חומר רקע

משר ד האוצר רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה - תקצוב ,ניצול ושקיפות משרד האוצר | 239 תקציר רקע כללי תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול וליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, ויש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. התקציב הוא הביטוי הכספי של תכנית העבודה השנתית או הרב- שנתית של הממשלה ו הוא מ שקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות .שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה הרזרבות בתקציב המדינה ה ן חלק מהכלים שנ י תנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התק)ציב, כדי לאפשר לו לנהל את התקציב על סיכוניו במשך שנ ה ת תקציב ולבצע בו שינויים לפי הצורך , לרבות התאמת התקציב לקצב הביצוע ומימון אירועים לא צפויים .במהלך השנה אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן- אגף התקציבים) אחראי להכנת תקציב המדינה ולהגש ת הצעת תקציב לממשלה, ה מציגה את המסגרת הכוללת של ההוצאה. אגף התקציבים אחראי לקביעת שיעורי הניכוי מסעיפי תקציב המדינה לרזרבות השונות, ו הוא הגורם המאשר הפשרה של תקציבי .הרזרבה לביצוע התקציב ל רזרבות בתקציב המדינה יש השפעה רבה על מאזן הכוחות ועל הריכוזיות התקציבית ,בשלבי ההכנה החקיק ה והביצוע של .תקציב המדינה, והריכוזיות התקציבית משפיעה על אפקטיביות הממשלה ההיקף הכספי של הרזרבות בתקציב המדינה בשנים2018-2017 הוא כ- 15.7 מיליארד ש"ח וכ- 20 ( מיליארד ש"ח בהתאמה כ- 4.4% וכ- 5.3% מתקציב המדינה .)בשנים אלה פעולות הביקורת בחודשים נובמבר2016 - מרץ2017 ,בדק משרד מבקר המדינה את התקצוב הניצול והשקיפות של תקציבי הרזרבות השונות בתקציב המדינה, ובכלל זה הרזרבות שבסעיפים "הוצאות שונות" (סעיף13 לתקציב) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 לתקציב), שבניהול אגף התקציבים. הבדיקה נעשתה .באגף התקציבים במשרד האוצר בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר- ,באגף החשב הכללי וברשות המסים; במשרד הבינוי והשיכון, במשרד החינוך .במשרד האנרגיה ובהנהלת בתי המשפט 240 | דוח שנתי 68ב הליקויים העיקריים שיעור גבוה של רזרבות בסעיפי ה תקציב והשפעתן על אפקטיביות עבודת הממשלה ב- 16 סעיפים של משרדי הוצאה1 קיימים באחת מהשנים2017 או2018 שיעורי רזרבה הגבוהים מממוצע שיעורי הרזרבה בכלל סעיפי תקציב המדינה, והם מגיעים לכ- 10% ויותר מהתקציב בסעיפים אלה. סכומי הרזרבות בסעיפים אלה הסתכמו בכ- 4.2 מיליארד ש"ח (כ- 26.9% מסך הרזרבה) וכ- 4.7 מיליארד ש"ח (כ- 23.6% מסך הרזרבה.) בהתאמה מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקציבי הרזרבות ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב. עבודות מחקר שנעשו בשנים האחרונות מצביעות על קשר שלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה. יה עדר מתודולוגיה סדורה לקביעת שיעורי הרזרבות להתייקרויות והרזרבות הפיסקליות אגף התקציבים קובע את שיעורי הניכוי של הרזרבה להתייקרויות ושל הרזרבה הפיסקלית, מתקציבי המשרדים, בלא להתבסס על מתודולוגיה .כלשהי האגף קובע את שיעורי הניכוי של הרזרבה להתייקרויות ללא קשר .לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים בחלק מהמשרדים ניכה אגף התקציבים רזרבות ב שיעורים שונים מ שקבע .בנהליו, ואף היו סעיפי תקציב שבהם לא נוכו רזרבות כלל אי- הצגת השפעת ניכוי הרזרבה הפיסקלית על סעיפי התקציב לממשלה שיעור הניכוי בפועל שמבצע אגף התקציבים לרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב; שיעור הניכוי המוטל למעשה על סעיפים שהם עתירי קניות והשקעה גבוה יותר מ שיעור הניכוי ה מוטל על סעיפים שאינם כאלה. הדבר משפיע על סדרי העדיפויות של הממשלה בלי שהסוגיה הובאה להחלטת ה.וללא שקיפות כלפי הציבור 1 .סעיפים שאינם באחריות משרד האוצר משרד האוצר | 241 תקצוב הסכמים קואליציוניים ברזרבה הפיסקלית בתקציב המדינה לשנים2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה בניגוד להחלטת ממשלה מ- 2016 2, שקבעה כי כספים אלה .יתוקצבו ברזרבות ייעודיות אי-קביעת סעיף רזר בה להוצאות פיתוח אגף התקציבים לא פעל לקביעת סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח", זאת בניגוד לכוונה המשתקפת בחוק יסודות התקציב ליצירת הפרדה בין התקציב הרגיל .לתקציב הפיתוח, לרבות מגבלות על העברות בין תקציבים אלה משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה תקין שליקוי זה, שכבר ה ועלה בדוח שנתי57ב3 .שפורסם לפני כעשר שנים, טרם תוקן אי-עדכון הנחת זחילת שכר אגף התקציבים לא בחן מאז שנת2008 את תקפות מודל זחילת השכר שמתבסס על נתונים מהשנים2006-1999 . שיעור זחילת השכר אינו מעוגן בנוהלי התקציב של אגף התקציבים, ושיעור הזחילה התקציבית השנתי נמוך ב- 0.15 נקודת האחוז מהשיעור שנקבע במסמך המתודולוגי שהכין אגף התקציבים ב שנת2008. אי- עדכון מודל זחילת השכר במשך תקופה ארוכה מעלה חשש לפגיעה ביעילות תקצובם של תקציבי השכר בתקציב המדינה, .ועלול להגביר את התלות בתקציבי הרזרבה לצורך ביצוע תקציבים אלה ביצוע העברות של תקציבי רזרבות בסוף השנה בדצמבר2014 ביצע אגף התקציבים העברות גדו לות של סכומי רזרבות ועודפים של רזרבות: סך השימושים של כל סוגי הרזרבות בשנה זו היה כ- 18.78 מיליארד ש"ח, מהם כ- 8.4 מיליארד ש"ח (כ- 45% ) הועברו לשימוש המשרדים רק בחודש דצמבר. עוד נמצא, כי רק בדצמבר2014 הועברו עודפי רזרבות משנת2013, בהיקף של כ- 1.15 מיליארד ש "ח, שהם כ- 80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה4 . העברות של סכומי רזרבה גבוהים בחודש האחרון של שנת התקציב, בעיקר של רזרבות משרדיות, אינן יעילות, משום 2 'החלטה מס 2177 מדצמבר 2016 . 3 ,מבקר המדינה דוח שנתי57ב ( 2007 ), ,""ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה 'עמ247 . 4 סך עודפי הרזרבה שהועברו משנת2013 היה כ- 1.44 .מיליארד ש"ח 242 | דוח שנתי 68ב שהמשרדים נאלצים להוציא את הכספים בלוח זמנים קצר. העברות של רזרבות רבות ושל עודפי רזרבות הנעשות בסוף השנה יכו לות להעיד על תכנון .שגוי או לכל הפחות לא אופטימלי של תקציב המדינה בתקנה אחת בתקציב הפיתוח של משרד השיכון- "רזרבה להתייקרויות "אשראי- תקציבים לא נוצלו במשך שנים רבות והם מועברים כעודפים משנה .לשנה, ברוב השנים בחודש דצמבר גלגול עודפים בסכומים המגיעים למאות מיליוני ש"ח ללא ניצולם מעיד על חוסר יעילות ב ביצוע תקציב המדינה. ניתן היה להשתמש בחלק מהסכומים לשימושים אחרים בתקציב המדינה בהתאם לסדר העדיפויות של הממשלה ועל פי חוק יסודות התקציב וחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב- 1992 . שימוש בסכומי הרזרבו ת להתייקרויות למטרות שאינן כיסוי התייקרויות אגף התקציבים נוהג להגיש לאישור ועדת הכספים של הכנסת בקשות להעברת סכומי רזרבות להתייקרויות לסעיף "הרזרבה הכללית" ל צורך מימו ן .