חומר רקע

א' באייר, תשפ"ד ‏9 במאי, 2024 לכבוד ועדת העבודה והרווחה וועדת הבריאות הכנסת שלום רב, הנדון: הצעת חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) (תיקון - תקופת צינון לעובד ציבור ברשויות פיננסיות), התשפ"ג-2023 - עמדת רשות ניירות ערך מבוא הצעת חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) (תיקון - תקופת צינון לעובד ציבור ברשויות פיננסיות), התשפ"ג-2023 (להלן: "הצעת החוק") מבקשת להחיל תקופת צינון חריגה ביותר על עובד ציבור ברשות פיקוח פיננסית, לתקופה של חמש שנים מיום סיום עבודתו ועד למועד בו יוכל להתמנות למשרה אצל מי שהיה מפוקח על ידו. כמו כן, מוצע להגביל את סמכותה של הוועדה למתן היתרים ופטורים בכל הנוגע לקיצור תקופת הצינון כך שזו לא תפחת משלוש שנים. יצוין, כי בהצעת החוק יש אי-בהירות על אילו עובדים של רשות הפיקוח היא מיועדת לחול, אך גם תחת ההנחה המצמצמת כי היא כיוונה רק לעומד בראש הרשות הפיננסית ולעובדים בכירים, מדובר בהצעה בלתי סבירה בעליל שאינה עומדת באמות המידה החוקתיות ופוגעת באופן קשה בשומרי הסף של המערכת הפיננסית בישראל. רשות ניירות ערך (להלן: "הרשות") מתנגדת בתוקף להצעת החוק האמורה לנוכח הפגיעות החוקתיות בחופש העיסוק ובשומרי הסף של המערכות הפיננסיות הכרוכות בהצעה. להלן הטעמים המרכזיים להתנגדותנו זו: עובדי רשות ניירות ערך כפופים להוראות צינון משמעותיות עובדי רשות ניירות ערך כפופים כבר כיום להוראות צינון משמעותיות. סעיף 10א לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968, קובע הגבלות לאחר פרישה לעובדי הרשות שהן הוראות ייחודיות המותאמות לאופי העבודה ברשות ניירות ערך ויכולות להגיע לתקופת צינון של שנה ואף להיות בלתי מוגבלת בזמן, כמפורט בטבלה להלן: ונדגיש כי הוראות חוק ניירות ערך בסוגית הצינון, כמפורט בטבלה לעיל, מהוות הסדר ייחודי אותו מצא המחוקק לנכון לקבוע, הנובע ממוטת הפיקוח הייחודית של רשות ניירות ערך, כפי שיפורט להלן. הוראות הצינון בחוק ניירות ערך מותאמות להיקף הפיקוח של רשות ניירות ערך היקף הפיקוח של רשות ניירות ערך הנו יוצא דופן. הוא מקיף חלק ניכר של המגזר הפרטי ואינו עוסק בקבוצה מפוקחת מסוימת. לשם המחשה: הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל מפקח על כ-15 בנקים; רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון מפקחת על כ-20 חברות ביטוח ועל כמה עשרות חברות מנהלות של קרנות פנסיה וקופות גמל וכן נותני שירותים פיננסיים. כלומר, מדובר במספר מצומצם של גופים מפוקחים העוסקים בתחום פיננסי מוגדר. בניגוד לכך, פיקוחה של רשות ניירות ערך הוא רחב היקף הן מבחינה מספרית, שכן מדובר במספר אדיר של גורמים מפוקחים במגזר העסקי, והן כיון שהוא אינו מוגבל לתחום פיננסי מסוים דווקא, אלא חל על גורמים רבים במגזר העסקי שניירות הערך שלהם הוצעו לציבור, זאת לצד פיקוח על גורמים רבים בתחומים פיננסיים מוגדרים. כך למשל, הרשות מפקחת על מאות חברות ציבוריות הכוללות את התאגידים הגדולים במשק. חברות אלה עוסקות כמעט בכל תחומי הפעילות במשק (נדל"ן, מזון, תיירות, הייטק, ועוד), ומעסיקות מאות אלפי עובדים. בנוסף לכך מפקחת הרשות על שורה ארוכה של גופים פיננסיים, ובהם חברי בורסה, חברות חיתום, קרנות נאמנות, חברות דירוג אשראי, חברות ניהול תיקים ושיווק השקעות, והיא נמצאת גם בקשר עם משרדי עורכי דין ורואי חשבון רבים. כלומר, אפשרויות