דרך הפעולה של התחנות במחוז היא איתור לקוחות במוקדי צריכת זנות וגביית עדויות מהם אך ללא הטלת קנסות. זאת, על מנת לקבל את .שיתוף הפעולה שלהם במסירת עדות ומתוך כוונה להפסיק את מקור ביצוע העבירה על כן הוטל עד היום קנס אחד בלבד בגין צריכת זנות.  לגבי מחוז דרום נטען כי הסיבה למספר הקנסות הנמוך ה י א משום ש התופעה נפוצה יותר בבתים פרטיים .ולכן לא מתמקדים באכיפת הנושא  בנוגע ל מחוז ירושלים נמסר כי הסיבה למספר הקנסות הנמו ך היא כי אין במחוז תופעת זנות מוכרת וממוסדת ולפיכך אין בנמצא דוחות מנהליים או אכיפה מצד .גורמי הסיור כבר ב אוגוסט2021 , במסגרת הכנת מסמך קודם בנושא , נמסרה לנו מהמשטרה התייחסות לגבי קשיים באכיפת האיסור על צריכת זנות הנובעים מקושי באיתור זירות שנות, בין השאר על רקע תופעה מתגברת .)של שימוש בבתים פרטיים (דירות דיסקרטיות ביחס לכך מרכז המחקר והמידע של הכנסת ציין אז כי מידע רב על זירות זנות נמצא בידי משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וארגוני סיוע , שחלקם אף עוסקים באופן פעיל באיסוף מידע על זירות זנות; ריכוז מידע זה והעברתו למשטרת ישראל יכול היה לסייע למשטרה בהתמודדות עם חלק .מהאתגרים ולהגביר את אכיפת האיסור על צריכת זנות נציין כי גם בתוך שלוש ת מחוזות המשטרה בהן כן מתבצעת אכיפה של האיסור על צריכת זנות על ידי הטלת קנסות, ניכרת שונות רבה בהיקף הקנסות שניתנו בתחום סמכותן של תחנות המשטרה השונות ,. למעשה הרוב המכריע של אכיפת איסור צריכת זנות ( 93% מכלל הקנסות שניתנו בתקופת הזמן שבין ינואר2021 לאפריל2024 ) מתבצע בשלוש תחנות משטרה: ( 1 ) 15 מנתוני הסקר הלאומי על תופעת הזנות עלה כי עיקר זירות הזנות שאותרו הן באזורים תל אביב והמרכז ונמצאו לא מעט זירות באזור צפון .)(החלוקה הייתה לאזורים ולכן לא צוין מחוז החוף לפי החלוקה של המשטרה משרד הרווחה והשירותים החברתיים והמשרד לביטחון ,הפנים,הסקר הלאומי על תופעת הזנות בישראל ד"ר יואב סנטו וד"ר אברהם כרמלי, יועץ מדעי פרופ' גיורא רהב, אפריל2016 . 16 ,מתוך דיווח משרד הרווחה והביטחון החברתי בדבר חוק איסור צריכת זנות23 ,במרץ2023 ,, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק, כניסה אחרונה ב- 4 ביוני2024 . 93% מהקנסות ,שהוטלו בכל הארץ הוטלו בשלוש תחנות בלבד: תחנת שרת ,במחוז תל אביב תחנת ראשון לציון ,שפלה במחוז מרכז ותחנת זבולון במחוז חוף אכיפת איסור צריכת זנות | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תחנת שרת במחוז תל אביב אשר אחראית על שכונות באזור התחנה המרכזית ( 91% מכל הקנסות במחוז). ( 2 ) תחנת ראשון לציון במחוז מרכז ( % 99 )מכל הקנסות במחוז. 17 ( 3 )תחנת זבולון במחוז חוף אשר תחום אחריותה הוא בעיקר אזור הקריות( % 89 )מכלל הקנסות במחוז. 