מטרות שאינן התייקרויות שימוש ברזרבה הפיסקלית לשינוי סדר העדיפויות במקום ככרית ביטחון להשגת היעדים הפיסקליים ב תחילת שנת2014 , בדומה לשנת2004 , מומנו שני קיצוצים בתקציב המדינה על ידי שימוש בשיעור ניכר מ הרזרבה הפיסקלית . בכך צמצמה הממשלה את היכולת להשתמש ברזרבה הפיסקלית ל צורך התאמת רמת ההוצאה לרמת ההכנסה במהלך השנה ול צורך תעי מנ חריגה מהיעדים הפיסקליים. היעדר יכולת לזהות העברות של סכומי רזרבה בתוך הסעיף או בין סעיפים דרך הסיווג של השינויים ברזרבה המופיעים בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט שלו וב מערכת מרכב"ה5 אינה מאפשרת לזהות ללא עיבוד נוסף האם הרזרבות המשרדיות והרזרבות הפיסקליות הופשרו במהלך שנת 5 מערכת מחשוב רוחבי כולל במשרדי הממשלה המשמשת לניהול כספים, ניהול תקציבי המשרדים ובקרה על ביצוע.ם, ניהול משאבי אנוש, ניהול לוגיסטי וניהול נכסים והתחייבויות משרד האוצר | 243 הכספים לשימוש של הסעיפים ש מהם הן נוכו או ש הועברו לסעיפים אחרים .דרך הרזרבה הכללית רזרבות שנוצרות בשל תקצוב יתר מתמשך של תכניות בתקציב המדינה נמצא כי בשנים2016-2012 תוקצבו ביתר ובאופן מתמשך 42 ,תכניות שונות ובתוספת העודפים שלהן משנה קודמת הן שימשו מקור להעברת כספים לשימושים אחרים במשך שלוש שנים לפחות. התקציב הכולל שהועבר מהן היה גבוה במיוחד בשנה השנייה של התקציב ים הדו- שנתיים בשנים2012 ו- 2014 :כ- 2.2 מיליארד ש"ח וכ- 4.1 ( מיליארד ש"ח בהתאמה כ- 0.8% וכ- 1.3% מסך תקציב המדינה בשנים אלה בהתאמה) . בשנת2016 פחת באופן יחסי תקצוב זה (כ- 0.5% מהתקציב), אך כ- 1.8 מיליארד ש"ח תוקצבו ביתר והועברו לשימושים אחרים . היקף הסכומים של הרזרבות הנובע מ תקצוב יתר מתמשך מצביע על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמ י תיים. הימצאותן של תכניות רבות המשמשות בפועל כ רזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת ל השפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפוי ות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגע ת בשקיפות אישור תקציב המדינה .בכנסת זאת ועוד , תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את המעורבות של אגף תקציבים בפעילות המשרדים ומביא לעומס עבודה מיותר על ועדת הכספים של הכנסת, שנדרשת לאשר את השינויים המבוקשים במהלך.שנת העבודה תכניות שהן יעד לקבלת כספים בתקציב המדינה בשל תקצוב חסר מתמשך בשנים2016-2012 אותרו120 תכניות שונות שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך. סך התקציב שהועבר אליהן ב שנת2014 היה גבוה במיוחד: כ- 16.2 מיליארד ש"ח, שהם כ- 5.1% מהתקציב .ס כום התקציב שהועבר לתכניות הללו באותה שנה - ללא העברות ל תקציב משרד הביטחון - היה כ- 7.9 מיליארד ש"ח, שהם כ- 2.5% מהתקציב. בשנת2016 ירד הסכום שה ועבר לתכניות,אלה אך עדיין נותר גבוה ושיעורו ביחס לתקציב המדינה היה כ- 2.7%, שהם כ- 9.4 .מיליארד ש"ח 244 | דוח שנתי 68ב רזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה מאחר שעל פי החוק הכנסת מאשרת את תקציב המדינה עד רמה של תכניות תקציב, חברי הכנסת אינם נחשפים לתקנות רזרבה הנכללות בתכניות תקציב שאינן מוגדרות כרזרבה (להלן- רזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה). שיעור הרזרבה שאי נה גלויה ל כנסת בשלב אישור תקציב המדינה ל- 2018 הו א כ- 2.3% מתקציב המדינה . שיעור זה ירד בשנים האחרונות; משנת2012 (כ- 3.2% מהתקציב ) עד2018 הוא ירד בכ- 0.9 נקודת האחוז. ,אולם בעת אישור התקציב ל- 2018 הוא עדיין גבוה מהשיעור בשנת 2002 ( 1.6% .) ב עת אישור התקציב ל שנת 2018 היה שיעור הרזרבה שאינה גלויה ל כנסת ב שלב אישור תקציב המדינה מסך תקציב י הרזרבה בתקציב המדינה כ- 45%, ואף שיעור זה ירד בשנים האחרונות. אולם משנת2005 ועד 2017 (פרט לשנת2016) שיעורי הרזרב ות שאינן גלויות ל כנסת הם כ- 50% ויותר מ סך תקציבי הרזרבה בתקציב המדינ.ה שיעור הרזרבה שאינה גלויה ל כנסת מסך הרזרבה גבוה במספר רב של סעיפי תקציב .ב- 26 מתוך53 סעיפי ם שנבדקו בתקציב ל שנת2018 שיעור זה היה גבוה מ- 50% מסך הרזרבה. ב- 17 סעיפים היה השיעור גבוה מ- 75% , וב- 9 סעיפים היה השיעור גבוה מ- 90%. ב- 6 ( סעיפים כל הרזרבה100% ) לא הייתה גלויה ל כנסת ב שלב .אישור תקציב המדינה קיומה של רזרבה שאינה גלויה ל כנסת בשלב אישור תקציב המדינה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת ומעיד על ריכוזיות בתקצוב רזרבות .בשלב החקיקה "חוסר שקיפות בסעיפי התקציב "הוצאות שונות ו"הוצאות פיתוח אחרות" שבניהול משרד האוצר בסעיף"הוצאות שונות" נמצאו תכניות ותקנות רבות שתוקצבו בסכומים גבוהים אשר ייעודן אינו עולה בבירור משמות יהן . הצע ו ת תקציב המדינה לשנים2018-2013 לא כלל ו דברי הסבר לסעיף "הוצאו ת שונות" . עוד נמצא כי בשנים2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" היו חלקיים ,בלבד ולא כללו מידע חשוב על עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים, תיאור הסעיף, השינויים המרכזיים בהצעת התקציב וביאורים לתקציב, .לרבות חשיפה לסיכונים בחלק גדול מתקנות הרזרבה שבסעי פים "הוצאות שונות" ו" הוצאות פיתוח אחרות" לא ניתן לזהות תקנות ביצוע, ולכן לא ניתן לבחון את ביצוע התקציב .בהתאם למטרות שתוכננו בעת אישור התקציב המקורי משרד האוצר | 245 בסעיפים האמורים נמצאו שיעורים גבוהים של סכומים בתקנות הרזרבה שאינן גלויות ל כנסת בשלב אישור התקציב: בתק ציב לשנת2018 כ- 25% מתקציב "הוצאות שונות" תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות ל כנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חל שיפור בשיעור זה, שבשנת2015 היה כ- 62% . אולם השיעור עדיין גבוה מהשיעור שהיה ב שנת2004 - כ- 2% .בלבד בתקציב לשנת2018 כ- 37% מתקציב "הוצאות פיתוח אחרות" תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות ל כנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חלה עלייה בשיעור זה, ובשנת2016 הוא עמד על26% 6 . שיעורים אלה נמוכים מהשיעורים שהיו בשנים2014-2013, שעמדו על כ- 69% וכ- 58% ,בהתאמה ו שיקפו שיא ב מגמת עלייה בשיעור זה משנת2005 , שבה עמד השיעור על כ- 8% .בלבד נמצא תקצוב עודף של רזרבות בתקנות רזרבה מרכזיות בסעיפים "הוצאות :"שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות 1 . "רזרבה ליישום מס הכנס ה שלילי" - במרבית השנים2014-2008 היה שיעור הביצוע בתקנה "תשלום מס הכנסה שלילי" נמוך מאוד בהשוואה לתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לתשלום מס הכנסה שלילי. שיעור הביצוע המצטבר לשנים2014-2008 היה כ- 55% בלבד, והוא משקף פער מצטבר של כ- 1.6 מיליארד ש"ח בין תקנת הביצוע לתקנת הרזרבה7 . 2 . " רזרבה לקידום פרויקט ה גז ה טבעי" - משנת2009 חלה ירידה ניכרת ב שיעור הביצוע , אך למרות זאת משרד האוצר המשיך לתקצב רזרבה לפרויקט זה. התקציב המקורי בתקנת הרזרבה ובתקנות הביצוע של פרויקט הגז הטבעי בשנים2014-2003 היה כ- 1.6 .מיליארד ש"ח במצטבר כ- 1.14 מיליארד ש"ח מתוכם תוקצבו במצטבר ב תקנת הרזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי, וכ- 453 מיליו ן ש"ח תוקצבו ביתר התקנות. סך הביצוע המצטבר היה כ- 634 מיליו ן ש"ח בלבד. סכום הרזרבה העודפת שתוקצב בתקנה זו במצטבר בשנים2014-2003 היה כ- 959 מיליו ן ש"ח, מה ם כ- 441 מיליו ן ש"ח בשנים2014-2009 8. ההמלצות העיקריות כדי לשפר את יעילות התקצוב והניצול של הרזרבות בתקציב המדינה וכדי לשפר את השקיפות ואת האפקטיביות של הממשלה, על הממונה על :התקציבים 1 . לבצע עבודת מטה לעדכון הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב שחוקק ב- 1985 , בשים לב לסוגים השונים של הרזרבות ולייעודן. בנוגע 6 בשנת2015 עמד השיעור על8% .