חומר רקע
4
ביוני2023
הנדון
:
הערות לטיוטת תקנות צער בעלי חיים )הגנה על בעלי חיים( )החזקה שלא לצרכים חקלאיים( )תיקון(,
התשפ"ג
-
2023
להלן
יפורטו
הערות עמותת "תנו לחיות לחיות", עמותת אנימלס והקליניקה לצדק סביבתי והגנה על זכויות
בעלי חיים באוניברסיטת תל אביב לטיוטת
התקנות שפורסמה להערות הציבור.
אנו תומכים בהסרת דרישת היסוד הנפשי בעבירות שונות על החזקה והובלה. המהלך מבטא את רמת
הזהירות וההתנהגות האובייקטיבית המצופה ממחזיק בבעל חיים, בפרט ביחס לתקנות שהן בעיקרן
טכניות. אנו גם מברכים על קידום התיקון בסמוך לישיבת ועדת הח
ינוך של הכנסת מיום 2.5.23
לעניין
אכיפת חוק צער בעלי חיים )הגנה על בעלי חיים(, תשנ"ד -
1994
(")להלן: "חוק צער בעלי חיים", או "החוק
מיום 2.5.23. יחד עם זאת, לעמדתנו
יש להרחיב באופן ניכר את מנעד העבירות עליהן יחול תיקון כזה, כפי
שנעשה בדברי חקיקה דומים רבים, וא
ין לכרוך את התיקון עם מדיניות הטלת קנסות מינהליים
.
1.
הערה מקדימה: התיקון אינו נדרש לשם הטלת קנסות מינהליים על אתר
על אף שהדבר אינו מצוין ישירות בדברי ההסבר לטיוטה, כפי שלמדנו מדברי נציג משרד החקלאות בישיבת
ועדת החינוך הנ"ל, אחת ממטרות התיקון )אם לא המרכזית
שבהן( היא לאפשר הטלת קנסות מינהליים
בעבירות אלו במקום.
כפי שאנו מדגישים באופן עקבי, לרבות בדיון האמור, לשם הטלת קנסות מינהליים על אתר אין כל צורך
בהגדרת עבירות כעבירות אחריות קפידה.
בעבירות פשוטות הנעברות לעיניו של הפקח, ניתן וצריך, בהתאם
לסעיף 5.3.3
להנח
יית היועץ המשפטי לממשלה 4.3041
, להטיל את הקנס המינהלי במקום, ואין נפקא
מינה אם מדובר בעבירות מחשבה פלילית או לא
.
על אף שאין בהערה זו כדי להוות טעם שלא לתקן את התיקון המוצע, היא רלוונטית במיוחד כאשר מביאים
בחשבון שעמדה זו, יחד עם התיקון המוצע, צפויים להוביל
להבחנה שרירותית במדיניות אכיפה של נורמות
דומות -
,(הן בין תקנות שונות בתקנות צער בעלי חיים )הגנה על בעלי חיים( )החזקה שלא לצרכים חקלאיים
תשס"ט-
2009
:)להלן
התקנות הלא -חקלאיות
"(
, והן בין קובץ תקנות זה לקובצי תקנות אחרים לפי החוק.
מכאן שהתיקון המוצע חשוב אך
חסר, באופן שמקבע מדיניות נפסדת עליה הצבענו בפניות נוספות. הרחבת
התיקון חיונית לשם מתן ההגנה ההולמת לבעלי החיים באמצעות טיפול יעיל ועקבי בעבירות. היא נדרשת
גם כדי למנוע מצב בו עבירות מינהליות רבות יטופלו במסלול מסובך ואיטי שלא לצורך, הכולל העברת תיקי
חקירה
ליחידת התביעות לשם קבלת החלטה על הטלת קנס בעבירה פשוטה, באופן שחותר תחת התכלית
כמו גם האפקטיביות של הטלת קנס מנהלי.
לעניין ההבחנה בין
העבירות בטיוטה נפרט להלן.
2.