18 אין ברשותנו הסבר להיקף הנמוך של הטלת הקנסות או ל היעדר ה המוחלט ביתר התחנות במחוזות בהם הוטלו קנסות. נוסף על השונות בהיקף הטלת הקנסות בין אזורים גיאוגרפיים שונים, ניתוח של הקנסות שהוטלו לאורך זמן מעלה .כי חלו שינויים במספר הקנסות שניתנו מדי חודש מאז החלה האכיפה תרש ים 2 להל ן מראה את התפלגות הקנסות שניתנו ,לאורך אותה תקופה :לפי חודשים תרשים2 : מספר קנסות בגין צריכת זנות, ינואר2021 עד אפריל2024, לפי חודשים בשנת 2021 , בה החלה האכיפה, הוטלו בסך הכל 1,361 קנסות, בשנת2022 הוטלו2,824 קנסות ובשנת2023 הוטלו859 .קנסות בחינת הנתונים לפי חודשים, כמוצג ב תרשים2 לעיל, מעלה כי גם לאחר תחילת האכיפה בינואר2021 )(חצי שנה אחרי כניסת החוק לתוקף – לאורך יותר מחצי שנה (עד יולי2021 ) – .כמעט ולא ניתנו קנסות הח ל מאוגוסט2021 החלה עליה במספר הקנסות שהגיעה לשיא בנובמבר2021. בחודש זה ניתן המספר הגבוה ביותר של הקנסות שניתנו עד היום ( 507 .) מאותו חודש ניכרת מגמה כללית של ירידה במספר 17 2 .קנסות ניתנו בתחנת יבנה 18 :תחנת שרת נותנת שירות לתושבי שכונות שפירא, הרכבת, תחנה מרכזית ונווה שאנן . תחנת זבולו ן נותנת שירותי משטרה לתושבי הישובים הבאים: קר י ית ביאליק, קר י ת ים, קר י ית מוצקין, קר י ית חיים, קר י ,ית אתא, אפק, אושה, רמת יוחנן, כפר המכבי, טבעון, איבטין, נופית, חילף ,חוואלד, ראס עלי, זבידאת, רכסים, כפר חסידים, אלונים, שער העמקים ונשר. משטרת ישראל מחוזות ואגפים, כניסה אחרונה ב- 25 ,ביוני2024 . 1 1 4 2 2 3 24 135 296 507 386 267 306 459 171 258 187191 159145150 284 247 89 188 110 50 58 35 63 84 57 28 25 72 45 27 8 39 0 100 200 300 400 500 600ינו-21מרץ-21מאי-21יול-21ספט-21נוב-21ינו-22מרץ-22מאי-22יול-22ספט-22נוב-22ינו-23מרץ-23מאי-23יול-23ספט-23נוב-23ינו-24מרץ-24 מספר הקנסות הגיע לשיא בנובמבר 2021 ( 507 )ומאז יש מגמת ירידה חודשית. בשנה האחרונה מספר הקנסות נמוך במיוחד אכיפת איסור צריכת זנות | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הקנסות החודשי . בשנה האחרונה מספר הקנסות נמוך במיוחד ועומד על כמה עשרות קנסות בחודש. ,כאמור( הרוב המכריע של הקנסות ניתן במחוזות תל אביב והמרכז85% ) ולכן השינויים במס פ ר הקנסות לאורך זמן בכלל הארץ משקפים במידה רבה את המתרחש במחוזות אלו . בהקשר זה נציין כי במחוז החוף בו הוטלו 15% ,מהקנסות יותר ממחצית הקנסות הוטלו ברבעון האחרון של שנת2021 , רובם.