התעסוקה של עובד הרשות שפרש מצומצמות באופן חריג ולמעשה לא קיימות - לא רק שהגופים הרבים המפוקחים על ידי הרשות חסומים בפניו, אלא גם כל גורם אחר שהיה "בקשר" עם הרשות. בהקשר זה חשוב להדגיש כי הרוב המכריע של עובדיה המקצועיים של הרשות הם רואי חשבון ועורכי דין, והגופים האמורים הם בדרך כלל מקומות התעסוקה הפוטנציאליים העיקריים שלהם. לכן המשמעות של הוראת צינון כמוצע בהצעת החוק היא הטלת מגבלה תעסוקתית משמעותית ביותר על עובדים הפורשים מהרשות. ככל שהוראת הצינון ארוכה יותר, מגבלה זו הופכת מטבע הדברים משמעותית עוד יותר. הוראת צינון כמבוקש בהצעת החוק תאיין לחלוטין את האפשרות של עובדי הרשות עליהם היא תחול למצוא מקום עבודה חדש, לאחר פרישתם למשך תקופה ארוכה מאוד. העדר הסדר פיצוי כספי בהצעת החוק האפשרות להרחיב את הוראות הצינון בשירות המדינה עלתה לא אחת בעבר. אחד הקשיים שבלטו בהקשר זה הוא העדר הסדר פיצוי כספי לעובדים הכפופים להוראות הצינון. מניעה אפקטיבית מאדם לעבוד ולהשתכר מהווה פגיעה קשה בזכויות היסוד שלו. מניעה זו הופכת בלתי נסבלת כאשר מדובר לא רק ב"הרחקה" משוק העבודה, אלא בהרחקה ללא פיצוי כספי. האפשרות כי עובדי ציבור יוגבלו מתעסוקה בתחום המקצועי שלהם, ולא יוכלו לפרנס את עצמם ואת משפחתם במשך חמש או שלוש שנים, בהתאמה, היא גזירה שלא ניתן לעמוד בה. כפי שהוסבר לעיל, לנוכח היקף הפיקוח של רשות ניירות ערך, זו תהא בדיוק המשמעות לגבי עובדים שיפרשו ממנה. בנוסף לכך, ספק אם אותם עובדים יוכלו לשוב למסלול תעסוקתי סביר בתום תקופה ארוכה כל כך, במסגרתה אפשרויות ההעסקה שלהם במשק יהיו מוגבלות ביותר ולא הולמות כלל את הידע והכישורים שלהם. בהתאם לכך, גם לו היה מיושם הסדר פיצוי כספי רגיל, ספק אם היה בו כדי לפצות על מגבלות תעסוקה למשך תקופות כה ארוכות. לסוגיית הפיצוי הכספי אין שום מענה או התייחסות בהצעת החוק וברי כי גם ברמה החוקתית לא ניתן לפגוע ביכולת ההשתכרות של אדם מבלי לתת מענה מלא לנושא זה. בעניינה של רשות ניירות ערך פתרון סוגיה זו הנו מורכב אף יותר. הרשות, כחלק מעצמאותה והיותה שומר סף נסמכת באופן מלא על אגרות הגופים המפוקחים הקבועות בתקנות ולא על תקציב המדינה. לכן, עיגון הסדר ביחס לפיצוי הכספי לפורשים, כפי שמתחייב, יחייב במקביל תיקון תקנות להעלאת אגרות ולמעשה יגלגל את העלות על הגורמים המפוקחים. זאת פגיעה נוספת שתיגרם לשוק ההון הישראלי כולו, והיא מתעצמת במיוחד בימים אלו בהם אנו נאבקים על שימור מעמדו של שוק ההון המקומי בישראל ובעולם. פגיעה קשה ביכולתה של רשות ניירות ערך לתפקד כשומר סף של שוק ההון הצעת החוק תפגע לא רק בחופש העיסוק של עובדים בכירים ברשות אחרי פרישתם. היא גם תפגע קשות ביכולתה של הרשות לתפקד כשומר סף של שוק ההון. היכולת של הרשות להמשיך ולהעסיק או לשמר עובדים בכירים וכן להמשיך לקבל לשורותיה עובדים טובים קריטית לכך שהרשות תמשיך לשמש כשומר סף אפקטיבי ולשמור על האינטרס הציבורי. רשות ניירות ערך היא גוף קטן יחסית והמשאב העיקרי המאפשר לה לעמוד במשימותיה הוא איכות כוח האדם שלה. לכן משקיעה הרשות מאמצים יוצאי דופן בגיוס כוח אדם ובשימור עובדים טובים. לשם המחשה, שיעור האקדמאים ברשות עומד על כ-93%, ולחלק ניכר מהם תארים כפולים או מתקדמים. לא בכדי זוכה הרשות מכל עבר להכרה כגוף מפקח מקצועי, יעיל וחסר פניות. חשוב להבין כי הגורמים המפוקחים בידי הרשות הם הגורמים החזקים