הטעם הנורמטיבי להגדרת עבירות כעבירות אחריות קפידה והתאמתו לתקנות צער בעלי חיים
,בכל הנוגע לעקרון ההגנה על בעלי החיים ולחובת המחזיק בהתאם
הרי שלמקרא העבירות הכלולות בתיקון
המוצע ניתן תחילה להתרשם שעבירות מסוג אחריות קפידה הן רק כאלה שקובעות סטנדרטים קונקרטיים
ומדידים. שמא לא ימעד אדם שאינו בטוח מהי מידת הפסולת וההפרשות "הסבירה" בכלי המים והאוכל של
בעל החיים שבאחריותו, או טיבו של מקום מסתור
או של בעל חיים שמנהגו הטבעי להתחפר. אולם לא רק
שמהתיקון נשמטו עבירות רבות שקובעות סטנדרטים מוגדרים וקונקרטיים, אלא שבחינתן של עבירות
אחריות קפידה בדברי חקיקה אחרים, וכן הפסיקה העוסקת בנושא, מובילה למסקנה כי לא זהו המבחן
לקביעת אחריות קפידה.
כפי שהוסבר
ברע"
פ 26/97
לקס נ' מדינת ישראל
)22.6.1998
(, עבירות מסוג של אחריות קפידה נועדו להסדיר
תחומים בחיי החברה, שמחייבים הסדרים כלכליים וחברתיים אחידים שניתן לאוכפם, ושיש בהם כדי
לקבוע סטנדרט התנהגות מותאם לצורכי חברה בת זמננו. מטרתן היא להבטיח מסלול אכיפה פשוט ויעיל
של אותם סטנדרטים של התנהגות. בשל כך, נקבעו לעבירות אלה דרכי הוכחה פשוטות. על-
כן, עבירות רבות
מסוג זה חולשות על קשת רחבה של התנהגויות,
ובכלל זה: איסור על גרימת רעש וריח "חזק ובלתי סביר",
בניגוד לסעיפים 2 ו-3 לחוק למניעת מפגעים, תשכ"א
-
1961
; גרימת זיהום אוויר חזק או בלתי סביר בניגוד
לפי סעיף 3 לחוק אוויר נקי, תשס"ח
-
2008
וביצוע "שינוי הפעלה משמעותי" במקור פליטה בניגוד לסעיף
27)א( לאותו החוק; זיהום מים, המוגדר באופן רחב ביותר, בניגוד לסימן א1 לחוק לחוק המים
, ת
שי"ט-
1959
; "פעולה המהווה או העלולה להוות פגיעה בסביבה החופית," בניגוד לסעיף4
,)א( לחוק הסביבה החופית
תשס"ד-
2004
ועוד
.
אולם חרף הדמיון והרציונל המשותף להוראות הקבועות בתקנות השונות לפי חוק צער בעלי חיים, בדברי
ההסבר אין נימוק כלשהו להבחנה שנעשתה בין תקנות ה
כלולות בו לאלו שבולטות בהעדרן. לעניין זה ראו
והשוו רע"פ 7861/03
מדינת ישראל נ' המועצה האזורית גליל תחתון
בפסקה 26
)
8.5.2006
(
:
,'בעבירות מסוג זה עיקר הוא בהתנהגות האובייקטיווית של האדם או בתוצאה הפוגעת
בין השאר באיכות החיים של הכלל, והתוצאה
הפוגענית היא אף המכתיבה את מהלכה
של העבירה. … וכהגדרתו של פלר, דיני עונשין )שם, 25
" :( עבירות בשל איסור הן
עבירות
שנועדו לכפות התנהגות ממושמעת בתחומי חיים ופעילות שונים, בהם מעורה אדם, לפי
כללים טכניים, אותם חייב לכבד כל אדם שיש לו נגיעה לתחום מתחומים אלה
.
וכך,
איפיונה של העבירה על הוראות הסעיפים 3
,
4 ו-
11
לחוק למניעת מיפגעים כעבירה של
אחריות קפידה וכעבירה שהיא בבחינת malum prohibitum, מוליך למסקנה ש
עיקר בה
הוא יכולת מניעתה של העבירה או הכוח למנוע את הימשכותה
' )ההדגשות הוספו(.
אלו הם בדיוק פני הדברים בכל הנוגע לעבירות הקשו
רות להחזקה, להובלה ולשימוש בבעלי חיים שברשותו
של אדם - למחזיק, למוביל או למשתמש יש שליטה בתנאים שבהם יתבצעו הפעולות הללו, ו
יכולת
למנוע
את קיומן של עבירות, וזוהי אמורה להיות דרישת הסף לביצוען של פעולות מסוימות
. חלק מאחריות זו,
מכוח האחריות הנורמטיבית הכללית החלה
על אדם, וגם מכוח החובה הקונקרטית שבסעיף 2א1
,)א( לחוק
נוגע להיכרות עם תנאי ההחזקה וההובלה הנדרשים.