בחודש נובמבר למעשה מאז תחילת2022 אכיפת הזנות באמצעות קנסות מתבצעת כמעט אך ורק באזור תל אביב ו המרכז, וגם שם נ רשמה ירידה בהיקף האכיפה בשנה האחרונה . ,כפי שצוין לעיל ,על פי מידע שנאסף במסגרת הסקר הלאומי על תופעת הזנות נכון לשנת2014 ניתן היה לאמוד את מספר צרכני הזנות בישראל בעשרות אלפים בשבוע ואת מספר הנשים במעגל הזנות ב- 7,300 בשבוע. ,בחינת הממוצע השבועי של הקנסות שהוטלו לפי חודשים מראה כי מלבד החודשים נובמבר2021 ומרץ2022 , לא היה חודש שממוצע הקנסות השבועי בו עלה על100 , ולרוב אף הר בה פחות . לנוכח זאת, עולה השאלה אם חלוקת .הקנסות בקצב בו היא מתרחשת מהווה כלי יעיל בהרתעת צרכני הזנות במענה של משטרת ישראל לא ניתן הסבר למגמת הירידה המתמשכת במספר ה קנסות .מדי חודש עם זאת, ניתנה התייחסות למספר הנמוך במיוחד של ה קנסות בשנה האחרונה במחוז תל אביב )(שמשפיע כאמור על התמונה הארצית, על פי המענ ה הירידה בהיקף ה קנסות במחוז תל אביב בשנה האחרונה היא בשל פעילות מאומצת לסגירת בתי בושת . במענה המשטרה צוין כי בשנה האחרונה נסגרו15 בתי בושת ועל כן יש ירידה בהיקף התופעה וכך גם ב חלוקת הקנסות. 2.2 אכיפה במקרה של ביצוע עבירה חוזרת לפי תקנות איסור צריכת זנות, אדם אשר קיבל קנס בגין צריכת זנות בפעם הראשונה, יכול לנקוט באחד מארבעת הצעדים הבאים: א. לשלם את הקנס באופן מקוון ב. להגיש בקשה .להשתתפות בתכנית חלופית לקנס ג. להגיש בקשה לביטול הקנס ד. להגיש בקשה להישפט19 לפי הגדרות הנוהל המשטרתי " ,בנושא עבירה שניה "א הי עבירה שבוצעה בתוך שלוש שנים או פחות מיום העבירה הראשונה והתקיים לגבי העבירה הראשונה אחד מאלה: ה אדם שילם את הקנס המנהלי או הורשע ב גינה , או חלפו המועדים להגשת בקשת ביטול או בקשה להישפט והוא לא הגיש בקשות כאמ ור, או שנדחתה בקשתו לביטול הודעת הקנס . כאמור, מאז כניסת החוק לתוקף ניתנו מעל ל- 5,000 .קנסות ממשטרת ישראל נמסר כי197 אנשים קיבלו קנס כפול . ממספר הקנסות הכפולים קשה להסיק על היקף העבריינות החוזרת: יש לזכור שיתכן שהיקף 19 ראו גם באתרgov.il ,קנס על צריכת זנות , כניסה אחרונה בתאריך26 ,ביוני2024 . מאז תחילת2022 אכיפת הזנות באמצעות קנסות מתבצעת כמעט אך ורק באזור תל אביב ו המרכז, וגם שם נרשמה ירידה בהיקף האכיפה בשנה האחרונה משטרת ישראל מסבירה את הירידה בהטלת הקנסות במחוז תל אביב בשנה האחרונה בסגירת בתי בושת אך לא ניתן הסבר למגמת הירידה שהחלה לפני כן לנוכח היקף הטלת הקנסות עולה השאלה האם קצב האכיפה יעיל בהרתעת צרכני זנות אכיפת איסור צריכת זנות | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הקנסות הניתנים הוא כנראה נמוך ביחס להיק ף העבריינות בפועל, ולכן עבריינות חוזרת לא בהכרח תבוא לידי ביטוי במספר הקנסות. " ,לפי הגדרות הנוהל עבירה שלישית ומעלה "א הי עבירה שנעברה בתוך שלוש שנים לאחר שבוצעו לכאורה שני מעשים קודמים של צריכת זנות בגינם הוטלו קנסות שלא בוטלו, או לא זוכו בעקבות בקשה להי שפט. בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ,מצוין כאמור כי ככלל יוגש כתב אישום נגד אדם שביצע עביר ת צריכת זנות מבגיר בפעם השלישית .