בלבד כאשר בשנה זו אושר התקציב בחודש נובמבר 7 במחירי שנת2016 . 8 .שם 246 | דוח שנתי 68ב לרזרבה לה תייקרויות, עליו ללבן את הסוגיה עם היועץ המשפטי .לממשלה ובכלל זאת את הצורך לקדם תיקון חקיקה מתאים 2 . ל סווג באופן ייחודי ו בנפרד מתקנות הרזרבה האחרות את תקנות הרזרבה המיועדות למימון אירועים בלתי צפויים או לשימושים נוספים שלא תוקצבו בתקציב המדינה המקורי. 3 . לבחון א ת השיעור הראוי של רזרבות בסעיפי התקציב תוך מציאת איזון בין הצורך לשמור על משמעת פיסקלית לבין שיפור האפקטיביות של .הממשלה 4 . לצמצם ככל הניתן את תקצוב הרזרבות בסעיפים שבניהולו, בנושאים ש בהם יש למשרדי ההוצאה9 יתרון יחסי ולתקצב את הרזרבות במשרדי ההוצאה בתקנות ביצוע.כבר בהכנת תקציב המדינה 5 . ל תקף את שיעורי הניכוי לרזרבות להתייקרויות ולרזרבות הפיסקליות לו.נמק את הסיבות לשיעורי הניכוי 6 . לה ציג לממשלה את היקף הרזרבה הפיסקלית (שיעורה והיקפה) ואת אופן חלוקתה והשפעתה על סעיפי התקציב השונים; לתקן לאלתר את הליקוי שהעלה מבקר המדינה כבר בדוח55ב10 שלפיו יש להציג לממשלה גם את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי .התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות 7 . לקבוע מנגנון רזרבה שיהווה אכסניה זמנית של הסכומים ליישום הסכמים פוליטיים וקואליציוניים שטרם נקבעו עבורם ת כניות ביצוע ייעודיות , בלי לעשות שימוש ברזרבה הפיסקלית כאכסניה לצרכים שאינם עומדים בקנה אחד עם י יעוד ה. 8 . לה קפיד שהרזרבה הפיסקלית תשמש לייעודה המרכזי- התאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה על מנת למנוע חריגה מהיעדים הפיסקליים, בעיקר במצבים ש בהם קיים ג י רעון .מבני גבוה מהחזוי 9 . לפעול לקביעת סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" ול נהלו בהתאם לחוק .יסודות התקציב 10 . לווסת את ה פשר ת הרזרבות במהלך השנה כדי לאפשר ניצול מיטבי של .התקציבים 11 . ל קיים עבודת מטה לבחינת רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתכניות בתקציב המדינה ולבחינת תכניות שהן יעד לקבלת תקציבים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך , באופן שיאפשר לשקף באופן אמין יותר את ייעודם של כספי התק ציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת . 9 .סעיפים שאינם באחריות משרד האוצר 10 ,מבקר המדינה דוח שנתי55ב ( 2005), "תקציב המדינה תהליך 'הכנתו ועדכונו", עמ247 . משרד האוצר | 247 12 . לה גדיל את השקיפות של דרך תקצוב הרזרבות בשלב אישור ה תקציב בכנסת ו לה ציג לכנסת תמונה מלאה ומפורטת של ,הרזרבות בתקציב ובכלל זה .סוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן 13 . לה כין דברי הסבר מפורטים וברורים לסעיפים"הוצאות שונות" ו" הוצאות פיתוח אחרות" במסגרת הגשת תקציב המדינה לשנת2019 ואילך. 14 . ל וודא את יישום ההנחיה של אגף התקציבים לקבוע את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות כך שיהיה ברור מהו י.יעוד הכספים 15 . לבחון אחת לפרק זמן שייקבע את תקפות מודל זחילת השכר ו ל עדכנו .בהתאם סיכום הרזרבות בתקציב המדינה אמורות לסייע לאגף התקציבים להתמודד עם הסיכונים ואי- הוודאות שבתקציב המדינה, ומכאן חשיבותן. הדוח מצביע על ליקויים וכשלים בדרך שבה אגף התקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את .הרזרבות בתקציב ,אף שהיקף תקציבי הרזרבות בתקציב המדינה נמצא במגמת ירידה אגף התקציבים עדיין פועל בריכוזיות גבוהה במאזן הכוחות בשלבים שונים של תהליך התקצוב של הרזרבות- אם בשלב החקיקה של חוקי התקציב ואם בשלב ביצוע התקציב. על פי מחקרים שנעשו בשנים האחרונות ריכוזיות תקציבית גבוהה עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה. עוד העלה הדוח את קי ומן למעשה של רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך של תכניות בתקציב המדינה שאינן מוגדרות כרזרבה, ונמצאו תכניות שהן יעד לקבלת תקציבים .בשל תקצוב חסר מתמשך הממצאים שהועלו בדוח מלמדים על בעיות ברמת השקיפות בתקציבי הרזרבות של אגף התקציבים כלפי הכנסת בשלב אישור תקציב המדי נה ועל בעיות ברמת השקיפות כלפי הכנסת והציבור בסעיפים שבניהולו- "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". ליקויים אלה פוגעים ביכולתם של מקבלי ההחלטות ללמוד על השימושים והמטרות שלשמם הוקצו סכומי הרזרבה וסעיפי התקציב שבניהולו של האגף ועל יכולתם לבקר את התקצוב וב .יצועו ראוי לציין כי בשנים האחרונות פועל אגף התקציבים להגברת השקיפות ולהנגשת תקציב המדינה לציבור. גם במדדי השקיפות של הרזרבות שנבחנו .לאורך זמן נרשם שיפור בשנים האחרונות. נדרש להוסיף ולפעול בכיוון זה על הממשלה, שר האוצר והממונה על התקציבים לעשות בדק בית יס ודי בנושא ולפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, לרבות בחינת דרך התקצוב והניצול של הרזרבות. על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את היקף הרזרבות הנתונות לשליטתו, ובכלל זה גם את הרזרבות הקיימות בסעיפים שבניהולו ולמעשה מיועדות לתחומי פעולה השייכים 248 | דוח שנתי 68ב למשרדי הממשלה המקצועיים ולהגביר באופן משמעותי את השקיפות ויכולת הבקרה עליהן. מאחר שתקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול ויישום של המדיניות הכלכלית של הממשלה, צעדים אלה יאפשרו לשפר את השימוש בתקציבי הרזרבות ככלי אחראי ומושכל לשימושים בלתי צפויים בהן ולהגדיל .את אפקטיביות הממשלה באמצעות תקציב המדינה משרד האוצר | 249 הרזרבות בתקציב המדינה הן חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב ,כדי לאפשר לו לנהל את התקציב על סיכוניו במשך שנת התקציב מבוא תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול וליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה, ויש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה. התקציב הוא למעשה הביטוי הכספי של תכנית העבודה השנתית או הרב- שנתית של הממשלה והוא משקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בחל.וקת המשאבים העומדים לרשותה הרזרבות בתקציב המדינה הן חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח חוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן- חוק יסודות התקציב), כדי לאפשר לו לנהל את התקציב על סיכוניו במשך השנה ולבצע בו שינויים לפי הצורך, לרבות התאמת התקציב לקצב הביצוע .ומימון אירועים לא צפויים במהלך השנה בתקציב המדינה נכללות תקנות תקציב שאגף התקציבים במ ש רד האוצר (להלן - אגף התקציבים) מסווג אותן כתקנות רזרבה. ההיקף הכספי של תקנות אלה בשנים2018-2017 הוא כ- 15.7 מיליארד ש"ח וכ- 20 מיליארד ש"ח בהתאמה (כ- 4.4% וכ- 5.3% מתקציב המדינה11 .)