מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת :כתיבה בת חן רוטנברג , כלכל נית :| אישור עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי :תאריך ח' ב תמוז "תשפ ד , 14 יל יו ב 2024 סקירה כלכלית ניתוח השפעת השינוי בהוצאה לע פרסום על כלי התקשורת הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים 1. כלי תקשורת ................................ ................................ ................................ ...................... 1 2. הוצאה לפרסום ................................ ................................ ................................ .................. 3 2.1 סוגי השחקנים העיקריים בשוק הפרסום ................................ ................................ ............. 3 2.2 כוח השוק של חברות לרכישת מדיה ................................ ................................ ................... 3 2.3 ההוצאה לפרסום בישראל ................................ ................................ ................................ . 5 2.4 השפעת ענקיות האינטרנט על ההוצאה לפרסום ................................ ................................ . 6 2.4.1 התפלגות הוצאה לפרסום בדיגיטל בישראל ................................ ................................ .. 6 2.4.2 ענקיות האינטרנט ................................ ................................ ................................ ....... 9 2.4.3 כלכלת רשת ................................ ................................ ................................ ............. 11 2.5 ההוצאה לפרסום מהתוצר בעשר מדינות בעלות הוצאה לפרסום הגבוהה ביותר ................. 13 3 . השלכות ................................ ................................ ................................ .......................... 14 4. כלי סיוע ציבוריים אפשריים לכלי התקשורת ................................ ................................ .......... 17 4.1 סוגי תמיכה ................................ ................................ ................................ .................... 17 4.1.1 תמיכה ישירה ................................ ................................ ................................ ............ 17 4.1.2 תמיכה עקיפה ................................ ................................ ................................ ........... 18 4.1.3 תמיכה כללית ................................ ................................ ................................ ........... 19 4.1.4 תמיכה סלקטיבית ................................ ................................ ................................ ..... 19 4.2 מדיניות באיחוד האירופי בנושא ענקיות האינטרנט ................................ ........................... 19 4.3 כלי סיוע בצרפת ................................ ................................ ................................ ............. 22 ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 1 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב לבקשת חבר ת הכנסת מה ענ לזימי , יו"ר הוועדה המיוחדת לענייני הצעירים , לקראת דיון ב- 16 ביולי 2024 בנושא"מודלים ופעילות ממשלתית להבטחת תקשורת עצמאית מטיבה עבור הדורות הבאים ." במסמך רקע ע ל כלי התקשורת ו שוק ה פרסום, נתונים על ההוצאה לפרסום בישראל ובמדינות אחרות , השלכות של הירידה ב משקל ה הוצאה לפרסום מהתוצר על כלי התקשורת , מדיניות ה איחוד האירופי בנושא ענקיות האינטרנט ו סקירה על כלי סיוע ציבוריים בכלי התקשורת הפרטיים. ניתן לחלק את כלי התקשורת לשלושה מרכיבים: כלי תקשורת בבעלות המדינה, כלי תקשורת ממוסדים בבעלות פרטי ת וחדשות ודיעות המו עברים באינטרנט על ידי גורמים שונים)(ענקיות האינטרנט ואנשים פרטיים . לכל אחד מהמרכיבים יש מצד אחד חשיבות ציבורית ומצד שני סיכונים ואתגרים. ל הוצאה לפרסום מהתוצר יש חשיבות ציבורית לקיומם הכלכלי של כלי תקשורת ,עצמאיים ועל כן.לדמוקרטיה ולמגוון המידע והדעות בשו ק הפרסום פועלים ארבעה שחקנים עיקריים: ה מפרסמים , חברות ה פרסום ,חברות רכיש ת ה מדיה ו המדיות השונות .תהליך רכישת המדיה מ תבצע על פי שלושה שלבים עיקריים : המפרסם קובע את תקציב הפרסום; חברת הפרסום קובעת את אסטרטגית הפרסום ואת הקריאייטיב המתאים ל מושא ה פרס ו ם. לאחר מכ ן היא רוכשת באמצעות חברה לרכישת מדיה זמן אוויר ושטחי פרסום; חברת המדיה רוכשת זמן מדיה מבעלי המדיה לצור ך הפרסום. בעשורים האחרונים חלה .עלייה בכוח המיקוח של חברות לרכישת מדיה ובעיקר ברכישת מדיה בטלוויזיה בישראל פועלות עשרות חברות פרסום, חו מש חברות ל רכישת יה מד עיקריות פועלות מול חברות פרסום רבות ומול שלושה צו ער ים מסחריים וערוצים נוספים. לפי בדיקה של רשות התחרות ממחצית2019 , למעלה מ- 75% מהכנסות מ פרסום ה של ערוצי ם .המסחריים נובע ממכירות בתיווך חברות רכש המדיה הגדולות בשנים2022-2008 ההוצאה לפרסום עלתה בשיעור נו מינלי של כ- 21.5%, בהשוואה לגידול נומינלי של כ- 123% בתוצר, ומשקל ההוצאה לפרסום מהתוצר ירד מ- 0.49% בשנת2008 לכ- 0.27% בשנת2022 (בהשוואה ל- 0.83% .בממוצע עולמי). בהשוואה בין מדינות קיים מתאם חיובי בין התוצר לנפש לבין משקל הוצאה לפרסם מהתוצר בישראל משקל ההוצאה לפרסום מהתוצר נמוך יחסית למדינות בעלות תוצר נפש דומה ואף נמוך מישראל. בשנת2023 נתח הפרסום ב דיגיטל היה כ- 54% מסך עוגת הפרסום, נתח הפרסום ב טלוויזיה היה כ- 34% , נתח העיתונות היה כ- 2% , נתח שלטי החוצות היה כ- 5% ו נתח הרדיו היה כ- 5% .בשנים האחרונות חלה עלייה בפ רסום )בדיגיטל (בעיקר דרך ענקיות האינטרנט בעיקר על חשבון .פרסום בעיתונות בנוסף , חלק מההוצאה לפרסום בדיגיטל מנותב לחו"ל ואינו משמש מצע כלכלי לכלי התקשורת בארץ. הירידה המתמשכת בהוצאה לפרסום מה ,תוצר בשילוב עם סיבות כלכליות נוספות, עשויות להביא לקשיים כלכליים ו סכנת הישרדות של כלי תקשורת פרטיים. בנוסף, הירידה בהוצאות פרסום עשויה לעודד תופעות של ריכוז בעלויות, בעלויות צולבות ובעלויות אלכסוניות . במדינות מפותחות ת ני נת תמיכה ממשלתית בכלי תקשורת פרטיים (לעיתים באמצעות מיסוי ענקיות האינ ט)רנט , במטרה לעודד קידום תרבות מק ומית, ק ודי ,ם דיון דמוקרטי ו.לתת ביטוי למגוון רחב של זרמי מחשבה, דיעות ועמדות דיגיטל 54% טלויזיה 34% שילוט חוצות 5% רדיו 5% עיתונות מודפסת 2% קולנוע 0% ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 1 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. כלי תקשורת1 כלי תקשורת , לרבות עיתונות, טלוויזיה, תחנות רדיו ואתרי אינטרנט, חיוני ים ,להליך הדמוקרטי ,ויש חשיבות לקיומו של שוק תחרותי חופשי .ומגוון כלי התקשורת מספק ים לאזרחים מיד ע שעל- פיו הם יכולים ללמוד על נציגיהם, לעקוב אחר המתרחש בסביבתם ומחוצה לה ולהכריע בסוגיות מגוונות. בעידן המודרני כלי התקשורת נתפס ים כ"רשות רביעית", והעיתונאים נדמים לשחקנים בעלי יכולת להשפיע על הערכים בחברה, הפועלים לקידום סדר- יום מסוים והקשורים לתהליך קבלת .ההחלטות בחברה וח לב 1 וריפ ט כלי התקשורת העיקריים בישראל לפי מדיה ו רגול ציה. וח ל 1: כלי תקשורת עיקריים בישראל לפי מדיה ורגולציה2 מדיה כלי תקשורת עיקריים חקיקה ורגולטור עיתונות יומית בעברית ישראל היום ידיעות אחרונות/כלכליסט גלובס הארץ/דה מרקר מעריב יש רישוי ( מזערי שהוא תנאי להוצאתו לאור של עיתון בישראל פקודת העיתונות ) וכן דיני הגבלים עסקיים על ריכוזיות בענף. חלק מהעיתונים חברים באופן וולונטרי ב מועצת העיתונות ונתונים לתקנון האתיקה המקצועית של המועצה. הכנסות העיתונים מבוססות על פרסומות מסחר יות ועל מכירת העיתונ ים או התכנים באתרי האינטרנט שלהם. השידור המסחרי הפתוח קשת12 רשת13 ע כשיו 14 השידורים מופקים בידי בעלות זיכיון פרטיות, בפיקוח הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, הפועלת מכוח חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן– 1990 . ההכנסות מבוססות על פרסומות מסחריות . יש רג ולציה על תנאי סף, תוכן, הפקות מקור ובעלויות צולבות (לרבות מגבלות .)המוטלות על בעלי עיתונים טלוויזיה רב- ערוצית הוט yes שידורי טלוויזיה רב- ערוציים בכבלים ובלוויין הם בהתבסס על ,)חוק התקשורת (בזק ושידורים התשמ"ב– 1982, ובפיקוח המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לו ויין. בשידורים אלו נכללים עשרות ערוצי טלוויזיה ושמע מקומיים וזרים, חלקם מופקים על- ידי בעלי הרשיונות, וחלקם מופקים על- ( ידי בעלי רשיונות ייעודיים הרשאים לשדר פרסומות כמו ערוצים9 ו- 24) ועל- ידי בעלי רשיונות מיוחדים (ערוץ הקניות). ההכנסות מבוססות על דמי מנוי . יש רגולציה על תנאי סף, תוכן, הפקות מקור ובעלויות צולבות (לרבות מגבלות המוטלות על בעלי עיתונים ובעלי זיכיון .)