חומר רקע

הלשכה המשפטית 1 הייעוץ המשפטי ל וועד ה ת עבודה והרווחה ה' תמוז "תשפ ד 11 יולי 2024 אל: חברי הכנסת חברי ועדת העבודה והרווחה מאת: הייעוץ המשפטי לוועדת העבודה והרווחה הנדון : הצעת חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) (תיקון- תקופת צינון לעובד ציבור ברשויות פיננסיות), התשפ"ג– 2023 (פ/ 3753/25 של ח "כ שלום דנינו) הצעת החוק 1 .הצעת החוק )מבקשת לתקן את חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה, ה תשכ"ט– 1969 ולקבוע כי לגבי מפקח על גופים פיננסיים שפרש מתפקידו, תהיה התקופה שבה לא יהיה רשא י לקבל זכות ובכלל זה משרת שכיר ,או זכות בעסק מאדם שנזקק במהלך עסקיו להחלטת או להמלצת המפקח כשהיה בתפקידו, תהיה חמש שנים מיום הפרישה (במקום שנה לגבי פורש משירות הציבור). עוד מוצע לקבוע, כי לגבי עובד מדינה ה רג דב העליונה בכל סולם דירוג ברשויות הפיקוח ע ,ל גופים פיננסיים ו ועדת ההיתרים תהיה מוסמכת ל פטור מההגבלה האמורה רק א ם חלפו שלוש שנים (במקום שנתיים לגבי פורש משירות הציבור) מיום גמר טיפולו של העובד בהחלטה או ב המלצה כאמור. ההגדרה המוצעת "מפקח על גוף פיננסי " כוללת את :הבאים הממונה על התחרות; יושב ראש רשות ניירות ערך; הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון; המפקח על הבנקים; המפקח על נותני שירותים פיננסיים. ההגדרה רשות פיקוח על גוף פיננסי כוללת א ת בנק ישראל; רשות התחרות; רשות ניירות ערך; רשות ,שוק ההון ביטוח וחיסכון. 2. דברי ההסבר להצעת החוק מדגישים, שם לש מניעת פגיעה באמון הציבור במינהל הציבורי, על עובד ציבור ברשות פיקוח על גופים פיננסים לבצע את תפקידו מ בלי להיות מושפע מרצונו להשתלב בסיום תפקידו אצל תאגיד מסחרי ש עליו פיקח , ומבלי שינצל את מעמדו וסמכויותיו על מנ ת להיטיב עם מקום עבודה פוטנציאלי עבורו .בעתיד בדברי ההסבר הוזכר הדוח המסכם של ועדת החקירה הפרלמנטרית להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי ללווים עסקיים גדולים " שהמליצה כי בכל הקשור למעבר של בעלי תפקיד מרשויות הפיקוח לגופים המפוקחים ולהפך, יש לאזן בין החובה לכבד את חופש העיסוק והיתרונות הגלומים במינוי גורמי מקצוע בעלי מומחיות רלוונטית לבין החסרונות של מעבר כזה, שלדעת הוועדה מתבטאים בכך שהרגולטורים נותנים משקל יתר לאינטרסים של המפוקחים. הוועדה סבורה כי במעבר של רגולטור אל המפוקח במגזר הפיננסי, אין בהוראו ת המסדירות את תקופות הצינון כדי לקיים את האיזון הראוי. הוועדה ממליצה כי חוקי הצינון וההוראות לפיהם יתוקנו כך שתקופות הצינון, בהתאם לקטגוריות השונות המוגדרות באותן הוראות יוארכו". 1 3 .המצב המשפטי הקיים כיום: בחוק)שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה, ה תשכ"ט– 1969 (להלן– חוק שירות הציבור) נקבעו מספר הגבלות ה חלות על עובדי שירות ה ציבור לאחר פרישתם משירות . 