בשנים אלה אגף התקציבים, מתוקף ההסמכה שניתנה לו על ידי שר האוצר, אחראי להכנת תקציב המדינה ולהגשת הצעת התקציב לממשלה. כמו כן, האגף אחראי לקביעת שיעור הניכוי מסעיפי תקציב המדינה לרזרבות השונות, והפשרה של תקציבי הרזרבה לביצוע התקציב אינה יכולה להיעשות ללא אישורו. לניהול הרזרבות בתקציב המדינה יש השפעה רבה על מאזן הכוחות בין משרד האוצר .למשרדי הממשלה השונים בחודשים נובמבר2016 - מרץ2017 ,בדק משרד מבקר המדינה את התקצוב הניצול והשקיפות של תקציבי הרזרבות השונות בתקציב המדינה, ובכלל זה הרזרבות שבסעיפים "הוצאות שונות" (סעיף13 לתקציב) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 לתקציב), שבניהול אגף התקציבים. הבדיקה נעשתה באגף התקציבים במשרד האוצר. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר- באגף החשב הכללי וברשות המסים; במשרד הבינוי והשיכון, במשרד החינוך, במשרד .האנרגיה ובהנהלת בתי המשפט 11 תקציב המדינה בחישובים בדוח זה הוא "סכום ההוצאה הממשלתית" כאמור בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב- 1992 (להלן- התקציב לעמידה במגבלת ההוצאה או תקציב המדינה או התקציב). הוא מחושב לפי סכום ההוצאה הממשלתית, נטו, לפי הקבוע בחוקי התקציב השנתיים, לרבות מתן אשראי, ולמעט החזר חובות קרן ובלבד שאינו .החזר חובות למוסד לביטוח לאומי 250 |דוח שנתי 68ב אופן התקצוב והניצול של הרזרבות בתקציב המדינה12 רקע לפי נהלים פנימיים של אגף התקציבים בנושא רזרבות, הייעודים של הרזרבות :הם כדלקמן 1 . :רזרבה כללית מתוקצבת בסעיף תקציבי נפרד (סעיף47 ). הרזרבה הכללית היא רזרבה מרכזית לכל סעיפי התקציב; היא מיועדת לתקצוב נושאים חדשים שלא נכל לו בתקציב המקורי או להגדלת תקציב לנושאים שתוקצבו מראש. הרזרבה הכללית מופשרת בהתאם להחלטת אגף התקציבים במהלך שנת התקציב. הרזרבה הכללית כוללת בדרך כלל :שלוש תכניות מרכזיות א. :רזרבה כללית תכנית470101 - עד תקציב2016 תוקצבו בתכנית זו בעיקר הגופים הביטחוניים. בת קציב2018-2017 תוקצבו הגופים הביטחוניים בסעיף תקציבי נפרד- "הוצאות ביטחוניות שונות" (סעיף 31 ). בתכנית זו לא תוקצבו כספים בשנים2018-2017 . ב. :תכנית מעבר תכנית470102 - "הסעיף משמש גם "תחנת מעבר לצורך ביצוע שינויים תקציביים במהלך שנת הכספים הכוללים העברת תקצי .בים בין סעיפי תקציב שונים ג. תקציב התאמות לתקציב דו-שנתי13 : תכנית470105 - ,הרזרבה הזאת המכונה גם "רזרבת התאמות", מיועדת לאפשר ביצוע התאמות בתקציב דו- שנתי לפי הצרכים שיתבררו בסמוך לתחילת שנת התקציב השנייה, וזאת לנוכח הקושי בקביעת תחזיות ואומדנים לגבי השנה הש נייה בתקציב דו- שנתי. בשנים2012 , 2014 ו- 2018 תוקצבו למטרה זו 1.5 ,מיליארד ש"ח100 מיליון ש"ח ו- 3.5 מיליארד ש"ח בהתאמה14 . 2 . רזרבה להתייקרויות: מתוקצבת בסעיפי התקציב השונים ומיועדת למימון התייקרויות של הוצאות שתוקצבו מראש. סכומי הרזרבה נגזרים כשיעור 12 הנתונים על הרזרבות המוצגים בדוח זה אינם כוללים את תקציב הביטחון (סעיף15 ), תקציב הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף35 ) ותקציב הוצאות ביטחוניות שונות (סעיף31 .) 13 רזרבה זו לא הוגדרה בנהלים הפנימיים של אגף התקציבים מ- 2009 .בנושא רזרבות 14 בשנים2012 ו- 2014 ( "תוקצבו כספים אלה בתכנית בשם "תקציב התאמות470103), וב- 2018 ( "הם תוקצבו בתכנית בשם "רזרבת התאמות470105 .) משרד האוצר | 251 קבוע בכלל התקציב מרשימת מיונים כלכליים15 . שיעור ההפרשה ורשימת .המיונים נקבעים על ידי צוות מקרו באגף התקציבים כחלק מבניית התקציב 3 . רזרבה או עתודה רגילה: מתוקצבת בסעיפי התקציב השונים ומיועדת לתקצוב נושאים חדשים שלא נכללו בתקציב המקורי או להגדלת תקציב לנושאים שתוקצבו מראש. 4 . :רזרבות אחרות תקנות במיונים המשויכים לסוג רזרבה זה מיועדות לתקצוב עתודה לנושאים ספציפיים, שבהם אגף התקציבים מעוניין להגביל את ניצול התקציב עד להשלמת הליכים מקדמיים (מכרז, הוכחת היתכנות, עמידה .)'ביעדים מקדמיים וכו 5 . :רזרבה פיסקלית מיועדת לשינוי סדרי עדיפויות במהלך שנת התקציב ולעמידה ביעדים הפיסקליים. סכומי הרזרבה נגזרים כשיעור קבוע בכלל התקציב מרשימת מיונים כלכליים, שנקבעים על ידי צוות מקרו באגף התקציבים בתהליך בניית התקציב. רזרבה זו נוספה בעקבות חקיקת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצ אה התקציבית, התשנ"ב- 1992 (להלן- חוק "הפחתת הגירעון), והיא מכונה לעתים גם "רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה "או "רזרבה לעמידה ביעד הגירעון" או "לעמידה במגבלה הפיסקלית16 (להלן- רזרבה פיסקלית). בשנים האחרונות כללה הרזרבה הפיסקלית שתי רזרבות: "רזרבה לעמידה במגבלה הפי סקלית", המנוכה בשיעור קבוע מתקציבי הסעיפים הממוינים במיון כלכלי- קניות; ו"רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה", המנוכה בשיעור קבוע מתקציבי הסעיפים הממוינים במיון כלכלי - השקעה. משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוח קודם17 על השימוש שעושה הממשלה ברזרבה זו לשינוי סדרי עדיפויו ת כבר בתחילת השנה על חשבון השימוש ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית18 . 15 המיונים הכלכליים הם דרך נוספת לחלוקת תק ציב המדינה לפי סיווגים כלכליים של השימושים :בתקציב. המיונים הכלכליים מופיעים בכמה רמות. ברמה הראשונה מופיעים המיונים הללו שכר, קניות, העברות, הכנסות מיועדות, השקעה, מתן אשראי, הוצאות הון, העברות, העברות פנים-תקציביות, רזרבות, החזר חוב-ריבית והחזר חוב- .קרן 16 בהתאם לחוק הפחתת הגירעון קיימות שתי מגבלות פיסקליות על תקציב המדינה. המגבלה הראשונה קובעת את הגירעון המרבי שאותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר (להלן- תקרת הגירעון), והמגבלה השנייה קובעת את שיעור הגידול המרבי הריאלי המותר בהוצ אה הממשלתית ביחס להיקף ההוצאה הממשלתית בתקציב השנה הקודמת (להלן- מגבלת ההוצאה). לעמידה במגבלות אלה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה .הפיסקלית של הממשלה יצוין כי בתיקון49 לחוק יסודות התקציב נוספה מגבלה פיסקלית שלישית (להלן- הנומרטור), המחייבת את הממשלה לעק וב אחר ההוצאות וההכנסות המתוכננות, להתאים את ההוצאות המתוכננות וההכנסות החזויות ולעקוב אחר התאמתן לתקרות ההוצאה והגירעון (בחוק הפחתת הגירעון) בשלוש השנים שלאחר שנת התקציב .השוטפת 17 ,מבקר המדינה דוח שנתי55ב ( 2005 ) (להלן- דוח55ב), "תקציב המדינה תהליך הכ נתו 'ועדכונו", עמ 231-230 . 18 לעניין השימוש ברזרבה כבר בתחילת השנה לשינוי סדרי עדיפויות ראו בהמשך בפרק משנה "שימוש ברזרבה הפיסקלית לשינוי סדרי עדיפויות במקום ככרית ביטחון להשגת היעדים ."הפיסקליים 252 |דוח שנתי 68ב הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב חוק יסודות התקציב קובע באופן מפורש את הכללים לדרך השימוש בשלושת סוגי הרזרבות הראשונות (רזרבה כללית, רזרבה להתייקרויות, רזרבה או עתודה רגילה) וכן את הכללים לדרך השימוש ברזרבה להוצאות פיתוח19 . השימוש ברזרבה הכללית, ברזרבות להתייקרויות וברזרבה להוצאות פיתוח הוסדר ועודכן כבר בחוקי התקציב השנתיים בשנות החמישים, השישים והשבעים של המאה .