לשידור מסחרי פתוח תחנות רדיו אזוריות 16 תחנות רדיו תחנות הרדיו האזוריות משדרות באזורי הארץ על- פי חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו , התש"ן– 1990, ו מפוקחות על-ידי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו . ההכנסות מבוססות על פרסומות מסחריות.. יש רגולציה על תנאי סף, תוכן, הפקות מקור ובעלויות צולבות השידור הציבורי ( תאגיד כאן ערוץ11 , ערוץ 33 ותחנות רדיו) 3 מופצים לכלל התושבים באופ ן ישיר ובאמצעות השידור למנויים , מכוח חוק השידור הציבורי הישראלי, התשע"ד- 2014 . שידורי התאגיד החלו במאי 2017 , וההכנסות מבוססות בעיקר על תקציב המדינה וכן על תשדירי חסות בטלוויזיה ופרסומת ברדיו. גלי צה"ל .תחנת רדיו ארצית המשתייכת לצה"ל וממומנת מתקציב הביטחון ומתשדירי חסות ( ערוץ הכנסת99 ) מופ ק בידי גורם פרטי (חברת החדשות הישראלית בע"מ) שקיבל רשיון מכוח חוק שידורי טלוויזיה מהכנסת, התשס"ד– 2003 . השידור מופץ בערוץ99 בשידור למנויים בפיקוח המועצה .לשידורי כבלים ולשידורי לוויין אתרי חדשות באינטרנט אתרים של עיתונים וערוצים מסחריים, של בלוגרים פרטיים ושל ענקיות האינטרנט אתרי החדשות באינטרנט אינם נתונים לרגולציה. ככלל, אתרי החדשות המובילים משתייכים לכלי התקשורת המסורתיים (עיתונות וטלוויזיה), ויש מעט אתרים מובילים שאינם חלק מהמדיה "המסורתית (כמו "וואלה ). בנוסף, פועלים באינטרנט בלוגרים, פודקסטרים וכדומה מה דווחים .על אירועי חדשות ענקיות האינטרנט מפרסמות חדשות ומידע על בסיס כלי תקשורת אחרים , ללא רגולציה על הפקות מקור. 1 ,להרחבה, ראו: תמיר אגמון תיאור וניתוח הבעלויות על כלי התקשורת בישראל , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, יוני2013 . 2 ,המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין דוח שנתי2020 ', חלק ב– מבנה ומגמות בשוק השידורים, אוגוסט2023 . ערוץ "עכשיו14 " נקרא בעבר "ערוץ מורשת" ונחשב ערוץ ייעודי בכפוף המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין . הערוץ ע בר לפיקוח הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו , לאחר ת יקון מ פר ס 44 לחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן– 1990 בפברואר2018 . 3 עד מאי2017 השידור הציבורי הופק על- ידי רשות השידור, לפי חוק רשות השידור, התשכ"ה– 1965 , בפיקוח מליאת רשות השידור והוועד המנהל. ההכנסות היו מבוססות על תשלום אגרה, תשדירי שירות וחסות בטלוויז .יה ותשדירי פרסומת מסחרית ברדיו ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 2 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות כי ההכנסה של כלי התקשורת, מלבד השידור הציבורי, מבוססת על פרסום מסחרי , ועל כן להיקף הפרסום ה מסחרי יש השפעה רבה על הכדאיות הכלכלית הו מגוון של הם. ניתן לחלק את שוק החדשות והדיעות לשלושה מרכיבים המופצים במדיות שונות : כלי תקשורת בבעלות המדינה, כלי תקשורת ממוסדים פרטיים וחדשות ודי עות המועברים באינטרנט על ידי גורמים שונים )(ענקיות אינטרנט ואנשים פרטיים כמו בלוגרים . לכל אחד מהמרכיבים יש מצד אחד חשיבות ציבורית ומצד שני סיכונים ואתגרים , כמוצ ג בלוח2 להלן. לוח2: חשיבות ציבורית, סיכונים ואתגרים של כלי תקשורת לפי בעלות כלי תקשורת חשיבות ציבורית סיכונים ואתגרים בבעלות המדינה שידור חדשות ותחקירים שלא תמיד יפורסמו על ידי בעלים פרטיים. התערבות השלט ון בתכנים. השתלטות של בעלי זרם אחד בחברה על הפקת התכנים ב כלי התקשורת. בבעלות פרטית מגוון רחב של דיעות וחדשות תוך מימוש חופש הביטוי בדמוקרטיה באופן ממוסד ועם קוד אתי. ניגוד עניינים בין כלי התקשורת לבין אינטרסים של .הבעלים השתלטות של בעלי זרם אחד בחברה על ה.פקת התכנים בכלי התקשורת אינטרנט (ענקיו ת האינטרנט ואנשים )פרטיים חופש ביטוי לכלל הציבור. .נגישות מידע וחדשות לציבור רחב .כוח רב בידי ענקיות האינטרנט אין חובה על הפקות .מקור .פעילות באופן לא ממוסד וללא קוד אתי הגדלת ה( אפשרות להפצת חדשות כזבfake news ). נש יא בית- המשפט העליון לשעבר מאיר שמגר התייחס לנושא החופש העיתונאי: "אם בעלי .השליטה באמצעי התקשורת יסרבו לשקף רעיונות מסוימים, עלולה תמונת הרעיונות להתעוות 'שוק הרעיונות' עלול להפוך ל'שוק הרעיון הבלעדי'... אין לך דבר רחוק יותר מדמוקרטיה מאשר אחידות רעיונית ט וטאלית (קולקטיביזם רעיוני)... הסכנה לחיסולו של שוק הרעיונות נובעת בראש ובראשונה מריכוזיות בשליטה באמצעי התקשורת... הדעת שהובעה... ולפיה אין אצלנו ,שליטה ריכוזית בתחום העיתונות, מנותקת מן המציאות. ברור וידוע הוא כי יש שליטה ריכוזית ובעליה גם יודעים היטב להפ."עיל את כוחם4 ההשפעה ה רבה של תפקוד כלי התקשורת על הדמוקרטיה הביאה את נשיא בית- המשפט העליון לשעבר אהרן ברק לראות בעיתונות הפרטית"גופים דו-מהותיים" , קרי במה שהיא בבעלות פרטית אך מהווה גם "נכס ציבורי". לגופים אלו יש "פונקציה ציבורית" ועל כן יש להחיל עליהם כ ללים של המשפט הציבורי למרות שהם בבעלות פרטית. החלת כללים ציבוריים על עיתונים פרטיים לא נועדה להטיל צנזורה חיצונית, אלא "למנוע צנזורה פנימית בלתי ראויה... למנוע .השתלטות מעטים על הבמה הציבורית..." וכמו כן להטיל מגבלות על כוח פרטי5 4 בג"ץ6218/93 (, ד"ר שלמה כהן נגד לשכת עו"ד, פ"ד מט2 ) 529 ,. מתוך: עו"ד משה נגבי חופש העיתונאי וחופש העיתונות בישראל– דיני ת קשורת ואתיקה עיתונאית , 2011 . 5 נאום של השופט אהרן ברק ב- 13 ביוני2001 :, מתוך בעלות צולבת– שליטה ותחרות בשוק התקשורת הישראלי , המכון הישראלי לדמוקרטיה , 2003 ', עמ20 . ניתן לחלק את שוק החדשות והדיעות :לשלושה מרכיבים כלי תקשורת בבעלות המדינה, כלי תקשורת ממוסדים פרטיים וחדשות ודיעות המועברים באינטרנט על ידי גורמים שונים באופן לא ממוסד. לכל אחד מהמרכיבים יש מצד אחד חשיבות ציבורית ומצד שני סיכונים .ואתגרים ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 3 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . הוצאה לפרסום במדינות ה- D OEC 6 בו מדינות רבות נוספות שוק הפרסום משמש מצע כלכלי ל כלי התקשורת הפרטיים ,. על כן ל היקף ה הוצאה לפרסום יש חשיבות ציבורית לקיומם הכלכלי של כלי תקשורת עצמאיים, לדמוקרטיה ולמגוון המידע והדעות. להלן תיאור המגמות העיקריות ב.שוק הפרסום 2.1 סוגי השחקנים העיקריים בשוק הפר סום בשוק הפרסום פועלים ארבעה סוגי שחקנים עיקריים: 7 מפרסמים: גופים המעוניינים להעלות את המודעות למוצריהם על- ידי פרסומם בערוצי .מידע שונים. גופים אלו קובעים את תקציב הפרסום חברות פרסום: .עוסקות באסטרטגיית פרסום ("קריאייטיב") ובעיצוב ויצירת הפרסומות בישראל פועלות עשרות חברות פרסום, המתחלקות לפי גודל, אזור .גיאוגרפי, התמחות במדיה, קהל יעד ועוד חברות רכש מדיה: עוסקות ברכישת מדיה עבור המפרסמים ו מייעצות למפרסמים בקביעת תמהיל רכישת זמן אוויר (טלוויזיה ורדיו) ושטחי מדיה (עיתונות, שלטי )חוצות, אינטרנט , בין היתר ב מטרה.להגיע לקהל היעד של המפרסם המדיות השונות: ערוצי המידע בהם ניתן לפרסם, לרבות ערוצי טלוויזיה מסחריים, אתרי .אינטרנט, עיתונות כתובה, מגזינים, שלטי חוצות ובתי קולנוע תהליך רכישת המדיה מתבצע על פי שלושה שלבים עיקריים כלהלן: המפרסם קובע את תקציב הפרסום א ותו הוא מעונין להשקיע; חברת הפרסום קובעת את אסטרטגית הפרסום ואת הקריאייטיב המתאים ל מושא ה פרס ו ם. לאחר מכן היא רוכשת באמצעות חברה לרכישת מדיה זמן אוויר ושטחי פרסום; חברת המדיה רוכשת זמן מדיה מבעלי המדיה לצורף הפרסום. 2.2 כוח השוק של חברות לרכישת מדיה בעשורים האח .רונים חלה עלייה בכוח המיקוח של חברות לרכישת מדיה ובעיקר בטלוויזיה לפי דוח רשות התחרות ממחצית2018 , בישראל פעלו5 חברות מרכזיות בתחום (רובן נשלטות על )משרדי פרסום: יוניברסל ,יוניון מדיה קומיוניקיישנס לינקס , TMF ו זניט מדיה. 8 בנוסף, מספר מפרסמים קונים בצורה ישירה את שטחי הפרסום וזמן האוויר. בישראל פועלות עשרות חברות פרסום, חו מש החברות ל רכישת מדיה פועלות מול חברות פרסום רבות ומול שלושה צו ער"( ים מסחריים ערו ץ12 קשת", "רשת 13 " ו"ערוץ14 )" וערוצים נוספים . אחת 6 ( הארגון לשיתוף פעולה כלכלי ופיתוחOECD ) הינו מסגרת של38 מדינות דמוקרטיות עם כלכלת שוק חופשי שמטרתו לפתח מדיניות ,לקידום צמיחה כלכלית בת קיימא. משרד האוצר, האגף לקשרים בינלאומיים ישראל ב- OECD , 2010 . 7 רשות ,התחרות נימוקי התנגדות הממונה על הגבלים עסקיים למיזוג בין יוניון מדיה ישראל בע"מ ו-טי.אם.אף מדיה פורס , 23 ביולי 2018 . 8 רשות ,התחרות ה חלטה בד :בר אי מתן פטור מאישור הסדר כובל להסדר ביןPublicis Groupe Holdings BVP ו- מדיה קומיוניקיישנס לינקס בע"מ , 16 במאי 2018 . ב מחצית2018 פעלו 5 חברות מרכזיות בתחום .רכישת מדיה לפי בדיקה של רשות התחרות ממחצית 2019, למעלה מ- 75% מההכנסות לפרסום של הערוצים המסחריים נובע ממכירות בתיווך חברות רכש המדיה .