1 ועדת החקירה הפרלמנטרית להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי ללווים עסקיים גדולים דו"ח הוועדה 21 ( 2019 .) הלשכה המשפטית דברי ההסבר להצעה של חוק שירות הציבור בנוסחו המקורי הסבירו, כי המטרה היא הן למנוע ניצול הקשרים שיצר עובד שירות הציבור בתפקידיו לאחר הפרישה והן למנוע חשש שהכ וונה לקבל מעמד לאחר הפרישה תשפיע :על החלטותיו בעת מילוי תפקידו" מטרת ההצעה היא למנוע תופעות שליליות ב שירות הציבור הכרוכות בניצול קשרים אישיים של עובד הציבור שרכש בתוקף תפקידו לפני פרישתו. כל זמן שהעובד נמצא בשירות יש בניצול קשרים אלה למטרות אישיות משום פגי עה בכללי המשמעת, ויש בידי מעבידו אמצעי הרתעה מתאימים. לא כן המצב אחרי פרישתו של העובד. הוא עשוי להעמיד את קשריו עם מוסדות ציבור, שרכש במילוי תפקידו, לרשותם של אנשים הנושאים ונותנים עם אותם מוסדות. הוא גם עשוי להגיע למעמד באותם עסקים עצמם שהיו נתונים לטיפול.ו בהיותו עובד הציבור, ויש למנוע שאפשרות זו תשפיע עליו בשעת מתן החלטה" 2 הפסיקה התייחס ה " :לתכליות של החוק האמור אל מול הפגיעה שלהן בחופש העיסוק אכן, אין חולק, כי החוק פוגע פגיעה מסוימת בחופש העיסוק. עם זאת, במתן המשקל הראוי לעוצמת הפגיעה, מול התכלית שהיא מש ,רתת ראוי לעמוד על כך, שיש לראות בה, באופן עקרוני, פגיעה שהפרט הסכים לקבל על עצמו, משבחר לשרת בשירות .הציבורי.. הבוחר בשירות הציבורי ובפרט בתפקיד בכיר במסגרת השירות הציבורי, נוטל על עצמו אחריות גדולה ובצידה כוח רב וסמכות להשפיע על האינטרסים של הכלל ושל הפר .ט, הנזקק להחלטותיו... ,מול חופש העיסוק עומד האינטרס של שמירה על טוהר המידות. שמירה על טוהר המידות בשירות הציבורי ואמון הציבור בשירות הציבורי, הוכרו כבר בפסיקת בית המשפט העליון של השנים האחרונות, כתכליות ראויות, העשויות להצדיק הטלת מגבלות על מימוש זכויות אזרחיות חשובות של עובד הציבור לאחר פרישתו". 3 לפי סעיף1 ,לחוק שירות הציבור "ההגדרה "שירות הציבור כוללת תוריש את ,המדינה או שירות ברשות מקומית במועצה דתית או בכל גוף אחר שפורט בתוספת הראשונה , ואותה ה תוספת מונה גופים אלה : 1 . המוסד לביטוח לאומי; 2 .שירות התעסוקה ; 3. רשות הנמלים; 4.תאגיד השידור הישראלי; 5 .הרשות לבינוי ופינוי אזורי שיקום; 6 .המועצה לייצור ולשיווק של אגוזי אדמה; 7 .המועצה לענף הלול ; 8. המועצה להסדר הימורים בספורט; 9 . מועצת הצמחים ; 10 . מפעל הפיס. ה הגבלות שקבועות בחוק שירות הציבור לעניין עובד י שירות הציבור שפרשו , הן כמפורט להלן: א. סעיף2 לחוק שירות הציבור אוסר על פורש משירות הציבור שבמהלך עבודתו טיפל בעניי נו ,של אדם לייצג.אחרי פרישתו מהשירות את אותו אדם באותו עניין כלפי המוסד שבו שירת איסור זה אינו מוגבל בזמן , ואולם הוא מוגבל לאותו עניין, אותו אדם וכלפי אותו מוסד. ב. סעיף 3 לחוק שירות הציבור מחיל על בעלי ( תפקידים מסוימים בחמש הדרגות העליונות בשירות ,הציבורי ובעלי דרגת רב- סרן בצבא או המקבילה אליהן במשטרה ובשב"ס,) שהיו מוסמכים לבדם או יחד עם אדם אחר לתת החלטה בעניין מסוים , או לתת המלצה או חוות דעת לעניין כאמור או ש היו ממונים על מי שהיה מוסמך לקבל את ההחלטה או ההמלצה , לייצג כל אדם בפני עובד שירות הציבור שהיה כפוף ל הם .