העשרים 1 . :רזרבה כללית חוק יסודות התקציב אינו מאפשר העברת תקציבים ישירות בין סעיפי תקצי ב20 . סעיף11 (ה) לחוק מאפשר לשר האוצר, בהודעה לוועדת הכספים של הכנסת (להלן- ועדת הכספים או הוועדה), להעביר לסעיף "רזרבה כללית" כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית תקציב שנקבעה בחוק התקציב השנתי. סעיף12 (א) מאפשר לשר לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו הסכומי ם וימולאו המשרות שבסעיף תקציב "רזרבה כללית". כאשר הקצאת הסכומים אינה עולה על1.94 מיליון ש"ח ועל15% מהתכנית או שהקצאת המשרות אינה עולה על25 משרות ועל 15% ממספר המשרות בתכנית, רשאי השר להקצות את הסכומים והמשרות בהודעה לוועדה. אחרת, עליו לקבל אישור מוקדם ש ל הוועדה21 . 2 . :רזרבות להתייקרויות סעיף11 (ה) לחוק יסודות התקציב מאפשר לשר האוצר, בהודעה לוועדת הכספים, להעביר לסעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות" כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית תקציב שנקבעה בחוק התקציב השנתי. סעיף12 ,(ג) לחוק מאפשר לשר, בהודעה לוועדה לקבוע ,"את חלוקת הסכומים של סעיפי תקציב "רזרבות להתייקרויות ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות22 . 3 . :רזרבה או עתודה סעיף12 (ד) לחוק יסודות התקציב מאפשר לשר האוצר23 לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו הסכומים וימולאו המשרות בתכנית שנקבע לגביה בחוק ה תקציב השנתי שהיא תשמש רזרבה או 19 .הרזרבה להוצאות פיתוח אינה מוגדרת בנוהלי אגף התקציבים 20 למעט מקרים שבהם הדבר נדרש עקב שינויים שהממשלה החליטה לבצע במבנה משרדי .הממשלה או בתפקידיהם, ובלבד שהסכומים המועברים יוצאו למטרות שלשמן הוקצבו 21 התחלת הסדרת הכללים לשימוש ברזרבה הכללית נקבעה כבר בחוקי התקציב השנתיים בשנות ה- 50 של המאה העשרים. כך לדוגמה, בס עיף5 לחוק תקציב ההוצאה לשנת1953/54 , תשי"ג- 1953 , נקבע תחת הנושא "שימוש ברזרבה הכללית" כי "שר האוצר רשאי לקבוע מפעם ."לפעם את המטרות אשר להן ישמשו סכומי הרזרבה הכללית 22 המגבלה בסעיף12 (ג) לחוק יסודות התקציב הופיעה לראשונה בנוסח דומה בסעיף11 (ג) לחוק התקצ יב לשנת הכספים1976, התשל"ו- 1976 ,. שם צוין כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב48 ו- 88 - 'רזרבות להתייקרויות', ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתת- תכניות קיימות". סעיף48 ,הוא חלק מתקציב ההוצאה הרגילה וסעיף88 הוא חלק מתקציב ההוצאה לפיתוח וחשבון הון. מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בנתוני שנת1998 ואילך עולה כי בשנת1999 תוקצב סכום של כ- 3.2 מיליארד ש"ח בסעיף "רזרבה להתייקרויות" (סעיף48 ). פרט לשנה זו, לא תוקצבו עוד הרזרבות להתייקרויות בסעיף 48 או בסעיף תקציב נפרד אחר, אלא .הן מתוקצבות בסעיפי התקציב השונים 23 .על פי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב משרד האוצר | 253 .עתודה כאשר הקצאת הסכומים אינה עולה על1.94 מילי ון ש"ח ועל15% מהתכנית או ש הקצאת המשרות אינה עולה על25 משרות ועל15% ממספר המשרות בתכנית, רשאי השר להקצות את הסכומים והמשרות בהודעה לוועד ת הכספים . אחרת, עליו לקבל אישור מוקדם.של הוועדה 4 . רזרבה להוצאות פיתוח: סעיף11 (ה) לחוק יסודות התקציב קובע שהעברת כספים לסעיף "רזרבה להוצאות פיתוח" תיעשה בהתאם לכללים להעברה לרזרבה כללית, ובלבד שההעברה היא מסעיפים שבתקציב פיתוח וחשבון הון. גם סעיף12 (א) קובע שהוצאת סכומים מסעיף "רזרבה להוצאות פי תוח" תיעשה בהתאם לכללים שנקבעו להוצאת סכומים מסעיף רזרבה כללית, ובלבד שהוצאת הסכומים מרזרבה זו היא לסעיפי תקציב שבתקציב הפיתוח וחשבון הון24 . רזרבה פיסקלית: הכללים לדרך השימוש ברזרבה זו אינם מוגדרים באופן .מפורש בחוק יסודות התקציב או בחוק הפחתת הגירעון רזרבת התאמות (תקציב התאמות לתקציב דו- :)שנתי הכללים לדרך השימוש ברזרבה זו מוגדרים בחוק- יסוד: תקציב המדינה לשנים2017 ו- 2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשע"ו- 2016 (להלן- חוק היסוד), ובחוק תקציב המדינה לשנים2018-2017 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשע"ו- 2016 (להלן- החוק). בחוק היסוד יועד תקציב ההתאמות לשנת2018 לכיסוי "הפרש "הוצאות" או "הפרש גירעון25 באמצעות הפחתה של תקציב זה26 . בסעיף3 לחוק נקבע כי תקציב ההתאמות לשנת2018 יהיה3.5 מיליארד ש"ח, וכי הממשלה תביא לאישור ועדת הכספים של הכנסת לא יאוחר מ- 10.12.17 את הצעת הממשלה לשימוש בתקציב ההתאמות ולהקצאתו בשנת2018 . 24 המגבלה בסעיף12 (א) לחוק יסודות התקציב הופיעה לראשונה בסעיף9 לחוק התקציב לשנת 1960/61, התש"ך- 1960 . שם נקבע כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לוועדה, לקבוע את המטרות אשר להן יוצאו סכומי הרזרבה הכללית שבסעיף הוצאה25 ; הוא הדין לגבי סכומי הרזרבה להוצאות פיתוח שבסעיף הוצאה83 ובלבד שלא יוצאו אלא בסעיפי הוצאה שבחלק ג' לתוספת ,השניה". סעיפי ההוצאה שבחלק ג' לתוספת השנייה כללו את ה"הוצאות לתקציב פיתוח לתשלום חובות ולהוצאות מיוחדות". יצוין שסעיף תקציב "רזרבה להוצאות פיתוח" אינו קיים .בתקציב המדינה. לעניין זה ראו בהמשך 25 "ה פרש הוצאות" הוא ההפרש שבין תחזית ההוצאה הממשלתית לשנת2018 לסכום ההוצאה הממשלתית המאושרת לשנת2018 , כפי שנקבע בחוק, ו"הפרש גירעון" הוא ההפרש שבין תחזית הגירעון לשנת2018 לסכום הגירעון המותר לשנת2018 ., כפי שנקבע בחוק 26 ראו: הצעת חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנ ים2017 ו- 2018 ;)(הוראות מיוחדות) (הוראת שעה הצעת חוק הממשלה1063 מ- 18.7.16 ', עמ1217-1212. תקציב התאמות לתקציב דו- שנתי נקבע ,בין היתר כתוצאה מיישום המלצת דוח של מבקר המדינה משרד האוצר - הכנת תקציב 2012-2011 ועמידה ביעד הגירעון ( 2014 ') (דוח מיוחד), עמ41 . 254 |דוח שנתי 68ב ראוי כי הממונה על התקציבים יבצע עבודת מטה לעדכון הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב נוכח השינויים שחלו בסביבה הכלכלית מאז חוקק לראשונה סעיף השימוש בר זרבות בחוקי התקציב השנתיים בשנות החמישים, השישים והשבעים של המאה העשרים ומאז שעוגן סעיף השימוש ברזרבות (סעיף 12) בחוק יסודות התקציב ב- 1985 , נוכח התמורות שחלו מאז במשתנים הפיסקליים ובכלל זה הירידה החדה באינפלציה המאפשרת להגדיל את הגמישות בשימוש ברזרבות להתי יקרויות, נוכח חקיקתם מאז של חוקים נוספים ובכלל זה חוק הפחתת הגירעון, ונוכח תקצובן של רזרבות נוספות שאינן מוסדרות בחוק יסודות התקציב או בחוק אחר ובכלל זה הרזרבות הפיסקליות, ראוי כי הממונה על התקציבים יבצע עבודת מטה לעדכון הסדרת הרזרבות בחוק יסודות התקציב בש ים לב לסוגים השונים של .הרזרבות ולייעודן סוגי הרזרבות, ייעודן וסיווגן בתקנות התקציב המסווגות כתקנות רזרבה לשנים 2018-2017 תוקצבו כ- 15.7 מיליארד ש"ח וכ- 20 מיליארד ש"ח בהתאמה. תקציב ים אלה כוללים 13 סוגים ( של רזרבות ראו תרשים1 להלן) 27 , ושיעורם מתקציב המדינה הוא כ- 4.4% וכ- 5.3% בשנים אלה בהתאמה (ראו תרשים2 להלן). הגידול בשיעור הרזרבה בתקציב המדינה לשנת2018 הוא תוצאה של הוספת רזרבת ההתאמות לתקציב הדו- שנתי לשנת2018 בסך ש ל3.5 מיליארד ש"ח28 . שיעור הרזרבות מתקציב המדינה לשנת2015 היה כ- 1% בלבד מאחר שתקציב המדינה לשנה זו אושר בנובמבר2015 , ולפיכך לא נדרש תקצוב של רזרבות רבות. למרות רמת ,הוודאות הגבוהה יחסית בביצוע תקציב המדינה שאושר בנובמבר אותה שנה תקצב אגף התקציבים רזרבה לק ניות בסך כ- 2 מיליארד ש"ח בשנה זו. כ- 1.6 מיליארד ש"ח מהם תוקצבו בסעיף "הוצאות שונות" (סעיף13 ) 29 . 