הגדולות ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 4 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הסיבות למספר המצומצם יחסית של החברות לרכישת מדיה היא י תרון לגודל. חברות לרכישת מדיה נהנות מיכולות מיקוח גבוהות יותר ככול שגודלן עולה מול ספקי המדיה בכלל וערוצי הטלוויזיה בפרט. יתרון נוסף של חברות לרכישת מדיה הינו יכולתן להציע למפרסמים זמני .פרסום גמישים יותר בזמני שידור טובים יותר9 לפי חוות דעת שה וגשה למועצת הרשות השנייה באוגוסט2013, הפחתת רמת הריכוזיות בשוק רכש המדיה צפויה להגדיל את הכנסות הערוצים המסחריים ב סכום של60 עד125 מיליון ש"ח .בשנה, על חשבון החברות לרכישת מדיה10 לפי בדיקה של רשות התחרות ממחצית2019 , 11 למעלה מ- 75% מההכנסות לפרסום של ה ערוצי ם המסחריים נ ,ובע ממכירות בתיווך חברות רכש המדיה הגדולות. בנוסף ה ערוצי ם .מוכרים את זמן הפרסום סמוך למועד השידור ולכן זמן פרסום שלא נמכר מהווה הפסד הכנסה ,כך צד ההוצאות של ה ערוצי ם הינו קשיח , שכן יש להם התחייבויות מוסכמות מראש של יצירת ,הפקות ורכישת תכנים ו צד ההכנסות מת אפיין ב חוסר ודאות . המעבר של ערוץ2 משידור בז יכיון לשידור ברישיון, הניתן על-ידי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו בשנת2017 12 , גרם לכך ש ערוצים "קשת" ו" רשת" החלו לפעול בכל ימות השבוע והגדילו את הוצאותיהן ואת זמן הפרסום שהן מוכרות , ולכן גדל הצורך שלהן בחברות רכש המ דיה הגדולות. מול התנהלות זאת של ה ערוצי ם במכירת זמן הפרסום, חברות רכש המדיה יכולות להתנהל ב גמישות רבה יותר, שכן כחלק מההסכם מול המפרסמים יש להן אפשרות להסיט תקציבי פרסום בין ערוצים שונים ובין כלי מדיה שונים. מבנה קשיח זה של התנהלות ערוצי הטלוויזיה כספקים של זמן הפרסום מול ה גמישות .של החברות רכש מדיה הוא אחד הגורמים לכוח השוק של החברות לרכישת מדיה בינואר 2014 המליצה הוועדה לבחינת תחום שידורי הטלוויזיה (ועדת שחם )להגביל את נתח השוק של חברת רכישת מדיה אחת ל- 20% עד 25% מזמן הפרסום של הזכייניות לפי רייטינג משוכלל. 13 .מועצת הרשות השנייה קיבלה את המלצות ועדת שחם בנושא זה ובנושאים אחרים14 ב מחצית2017 הממונה על התחרות החליט שלא לאשר את המיזוג בין חברת יוניון מדיה ו- TMF . 15 במחצית2018 הממונה סירב לתת פטור מהסדר כובל בין חבר ו ת "זניט מדיה" ו"מדיה קומיוניקיישנס לינקס" לשיתוף פעולה ברכישת מדיה מול ערוצי הטלוויזיה המסחריים16. 9 רשות ,התחרותCompetition Issues in Television and Broadcasting ,נכתב לפורום התחרות הגלובלי של ה- OECD ,ינואר 2013 . 10 דו"ח הועדה המייעצת להסדרת הרגולציה על שוק השידורים , 29 יוני2016 . 11 ר שות התחרות ,נימוקי התנגדות הממונה על הגבלים עסקיים למיזוג בין יוניון מדיה ישראל בע"מ ו- ,טי.אם.אף מדיה פורס 23 ביולי2018 . 12 הרשות ,השנייה לטלוויזיה ורדיו, החלטות מועצת הרשות וועדותיה ה 'חלטות מישיבת מועצת הרשות מס52 , 30 באוקטובר 2017 . 13 ו הו עדה ,לבחינת תחום שידורי הטלוויזיה בישראל דוח סופי , ינואר2014 . 14 הרשות ,השנייה מועצת הרשות השנייה אישרה את המלצות הוועדה לבחינת שידורי הטלוויזיה , 26 בינואר 2014 . 15 רשות התחרות ,נימוקי התנגדות הממונה על הגבלים עסקיים למיזוג בין יוניון מדיה ישראל בע"מ ו- ,טי.אם.אף מדיה פורס 23 ביולי2018 . 16 רשות ,התחרות ה חלט :ה בדבר אי מתן פטור מאישור הסדר כובל להסדר ביןPublicis Groupe Holdings BVP ו- מדיה קומיוניקיישנס לינקס בע"מ , 16 במאי 2018 . ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 5 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.3 ההוצאה לפרסום בישראל בתרשים1 להלן מוצגת ההוצאה לפרסום ו משקל ה בתו צר בשנים2008 - 2022 . תרשים1: הוצאה לפרסום כאחוז מהתוצר בשנים2008 - 2022 (מיל י ארדי )ש"ח17 אפשר לראות כי בשנים2022-2008 גדלה ההוצאה לפרסום מכ- 3.9 מיליארדי ש"ח כל- 4.7 מיליארדי ש"ח, גידול בשיעור נומינלי מצטבר של כ- 21.5%. מגמת הגידול אינה אחידה ו ניתן לראות כי בשנים מסוימות היו שינויים משמעותיים, בשנת2009 )(משבר כלכלי ובשנת2020 )(משבר הקורונה .חלו ירידות ביחס לשנים שקדמו להן בשנים אלו עלה התוצר בשיעור של כ- 123% במחירים שוטפים בכ ו- 73% במחירים קבועים. כתוצאה מכך, משקל ההוצאה לפרסום מהתוצר ירד מ- 0.49% בשנת2008 לכ- 0.27% בשנת2022, ירידה של כ- 0.22 נקודות אחוז תוצר . נתונים אלו אינם כוללים את ההוצאה לפרסום של מפרסמים ישראלי ים ב מדינות אחרות, אשר חלק ניכ מ ר מנה נעשה באמצעות ענקיות האינטרנט (כגון גוגל ופייסבוק) . תרשים2 להלן מציג את התפלגות עוגת הפרסום לפי סוג המדיה בשנת2023 . תרשים2 : ,עוגת הפרסום לפי סוג מדיה (באחוזים3 2 20 ) 18 אפשר לראות כי בשנת2023 נתח הפרסום ב דיגיטל היה כ- 54% מסך עוגת הפרסום, נתח הפרסו ם ב ו טלו יזיה היה כ- 34% , נתח העיתונות היה כ- 2% ו נתח הרדיו היה כ- 5% . בלוח3 להלן מוצגת התפלגות עוגת הפרסום לפי מדיות בשנים2017 ו- 2022 . 17 הוצאה על פרסום: חבר ת בקרה , ,שיחת טלפון ודואר אלקטרוני3 באפריל2024 . ה חבר ה מספקת שירותי ,ניתוח ייעוץ ובקרת מדיה למפרסמים .תוצר: הלמ ,"ס שנתון סטטיסטי2023 ,חשבונות לאומיים , 10 בספטמבר 2023 . 18 .שם 3.87 3.70 3.94 3.76 3.49 3.65 3.64 3.87 3.88 4.02 4.18 4.40 4.10 4.50 4.70 0.49% 0.44% 0.44% 0.39% 0.34% 0.34% 0.32% 0.33% 0.31% 0.31% 0.31% 0.31% 0.29% 0.28% 0.27% 0.0% 0.2% 0.4% 0.6% 0.8% 1.0% 1.2% 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 הוצאה על פרסום משקל הוצאה על פרסום מהתוצר)%( דיגיטל 54%טלויזיה 34% שילוט חוצות 5% רדיו 5% עיתונות מודפסת 2% קולנוע 0% בשנים2022-2008 גדלה ההוצאה לפרסום מ כ- 3.9 לכ- 4.7 מיליארדי ,ש"ח ומשקלה בתוצר ירד מכ- 0.49% לכ- 0.27% בשנת2022 . ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 6 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לוח3 : )התפלגות שוק הפרסום בישראל לפי מדיות (במיליוני ש"ח, מחירים שוטפים19 מדיה 2017 2022 שיעור שינוי ההוצאה ב- % בש"ח ב- % בש"ח ב- % דיגיטל 1,329 33% 2,280 49% 71.6% טלוויזיה 1,476 37% 1,857 40% 25.8% רדיו 223 6% 188 4% -15.7% שילוט חוצות 283 7% 188 4% -33.6% עיתונות 623 16% 141 3% -77.4% קולנוע 46 1% 47 1% 2.2% סך-הכול 3,980 100% 4,700 100% 18.1% אפשר לראות כי היקף עוגת הפרסום עלה בשיעור של כ- 18.1% בין השנים2017 ו- 2022 , ו השינויים העיקריים בהרכב עוגת הפרס ב ום שנים :אלו היו  עלייה ב משקל ההוצאה לפרסום ב דיגיטל מ- 33% ל- 49%, ו גידול של כ- 72% ב.הוצאה  עלייה במשקל ההוצאה לפרסום ב ט לוויזיה מ- 37% ל- 40% ו גידול של כ- 26% .בהוצאה  ירידה ב קל שמ ההוצאה לפרסום ב עיתונות מ- 16% ל- 3% וקיטון של כ- 77% ב הוצאה. הירידה בפרסום עשויה לנבוע, בין היתר, מגידול בפרסום בדיגיטל, החלטות רגולטוריות (כמו איסור פרסום מוצרי עישון) ומעבר של פרסום חיפוש עובדים ורכש מ.כוניות לאינטרנט 2.4 השפעת ענקיות האינטרנט על ההוצאה לפרסום20 2.4.1 התפלגות הוצאה לפרסום בדיג י טל בישראל הנתונים בתרשים1 ובלוח3 לעיל מלמדים כי לצד הירידה המתמשכת במשקל ההוצאה לפרסום מהתוצר, קיימת עלייה חדה בהוצאה לפרסום בדיגיטל לעומת ירידה חדה בהוצאה לפרסום בעיתונו ת המודפסת. על כן יש מקום להרחיב לגבי התפלגות ההוצאה לפרסום בדיגיטל, כמוצג .להלן בתרשים3 להלן התפלגות ההוצאה לפרסום בדיגיטל בישראל בשנת2023 . תרשים3 :התפלגות ההוצאה לפרסום בדיגיטל בישראל ( 2023 ) 21 19 2017 ,: נעם בוטוש השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת18 באוקטובר 2018 ; 2022 : נתוני חברה,בקרה ,דואר אלקטרוני ושיחת טלפון3 באפריל2024 ;עיבודי מרכז המחקר והמידע של הכנסת. 20 ,להרחבה נעם בוטוש, בת חן רוטנברג ומאיר אזנקוט ,אתגרים והזדמנויות בפעילות ענקיות האינטרנט בישראל , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דצמבר2018 . 21 נתוני חברת בקרה ,. דה מרקר עוגת הפרסום בדיגיטל נחשפת- וגוגל שולטת כבר כמעט במחיצתה , 8 בפברואר2024 . 42% 24% 17% 6% 4% 3% 3% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% גוגל מטה(פייסבוק) פלטפורמות מקומיות משפיענים פעילות תוכן פעילות לידים טיקטוק בשנ ים2022-2017 נתח הפרסום בדיגיטל עלה מ- 33% ל- 49% , ונתח ה עיתונות ירד מ- 16% ל- 3% . ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 7 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות כי בשנת2023 כ- 70% מההוצאה לפרסום בדיגיטל בישרא הי ל תה ב גוגל, פייסבוק וטיקטוק , בהשוואה לכ- % 60 .בממוצע עולמי22 עם זאת, חלק מ ה הכנסות מנותב ל אתר י תו כן המפרסמים באמצעות פלטפורמות של ענקיות ה ,אינטרנט. לפי חברת גוגל66% עד80% מההכנסות מנותבות לאתרי חדשות ותוכן המציגים .פרסומות באמצעות פלטפורמות של גוגל23 לפי,פרסום של חברת גוגל בכל חודש, חיפוש Google וחדשותGoogle מקשר ים אנשים לאתרים של מפרסמים יותר מ- 24 .מיליארד פעמים24 לפי מחקר של חברתPWC מחודש יוני2024 , הערך הגלובלי הממוצע של'( הפנייה קליק)' למפרסמי חדשות הוא בממוצע0.06 עד0.08 .