או לבקש ממנו להעניק להם או לעסקם זכות תקופת ההגבלה בסעיף זה מוגבלת לשנה אחת מתום יחסי הכפיפות. 2 דברי ההסבר להצעת חוק ,)שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה התשכ ח ׳׳– 1968 , ה"ח772 . 3 ו"ע (י- )ם6048/03 אל"מ בני כהן נ' מדינת ישראל 'עמ3-4 ( 29.2.2004 ). הלשכה המשפטית ג. סעיף 4 לחוק שירות הציבור אוסר על פורש ש היה מוסמך להחליט על פי שיק ול דעתו על הענקת זכות לאחר או להמליץ על הענקתה, או שהיה ממונה על אדם שהיה מוסמך לכך, ל קבל זכות מאדם שנזקק במהלך עסקיו להחלטתו או להמלצתו.בתחום הסמכות האמורה ,לעניין זה כז ות יכולה להיות משר ת ריכש בשירותו של האדם שהיה נזקק להחלטה או להמלצה, התקשרות עם אותו אדם או זכות בעסק . ההגבלה בסעיף זה לא תחול אם ניתן היתר לפי חוק זה לקבלת הזכות, או אם חלפה שנה אחת ממועד ,הפרישה או הוועדה שהוקמה מכוח סעיף11 לחוק קבעה ש חלפו שנתיים מגמר טיפולו של הפורש .בהחלטה או בהמלצה כאמור את הוראות סעיף זה, מציעה הצעת החוק להחיל על מפקחים בגופים פיננסיים ועובדים בדרגות העליונות בהם, ולהאריך לעניין זה את התקופה לחמש שנים או לשלוש .שנים מגמר הטיפול ד. סעיף4 א לחוק שירות הציבור מאפשר לממשלה באישור ועדת העבודה והרווחה לקבוע משרות שעליהן ניתן יהיה להחיל הגבלות או איסורים אחרים במקום ההגבלות שלפי סעיף4. ה. סעיף 5 א לחוק שירות הציבור קובע כי בעלי תפקידים מסוימים ברשויות אכיפת חוק או איסוף מודיעין, לא יקבלו במשך שלוש שנים מהמועד שבו חדלו למלא את אותם תפקידים באותה רשות, זכות ממי שלגביו הופעלה סמכות אכיפה לפי דין בידי הרשות, אם לפורש היה קשר להפעלתה. עוד נקבע, כי בתקופת שלוש הש נ ים האמורות, ניתן להטיל על הפורש הגבלות או איסורים נוספים לשם מילוי תפקידי .הרשות, הבטחת טוהר המידות או שמירה על ביטחונו האישי של הפורש באפשרות הפורש לקבל היתר .לקבלת הזכות או פטור מהגבלות הנוספות שהוטלו עליו ו. סעי ף5ב לחוק שירות הציבור קובע כי לגבי רשימה מוגבלת של תפקידים, יהיה על הפורש לדווח .בתקופת שלוש השנים על רצונו לקבל משרה, תפקיד או עבודה או לקבל זכות בעסק ז. כאמור ,ב ,"הגדרה "שירות הציבור נכללת רשימה סגורה של גופים בשירות המדינה. מבין הגופים הפיננסיים שהצעת החוק מת י ,יחסת אליהם בנק ישראל, ורשות ניירות ערך אינם נכללים בהגדרה ""שירות הציבור, ואולם לגביהם קבועות בחוקים הספציפיים לאותם גופים, הגבלות ייחודיות לאחר פרישה , :כלהלן I. :בנק ישראל סעיף81 ל חוק בנק ישראל , התש"ע– 2010 , מחיל את הוראות חוק שירות הציבור על עובדי הבנק בשינויים המח ו ייבים , לרבות על חברי הוועדה המונטרית וחברי המועצה המינהלית. אותו סעיף מחיל את סעיף3 לחוק שירות הציבור, האוסר על בעלי תפקידים בחמש הדרגות הגבוהות בשירות הציבור לייצג בפני מי שהיה כפוף לפורש למשך שנה ממועד הפרישה כאמור, על בעלי התפקידים ה באים: הנגיד, על המשנה לנגיד, על עובד שהנגיד מינה לחבר הנהלת הבנק ועל .