27 בשנים2018-2017 נוספו שתי רזרבות חדשות: רזרבה להכנסות חוץ תקציביות בתקציב הרגיל ורזרבה להכנסות חוץ תקציביות בתקציב הפיתוח. רזרבות אלה הן תוצאה של החלטת ממשלה 1879 מ- 11.8.17 ."בנושא "הסדרת התקציב המועבר מקרן קיימת לישראל לטובת פיתוח ודיור 28 שיעור רזרבת ההתאמות של התקציב הדו- שנתי לשנים2012 , 2014 ו- 2018 מתקציב המדינה הוא כ- 0.5 נקודת האחוז, כ- 0.03 נקודת האחוז וכ- 0.9 .נקודת האחוז בהתאמה 29 .להרחבה על סעיף זה ראו בהמשך משרד האוצר | 255 תרשים1 : הרזרבות בתקציבי המדינה* לשנים2018-2012 לפי מיונים כלכליים על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * הרזרבות בתרשימים1 ו- 2 מחושבות ללא הרזרבה הכללית, שכללה עד שנת2016 את תקציבי הגופים הביטחוניים, וללא הרזרבות בתקציב הביטחון (סעיף15 ), בתקציב הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף35 ) ובתקציב הוצאות ביטחוניות שונות (סעיף31 ). כן נכללו ברזרבות המובאות בתרשים תקציבי ההתאמות לתקציב הדו- שנתי לשנים2012 , 2014 ו- 2018 שתוקצבו ברזרבה הכללית, וכן תקציב להסכמים קואליציוניים, שבשנת2016 תוקצב ברזרבה הכללית ובשנים 2018-2015 תוקצב ברזרבות הפיסקליות (ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית ולעמידה ביעד .)ההוצאה 256 |דוח שנתי 68ב על הממונה על התקציבים לסווג באופן ייחודי את תקנות הרזרבה שאינן מיועדות למימון אירועים בלתי צפויים תרשים2 : שיעור הרזרבות מתקציבי המדינה* לשנים2018-2012 על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * .תקציב המדינה הוא התקציב לעמידה במגבלת ההוצאה הסכומים המסווגים כרזרבה בתקציב המדינה בשנת2018 הם כ- 20 מיליארד ש"ח. ממוצע שיעור הרזרבות מתקציב המדינה בשנים2018-2016 הוא כ- 4.7%, והוא משקף ירידה של כ- 0.8 נקודת האחוז מהממוצע בשנים 2014-2012 ( 5.5% ). בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי קיימות תקנות תקציב המסווגות כתקנות רזרבה, המצריכות את אישור אגף התקציבים להפשרתם, אף כי הן אינן מיועדות בפועל לשמש למימון אירועים בלתי צפויים או לשי ,מושים נוספים שלא תוקצבו בתקציב המקורי אלא מיועדות לשימוש מוגדר בצורכי המשרדים השונים, ומשיקולים טכניים של מעקב אחר ביצוע של התקציב הן סווגו כרזרבות30 . על הממונה על התקציבים לסווג באופן ייחודי ו בנפרד מתקנות הרזרבה את התקנות שאינן מיועדות למימון אירועים בלתי צפויים או לשימושים נוספים שלא תוקצבו בתקציב המדינה המקורי. זאת כדי לאפשר זיהוי .ייעודם של סכומי הרזרבה ושיעורם מהתקציב 30 לדוגמה, תקנת רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי. לפירוט על תקצוב וביצוע רזרבה זו ראו .בהמשך משרד האוצר | 257 תקציבי הרזרבות אינם ניתנים לביצוע באופן ישיר מתקנות הרזרבה ,והפשרתם לתקנות ביצוע מחייבת את אישורו של אגף התקציבים תהליכי אישור השימוש ברזרבות רקע בהתאם לסעיף2 לחוק יסודות התקציב, בחוק התקציב השנתי המוגש לאישור הכנסת יצוינו סכומי ההוצאה, ההוצאה המותנית בהכנסה, ההרשאה להתחייב ( ומספרי שיא כוח האדם בחלוקה לסעיפי תקציב2 ( ספרות), תחומי פעולה4 )ספרות( ותכניות6 ספרות). בחוקי התקציב השנתיים והדו- שנתיים מוגדר "סעיף תקציב", בין היתר, כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי, של רשות ציבורית, של גוף ציבורי או של נושא בעל היקף או חשיבות המצדיקים את "קביעתו בסעיף נפרד המחולק לתחומי פעולה לפי הצורך. "תחום פעולה הוא ,חלק של סעיף תקציב המוקצה לעניין מסוים, והוא מחולק לתכניות לפי הצורך ו"תכנית" היא חלק של תחום פעולה המוקצה לעניין מסוים31 . סמכות אגף התקציבים לקבוע ולהפשיר את סכומי הרזרבה לפי סעיף50 (א) לחוק יסודות התקציב, שר האוצר הוא הממונה על ביצוע החוק והוא רשאי להתקין תקנות והוראות מינהל בכל הנוגע לביצועו, לרבות פירוט נוסף של תכניות (סעיף50 ()(א2 )) 32 . לפי סעיף50 (ד), שר האוצר רשאי לאצול מסמכויותיו לפי החוק, לרבות הסמכות להתקין הוראות מי נהל, אך למעט .הסמכות להתקין תקנות בהחלטות הממשלה על הצעת תקציב המדינה לשנים השונות, מחליטה הממשלה על סך התקציב נטו המוצע ועל חלוקתו לסעיפים השונים. הממשלה נוהגת להסמיך את שר האוצר לקבוע את חלוקת סעיפי התקציב לתחומי פעולה ולתכניות, לרבות קביעה של סכומי הרזר בה, במסגרת הסכום הכולל שנקבע בסעיף של אותו משרד33 . המשמעות של קביעה זו של הרזרבות היא שהרזרבות מנוכות מהתקציבים של הסעיפים לאחר אישור התקציבים בממשלה ולא )מתווספות אליהם כפי שמקובל בקביעת רזרבות לאירועים בלתי צפויים (בצ"ם .בשיעור קבוע מהתקציב המתוכנן תקציב י הרזרבות אינם ניתנים לביצוע באופן ישיר מתקנות הרזרבה. כדי להשתמש בתקציבי הרזרבה יש להפשירם לתקנות שאינן רזרבה (להלן- תקנות שימוש). הסמכות לשימוש ברזרבות ניתנה- כאמור בסעיף12 לחוק יסודות התקציב- .לשר האוצר 31 ראו לדוגמה, חוק התקציב לשנות הכספים2016-2015, התשע"ו- 2015 . 32 .למעט תכניות בסעיף תקציב הכנסת 33 ראו לדוגמה החלטת ממשלה מספר1883 מ- 11.08.16 בנושא הצעת תקציב המדינה לשנים 2018-2017 . 258 |דוח שנתי 68ב בסעיפי תקציב רבים שיעור הרזרבה מסך התקציב של הסעיף גבוה מאוד ,בייחוד בתקציבי הפיתוח בתחילת2010 האציל שר האוצר הקודם ד"ר יובל שטייניץ- מתוקף סמכותו לפי סעיף50 (ד) לחוק יסודות התקציב- את סמכויותיו באופן פרטני לממונה על התקציבים ולסגניו, לפי סעיפים11(א) ו- )(ג-(ה ,) 12 ,)(ד13(א) ו- ,)(ג14 )(א ו- 50 ()(א2 ) 34 לחוק, והאציל את סמכותו לפי סעיף12 )(א- (ג) לממונה על התקציבים35 . סעיף11 לחוק יסודות התקציב מתייחס לשינויים בתקציב המדינה - לרבות העברות לרזרבות, סעיף12 מתייחס לשימוש ברזרבות, סעיף13 מתייחס לשימוש בעודפי תקציב, וסעיף50 )(א2 מתייחס לפירוט הנוסף של .)התכניות (התקנות הפשרת הרזרבות נעשית על ידי אגף התקציבים לפי מדרג סמ כויות הקבוע בנוהל התקצוב של האגף בנושא רזרבה. סמכות ההפשרה של הרזרבה נתונה בידי: הממונה על התקציבים, כשמדובר ברזרבה הכללית; סגן הממונה על צוות מקרו, כשמדובר ברזרבה הפיסקלית וברזרבה להתייקרויות; וסגן הממונה על התקציבים, האחראי לסעיף שבו תוקצבה הרזרבה, כשמדו.בר ברזרבה רגילה שיעור חריג של רזרבות בסע י פי תקציב שונים כאמור, שיעור הרזרבות בתקציב שנת2018 עומד על כ- 5.3% .מתקציב המדינה .משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות הרזרבות בסעיפי התקציב השונים בתרשים3 .מובאות תוצאות הבדיקה כפי שמשתקף בתרשים3 להלן , הועלה כי קיימים סעיפי תקציב רבים שבהם .שיעור הרזרבה מסך התקציב של הסעיף גבוה מאוד, ובייחוד בתקציבי הפיתוח עולה כי בתקציב לשנת2018 , למעלה ממחצית תקציב הפיתוח של משרד ( החינוך53% ) תוקצב ברזרבה, וכן כשליש מתקציב הפיתוח של משרד ( הבריאות32%). עוד תוקצב כרזרבה בשיעור ג בוה תקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט (כ- 29% ). נמצאו גם תקציבים רגילים שבהם שיעור הרזרבה גבוה: כרבע מתקציב משרד האנרגיה והמים (כ- 25% ), הרשות הממשלתית למים ולביוב (כ- 16%), משרד ראש הממשלה (כ- 15% ), ומשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (כ- 12% ) 36 . 