3.
פירוט העבירות לפי תקנות צער בעלי חיים שיש להגדיר כעבירות אחריות קפידה
בהתחשב באמור לעיל, טיוטת התיקון מבליטה לעין את כל אותן עבירות שלא מצאו את דרכן אליה. חל
קן
עבירות בקובץ התקנות הלא
-
חקלאיות עצמו, וחלק גדול מהן עבירות בקובצי תקנות אחרים, ובעיקרם קובצי
תקנות שעניינם החזקה והובלה הקשורה לגידול והחזקה חקלאיים. ונפרט:
עבירות בתקנות הלא-חקלאיות
:
בתקנות הלא
-
חקלאיות, הנוגעות רובן לתנאי החזקה והובלה, ומיעוטן
לרישום ו
לדיווח,
ראוי כי כל העבירות יהיו של אחריות קפיד
. ה
די בהוספת תקנה שלשונה: "עבירה לפי
תקנות אלה היא מסוג העבירות של אחריות קפידה". שורה ארוכה של עבירות לעניין החזקה בתקנה 3
.הושמטו מטיוטת התיקון, ללא הצדקה. אין טעם של ממש לדרישת מחשבה פלילית ביחס לתנאי החזקה
אדרבה:
נורמטיבית, ראוי שהסטנדרט החוקי להחזקה של בעלי חיים )על אחת כמה וכמה בהחזקה על
דרך
עיסוק(, יהיה
בגדר
דרישת סף המצופה מכל אדם המחזיק או מוביל בעלי חיי
ם.1
כך ביחס להחזקה
במרחב מאוורר )תקנה 3
)()א1
(, חשיפה לתנאי אקלים ותאורה לא הולמים )תקנה3
)()א2
((,
2 מניעת
נזק )תקנה
3
)()א4
((, ניקיון סביר )תקנה3
)()א5
((, טיב המים לבעלי חיים החיים במים )תקנה3
)()א8
((, גישה למים לבעלי
חיים השוהים במים וביבשה )תקנה 3
)()א9
((, אמצעי טיפוס )תקנה3
)()א10
((, מקומות מסתור והתחפרות
)תקנות 3
)()א11
(-)
12((, מניעת תחרות על אוכל ומים )תקנה
3
)()א13
((, אי-
שיכון בעלי חיים במתחם אחד
באופן שיסכן אותם )תקנה 3
)()א14
(-)
15
((, איסור הפרדת גורים מאימותיהם לפני גיל גמילה )תקנה3
)ד(( או
החזקה של אפרוחים וגוזלים בנפרד מבוגרים בני מינם לאחר הבקיעה )תקנה 3
.(()ה
הדבר נכון גם ביחס
לשאר התקנות הקובעות חובות פ
ליליות, ובפרט אלו הנוגעות להחזקת בעלי חיים במתקן בפרקים ג'-
,'ה
וביחס להעבדת בעלי חיים לפי פרק ו'
.
גם אם לעתים יש נסיבות בהן נדרשת התייעצות טרם הטלת
קנס
מינהלי
,
לא מדובר בטעם לדרישת יסוד
נפשי.
עדיין מדובר בעבירות פשוטות שהן חלק מסטנדרט החזקה מחייב, ואשר מבחינה נורמטיבית אין סיבה
לדרוש
לגביהן קיומה של מחשבה פלילית. כך קובע סעיף 2א1
)א( לחוק
כי "בעלים של בעל חיים או המחזיק
בו חייבים לספק לו את צורכי מחייתו, לדאוג לבריאותו ולמנוע התעללות בו", ומובן שלשם סיפו
ק צרכים
אלו, על הבעלים או המחזיק להכיר צרכים אלו, וראוי לתמרץ אותם לנקוט באמצעי הזהירות הדרושים כדי
לספקם ולמנוע התעללות, כנורמה הקשורה בטבורה לבחירה להחזיק בעלי חיים.