דולר25 כלומר, ההפניות של ג ולשים לאתרי החדשות והתוכן באמצעות גוגל מייצרות הכנסות בשווי של מעל 17 מיליארד דולר נה שב . ,כך חלק מה הוצאה לפרסום של חברות ישראליות בדיגיטל מנותבת למעשה לחו"ל ואינ ה .משמשת מצע כלכלי לפעילות כלי התקשורת המקומיים לגידול בשימוש בדיגיטלי יש כמה השפעות עיקריות ע:ל כלי התקשורת, כלהלן  .ירידה בהכנסות כלי התקשורת הממוסדים מפרסום  עקב כך, חלק מכלי התקשורת צמצמו תכנים, הפחיתו מספר עובדים והרחיבו כמות תכנים )"ממומנים ("תוכן שיווקי , מהל כים שתר מו לאורך זמן לירידה באמון הציבור ולירידה בכמות המנויים ורוכשי עיתונים, ושוב ירי ל.דה בהכנסות חלק מכלי התקשורת גבה תשלום עבור קריאת כתבות ומאמרים באתר י האינטרנט שלהם.  במקביל, טכנולוגיות של צוברי חדשות( news aggregators ) 26 מאפשר ות עיון בתכנים חדשותיים בפלטפורמות מקוונות. תופעה שהובילה, בין היתר, לגידול ניכר בצריכת חדשות ברשתות החברתיות וב אינטרנט וירידה בצריכת חדשות בעיתונות, כמוצג בתרשים4 .להלן תרשים4 ( : צריכת חדשות בישראל לפי מדיה2019 ) 27 22 Statista, Companies with largest share of digital advertising revenue worldwide in 2023, accessed: June 20, 2024. 23 ,עמרי בן חורין מנהל ענייני ממשלה ומדיניות ציבורית ,, חברת גוגל, מייל11 ביולי2024 . 24 Google, How Google supports journalism and the news industry, Accessed: July 14, 2024. 25 PWC, The impact of global web traffic on revenue of news publishers, June 10, 2024. 26 כלי המאפשר למשתמש אינטרנט לקבל חדשות מאתרים מועדפים באופן ישיר, נקרא גםRSS ( Rich Site Summary .) 27 ,תהילה שוורץ אלטשולר "אמון הציבור בתקשורת"וברשתות החברתיות, סקר מיוחד , את ,ר המכון הישראלי לדמוקרטיה2019 . 76% 66% 61% 42% 29% 26% 0% 20% 40% 60% 80% רשתות חברתיות אינטרנט טלוויזיה רדיו ארצי רדיו אזורי עיתונות ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 8 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות כי צריכת חדשות היא בעיקר ברשתות החברתיות ובאינטרנט, וצריכת חדשות בעיתונות נמוכה משמעותי ת. בסקר המכון הישראלי לדמוקרטיה נשאל גם על רמת האמון בתקשורת ה ממוסדת ו אחרי ות לחדשות כזב( fake news ) לפי עמדה פוליטית, כמוצג בתרשים5. תרשים5 : עמדות הציבורי כלפי התקשורת ( 2019 ) 28 אמון הציבור בת קשורת הממוסדת אחריות לחדשות כזב לפי עמדה פוליטית אפשר לראות כי58% מהנשאלים סוברים כי בתקשורת הממוסדת יש יותר חדשות אמת וכ- 19% סוברים כי יש יותר חדשו ת ,כזב. כמו כן .האמון בתקשורת הממוסדת תלוי בעמדה פוליטית כך, שיעור המשתייכים לשמאל הרואים בגורמים פוליטיים אחראים לחדשות כזב גבוה, בעוד .שיעור התומכים בימין הרואים בעיתונאים אחראים לחדשות כזב גבוה ,לפי הסקר76% מהציבור צורך תכני חדשות ברשתות החברתיות לפחות פעם ביום, אולם פחות מרבע מהציבור מביע אמון ברשתות החברתיות כמקור לחדשות, לעומת כ- 58% מהציבור המביע אימון .בתקשורת הממוסדת ,לפי חוקרי המכון נראה ש הציבור סובר כי רשתות חברתיות הן מקור פחות אמין לחדשות , אולם רבים נוטים לחשוב כי ידעו ל הבחין בעצמם.בין חדשות אמת לחדשות כזב מציאות זו של פער באמון בכלי התקשורת לפי עמדה פוליטית קיי מת ( גם בארה"ב ה אמון בכלי תקשורת ממוסדים הוא73% בקרב דמוקרטי ם , 36% בקרב עצמאים ו- 10% בקרב .)רפובליקאים29 נראה כי נוצרה מציאות בה אנשים בעלי השקפה פו ליטית שונה ניזונים ממקורות חדשותיים המפיצים לעיתים תכנים חדשותיים מנוגד ים , וכך נוצרת תיבת תהודה ,עמד ה פוליטית מובילה לצריכת חדשות מ מקור ות מה תאי מי ם ל עמד ה, והפילוג בחברה עשוי לה.עמיק אחת הדרכים לתאר כיצד פועלת הכלכלה בעולם האינטרנט הינה באמצעות מודל הזנב הא רוך , The Long Tail ., מונח סטטיסטי שהשתמש בו כריס אנדרסון, מוביל דעה בתחום30 לפי 28 .שם 29 Gallup ,Media Mass of Distrustful Remain Americans, Brenan Magen, September 30, 2020. 30 Chris Anderson, The Long Tail, Wired, January 10, 2004. יותר חדשות אמת , 58% יותר חדשות כזב , 19% לא יודעים , 23% 26% 40% 64% 21% 12% 4% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% ימין מרכז שמאל גורמים פוליטיים עיתונאים ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 9 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המודל, חל מעבר מעולם של מעט מוצרים בעלי פופולאריות גבוהה למגוון רחב של מוצרים בעלי פופולאריות נמוכה של כל אחד מהם. בחלק הצר והארוך של העקומה יש אלפי פריטים שכל אחד מהם נמכר במספ רים קטנים, אבל יחד הם שוק ענק. כך נוצרה תופעה חברתית וכלכלית המשקפת את הרצון במגוון באמצעות טכנולוגיית רשת ופלטפורמות דיגיטליות ליצירת ממשק בין ההיצע לביקוש. חשוב לציין כי מנגד, יש הטוענים כי הפלטפורמות הדיגיטליות דווקא העצימו .את ה"כוכבים" המובילים ע,ל כן בחינת השפעת האינטרנט על שווקי תוכן שונים, כמו שוק המוסיקה והקולנוע, מלמדת כי )חל מעבר מהיר משימוש באמצעים מסורתיים (קלטות, דיסקים וכדומה ל אמצעים מקוונים (יישומוני האזנה וצפייה ב)תכני מוסיקה וקולנוע , תוך צמצו ם ( הגורמים המתווכים כמו חנויות למכירות קלטות ודי סקים), ויצירת זנב ארוך של ספקי תוכן קטנים שלכל אחד מהם מעט צרכנים, על חשבון הספקים הגדולים שהיו בעלי נתחי שוק גדולים יחסית. ייתכן כי בעתיד כלי ( בינה מלאכותיתAI), יעצימו תופעה זו גם בכלי התקשורת ,הן בצד ה היצע , קרי יצ י רת חדשות על ידי כליAI על חשבון עיתו אי נ,ם והן בצד ה ביקוש , קרי הצרכנים יוכלו לבחור באופן ממוקד ספקי מידע שונים העדיפים עליהם 'וליצור לעצמם מעין 'עיתון אישי. 2.4.2 ענקיות האינטרנט בעשור ים האחרו נים התפתחו כמה סופר-פלטפורמות ב תח ום הטכנולוגיה באינטרנט, שהפכו בהדרגה לתשתיות הפצה של תוכן ושירותים שונים (לרב ות מנועי חיפוש ורשתות חברתיות) . מדובר ב חברות הגדולות בעולם בתחום הטכנולוגי , בעיקר גוגל ו פייסבוק. גודלן ועוצמתן בשווקים בהן הן פועלות מאפשרים לה ן להפעיל כוח שוק כלפי לקוחות וספקים, ויכולת עסקית להשתלט על שווקים נוספים באמצעות רכישות תוך ניצול כוחן בשוקי הלי בה. התפתחות זו מציבה דילמות בפני רגולטורים ברחבי העולם לגבי המדיניות הרצויה, לרבות בתחומי התחרותיות והתליית שירותים ומוצרים, הפרסום, המסחר המקוון והמיסוי. קיימים גם תחומים נוספים המעוררים חששות בקרב רגולטורים, לרבות סוגיית הפרטיות, חדשות כזב והטיה של דעת ה קהל והגנה על ענפי התרבות והיצירה המקומיים, בעיקר במדינות קטנות, מפני .השתלטות של ענקיות האינטרנט ענקיות האינטרנט מציעות למעשה מוצרים חינמיים , כאשר מדובר במעין עסקה בין המשתמש )לספק: שימוש חינמי בשירות (מנוע חיפוש, רשת חברתית וכדומה תמורת שימוש בנתונים על מאפייני המשתמש והרגלי הגלישה של המשתמש על-ידי הספק לצרכי פרסום ומסחר. נתחי השוק של ענקיות האינטרנט בשוק מנועי חיפוש ורשתות חברתיות מפורט ים ב תרשים 6. ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 10 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים 6: נתח השוק של ענקיות האינטרנט (מאי2024 ) 31 מנועי חיפוש רשתות חברתיות אפשר לראות את הדברים הבא:ים  ב שוק מנועי חיפוש הנתח של גוגל הוא90.8% בעולם , 91.2% באירופה ו- 98.4% בישראל ( 97.1% באוגוסט2018 ) ,ת יי כן כי מנועי חיפוש עם יכולות בינה מלאכותית י צמחו בעתיד על .חשבון נתח השוק של גוגל  בשוק רשתות חברתיות ה נתח של פייסבוק הוא61.2% ,בעולם79.5% באירופה ו- 50% בישראל (לעומת83% באוגוסט2018 .) קרי, בישראל קיימת בשנים האחרונות ירידה חדה בנתח של פייסבוק, לטובת אינסטגרם. על-כן, בכל אותם מקרים שגולשים באינטרנט דרך מנוע חיפוש או רשת חברתית , גוגל ופייסבוק תו פכ וה למעשה עבורם לשער הכניסה המרכזי לאינטרנט, ולמאפיין זה יש השלכות כלכליות .וחברתיות משמעותיות אתגר מרכזי העומד בפני רגולטורי ם ברחבי העולם הוא סוגיית דיני התחרותיות הנוגעים להתנהגות ענקיות האינטרנט. כאשר נדרשים לדון בנושא של התנהגות אנטי- תחרותית במרחב הדיגיטלי עולות שאלות רבות כגון: כיצד מגדירים נתח שוק ושליטה בשו וקים דיגיטליים כאשר לרוב המוצר בשוק זה הוא חינמי? כיצד מגדירים מהו השוק הרלוונטי שבו נבחן את דיני התחרותיות? האם יש לבחון את השימוש בכוח של מובילת שוק בהשפעה על איכות המוצר, ואם כן כיצד עושים זאת? ישנן פרקטיקות שונות המקובלות בעולם לבחינת שאלות אלו וכן שאל ות נוספות הנוגעות לדיני התחרות, כאשר ניתן למצוא שוני בין הגישה המקלה בארה"ב לבין הגישה המחמירה יותר באיחוד האירופי. בישראל החלו לעסוק בסוגיות מורכבות אלו בשנ ת2018 , כאשר רשות ההגבלים העסקיים פנתה לציבור על מנת להבין מה הן הסוגיות בדיני תחרותיות ה מעסיקות את שוק האינטרנט הישראלי, אולם מאז לא ננקט ו צעד ים שמ.מעותיים 31 StatCounter, Search Engine Market Share, Social Media Stats, accessed: June 19, 2024. 