34 .למעט הסמכות להתקין תקנות לעניינו 35 ילקוט הפרסומים6068 מ- 7.3.10 , 'עמ2136 . 36 שיעורים גבוהים של רזרבה קיימים בסעיפי "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", שבניהול אגף התקציבים. לביקורת על שני סעיפים אלה ראו בהמשך בפרק "סעיפי התקציב 'הוצאות ( 'שונות13 ( ') ו'הוצאות פיתוח אחרות83 .") משרד האוצר | 259 תרשים3 : שיעור הרזרבות בסעיפי התקציב לשנת2018 על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה התופעה של שיעורי רזרבה גבוהים חוזרת על עצמה בסעיפי תקציב רבים בכל שנה בשנים האחרונות. ב- 16 מ- 47 סעיפי התקציב באחת מהשנים2017 או 260 |דוח שנתי 68ב 2018 היה שיעור הרזרבה10% ומעלה37 . ההיקף הכספי של הרזרבות בסעיפים אלה בשנים2018-2017 הוא כ- 4.2 מיליארד ש"ח (כ- 26.9% )מסך הרזרבה וכ- 4.7 מיליארד ש"ח (כ- 23.6% מסך הרזרבה), בהתאמה38 . שיעור חריג של רזרבות בסעיפי התקציב הרגיל מתוך16 משרדי ההוצאה39 שבהם היה שיעור הרזרבה10% ומעלה באחת מהשנים 2017 או2018 , בעשרה סעיפים נמצאו שיעורי רזרבות גבוהים בתקציבים רגילים (כמוצג בלוח1 ) 40 . לוח1 : סעיפים בתקציב הרגיל שבהם שיעורי רזרבה גבוהים ביחס ,*לתקציב בסעיף2018-2012 מספר ה סעיף שם ה סעיף 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 34 משרד ,התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים 4% 9% 8% 3% 12% 20% 25% 41 ה רשות ה ממשלתית למים ו ל ביוב 14% 13% 12% 3% 15% 16% 16% 4 משרד ראש הממשלה 12% 16% 11% 3% 8% 18% 15% 38 תמיכות בענפי משק 7% 6% 6% 1% 8% 10% 13% 54 רשויות ה פיקוח 12% 9% 12% 2% 6% 12% 12% 40 משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 4% 8% 5% 1% 4% 5% 12% 14 בחירות ומימון מפלגות 13% 16% 16% 8% 12% 12% 12% 68 ,רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול 4% 4% 2% 0% 8% 8% 11% 29 משרד הבינוי והשיכון 4% 3% 3% 7% 8% 10% 10% 19 משרד המדע הטכנולוגיה והחלל , התרבות והספורט14% 11% 12% 1% 5% 10% 9% על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * ללא סעיף "הוצאות שונות" (סעיף13 ) שבניהול.משרד האוצר 37 בסעיפים אלה לא נכללו סעיפי התקציב שביצ ועם באחריות משרד האוצר: דיור ממשלתי (סעיף 51 ), הוצאות שונות (סעיף13 ) והוצאות פיתוח אחרות (סעיף83) ששיעור הרזרבה בהם גבוה מ- 10% (תרשים3 ) וכן סעיפים נוספים שבאחריות משרד האוצר: משרד האוצר (סעיף5 ), גמלאות ופיצויים (סעיף12 ) וגמלאות לניצולי שואה (סעיף25 .) 38 תקציב המדינה לחישוב יחס זה כולל את סעיפים5 , 12 , 13 , 25 , 51 ו- 83 . 39 .סעיפים שאינם באחריות משרד האוצר 40 מדורגים לפי סדר יורד של השיעורים בשנת2018 . משרד האוצר | 261 שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב הרגיל נמצא כי בעשרה סעיפים של משרדי הוצאה בתקציב הרגיל קיימים באחת מהשנים2017 או2018 שיעורי רזרבה הגבוהים מממוצע שיעורי הרזרבה בכלל סעיפי תקציב המדינה והם מגיעים לכ- 10% ויותר מהתקציב בסעיפים אלה. מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקצ יבי הרזרבות ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע .התקציב הרגיל שיעור חריג של רזרבות בסעי פי תקציב הפיתוח מתוך16 משרדי ההוצאה שבהם היה שיעור הרזרבה10% ומעלה באחת מהשנים2017 או2018 , בשישה סעיפים נמצאו שיעורי רזרבות גבוהים בתקציבי הפיתוח (כמוצג בלוח2 ) 41 . לוח2 : סעיפים בתקציב הפיתוח שבהם שיעורי רזרבה גבוהים ביחס ,*לתקציב בסעיף2018-2012 מספר ה סעיף שם ה סעיף 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 60 חינוך 14% 5% 28% 0% 11% 42% 53% 67 בריאות 3% 5% 1% 0% 3% 20% 32% 53 משפטים ובתי משפט51% 75% 62% 12% 3% 29% 29% 70 שיכון 5% 10% 8% 3% 19% 16% 16% 76 תעשי יה 13% 5% 1% 0% 19% 11% 14% 79 פיתוח ה תחבורה 10% 3% 3% 1% 8% 12% 14% על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * ללא הסעיפים "דיור ממשלתי" (סעיף51 ) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 ) שבניהול משרד .האוצר בתשובה שמסר הממונה על התקציבים מר אמיר לוי למשרד מבקר המדינה ביוני2017 (להלן- תשובת אגף התקציבים) צוין כי בתקציבי הפיתוח, גובה ההוצאה ויכולת המשרד לבצע פרויקטים נקבעים על פי ההרשאה להתחייב ולא .על פי תקציב ההוצאה נטו בתשובה שמסר חשב משרד החינוך למשרד מב קר המדינה ביוני2017 (להלן- תשובת משרד החינוך) צוין כי "משרד החינוך מתוקצב על ידי משרד האוצר בתקציב הפיתוח ע"י תקציב 'הרשאה להתחייב'. תקציב המזומנים נקבע בהתאם לצפי הביצוע בפועל של משרד החינוך. משרד החינוך מעביר למשרד האוצר 41 .שם 262 |דוח שנתי 68ב שיעורי הרזרבות הגבוהים בסעיפי תקציב הפיתוח מעידים על ריכוזיות גבוהה הנתונה בידי אגף התקציבים גם בביצוע תקציב הפיתוח את הדרישה בגין התקציב הנדרש ומש רד האוצר מעביר את הסכום בהתאם לדרישה... כל אישור והעברה תקציבית כאמור, מבוצע באמצעות ועדת הכספים ."של הכנסת ומבוצע לאחר אישור הוועדה בתשובה שמסרה המבקרת הפנימית בהנהלת בתי המשפט למשרד מבקר המדינה ביולי2017 (להלן- תשובת הנהלת בתי המשפט) צוין כי "תקנת הרזר[ בה בשנים אלו2014-2013 ,] לא הופיעה בתקציב הנהלת בתי המשפט אשר יכולה לראות רק את פירוט התקנות שלה בלבד... הפרוייקטים של הבינוי מאושרים כפרויקטים ומתוקצבים על פי הערכות ותחשיבי עלות... שמתקבלים על ידי אנשי המקצוע. דבר המאפשר לדיור הממשלתי לצאת למכרז. לעיתים , תוצאות המכרז בפועל גבוהות מהאומדנים שנקבעו... לפיכך שיעורי הרזרבה בסעיפים אלו גבוהים מהרזרבות בתקציבים השוטפים, בהם ניתן להעריך בצורה מדוייקת יותר את העלויות בפועל... תקנות הרזרבה מנוהלות באופן בלעדי ע"י גורמי האוצר ואין לגורמי המשרד, כל אפשרות לבצע שימו ."ש בתקציב זה נמצא שיעור גבוה מאוד של רזרבות בסעיפים רבים בתקציב הפיתוח של תקציב המדינה. גם אם גובה ההוצאה ויכולת המשרדים לבצע פרויקטים נקבעים תחילה לפי תקציב ההרשאה להתחייב, הביצוע בפועל תלוי גם בהפשרת רזרבות על ידי אגף התקציבים בתקציב המזומן. שיעורי הרז רבות הגבוהים בסעיפי תקציב הפיתוח מעידים על ריכוזיות גבוהה הנתונה בידי אגף התקציבים גם בביצוע תקציב הפיתוח בשל שליטת .האגף בהפשרת תקציבי הרזרבה לשימוש המשרדים השפעת הריכוזיות בקביעת סכומי הרזרבה והפשרתם על אפקטיביות הממשלה השפעת הריכוזיות התקציבית על אפקטיביות הממשלה נבחנה במחקרים בארץ ובעולם. במחקר שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה בנובמבר2016 42 (להלן- המחקר מ- 2016 ,או דהן2016 ) צוין כי ריכוזיות תקציבית מגדילה את הסיכויים להבטיח משמעת תקציבית ויציבות מקרו- כלכלית בזכות השליטה המרכזית ולהשפיע לטובה על אפקטיביות הממשלה דרך צמצום האי-ודאות המקרו- כלכלית. מנגד, ריכוזיות תקציבית מוגברת עלולה לפגוע באוט ונומיה של משרדי הממשלה לנהל את תקציביהם בצורה אפקטיבית במונחים של יעילות43 ובמונחים של התאמת הפעילות הממשלתית לסל השירותים שהציבור חפץ בו. ריכוזיות תקציבית, המתבטאת בצמצום מרחב שיקול הדעת של הדרג המקצועי במשרדי ההוצאה, כרוכה בתת- ניצול של הידע המקצועי האמור להימצא בעיקר במשרדי ההוצאה ולא במשרד האוצר. עוד צוין במחקר מ- 2016 כי "צמצום מרחב שיקול הדעת של הדרג המקצועי במשרדי ההוצאה, שאחד מביטויו הוא הצורך באישור 42 ,"מומי דהן, "אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה המכון הישראלי לדמוקרטיה, מחקר מדיני ות , 114 ( 2016 .) 