3
עבירות בתקנות הנוגעות להחזקה חקלאית ולהובלה
:
בדברי ההסבר לטיוטה נכתב כי
"נמצא, שחלק ג
דול
מהעבירות המנויות בתקנות הן עבירות טכניות ופשוטות יחסית, שראוי לקבוע אותן כעבירות של אחריות
קפידה, שאינן טעונות הוכחת מחשבה פלילית או רשלנות. מטרת קביעתן של עבירות אלה כעבירות של
אחריות קפידה היא לעודד
גילוי
רמת זהירות גבוהה, להחדיר
דפוסי
התנהגות רצויים
בציבור ולאפשר תגובה
אכיפתית יעילה ומהירה"
. הדברים יפים מקל וחומר ביחס לשאר קובצי התקנות הנוגעים להחזקה חקלאית
ולהובלה )
שהיא
חקלאית
ו
מסחרית
ברובה(. כך, גילוי רמת זהירות גבוהה ביחס להחזקה ולהובלה היא ראויה
בציבור הכללי, וראויה פי כמה כאשר מדובר בהחזקה של מספר גדול של בע
לי חיים באופן מסחרי או על דרך
עיסוק.
לכן, יש לקבוע כעבירות אחריות קפידה גם את העבירות המנויות בקובצי התקנות הללו:
• תקנות צער בעלי חיים )הגנה על בעלי חיים( )מופעים של בעלי חיים(, תשס"א
-
2001
)
" :להלן
תקנות
המופעים
; "(
• תקנות צער בעלי חיים )הגנה על בעלי חיים
( )הובלות בהמות(, תשס"ו-
2006
" :)להלן
תקנות הובלת בהמות
(; "
• תקנות צער בעלי חיים )הגנה על בעלי חיים( )החזקה של עגלי חלב(, תשס"ו-
2006
" :)להלן
תקנות עגלי חלב
"(;
• תקנות צער בעלי חיים )הגנה על בעלי חיים( )הובלת עופות(, תשע"ב-
2011
" :)להלן
תקנות הובלת עופות
"(;
•
תקנות
צער בעלי חיים )הגנה על בעלי חיים( )גידול חזירים והחזקתם לצרכים חקלאיים(, תשע"ה -
2015
" :)להלן
תקנות החזירים
"(.
1
והשוו לדוגמה: סעיף9ב לחוק הדרכים )שילוט(, תשכ"ו-
1966
; סעיף13
לחוק שמירת הניקיון, תשמ"ד-
1984
; סעיף31
א לחוק
הגנת הפרטיות, תשמ"א-
1981
; תקנה17
לתקנות החומרים המסוכנים )יבוא ויצוא פסולת חומרים מסוכנים(, תשנ"ד-
1994
, וכן
הפסיקה שהובאה לעיל ביחס לעבירות אחריות
קפידה.
2 נציין לעניין תקנה זו כי לעמדתנו ראוי ש
תתוקן כך ש
תתייחס גם לרעש בלתי סביר, והשוו לתקנות 8)2(-)3
( לתקנות צער בעלי
חיים )הגנה על בעלי חיים( )גידול חזירים והחזקתם לצרכים חקלאיים(, תשע"ה-
2015
.
3
אם סבור המשרד כי קיים פער בהכרת הציבור את הדרישות
הספציפיות הנוגעות לסטנדרטים של החזקה של בעלי חיים
מסוימים, הפתרון לכך לא יכול להיות בהקלות הנוגעות לסטנדרטים אלו. הפתרון חייב להיות כזה של גישור על פער הידע הזה.
פרסום הנחיות או נוהל הנוגעים לצרכים בסיסיים של בעלי חיים שונים יוכלו ליידע את הציבור ביחס אלי
הם -
מחזיקים
ואזרחים הנתקלים בהחזקת בעלי חיים שלא כדין כאחד. כך, לדוגמה, ניתן לגבש רשימה כללית של מיני וסוגי בעלי חיים
הזקוקים למקום מסתור, לאפשרות להתחפרות, לאמצעי טיפוס, למקור מים לשהייה ועוד.