90.8% 91.2% 98.4% 0% 20% 40% 60% 80% 100%GoogleBingYandexYahoo!BaiduDuckDuckGoOthers עולם אירופה ישראל 61.2% 79.5% 50.0% 25.5% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Facebook Instagram Twitter Pinterest YouTube reddit Other עולם אירופה ישראל ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 11 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הדילמות העיקריות עימן מתמודדים רגולטורים בעולם מפורטים ב לוח4 ל הלן. לוח4 :הדילמות העיקריות עימן מתמודדים רגולטורים בעולם נושא בעיה ודילמה תיעדוף מוצרים, דחיקת מתחרים ומיזוג אנכי השחקן הדומיננטי מ.בליט את היישומים תוך דחית המתחרים האם לכפות הפרדה מבנית בין היישומים השונים ? התליית מוצרים .השחקן הדומיננטי מתלה שימוש במוצר מסויים בשימוש במוצר אחר האם לכפות הפרדה מבנית בין היישומים השונים ? פרסום מקוון ל שחקן הדומיננטי מאגר מידע עצום ובלעדי על טעמי ה ,)משתמשים (כמו חיפושים ולייקים .המאפשרים פרסום ממוקד באופן בלעדי על חשבון מתחרים בשוק הפרסום המקוון האם לאפשר גישה חופשית למידע הבלעדי ? הוצאה לפרסום הסטת הכנסות מכלי התקשורת היוצרים חדשות ותוכן תרבותי לטובת ענקיות אינטרנט שאינן .יוצרות חדשות ותוכן האם לי צור דרכים לפיצוי כלי התקשורת המקומיים? סוגיית המיסוי32 .ניתוב הכנסות ורווחים למדינות בעלות שיעורי מס נמוכים האם לחסום פרצות מס באמצעים שונים ? בשנים האחרונות קיים דיון ציבורי בסוגיית התא מת ,דיני הגבלים עסקיים לעידן כלכלת הרשת בה יש מוצרים חינמיים, ו שימת ד גש על הגבלת כוח שוק ו פחות על מחירי המוצרי ם או השירותים. 2.4.3 כלכלת רשת ,כלכלת רשת היא הסדר הכלכלי המתפתח בחברת המידע. בעוד שלכלכלות העידן התעשייתי בהן הבעלות על קניין פיזי או קניין רוחני נובעת מהתפתחותו על ידי מפעל אחד, בכלכלת הרשת עיקר הערך של המוצר או השירות הוא מהתווספות משתמשים רבים הצורכים את אותו מוצר, כך שאחת המטרות הראשיות של כל מוצר היא ליצור בסיס לקוחות ומשתמשים ר חב ככל ש .ניתן המונח כלכלת רשת מתאר מסחר חדש בעולם וירטואלי. הכלכלה הגלובלית שינתה את פניה בעקבות התפתחות האינטרנט המאפשר לתקשר ולסחור בקלות ו במהירות תוך התגברו ת על מרחקים וזמנים שהיו מוגבלים בכלכלה המסורתית. בכלכלת הרשת הערך נוצר על ידי החברים ברשת ולא על ידי חברות בודדות וכך הצלחת המוצר נובעת בעיקר מגודל הרשת . ,כאמור אחד ממאפייני כלכלת הרשת הינו עסקה לפיה השימוש הוא חינמי והספק עושה שימוש במא פייני השימוש באופן אנונימי למטרות פרסום ממוקד, לרבות העברת הנתונים לצדדים שלישיים. מאפיין זה קיים עשרות שנים לגבי שידורי טלוויזיה ורדיו ועיתונות כתובה, אולם ללא יכולת ליצור מאגרי מידע ענקיים המאפשרים פרסום ממוקד. השימוש באינטרנט יצר מציאות לפיה ענ קיות אינ ה ,טרנט מספקות מוצרים חינמיים, כגון מנועי חיפוש ורשתות חברתיות ובתמורה עושות שימוש במאפייני הגלישה של המשתמשים .כדי להפנות אליהם פרסום רלוונטי ,כך ,ריכוזיות גבוהה של ספקיות אינטרנט, תוך שליטה בלעדית על התנהגות וטעמי המשתמשים עשויים לאפשר להן ל השתלט על שוק הפ רסום, ל התלות בין מוצרים, לפעול לדיכוי תחרות .ולצבור עוצמה כלכלית ופוליטית העשויה לאיים על המשחק הדמוקרטי והכלכלי 32 להרחבה ,ראו: איל קופמן ועמי צדיק מיסוי תאגידים בין-לאומיים הפועלים בישראל , מרכז המחקר והמידע של הכנסת , יוני2013 . ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 12 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בספטמבר2018 פרסם ה- OECD מחקר מקיף בנושא 'שיקולי איכות בשווקי מחיר אפס .'דיגיטליים33 ,לפי המחקר שבע מתוך עשר החברות הגדולות בעולם פועלות בשוקי מחיר אפס דיגיטליים . כמו כן, לפי אומדן של נציבות הסחר באיחוד האירופאי, המצוטט במחקר ה- OECD, הערך של הנתונים האישיים הנאספים על- ידי חברות פרטיות באינטרנט באירופה בלבד נאמד בכ-1 טריליון אירו בשנת2020 . למשתמש יש אפשרות לשלוט ברמת שיתוף המידע שקשור אליו. אולם , ישנם מחקרים המראים כי היכולת של המשתמשים לשלוט על רמת חשיפת .הפרטיות שלהם ועל העקבות הדיגיטליים שהם מותירים הינה מוגבלת34 ישנם מספר סיבות :לכדאיות הכלכלית של חברה לספק את המוצר ללא קבלת כסף בתמורה, כלהלן  איסו ף נתוני משתמשים ע וזר לשפר את איכות השירות, לפתח מוצרים חדשים ולסחור .בנתונים עם חברות נוספות לטענת גוגל אין סחר בנתוני.משתמשים עם חברות אחרות35  באמצעות נתונים אישיים רבים החברות יכולות לשפר האפקטיביות של הפרסום הממוקד .עבור קהל היעד  בניית מו דל בסיסי בחינם ו הצעת שירותים נרחבים ופונקציות מתקדמות בתשלום .)(פרמיום  שירותים חינמיים עשויים להיות אסטרטגיה להגדלה מהירה את נתח השוק בתחרותיות מול מוצרים דומים. אפשרות נוספת היא שהחברות מציעות סחורה חופשית כדי לצבור בסיס משתמשים גדול שיגדיל את האטרקטיביות של החברה כיעד רכישה על- .ידי חברות אחרות ,מהי טיבה של העסקה ?אם היא אכן קיימת, בין ספקים לבין צרכנים של מוצרים במחיר אפס לפי גישה אחת, אין שימוש במטבע ולכן לא מתקיימת כלל עסקה. בעוד חברות יכולות להשקיע משאבים באיסוף נתונים ועיבודם, או בפיתוח שירותי פרסום, הצרכן לא נותן או מוותר על משהו כאשר משתמשים בנתונים או בתשו .מת הלב שלו כדי להרוויח לפי גיש ה נגדית, העסקים עדיין צריכים לקבל החלטות על כמות ההיצע שהם מספקים גם אם במחיר אפס, והצרכנים עדיין צריך .להחליט כמה לדרוש, כיון שהם עדין צריכים להשקיע משאבים כדי להשיג ולצרוך מוצרים אלה ,המחיר הוא רק ממד אחד של תחרות בין חברות ובעוד איכות הינה ממד אחד בתחרות של שווקים רבים, בשווקי מחיר אפס איכות תהיה הפרמטר היחיד המשפיע על רווחת הצרכן, והמדד היחיד המשפיע על החלטות החברות. יתר על כן, ניתן גם לטעון כי מחיר כספי של אפס לא אומר שהצרכנים לא נותנים משהו בתמורה למוצרים שהם מקבלים. הנת ונים האישיים שלהם או תשומת ליבם לפרסומות הוא המחיר שהצרכנים צריכים לשלם עבור המוצר. בנוסף, לצרכנים יש כמות מוגבלת של תשומת לב, והערך של נתוני הצרכן לחברות עשוי לרדת, ככל שלמספר רב יותר של חברות תהיה גישה אליו. רעיון זה עולה בקנה אחד עם ההצהרה בהחלטתה של 33 OECD, Quality considerations in digital zero-price markets, November 2018. 34 Michal Kosinski, Private traits and attributes are predictable from digital records of human behavior, Kenneth Wachter, University of California, Berkeley, CA, February 12, 2013. 35 ,שימי שמואלי, חברת גוגל, דוא"ל6 בדצמבר2018 . ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 13 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הנציבות האירופית לגביGoogle Shopping : "בעוד שהמשתמשים אינם מערבים שיקול כספי בגין השימוש בשירותי החיפוש הכלליים, הם תורמים למונטיזציה36 של השירות על ידי אספקת ."נתונים לכל שאילתה37 בשנת2016 ה- OECD ערך תיקון להמלצותיו בנושא הגנת הצרכן במסחר המקוון, כך שיכלל.ו "עסקאות לא כספיות" לשם שיקוף חשיבות ההגנה על הצרכנים38 השפעת ענקיות האינטרנ ט אינה רק על כלי התקשורת אלא גם על עולם היצירה והתרבות (כמו סופרים, יוצרים, אמנים וכדומה), ועשויה לפגוע בזכויות היוצרים, בעיקר במדינות בעלות .אוכלוסייה קטנה ושפה לא נפוצה 2.5 ההוצאה ל פרסום מהתוצר ב עשר מדינות בעלות הוצאה לפרסום הגבוהה ביותר בתרשים7 מוצג משקל ההוצאה לפרסום מהתוצר ב עשר המדינות בעלות ההוצאה לפרסום הגבוהה ביותר, בממ ו צע עולמי ו בישראל בשנת2022 . תרשים7 : משקל ההוצאה לפרסום מהת וצר ב עשר המדינות בעלות הוצאה לפרסום הגבוהה ביותר ( 22 20 ) 39 אפשר לראות כי בשנת2022 משקל ההוצאה לפרסום מהתוצר בישראל היה0.27% , נמוך יחסית לעשר המדינות בעלות הוצאה לפרסום הגבוהה ביותר, לרבות מדינות מתפתחות כגון הודו וסין, ובהשוואה לממוצע העולמי שהיה0.83%. בתרשים 8 להלן נתונים על התוצר לנפש ומשקל ההוצאה ל פרסום מהתוצר בשנת2022 .בעשר מדינות בעלות הוצאה לפרסום הגבוהה 36 מונט יזציה: במדיה דיגיטלית ניצול פעילותם של נכסים דיגיטליים כדי להפיק הכנסה כספית , כאשר הצורות השכיחות ביותר הן פרסום המזכה את מפעילי האתר ,בהכנסה.יישום בתשלום מן המפרסמים, וגביית תשלום תמורת תוכן או שירותים 37 European Commission Decision, Antitrust Procedure, Google Search (Shopping), 27 July 2017. 38 OECD, OECD Recommendation on Consumer Protection in E-commerce, 2016. 39 GroupM, 2023 Global Advertising Forecast, December 4, 2023. IMF, GDP, current prices, accessed: June 2, 2024. 1.56% 1.27% 1.06% 0.94% 0.91% 0.83% 0.82% 0.81% 0.75% 0.75% 0.45% 0.27% 0.0% 0.2% 0.4% 0.6% 0.8% 1.0% 1.2% 1.4% 1.6% בריטניה ארה"ב יפן ברזיל צרפת ממוצע עולמי אוסטרליה גרמניה קנדה סין הודו ישראל ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 14 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים 8 ( : התוצר לנפש ומשקל ההוצאה לפרסום מהתוצר2022 ) 40 אפשר לראות כי קיים מתאם חיובי בי ן ה תוצר לנפש המבטא את עושר המדינה לבין משקל הוצאה לפרסם מהתוצר. ישראל היא חריגה - ר וצ תה ל נפש גבוה יחסית אולם משקל ההוצאה לפרסם מהתוצר נמו ך בהשוואה למדינות מפותחות בעלות תוצר לנפש דומה וגם בהשוואה למדינות מ ת פתחות בעלות תוצר לנפש נמוך , כמו הודו, סין וברזיל. 