בנוהל המשטרתי צוין כי במקרה של עבירה שלישית או יותר בה נתפס אדם מבצע עבירה של צריכת זנות מבגיר , י ש לקיים חקירה פלילית נגדו ותישקל הגשת כתב אישום. למרות זאת, בנתונים נכללו19 אנשים שקיבלו קנס בגין צריכת זנות בפ עם השלישית ואף .יותר מכך ממשטרת ישראל נמסר לנו כי אנשים אלו קיבלו קנס מאחר שטרם שילמו את הקנס הקודם שקיבלו )(תשלום הקנס משמעותו הודאה באשמה , וטרם חלף המועד להגשת בקשה לביטול הקנס או להישפט. לכן לא ניתן לקבוע באופן סופי כי הם ביצעו שתי עבירות צריכת זנות לפנ י כן. 20 ,כמו כן דיווח המשרד לביטחון לאומי לוועדת חוקה, חוק ומשפט מציין כי בכל אחת מהשנים 2021 ו- 2022 (טרם נמסר הדיווח לשנת2023 ) נפתחו8 תיקים בגין צריכת מעשה זנות אך לא הוגשו כתבי אישום באותן שנים בגין העבירות. 21 המענה של משטרת ישראל לשאלתנו בנוגע לסיבות לאי הגשת כתבי איש ום התייחס באופן פרטני לתיקי החקירה, אך ציין את הסיבות להבאה להמשך חקירה בתחנה (במקום הטלת קנס במקום האירוע) ולא את הסיבות לאי הגשת .)כתב אישום (למעט מקרה אחד בו צוינה הסיבה כי על פניו ניתן היה לתת קנס במהלך האירוע אין לנו מידע לגבי המשך הטיפול המנהלי במקרי ם שבהם הוחלט לאחר חקירה שלא להגיש כתב .אישום 2.3 פעולות אכיפה נוספות במאבק בצריכת זנות לצד נתוני חלוקת הקנסות, תשובת המשטרה כללה התייחסות לפעולות אכיפה אשר התבצעו בשלוש השנים האחרונות בחלק ממחוזות המשטרה הכוללות צווי סגירה לבתי בושת וחקירות בגין עבירות פליליו ת בתחום הזנות ., כגון החזקת מקום לשם זנות במחוז תל אביב נסגרו 22 בתי בושת בגזרת תחנת שרת ובית בושת אחד בבת ים; במחוז צפון נעשו צעדי אכיפה נגד16 מוקדי זנות; ובמחוז חוף הוצאו צווים נגד2 .בתי בושת במחוז מרכז נעשו ניסיונות לסגור בתי 20 פרק הזמן המרבי עד לבירור האם הנקנס הגיש בקשה לביטול הקנס או בקשה להישפט יכול להימשך עד150 ימים, תלוי באופן מתן הקנס )(במקום או באמצעות הדואר) ובאופן משלוח הבקשה של הנקנס (באתר אינטרנט ייעודי או באמצעות דואר רשום . ,ינון מטלון, סנ"צ ,רמ"ד מחשוב תנועה, משטרת ישראל, הבהרות על מענה המשטרה24 ,ביוני2024 , באמצעות דוא"ל שהועבר על ידי עדן ששון, רכזת לשכה בכירה, לשכת השר, המשרד לביטחון ,הפנים ב- 8 ביולי , 2024 . 21 ,דיווחי המשרד לביטחון לאומי בדבר חוק איסור צריכת זנות, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק , כניסה אחרונה ב- 4 ביוני2024 . אכיפת איסור צריכת זנות | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בושת שלא צלחו . ממחוז ירושלים נמסר כי מבוצעות פעילויות אכיפה רגישות שלא ניתן לפרט .