והמתוחכמים ביותר במשק, אשר מעסיקים את מיטב היועצים ולכן שמירה על איכות כוח האדם ברשות חיונית ליכולתה לעמוד מול הגורמים המפוקחים. עוד יש להדגיש כי גם כיום מתקשה הרשות להתחרות על כוח האדם מול הגורמים המפוקחים שאינם מוגבלים בתנאי השכר. עמדתנו המקצועית היא כי הצעת החוק תפגע באופן קשה וחסר תקדים ביכולתה של הרשות להעסיק עובדים איכותיים או לקדמם לתפקידים בכירים בתוך הרשות. יש חשש ממשי כי אם לצד פערי השכר הקיים כבר כיום בין המגזר הציבורי לפרטי, תצטרף גם מגבלה משמעותית על יכולת ההשתכרות של העובדים בסיום העסקתם, הסיכויים של הרשות להמשיך ולגייס עובדים איכותיים יפחתו באופן משמעותי. כפועל יוצא מכך, היא תפגע קשות בהגנת ציבור המשקיעים ובפעילות העסקית במשק. יצוין, כי גם בהנחה שהצעת החוק תחול רק על יו"ר הרשות ודרג ההנהלה הבכירה, הרי שהשפעותיה צפויות לחלחל לכל שדרת הניהול ולכלל עובדיה המקצועיים של הרשות. רוב הנהלת הרשות כולל עובדים שקודמו לתפקידים אלה לאורך זמן, אחרי שנים של עבודה בתפקידים שונים ברשות. זהו האופק המשמעותי ביותר גם עבור עובד זוטר המתקבל לעבודה. לפיכך, הגבלה תעסוקתית כה חמורה על תפקידים אלה תוביל לפגיעה חמורה ביכולת לאייש אותם בעובדים הטובים ביותר ברשות, ויתרה מכך - גם תוביל לפגיעה חמורה ביכולת לגייס עובדים גם לתפקידים זוטרים ברשות, בידיעה כי אופק הקידום שלהם אינו מעשי. פגיעה לא מידתית בחופש העיסוק חוק יסוד חופש העיסוק קובע את זכותו של אדם לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד. פגיעה בחופש העיסוק יכולה להיעשות רק בחוק שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש. אין חולק כי שמירה על טוהר המידות היא תכלית ראויה וחשובה. יחד עם זאת, לא ניתן לדעתנו לחלוק גם על כך שהצעת החוק פוגעת בחופש העיסוק באופן לא מידתי ובלתי סביר: הצעת החוק אינה מתייחסת להיקף הפיקוח של רשות ניירות ערך על גופים במגזר הפרטי; היא קובעת הסדר קיצוני על יו"ר הרשות ועובדיה הבכירים; היא אינה מגבילה רק את יכולת הבחירה התעסוקתית של יו"ר הרשות ועובדיה הבכירים, אלא גם מגבילה באופן קיצוני את יכולתם לעשות שימוש בכישוריהם, בידע ובניסיון שצברו; תחולתה היא מיידית ורטרואקטיבית; והיא מגבילה באופן קיצוני את היכולת להתפרנס אחרי פרישה מעבודה ברשות מבלי שיש בה הסדר כלשהו לפיצוי כספי. לכן הצעת החוק אינה עומדת במבחן חוקתי. מובן כי אנו עומדים לרשותך בכל הקשור באמור לעיל. _____________ עזר צפריר, עו"ד המשנה ליועץ המשפטי, רשות ניירות ערך האיסור הסעיף תקופת הצינון סמכות קיצור לייצג אדם או חברה בפני הרשות ביחס לענין ספציפי שבו טיפל העובד אגב מילוי תפקידיו ברשות 10א(א) לא מוגבלת בזמן אין אפשרות לייצג אדם או חברה בפני עובד רשות שהיה כפוף לו ערב פרישתו (להלן: "הכפיף") או לבקש מאותו כפיף שיעניק לו זכות ...., כשההענקה מסורה לשיקול דעתו של אותו כפיף 10א(ב) שנה מהיום בו פסקו יחסי הכפיפות אין אפשרות להיות בעל ענין בחבר בורסה מכוח החזקת מניות 10א(ד) שנה מיום הפרישה הוועדה למתן היתרים להיות עובד של חבר בורסה 10א(ד) שלושה חודשים מיום הפרישה הוועדה למתן היתרים לקבל זכות או טובת הנאה מאדם שעמד בקשרים עם הרשות במשך השנה שקדמה ליום הפרישה 10א(ג) שלושה חודשים מיום הפרישה יו"ר הרשות לעסוק במסחר בניירות ערך, הן על חשבונו והן על חשבון אחרים. 10א(ה) שלושה חודשים מיום הפרישה יו"ר הרשות