עובד שהיה מדורג ערב פרישתו באחת מחמש הדרגות העליונות בדירוג עובדי הבנק II . :רשות ניירות ערך סעיף10א לחוק ניירות ערך, ה תשכ"ח– 1968 , קובע הגבלות אחרי פרישה לעובדי הרשות . תקופת הצינון החלה על עובדי הרשות לעניין קבל ת זכויות או טובות הנאה היא קצרה יותר מאשר זו החלה על ה פורשי ם מ שירות הציבור , ומפורטת בטבלה שלהלן. לעמדת רשות ניירות ערך, הדבר נובע מהיקף הפיקוח הרחב במיוחד של הרשות הנוגע לחברות רבות במשק, ולגורמים רבים נוספים במגזר הפיננסי. לפי סעיף10 ב שר המשפטים לאחר היוועצות בשר האוצר, מוסמך הלשכה המשפטית לקבוע הגבלות מיוחדות לאחר פרישה לעובדים ברשות המוסמכים לאכוף או לחקור הפרות או .עבירות להלן טבלה המסכמת את הוראות סעיף 10א בחוק רשות ניירות ערך : האיסור הסעיף תקופת הצינון סמכות קיצור לייצג אדם בפני הרשות בעניי ן שבו הוא טיפל אגב מילוי תפקידיו ברשות 10 )א(א אין הגבלת זמן אין לייצג אדם בפני עובד רשות שהיה כפוף לו ערב פרישתו או לבקש מאותו כפיף שיעניק לו או לעסקו ,זכות כשההענקה מסורה לשיקול דעתו של אותו כפיף 10 )א(ב שנה מהיום בו פסקו יחסי הכפיפות אין לקבל זכות או טובת הנאה מאדם שעמד בקשרים עם הרשות במשך השנה שקדמה לפרישה 10 )א(ג שלושה חודשים מיום הפרישה יו"ר הרשות שידווח למליאת הרשות להיות בעל ענין בחבר בורסה מכוח החזקת מניות 10 )א(ד שנה מיום הפרישה הוועדה למתן היתרים להיות עובד של חבר בורסה 10 )א(ד שלושה חודשים מיום הפרישה הוועדה למתן היתרים לעסוק במסחר בניירות ערך, הן על חשבונו והן על חשבון .אחרים 10 )א(ה שלושה חודשים מיום הפרישה יו"ר הרשות שידווח למליאת הרשות 4 . :נושאים לדיון א. תקופת ההגבלה : הצעת החוק מבקשת להגביל לתקופה ממושכת את חופש העיסוק של בכירים בגופי הפיקוח הפיננסיים (חמש שנים לגבי המפקחים בגופים; שלוש שנים מסיום הטיפול לג ב י עובדים .)בחמש הדרגות העליונות באותם גופים יש לבחון האם ההסדר המוצע בהצעת החוק והתקופות שנקבעו במסגרתו מאזנים בצורה מידתית בין חופש ה עיסוק, ובין תכלי ת ההסדר– שמירה על טוהר המידות של המפקחים על הגופים הפיננסיים. בהקשר זה מוצע לבחון, בין השאר, את משך תקופת ההגבלה. עוד יצוין לעניין זה כי עמדת הממשלה י הי תה לתמוך בהצעת החוק בקריאה הטרומית בכפוף .לכך שתקופת הצינון תהיה בסופו של עניין קצרה יותר מחמש שנים בהמ שך לכך, מוצע לבחון החל מאיזה מועד יש למנות את התקופה, וכן לשקול את אפשרות ועדת ההיתרים להקל בהגבלות או לקצרן . ב. היקף ההגבלה: לעניין מידתיות הפגיעה, מוצע לבחון את היקף ההגבלות שיחולו על כל אחד מהמפקחים על הגופים הפיננסיים שפרשו מתפקידם, בהת י יחס למספר הגופים.המצויים תחת פיקוחם .שהרי ככל שכמות הגופים המפוקחים גדולה יותר, הפגיעה בפורש תהיה משמעותית יותר כמו כן, מוצע לשקול האם יש איסורים או הגבלות אחרים שניתן יהיה לקבוע על המפקחים בגופים פיננסיים שישיגו הלשכה המשפטית את מטרת החקיקה,ויפחיתו את עצמת הפגיעה בזכות לחופש העיסוק ו אולי אף ניתן יהיה לקובען מ ראש בטרם המינוי למשרה, כדוגמת אלה שניתן לקבוע לפי סעיף4 .