עליהן 3 . נתונים על האמצעי החלופי לתשלום הקנס המנהלי כאמור, מקבלי ה קנסות רשאי ם להגיש בקשה להשתתף ב סדנה קבוצתית פסיכו- חינוכית שהיא האמצעי החלופי לתשלום הקנס המנהלי. ממענה משטרת ישראל עולה כי בתקופה שבין ינואר 2021 ל- 8 במאי2024 התקבלו בסך הכל151 פניות להשתתפות בסדנה החלופי ת. מתוך 151 ( בקשות לאמצעי חלופי, ברובן88) ההליך החלופי הושלם. 17 אנשים הגישו בקשה לאמצעי החלופי אך לבסוף שילמו את הקנס במקום להשתתף בסדנה . תרשים3 להלן מציג את התפלגות הבקשות לפ י שנת הגשת הבקשה ו לפי הסטטוס שלהן נכון למאי2024 . תרשים3 : התפלגות בקשות לאמצעי חלופי בין ינואר2021 למאי2024, לפי סטטוס ולפי שנים* *התרשים כולל מידע לגבי135 בקשות מתוך151 הבקשות שצוינו לעיל 22 לפי נתוני תרשים3 לעיל , רוב הבקשות הוגש ו בשנת2022 (השנה בה ניתן מספר הקנסות הגבוה ביותר מאז תחילת האכיפה – כ- 2,800 ,קנסות 54% מכלל הקנסות שהוטלו.) על פי תשובת ,המשטרה30 בקשות שהוגשו עדיין נמצאות בטיפול הרווחה , 22 מהן הוגשו כבר בשנת 2022 ובשנת2023 ולמרות הזמן שחלף הן עדיין בסטטוס ביניים זה. 23 22 לא כללנו בקשה אחת שנסגרה .עקב בקשה להישפט כמו כן, לא כללנו15 בקשות שנמצאות על פי התשובה בסטטוס "קנס ותוספת "פיגור אשר לא הצלחנו לקבל הסבר לגבי.משמעותו 23 מתוך22 ,הבקשות הללו14 בקשות הוגשו בשנת2023 (חלפו לפחות שישה חודשים מאז אישורן) ו- 8 הוגשו בשנת2022 (חלפה לפחות שנה וחצי מאז הגשתן .) לא .התקבל מענה ממשטרת ישראל עם הסבר להמתנת הבקשות הללו למענה מהרווחה 12 61 15 3 11 3 8 14 8 2021 2022 2023 2024 בטיפול בקשה נסגרה עקב תשלום דוח השלמת הליך חלופי לנוכח נתוני הבקשות להשתתפות בסדנה החלופית ונתוני ההשתתפות בפועל ניתן לומר כי יישום ההליך החלופי נותר מוגבל אכיפת איסור צריכת זנות | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נציין כי בחנו גם את הדיווחים של משרד הרווחה והביטחון החברתי לוועדת חוקה, חוק ומשפט ובהם נתוני מימוש ההליך החלופי בשנים2021 עד2023 . 24 פניות של צרכני זנות לשירות המבחן למבוגרים ,לצורך מימוש האמצעי החלופי החלו להגי ע בנובמ בר 2021 ,ו במהלך כל אחת מהשנים2022 ו- 2023 התקיימו7 .סדנאות של הליך חלופי נתוני הרווחה מוצגים תוך חלוקה לקטגוריות שונות מנתוני המשטרה ,ומדווחים במועדים אחרים אך ההיקף הכולל של הפניות לביצוע הליך חלופי נראה דומה . לנוכח נתוני המשטרה ומשרד הרווחה , נראה כי יישומו של ההליך החלופ י נותר מוגבל. 24 ,דיווח משרד הרווחה והביטחון החברתי בדבר חוק איסור צריכת זנות23 ,במרץ2023 ,, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק, כניסה אחרונה ב- 4 ביוני2024 .