כך, לדוגמה, לא ברור מדוע נדרשת מחשבה פלילית
ב
עבירה של קיום מופע עם בעלי חיים ללא היתר או בניגוד
לתנאיו, או שבוצע בו חיתוך ברקמה חיה )תקנות 2 ו-5 ל
תקנות המופעים(;
ב
הובלה של בעלי חיים ללא משגיח
או
באי
קיום
חובות השגחה
על ידי משגי
ח
)תקנה 4
;(לתקנות הובלת בהמות
ב
הובלה של בעל חיים חולה או
פצוע )תקנה 6
)()א1( לתקנות הובלת בהמות ו
-6
)()א3
( לתקנות הובלת עופות(; בחריגה מזמני ההובלה
המותרים )תקנה 7)א( לתקנות הובלת
בהמות ותקנה 7
)א( לתקנות הובלת עופות(; וכן
ב
שורה ארוכה של
הוראות שרבות מהן טכניות ומדידות, או נוגעות לתשתיות מוגדרות ולסטנדרטים הבסיסיים ביותר להחזקת
בעלי חיים, כגון מבנה הכלובים, הרמפות, התנאים הסביבתיים המינימליים, המרחב ועוד. כך גם ביחס
לתקנות החזירים, ב
נוגע למרחב, ניקיון, טמפרטורה, מניעת רעש, ריכוז גזים באוויר, מתן העשרה סביבתית
מספקת, מזון ושתייה, טיפול רפואי, זמני ריסון, אמצעים להמתת חסד ועוד. ובאופן דומה ביחס למרחב,
תזונה, תאורה, טמפרטורה, אוורור ועוד בתקנות עגלי חלב.
4. סיכום
צעדים שנועדו להקל על
האכיפה ולקדם את האחריות הנדרשת מהמחזיקים בעלי חיים הם מבורכים, אולם
קיימת חשיבות רבה גם
ל
מדיניות אחידה ועקבית ביחס לדרישות אלו
. המצב שבו דווקא החזקה והובלה
חקלאיות
–
שהדרישות בתקנות הנוגעות להן בסיסיות יותר ומיטיבות פחות עם בעלי החיים, ומי שמפר
תקנות אלו
על פי רוב מחזיק בבעלי חיים או בא במגע עמם באופן קבוע מתוקף עיסוקו
–
דורשות יסוד נפשי
מורכב יותר מזה הנדרש ביחס להחזקה לא
-
חקלאית, הוא מצב תמוה שקשה להלום עם הנורמה הראויה
לאחריות, ובפרט עם סעיפים 2א1 ו-
17ב לחוק
.
השמטת עבירות הנוגעות לתנאי ההחזקה הבסיסיים של
בעלי חיים כה רבים אינה ברורה ואינה מוצדקת,
ומצביעה על כך שמדובר בתיקון חסר
. דומה שאין חולק על כך שההגנה על בעלי החיים וזכויותיהם היא
סוגיה בעלת חשיבות ציבורית וחברתית
.4 כפי שעולה גם מהצעת החוק
,
חברה נאורה נמדדת לא רק ביחסה
לבני אדם אלא גם ביחסה לבעלי
החיים
.5
לפיכך, טמונה חשיבות רבה בתיקון רוחבי המסווג עבירות החזקה
והובלה כעבירות מסוג אחריות קפידה, כדי לתמרץ
צ
יות לחוק
ו
כדי
לאפשר אכיפה יעילה יותר.
גם בעבירות אחריות קפידה עומדות לנאשמים הגנות רלוונטיות. כך, אלו לא יישאו באחריות פלילית אם
יעלה בידם להראות
שעשו של שניתן כדי למנוע את העבירה
,אל י ממ .
לא ניתן יהיה להטיל עונש מאסר בגין
עבירות אלה אלא הם הוכח כי בוצעו במחשבה פלילית.6
לעניין הטלת קנסות מינהליים על אתר, אין לנו אלא לחזור על שכבר ציינו בעבר, לפי התיקון המוצע לא נדרש
לשם כך
. וממילא - גם א
ם נניח שהוא
נדרש, לא ברור מדוע מוחרגות ממנו עבירות רבות כל כך
.
/ב
ב/
עו"ד אמנון קרן
עו"ד ארז וול
עו"ד שירה הרצנו
הקליניקה לצדק סביבתי
עמותת תנו לחיות לחיות
עמותת אנימלס
והגנה על זכויות בעלי חיים
אוניברסיטת ת"א
4
רע"א96
-
1684
עמותת "תנו לחיות לחיות״
נ׳ מפעלי נופש חמת גדר
) מ " בע 22.6.1997
.(
5 דברי ההסבר להצעת חוק צער בעלי חיים, תשנ"ב-
1992
', עמ298
.
6
סעיפים22)ב( ו-)ג( לחוק העונשין, תשל"ז-
1977
.