א ג. תמריץ שלילי לביצוע התפקיד: מוצע לבחון עד כמה הטלת מגבלה משמעותית על מפקחים בגופים הפיננסים בסיום כהונתם, עלולה לפגוע בתמריץ להתמנות לתפקידים אלו וכתוצאה מכך ברמת בעלי תפק.ידים אלה ד. הסדר תגמול: מוצע לבחון את היחס בין התגמול המשולם למפקחים על הגופים הפיננסים ובין הפגיעה בהם. בהתאם להחלטת הממשלה2715 מיום5.6.2017 , עובד הפורש משירות המדינה, זכאי בכפוף לאמור ולתנאים שנקבעו בהחלטת הממשלה, לגמול כספי בשל הגבלות המוטלות עליו לאחר ה פרישה משירות הציבור. ככל שתקופת הצינון תהיה ארוכה יותר, עלויות המימון של הגמול לפורשים .צפויות לגדול בהתאם ה. ה מארג החקיקתי: לעניין נגיד בנק ישראל ויושב ראש רשות ניירות ערך, שהם תאגידים סטטוטוריי ם שנקבעה לגביהם הוראה נפרדת של הגבלות אחרי פרישה, מוצע לבחון האם מתאים יהיה ,להחיל את הוראות חוק שירות הציבור במקום ההגבלות הספציפיות שנקבעו בחקיקה לגבי גופים אלה ו כן לבחון את.היחס בין ההגבלות שנקבעו לגבי תפקידים אלה לעומת עובדים אחרים באותם גופים ו. תחולת ה:חוק מוצע לדון במועד כניסתו של החוק לתוקף, וכן לדון בהשפעת החוק על בעלי התפקיד .המכהנים כעת ברשויות הפיקוח על גופים פיננסיים הטבלה שלהלן מסכמת את ה:הוראות החוק כפי שהוצגו לעיל האיסור הסעיף תקופת הצינון סמכות קיצור או היתר על מי חל לייצג אדם בפני המוסד שבו שירת בעניין שהפורש .טיפול בו לגבי אותו אדם טרם פרישתו 2 ללא הגבלת זמן אין כ ל הפורשים לייצג אחר בפני עובד הרשות שהיה כפוף לפורש בטרם פרישתו מהרשות .כאשר ההחלטה באותו .העניין נתונה לשיקולו של אותו העובד 3 שנה אין חמש הדרגות הגבוהות בשירות המדינה להתקשר או להיות מועסק על ידי מי שהיה מוסמך .הפורש להעניק לו זכות או הטבה בטרם פרישתו 4 שנה היתר בידי ועדה למתן היתרים ופטורים בעת שחלפו שנתיים מקבלת ההחלטה על ידי הפורש איסורים או הגבלות במקום ההגבלות שבסעיף4 4א ההגבלות מותאמות למועמד למשרה לפני מינויו, לפי בקשתו משרות מסוימות בשירות המדינה הלשכה המשפטית האיסור הסעיף תקופת הצינון סמכות קיצור או היתר על מי חל שהמינוי להן נעשה בידי הממשלה או באישורה איסור לקבל בתקופת ההגבלה (העומדת על שלוש )שנים זכות ממי שלגביו הופעלה סמכות אכיפה לפי דין בידי רשות אכיפת חוק או איסוף מודיעין אם לפורש היה קשר להפעלתה (נוסף על הגבלות ב סעיפים4 ו-5 .) כמו כן ניתן להטיל הגבלות נוספות ואיסורים לפי שיקול דעת, בהתחשב בטוהר המידות ובשמירת בטחונו האישי של הפורש ובמילוי תפקידי הרשות ומאפייניה 5 )א(ג ו- )(ד שלוש שנים מהמועד שבו חדל למלא את התפקיד ועדה למתן היתרים ופטורים (סעיף5 )ג בעלי תפקידים או משרות ברשות אכיפת חוק או איסוף מודיעין ניתן לחייב לדווח על קבלת זכות 5ב שלוש שנים מהמועד שבו חדל למלא את התפקיד סמכות בשיקול דעת בעלי תפקידים מסוימים ברשות אכיפת חוק או איסוף מודיעין