3 . השלכות כלי התקשורת הפרטיים (עיתונות כתובה, טלוויזיה, רדיו ואתרי אינטרנט) הם כלים חשובים למימוש זכויות .היסוד בקהילה דמוקרטית להוצאה לפרסום גבוהה יחסית אשר תאפשר רמת תחרות בשוק כלי התקשורת יש חשיבות רבה במימוש זכויות היסוד .ומגוון המידע והדיעות על כן, הרגולציה בתחום אינה נובעת ממניעים כלכליים בלבד (כמו דיני הגבלים עסקיים בענפי הכלכלה השונים), אלא גם מהאינטר ס הציבורי שבקיום שוק חדשות, רעיונות ודעות מגוון ופתוח בחברה דמוקרטית. מספר תהליכי ם שחלו במשק הישראלי הביאו במהלך השנים לשליט ה של קבוצות עסקיות גדולות ברישיונות וזיכיונות להפעלת תשתיות חיוניות של המדינה– תשתיות אשר אספקתן ,הסדירה חיונית לציבור בישראל לרבות כלי תקשורת. ,בעבר בקבלת החלט ו ת של רגולטור ים ענפי ים להקצות לגורמים פרטיים זכויות בנכסי המדינה, הנטייה הי תה לשקול בעיקר את המחיר המתקבל בתמורה להקצאת הנכס או את התועלת הכלכלית המיידית ל ציבור .לעיתים לא נשקל ו שיקולי תחרותיות בתהליך ,הקצאת הזכויות, וגם אם כן נשקלו שיקולי תחרות ענפיים בלבד, ללא בחינה של ההשפעה על הריכוזיות הכלל-משקית. כלומר, ההשפעה על המשק עקב הימצאות .השליטה במספר רב של תשתיות חיוניות בידי מספר מצומצם של חברות עסקיות לריכוזיות בהחזקת תשתיות חיוניות עשויות להיות השלכות מגוונות ,. למשל החזקה של כמה קבוצות עסקיות בחלק גדול מהתשתיות החיוניות של המדינה עשויה לתת לקבוצות אלו כוח 40 Ibid. OECD.stat, GDP Per head, current prices, current PPPs, accessed: June 2, 2024. בריטניה ארה"ב יפן ברזיל צרפת ממוצע עולמי גרמניה אוסטרליה קנדה סין הודו ישראל 0.0% 0.2% 0.4% 0.6% 0.8% 1.0% 1.2% 1.4% 1.6% 1.8% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 משקל הוצאה לפרסום מהתוצר תוצר לנפש , PPP ,אלפי דולר משקל ה הוצאה לפרסום בישראל נמוך בהשוואה למדינות בעלות תוצר לנפש דומה, ואף בהשוואה למדינות בעלות תוצר לנפש נ.מוך יחסית ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 15 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מיקוח והשפעה עודפ ים מול המדינה, הן בנושא התשתית החיונית והן בשווקים אחרים ש בהם הקבוצה פועלת. חשש נוסף הקשור ב ריכוזיות מסוג זה הוא שקבוצות עסקים גדולות מאוד, המחזיקות בנכסים ר ,בים של המדינה יהפכו לגופים גדולים מכדי להיכש ל ( Too Big to Fail ) והמערכת הרגולטורית וה מערכת ה פיננסית עשויות ל קבל החלטות המושפעות המ חשש לסיכון מערכתי עקב .נפילת קבוצות עסקים אלו41 עקב כך, בשנת2010 הוקמה הוועדה להגברת התחרותיות במשק (להלן: הוועדה) במטרה לבחו ן את רמת הריכוזיות הכלל- משקית. על בסיס המלצות הוועדה נחקק בדצמבר2013 החוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד– 2013 ,. החוק כלל, בין היתר שקילת שיקולי ריכוזיות כלל- משקית ותחרותיות ענפית בהקצאת זכויות של תשתיות חיוניות ובהפרטת חברות ממשלתיות . במסגרת זו ה וקמה ועדת הריכוזיות ,, המורכבת ממנכ"ל משרד האוצר .הממונה על התחרות וראש המועצה הלאומית לכלכלה42 לפי סעיף4 בחוק, ועדת הריכוזיות תפרסם את רשימת הגופים הריכוזיים, גוף ריכוזי במשק מוגדר,, בין היתר כ גורם בעל השפעה בתחום התקשורת או העיתונות. נכון לספטמבר2019 , 30 קבוצות במשק הוגדרו כגופים ריכוזיים, שכן היו בעל י השפעה בשידורי תקשורת או בעיתונו.ת43 בחוות דעת של ועדת הריכוזיות משנת2019 בנושא מתן רישיונות לייצור חשמל לקבוצת עידן עופר פורטו בהרחבה ההשפעות של החזקה בכלי תקשורת על הריכוזיות הכלל- .משקית לפי חוות הדעת ,כלי תקשורת הם אמצעי מרכזי למימוש זכויות כמו חופש הביטוי, חופש המידע וזכות הציבור לדעת. החזקה בהיקף ניכר בתחום התקשורת עשויה ליצור כוח מיקוח של הגורמים המחזיקים מול קובעי המדיניות, שכן יש לתקשורת השפעה על קביעת סדר- היום הציבורי בכך שהיא בוחרת על אילו נושאים לד ווח או שלא לדווח. נוסף על כך, שליטה בגוף המשדר תוכן חדשותי מגבירה עוד יותר את כוחו של גורם ריכוזי מול קובעי המדיניות. משום כך נקבע בחוות הדעת כי כאשר יש לגורם ריכוזי פעילות בענפים רבים במשק ובתחומי תשתיות חיונית, החזקתו בכלי תקשורת עשויה להועיל לו מבחינה כלכלית בעסקים אלו, שכן כלי תקשורת מהווה "מכפיל כוח" אל מול מקבלי החלטות. בעקבות ,כך נקבע מתווה של ועדת הריכוזיות אל מול קבוצת עידן עופר, ולפיו כדי שהקבוצה תוכל להתפתח ולקבל רישיונות נוספים בתחום ייצור החשמל בישראל, עליה ל מכור את כלל אחזקותיה .בתחום התקשורת הקבוצה התחייבה שלא לפעול בתחום התקשורת בישראל ב- 25 השנים הבאות , לרבות שידורי טלוויזיה, עיתונות כתובה וגם חברות רכש מדיה ואתרי אינטרנט העוסקים בחדשות, אף על פי שחברות רכש מדיה ואתרי אינטרנט לא נמנ ות עם 41 משרד האוצר, הוועדה להגברת ,התחרותיות במשק טיוטת המלצות הוועדה (דוח ביניים) ,עמ ' 209 - 215 ,אוקטובר 2011 . 42 ,נעם בוטוש תיאור וניתוח של יישום חוק הריכוזיות והשפעותיו הכלכליות על המשק , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר2020 . 43 להרחבה, נעם בוטוש, מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 16 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm קבוצה זו בחוק הריכו ,זיות. לפי ועדת הריכוזיות התועלת הכלל- משקית של יציאה קבוצת עידן עופר מתחום כלי התקשורת עולה על הגידול ברמת הריכוזיות הכלל- משקית שעשוי להתרחש בגין התרחבות פעילות הקבוצה בתחום ייצור החשמל. 44 במכרז להקמת הרכבת הקלה בירושלים נדרשה חוות דעת של ועדת הריכוזיות לגב י .השתתפות חברת שיכון ובינוי מקבוצת אריסון, המוגדרת כגוף ריכוזי ועדת הריכוזיות קבעה כי לקבוצת אריסון יש השפעה רגולטורית מול משרד ,התחבורה, משרד האנרגיה ובנק ישראל בשל פעילויותיה הרבות במשק . כמו כן נקבע כי למפרסמים גדולים בכלי התקשורת יש כוח להשפיע על הנושא ים המסוקרים בתקשורת, ומשום כך יש להם גם כוח להשפיע על סדר- היום הציבורי ועל מקבלי ההחלטות בישראל ; לכן קבוצת אריסון, שהיא מהמפרסמים הגדולים במשק, עשויה להיות בעלת השפעה על .גופי תקשורת,עקב כך המליצה הוועדה שלא לאפשר לחברת שיכון ובינוי מקבוצת אריסון להשתתף ב.מכרז הרכבת הקלה בירושלים45 הירידה המתמשכת בהוצאה לפרסום ביחס לתוצר, בשילוב עם סיבות כלכליות נוספות שהוזכרו בסעיף1 ( לעיל כמו עמלות מדיה ), עשויות להביא לקשיים כלכליים ו ל סכנת הישרדות של כלי תקשורת פרטיים .בנוסף, הירידה ב הוצאות פרסום מהתוצר עשויה לעודד תופעות של ריכוז בעלויות ,בעלויות צולבות )(בעלות על כמה כלי תקשורת, למשל עיתון וערוץ טלוויזיה ו בעלויות אלכסוניות (בעלות על כלי תקשורת וגם בעלות על עסקים כלכליים אח.)רים בשל קיומן של בעלו יו ת כאלו עשויות להתרחש התופעות המפורטות בל וח 5 , לעתים באופן סמוי מן העין הציב.ורית לוח 5 : סכנות עקב ריכוז בעלויות, בעל ויות צולבות ובעלויות אלכסוניות של כלי התקשורת46 סוג בעלות סכנות אפשריות ריכוז בעלויות ובעלויות צולבות  פגיעה בחופש הביטוי בחברה;  צמצום של מגוון הדעות בציבור ופגיעה בשוק הדעות;  צמצום של מידע וידיעות העומדים לרשות הציב ור;  יצירת דעת קהל שלילית כלפי גורמים פוליטיים או עסקיים משיקולים של בעל השליטה בכלי התקשורת;  צמצום הביקורת החיצונית, מצד השלטון ונבחרי הציבור, על כלי תקשורת או על בעל השליטה בו– משום ;שאלה יירתעו מכוחו  צנזורה פנימית של העיתונים וכלי התקשורת על- פי האינטרסי ם של בעל השליטה;  צמצום אפשרי של הביקורת על השלטון בגין חוסר תחרות ובעלויות צולבות;  ריכוז נתח שוק ,שעלול לפגוע בתחרות ב תחום ההפקות והיצירה ;)(מונופסון  פגיעה בתחרות הכלכלית ב שוק כלי התקשורת .לדוגמה ,עיתון עשוי להבליט תוכניות בערוץ טלוויזיה שבו יש לו אחזקות ,על חשבון תוכניות בערוצים אחרים. בעלויות אלכסוניות  ניסיון לעצב את דעת הקהל לפי אינטרסים כלכליים של בעל השליטה בכלי שידור;  יכולת של בעלי השליטה לה ציג ;מצגים מוטים לצורכי שיווק של עסקים אחרים 44 ,הוועדה לצמצום הריכוזיות חוות דעת בעניין הענקת רישיון ייצור חשמל לח ברת צומת מקבוצת החברה לישראל , 7 באוגוסט 2017 ; חוות דעת בעניין מתן רישיונות לייצור חשמל ל קבוצת עידן עופר כפוף להתחייבותה שלא לפעול בתחום התקשורת בישראל , 2 בינואר2019 . 45 ,הוועדה לצמצום הריכוזיות חוות דעת נוספת בדבר השתתפות גורמים ריכוזיים בהקצאת פרויקט JNET , 5 ביוני2018 . יש לציין כי מאוחר .יותר מכרה קבוצת אריסון את חברת שיכון ובינוי 46 ירון ,אזרחי, זוהר גושן ושמואל לשם בעלות צולבת– שליטה ותחרות בשוק התקשורת הישראלי ,, המכון הישראלי לדמוקרטיה2003 ; נאווה קוורטלר ,בעלי הבית ,העין השביעית , 1 בינואר 2002 . ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 17 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סוג בעלות סכנות אפשריות  מניעת חשיפה ציבורית של עניינים הנוגעים לבעל השליטה ,לרבות הימנעות מפרסום כתבות תחקיר ;העלולות לפגוע בעסקים אחרים שלו או בעסקים הקשורים אליו  סיקור חדשותי מוטה של תהליכים כלכליים שבהם יש לבעל השליטה אינטרס (כגון התנגדות לרפורמה אשר תביא להקטנת הרווחיות בענף שבו יש לבעל השליטה עסק;)  קיומו של תמריץ לבעלי השליטה להעביר עבודו ת הפקה לעסקים קשורים ובכך לפגוע בתחרות ובמגוון היצירתי בשוק ההפקה המקומי;  קיום ניגוד עניינים לכאורה במקרים שבהם הבעלים של קבוצת עסקים שיש לה הוצאה גבוהה על פרסום (ומעוניינת במחירי פרסום נמוכים )ושל כלי תקשורת (המעוניין במחירי פרסום גבוהים ,)הוא אותו גורם;  הפחתת התחרות בעסקיו האחרים של בעל השליטה ,למשל על- ידי תיאור שלילי של עסקים המתחרים בעסקים של בעל השליטה ויצירת מנוף הרתעה כלפי מתחרים;  ניצול כוחם של בעלי השליטה לקבל אשראי יתר וליצירת מינוף פיננסי גבוה;  צמצום או אי- סיקור של חדשות ואירועים המציגים עסקים של .בעל השליטה באור לא חיובי 4 . כלי סיוע ציבוריים אפשריים לכלי התקשורת 4.1 סוגי תמיכה תמיכה ציבורית ל כלי תקשורת היא סיוע כלכלי שמקורו בתקציב המדינה או במשאבים ציבוריים )(כמו הטבות מס , הניתן לגופים, לפעילויות, ולהפקת תכנים תקשורתיים ב כלי התקשורת . יש סוגי תמיכה ציב ורית שונים הניתנים למטרות מגוונות וממניעים שונים, והם משתנים בהתאם לסוג כלי התקשורת או לפלטפורמות התקשורת, ולתפיסות הכלכליות-חברתיות- פוליטיות בכל מדינה. סיוע זה עשוי להינתן כדי לתמוך ב כלי התקשורת, לעודד התפתחות ,תרבותית מקומית לקדם דיון דמוקרטי, או כדי לענ ות על צרכים תרבותיים וחברתיים של מיעוטים לשוניים, אתניים או דתיים, שאינם מקבלים מענה מספק באמצעות מנגנוני השוק. 47 תמיכה ממשלתית בכלי תקשורת, שאינה מיועדת לכלי תקשורת ציבוריים, מיועדת בדרך כלל ל כלי התקש ו רת או לחלקה(למשל לעיתונים) ., אך לא לחברה או ארגון אחד מקובל להבחין בין תמיכה עקיפה לתמיכה ישירה, ובין תמיכה כללית לתמיכה סלקטיבית. 48 4.1.1 תמיכה ישירה תמיכה ישירה היא העברת כספים ציבוריים ישירות לכלי תקשורת, בהתאם ל תבחינים שנקבעו לזכאות ולמטרות מוגדרות מראש. 49 אופן התמיכה הישיר הנפוץ הוא סיוע סלקטיבי לעיתונים בעלי מ,אפיינים מסוימים, למשל עיתונים העוסקים בחדשות, עיתונים בשפת מיעוט או עיתונים מקומיים. מטרת תמיכה זו היא לסייע לעיתונים אלו בהישרדותם הכלכלית ובכך לשפר את המגוון העיתונאי ואת יכולתו לענות על צרכים תרבותיים ו חברתיים של כלל הציבור או של .קבוצות מסוימות תמיכה ישירה לעיתונות יכולה להי ן נת גם למטרות אחרות כגון : תמיכה בהפצה ו .תמיכה להכשרה של עיתונאים כמה מדינות ני תנת גם בהשקעות ב חדשנות ובמעבר לדיגיטל. 47 להרחבה ראו: ש ,חק מתן סיוע כלכלי ממשלתי לכלי תקשורת- סקירה משווה , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נובמבר2017 . 48 Murschetz, P. "State aid, subsidies & newspapers economics – First theoretical disputes", In Murschetz, P. (ed.) State Aid for Newspapers. 2014, pp. 21–46. 49 מי מון באמצעות מיסוי ייעודי, למשל בצורת אגרת טלוויזיה או רדיו, או באמצעות תקציב הממשלה. מימון תמיכות לכלי תקשורת או לתכני .תקשורת באמצעות מיסוי על גופים אחרים בתעשיית התקשורת או הפרסום, עשוי להיחשב כמימון ציבורי סיוע ממשלתי לכלי תקשורת עשוי להינתן כדי לעודד התפתחות ,תרבותית מקומית ,לקדם דיון דמוקרטי או כדי לענות על צרכים תרבותיים וחברתיים של מיעוטים ,לשוניים ,אתניים או דתיים שאינם מקבלים מענה מספק באמצעות מנגנוני השוק. ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 18 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.1.2 תמיכה עקיפה תמיכה עקיפה ניתנת באמצעות הקלות או פטור ממיסים מסוימים, ומתן תעריפים מופחתים על צריכת שירותים וטובין מ משלתיים, כמו חשמל, מים, נייר ושירותי דואר. תמיכה זו מ פחיתה עלויות לרוחב תעשיית התקשורת לכלי תקשורת מסוג מסוים, ובכך יוצרת סביבה כלכלי ת נוחה יותר לפעילותם ומאפשרת להקטין את הוצאותיהם. 50 הקלות רגולטוריות שפוטרות כלי תקשורת ממחויבויות רגולטוריות שתעשיות אחרות נדרשות לעמוד בה ,ן נחשבות אף הן לסוג של תמיכה ממשלתית עקיפה. 51 צורה נוספת של תמיכה עקיפה, שלעיתים נסתרת מן העין, היא באמצעות ,חלוקת הוצאות הפרסום של המגזר הציבורי בין עיתונים, רדיו, טלוויזיה ומדיה חדשה או .באמצעות עידוד השקעות חיצוניות בכלי תקשורת דוגמאות ,לתמיכה עקיפה: שיעורי מע"מ מופחתים מחירים מו פחתים לעיתונים על שירותי טלקו ם , חשמל, נייר ודואר (כל עוד שירותים אלו הם ציבוריים). במקרים אחרים תמיכה בעיתונים במימון שירותים אלו נעשית באמצעות תמיכה ישירה המכוונת לסיוע במימון השירותים. בתרשים 9 להלן שיעור מע"מ.רגיל ושיעור מע"מ על עיתונים במדינות אירופה ובישראל תרשים 9: שיעור מע"מ רגיל ושיעור מע"מ על עיתונים במדינות אירופה ובישראל ( 2024 ) 52 אפשר לראות כי בישראל שיעור המע"מ על עיתונים הוא17% .בדומה לשיעור המע"מ הרגיל מתוך27 המדינות המוצגות ישראל היא בעלת שיעור .מע"מ על העיתונים הגבוה ביותר שיעור המע"מ הרגיל בממוצע המדינות הוא כ- 20.4%, לעומת שיעור מע"מ על עיתונים כ- 5.7% . 50 Murschetz, Paul (1998) "State Support for the Daily Press in Europe: A Critical Appraisal. Austria, France, Norway and Sweden Compared", European Journal of Communication, 13 (3):291-313, p. 297. 51 Picard, Robert "Subsidies for the Media", in Donsbach, Wolfgang (ed.) The International Encyclopedia of Communication, Blackwell Publishing, 2008, pp. 4891-4895. 52 European Union, VAT rates, VAT rates applied in the Member States of the European Union, accessed: June 3 2024. 20.4 17 5.7 0 5 10 15 20 25 30 שיעור מע"מ רגיל שיעור מע"מ על עיתונים ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 19 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.1.3 תמיכה כללית תמיכה כללית מיועדת לכל כלי התקשורת מסוג מסוים(למשל עיתונות, רדיו, או טלוויזיה מקומית). תמיכה זו אינה מונעת ריכוז בעלויות על מדיה וא ינה מאפשרת לתמוך בכלי תקשורת מסוימים, היא אינה משפיעה על מבנה השוק, ולא מקדמת את התחרותיות בו מפני שהיא מקנה את אותו יתרון כלכלי לכל השחקנים בתחום. 4.1.4 תמיכה סלקטיבית תמיכה סלקטיבית מיועדת לסיוע לפעילויות מסוימות או לכלי תקשורת מסוימים העונים על תבחי נים אחידים , שנקבעו באופן שייטיב עם כלי תקשורת בעלי מאפיינים מסוימים, למשל עיתונים בשפת מיעוט, עיתון שני בשוק ,או משדרי טלוויזיה מקומיים. 4.2 מדיניות באיחוד האירופי בנושא ענקיות האינטרנט באיחוד האירופי קיים דיון ער בסוגיות הקשורות לפעילות ענקיות האינטרנט, לרבות דיני תחרו ,ת מיסוי והשפעות על שוק הפרסום ,כלי התקשורת ועולם התרבות . מצד אחד השימוש באינטרנט מביא ליתרונות כלכליים משמעותיים ועל כן האיחוד יזם אסטרטגיה לתמיכה בשוק דיגיטלי אחיד ( בכל המדינותtrategy S arket M ingle S igital D ) 53 , ומצד שני נקט בצעדים לתמיכה ולהגנה על גורמים ה עשויים להיפגע מ פעילות.ענקיות האינטרנט, כמו כלי תקשורת, עיתונים ויוצרים בינואר2013 פורסם בצרפת דוח שמוצעות בו כמה שיטות מיסוי חדשות כדי להתמודד עם בעיות המיסוי בעידן הדיגיטלי. הדוח עוסק בחברות אשר רוב עסקיהן נעשים בצורה מקוונ ת, כ גון אחסון ומכירה של מידע, שבהן מקום הפעילות העסקית מנותב ממדינות שבהן שיעור המס ג בוה למדינות שבהן שיעור המס נמוך . הוצעו כמה פעולות מיסוי חדשות כדי להתאים את מערכת המס לפעילות מסוג זה, ובכללן מיסוי נפח השימוש באינטרנט בצרפת והגדרה חדשה של מוסד קבע לפעילות דיגיטלית (הגדרה לפיה על ה חברה הבינלאומית לשם מס במדינה בה היא פועלת, ולא במדינה )אחרת . בעקבות הדיון הציבורי חתמה גוגל עם ממשלת צרפת על הסכם שלפיו היא מעבירה סכום של כ- 10 מיליון יורו לקרן שיפוי כל י התקשורת בצרפת. 54 ב מאי 2019 החל י ט האיחוד האירופי על דירקטיבה55 לשמירה על זכויות יוצרים בשוק הדיגיטלי ( Directive on Copyright in the Digital Single Market .) 56 סעיף15 בדירקטיבה , המכונה "מס "קישורים ( "Link Tax" ) ,מעניק לעיתונים שליטה ישירה יותר על שימוש חוזר ב תכנים שלהם , דבר ה עשוי להשפיע על שירותי אינטרנט מסוימים, כמו צוברי חדשות. סעיף17 מטיל על ספקי 53 European Parliament (March 2021), The ubiquitous digital single market, updated November 2023. 54 Ministere de L'economie et des Finances, Mission d'expertise sur la fiscalite de l'economie numerique, Janvier 2013. Elysee, Presidence de la Republique, Les actualites, Accord avec Google, February 1, 2013. 55 במשפט האיחוד האירופי דירקטיב ה מחיי בת את המדינות לגבי ה תוצאה, אולם מותירה לכל מדינה לבחור את הדרך והאמצעים להשגת התוצאה, בהתאם ל ,נהלים ולחוקים בכל מדינה למבנה המוסדי ו להעדפות ה קיימות בה. 56 EUR-Lex, Directive (EU) 2019/790 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2019 on copyright and related rights in the Digital Single Market and amending Directives 96/9/EC and 2001/29/EC, May 17, 2019. ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 20 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שירותים המארחים תוכן שנוצר על ידי משתמשים לנקוט באמצעים "יעילים ומידתיים" כדי .למנוע ממשתמשים להפר זכויות יוצרים הרקע להחלטה היה השינוי י ם החדים העוברים על העיתונות במדינות רבות, ירידה חדה בהכנסות מפרסום לטובת גידול חד בהכנסות מפרסום של ענקיות האינ טרנט. הירידה בהכנסות העיתונים הובילה לסגירת חלקן ,ל ירידה בכמות ובאיכות ה נא ו ית ע ים, להעלאת דמי מנוי ובחלק .מהעיתונים לגביית תשלום עבור קריאת כתבות באינטרנט עקב כך , העיתונים החלו במאבק בנושא ,ו.פנו לבתי משפט ולמחוקקים במטרה להגן על זכויות היוצרים שלהם הדירקטי בה מכירה לראשונה בזכויות של מו ציאים לאור יאב רופה לדרוש תשלום או פיצוי ב גין השימוש שעוש ים אתרי אינטרנט , ובעיקר ענקיות האינטרנט, ,בתכנים החדשותיים שלהם ומספקת אפשר ו ת לכלי ה תקשורת לפעול באופן עצמאי או מאוגד מול.ענקיות האינטרנט המדינה הראשונה אשר חוקקה חוק בע קבות הדירקטיבה היתה צרפת. באוקטובר2019 נכנס לתוקף בצרפת חוק שנועד ל ן הג .על זכויות היוצרים של כלי התקשורת לפי הדירקטיבה החדשה כחודש לפני כן, הודיעה גוגל כי במטרה להימנע מ תשלו מי ם אפשרי ים , היא לא תציג יותר בשני כל ים שלה , Google Search ו- Google News , תוצאות ת כנים .מכלי תקשורת צרפתיים לפי הערכת איגוד המו"לים של העיתונים בצרפת, או ב דן ההכנסות הנגרם להם בגין כוחן של גוגל ופייסבוק בשוק הפרסום הוא250 עד 350 מיליון אירו בשנה. 57 בתגובה פנה איגוד המו"לים של העיתונים בצרפת לרשות התחרות בטענה כי גוגל ניצלה את ה כוח המונ ופוליסטי , וכי לפי החוק החדש עליה לקיים עימם משא ומתן למתן פיצוי, ולא ל צמצם את הגלישה לאתרים שלה ם לגולשים העושים שימוש במנוע החיפוש גוגל. באפריל2020 קיבלה רשות התחרות בצרפת את העתירה וקבעה כי מדובר בניצול לרעה, וכי על גוגל לשוב ולהציג את התוצאות כפי ש היה ב .עבר באוקטובר2020 ,, בעקבות ערעור של גוגל פסק בית משפט לערעורים ב צרפת כי על גוגל ל קיים משא ומתן עם העיתונים בנושא הפיצוי, בהתאם לחוק. 58 מאז רשות ה תחרות בצרפת הטילה כמה .קנסות על גוגל בשווי של מאות מיליוני אירו59 בעקבות ,השיח הציבורי בנושא בעשור האחרון דירקטי בת ה- DSM של האיחוד האירופי במאי 2019 :ולחקיקה שבאה בעקבותיה בצרפת ובמדינות אחרות באירופה, הגיבה גוגל בכמה צעדים  חתימה על הסכמים באופן ישיר עם עיתו.נים למתן פיצוי 57 Politico.eu, Google refuses to pay publishers in France, September 25, 2019. 58 Maastricht University, The battle between Autorité de la Concurrence and Google to make press publisher’s right a reality in France, June 22, 2022. 59 Autorité de la Concurrence, Remuneration of related rights for press publishers and agencies: the Autorité fines Google up to 500 million euros for non-compliance with several injunctions, July 13, 2021. European Commission, France fines Google for unauthorised use of media content - CJEU Case C-382/21P: PCT priority and community designs applications, March 22, 2024. ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 21 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  באפריל2018 הושקGoogle News Initiative .במטרה לסייע לכלי תקשורת60  באוקטובר2020 השיקה גוגל (ר אשית בגרמניה) את ה שירותGoogle News Showcase , המ ספק תכנים של כלי תקשורת מרכזיים בגרמ ניה אשר גוגל חתמה עימם הסכמי רכש. 61  באפריל2022 ייסדה גוגל קרן ה נקראתEmergency Journalism Global Relief , במסגרתה גוגל מממנת גופי חדשות ברחבי העולם , בעיקר קטנים ומקומיים. 62 מ דברים אלו נראה ,כי גובה הפיצויים של גוגל לעיתונות נקבע לפי רמת הלחץ הרגולטורי במדי נות בהן קיים לח ץ רגולטורי גב ו ה (כמו צרפת) הפיצויים גבוהים יחסית, בעיקר באמצעות ,משא ומתן ישיר עם העיתונים, ובמקומות בהם הלחץ הרגולטורי נמוך, הפיצויים נמוכים יחסית בעיקר על י.די הקרן וכלים אחרים " לפי תשובת גוגל בישראל גוגל עובדת עם גופי תקשורת שונים במגוון אפיקים, מתוך מחויבות לסייע להם לצמוח ולשגשג, על מנת לשמור על עצמאותה של התקשורת הישראלית". 63 ב-7 במרץ 2024 נכנס לתוקפו חוק השוווקים הדיגיטליים ( DMA ), ה כולל רגולציה חדשה ורחבה על פלטפורמות האינטרנט גדולות ובהן חנויות אפליקציות, מנועי חיפוש, דפדפנים, מערכות הפעלה ועוד. החוק חל על עסקי ם בעלי מחזור שנתי של לפחות7.5 מיליארד רו אי ו- 45 מיליון משתמשים או יותר באיחוד האירופי . החוק ,מחייב בין השאר , את חברות ה טכנולוגיה להגביל שימושים ש הן עושות במידע אישי, להגביל את הבלעדיות על מוצרים או שירותים שהן ,מציעות למשתמשי קצה, לאפשר התקנה של יישומי צד ג' במערכות ההפעלה של החברה ואוסר.על מתן עדיפות למוצרים של החברה על פני מוצרים מתחרים כמו כן, החוק מחייב את החברות לאפשר למפתחים להכווין משתמשים לרכישה או מבצעים מחוץ לפלטפורמה שלהם .ללא כל עלות נוספת במקרה של הפרת החוק ניתן לקנוס את החברות בעד10% מהכנסתן השנתית העולמית בעבור כל הפרה, ועד20% .במקרה של הפרות חוזרות64 לאחר פחות מחודש מי ום כניסת החוק לת ו קפו הודיעה נצי וב ת האיחוד האירופי כי תפתח בחקירה רשמית נגד אפל, גוגל ומטא בחשד שה ן לא נקטו באמצעים הנדרשים על מנת לעמוד בדרישות חוק ה. ל פי הודעת הנציבות, החקירה נגד גוגל תתמקד בגוגל פליי ובתעדוף של שירותים עצמאיים במנוע החיפוש, החקירה נגד אפל באפסטור ובאפשרות להגדיר את דפדפן ברירת המחדל, והחקירה נגד מטא .במודל התשלום תמורת פטור מהצגת פרסומות בפייסבוק 60 Google News Initiative, Tools and resources to help digital news thrive, accessed: June 20, 2024. 61 Google News Showcase, accessed: June 20, 2024. 62 Google News Initiative, A Global Journalism Emergency Relief Fund for local news, April 15, 2020. 63 ,עמרי בן חורין, מנהל ענייני ממשלה ומדיניות ציבורית, חברת גוגל, מייל11 ביולי2024 . 64 European Commission, Shaping Europe’s digital future, The Digital Services Act package, accessed: June 26, 2024. ד"ר אסף וינר ועדו אילי ,מחלקת רגולציה ומדיניות, איגוד האינטרנט הישראלי ,מודל ה- Digital Markets Act לרגולציה של תחרות והגנת צרכן בשירותים מקוונים , 22 במאי2024 . ניתוח השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת | 22 הכ נסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נציבות האיחוד הצהירה כי תש לים את החקירה תוך שנה , ובסופ ה, ,מלבד הקנסות המשמעותיים .יכולה הנציבות גם לכפות על החברות לנקות בצעדים מסויימים במטרה לעמוד בדרישות החוק לאחרונה פורסם כי חברות הטכנולוגיה נמנעות מלהש יק פיתוחים, שירותים ומוצרים חדשנים .שלהם באירופה בשל חששות ממגבלות רגולטוריות הנובעות מחוק השווקים הדיגיטליים כך ניתן לראות כי ,מחד ה רגולצי ה יכולה לבלום מהלכים שיתכן והיו בעלי נזק תחרותי אפשרי . מ אידך , הרגולציה יכולה לפגוע בחדשנות בשל דחיית השקת מוצר או שי רות ובטווח הארוך ל ייצר יותר נזק מתועלת. 4.3 כלי סיוע בצרפת בצרפת קיימת תמיכה רחבה בעיתונות הכתובה באופן ישיר ועקיף במטרה לעודד מגוון רחב של כלי תקשורת ופלורליזם, לרבות תמיכה בחדשנות, קרנות לסיוע בפיתוח65 וכדומה. בלוח 6 להלן סיוע ישיר של משרד התרבות ב צ רפת בשנת2022 . לוח 6 : ( סיוע ישיר לעיתונים בצרפת2022 ) 66 סוג סיוע מיליוני אירו פרטים הובלה והפצה 51 הסיוע נועד לאפשר הפח ת ת מחיר המכירה הסופי ובכך ל הרחיב את ה תפוצה ולהביא למגוון של זרמי מחשבה המפצים לציבור. השקעות 31 הסיוע נועד וזיחל ק המודרניזציה וההשקעות ב ענף לנכוח אתגרים חדשים של מעבר ל דיגיטל ועמידה בתקני סביבה. פלורליזם 28 הסיוע ניתן ל- 370 כותרים כחלק מסיוע לפלורליזם. סיוע זה נועד להבטיח מגוון תקשורתי, חיוני לנוף תקשורתי חופשי ועצמאי, המורכב מדעות ורעיונות מגוונים. סך הכול 110 אפשר לראות כי בשנת2022 שילם משרד התרבות סך של110 מיליון אירו בסיוע ישיר, כולל51 ,מיליון אירו סיוע בהובלה והפצה31 מיליון אירו סיוע בהשקעה ו- 28 מיליון אירו בפלורליזם . בנוסף קיים סיוע עקיף, לרבות שיעור מע"מ "סופר מופחת" של2.1% על עיתונות, הטבת מס המוערכת על ידי משרד האוצר ב- 150 מיליון אי רו בשנת2022 והכרה לצרכי תשלום מס .בהוצאות רכישת מנוי לעיתון67 עם זאת, קיימות טענות כי סיוע ממשלתי לעיתונות עשוי לסכן .את חופש המידע ולהשפיע לרעה על העיתונות68 65 Ministere de la Culture, Presentation of the Strategic Press Development Fund, accessed: June 20, 2024. 66 Ministere de la Culture, Tableaux des titres de presse aidés, accessed: June 20, 2024. 67 The Guardian, France gives tax credits to news subscribers in effort to rescue sector, July 1, 2020. 68 The Spectator, Subsidies have defanged the French media, October 8, 2023. The Washington Post, Opinion - Local media is struggling. Government subsidies would make it worse, February 21, 2024.