43 .תפוקה מרבית עבור תקציב נתון משרד האוצר | 263 משרד האוצר להסטת תקציבים מסעיף לסעיף, יוצר משחק מלחמה תקציבי "שעלול לפגוע אף הוא באפקטיביות של הממשלה44 . במחקר מ- 2016 צוין כי לפי מדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי לשנת 2014 45 , מקומה של ישראל אינו חריג לטובה או לרעה יחסית לדירוגה לפי רמת התוצר לנפש, ולמעשה היא "יושבת" על קו הקשר הסטטיסטי בין רמת ההכנסה לנפש ובין אפקטיביות הממשלה46 . עוד צוינו תוצאות של סקרים שעשה ארגון ה- OECD בשנים2003 , 2007 ו- 2012 , הבודקים את הריכוזיות בתהליך התקצוב. במחקר מ- 2016 נבנו מדדי ריכוזיות תקציבית מעודכנים לכל המדינות המפותחות, ובכלל זה ישראל, לשנים2013-2012 . לפי מדדים חדשים אלו, מידת הריכוזיות של תהליך התקצוב בישראל היא מהגבוהות ב .מדינות המפותחות :הריכוזיות הגבוהה בישראל באותן שנים ניכרה בכל שלבי תהליך התקצוב הכנת התקציב בממשלה, אישור התקציב בכנסת וביצוע התקציב47 . במחקר אחר של( Dahan and Strawczynski 2016 ) 48 (להלן- המחקר של דהן וסטרבצ'ינסקי) נמצא קשר שלילי בין מידת הריכוזיות התקציבית לאפקטיביות הממשלה על בסיס פאנל של מדינות ה- OECD . המחקר בדק את השפעת הריכוזיות התקציבית על אפקטיביות הממשלה בפיגור של שנתיים. זאת בשל משך הזמן הנדרש להשפעה של שינוי מדיניות על אפקטיביות הממשלה49 . על פי ממצא זה הסיק דהן במחקרו מ- 2016 כי "יש רגליים לס ברה שריכוזיות גדולה "יותר של תהליך התקצוב מלווה באפקטיביות נמוכה50. כמו כן במחקר של דהן וסטרבצ'ינסקי נמצא קשר שלילי מובהק סטטיסטית בריכוזיות בשלב ביצוע התקציב51 וקשר שלילי אך לא מובהק בשלב הכנ ת התקציב ושלב החקיקה בכנסת . ה חוקרי ם הסיק ו אפוא במחקרם שריכוזיות תק ציבית חשובה יותר 44 ,דהן2016 ', עמ50-49 . 45 המדד הכולל לאיכות הממשל או המשילות של הבנק העולמי מורכב משישה מדדים לרבות מדד אפקטיביות הממשלה. מדד אפקטיביות הממשלה מציג תמונה רב- ממדית על איכות תפקוד הממשלה. המדד נותן ביטוי להע ,רכה הסובייקטיבית של מגוון רחב של פעילויות ממשלתיות כמו תחבורה ציבורית, תשתיות כבישים ורכבות, מערכת החינוך, הכיסוי הגאוגרפי של שירותי הממשלה כמו בריאות וחינוך, איכות הדרג המקצועי בשירות הציבורי ומידת העקביות ותכנון ארוך טווח בעיצוב המדיניות הציבורית. ראו ד ,הן2016 ', עמ18 . 46 לפי מדרג רגיל של מדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי (ללא התייחסות לרמת התוצר לנפש), ישראל ממוקמת רק במקום ה- 21 מתוך34 מדינות ה- OECD (המקום הראשון מייצג את האפקטיבית הגבוהה ביותר באופן יחסי), והמדד עבור ישראל נמצא בתוך תחום הטעות של מ מוצעOECD . 47 ,דהן2016 ', עמ105 , 112-108 . 48 :ראו Dahan, Momi and Strawczynski, Michel, Budget Institutions and Government Effectiveness (November 2016). CESifo Working Paper Series No. 6219. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2898132 49 אפקטיביות הממשלה מבוססת על נתונים לשנים2014 , 2009 , 2005 ו- 1996 . ריכוזיות בתהליך התקצוב מבוססת על נתונים לשנים2012 , 2009 , 2003 ו- 1991 . השפעת נתוני1991 נבדקה בפיגור של חמש שנים על אפקטיביות הממשלה בשנת1996 מפני שזו השנה הראשונה שעליה .יש נתונים 50 ,דהן2016 ', עמ51 . 51 ברמת מובהקות של5% . 264 |דוח שנתי 68ב קביעת שיעורי רזרבה גבוהים מאוד במספר רב של סעיפי תקציב , שלא ניתן להפשירם בשלב ביצוע התקציב ללא אישור של אגף התקציבים ,עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה למשמעת פיסקלית בשלב הכנת התקציב ובשלב החקיקה ,אך פחות בשלב ביצוע התקציב52 . השיעור הגבוה של רזרבות במספר רב של סעיפים וכן ממצאים שעלו במחקרים על הריכוזיות הגבוהה בהליך התקצוב בישראל ועל הקשר השלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה מעלים חשש שקביעת שיעורי רזרבה גבוהים מאוד במספר רב של סעיפי תקציב, שלא ,ניתן להפשירם בשלב ביצוע התקציב ללא אישור של אגף התקציבים .עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהממונה על התקציבים יבחן את השיעור הראוי של רזרבות בסעיפי התקציב תוך מציאת איזון בין הצורך בשמירה על משמעת פיסקלית מחד גיסא ובין שיפור אפקטיביות הממשלה מאידך גיסא, וי ציג את ממצאי הבחינה לממשלה. בבחינה האמורה לעיל יש להתחשב בקיומם של הכללים לשמירה על משמעת .פיסקלית הכוללים את מגבלת ההוצאה, מגבלת הגירעון והנומרטור תקצוב רזרבות יה עדר מתודולוגיה סדורה לקביעת שיעורי הרזרבות להתייקרויות ו שיעורי ה רזרבות הפיסקליות במסמכי הנחיות פנימיות של אגף התקציבים נקבעו הנחיות לביצוע הפרשות לרזרבות להתייקרויות ולרזרבות הפיסקליות53 בשיעורים ובמיונים שנקבעים על .ידי צוות מקרו באגף התקציבים בלוח3 מופיע פירוט של סוגי הרזרבות שאליהן יש להפריש לפי הרמה העליונה של עץ המיון הכלכלי של תקציב המד ינה, ובלוח4 מופיעים שיעורי ההפרשה שנקבעו באגף התקציבים לרזרבות להתייקרויות ולרזרבות הפיסקליות בתקציבי המדינה לשנים2011 עד2018 . 52 במחקר נשללה קיומה של סיבתיות הפוכה(reverse causality) , ולפיה הקשר השלילי נובע מאפקטיביות הממשלה המסבירה ריכוזיות בהליך התקציב. כלומר הסיבתיות ההפוכה לא .נמצאה מובהקת סטטיסטית 53 במסמכי ההנחיות של אגף התקציבים הן נקר."אות "רזרבות ליעד ההוצאה משרד האוצר | 265 שיעורי הניכוי של הרזרבה להתייקרויות ושל הרזרבה הפיסקלית אינם מבוססים על מתודולוגיה כלשהי לוח3 :הפרשה לרזרבות לפי עץ המיון הכלכלי של תקציב המדינה קוד המיון שם המיון סוג הרזרבה להפרשה 001 שכר רזרבה להתייקרויות 002 קניות )רזרבה ליעד ההוצאה (פיסקלית 003 תשלומי העברה רזרבה להתייקרויות 007 השקעה ישירה )רזרבה ליעד ההוצאה (פיסקלית המקור :מסמך אגף התקציבים- הנחיות להכנת תקציב2018-2017 - נספח שנתי עדכני לוח4 : שיעורי ההפרשה לרזרבה להתייקרויות ולרזרבה הפיסקלית 2018-2011 )(באחוזים סוג הרזרבה 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 להתייקרויות 2 3 3 3 0 3 3 3 )ליעד ההוצאה (פיסקלית2 3 5 3 ( 1.4 *) 0 3 3 3 המקור :מסמכי הנחיות להכנת תקציב לשנים השונות של אגף התקציבים ונתוני האגף * נקבע במקור ל- 3%, ועודכן על ידי אגף התקציבים ל- 1.4% בעקבות החלטת ממשלה1014 מ- 8.12.13, אשר ביטלה את העלאת שיעורי מס הכנסה ליחידים שיועדה ל- 1 בינואר2014 .ושמומנה בין היתר על ידי הפחתה ברזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה בסעיפי התקציב ניתן לראות מנתוני לוח4 שברוב השנים שיעור ההפרשה לרזרבה להתייקרויות ולרזרבה הפיסקלית הוא קבוע ועומד על3% . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי שיעורי הניכוי לרזרבה להתייקרויות שנקבעים על ידי אגף התקציבים אינם קשורים לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים, וכי שיעורי הניכוי של רזרבה זו ושל הרזרבה .הפיסקלית אינם מבוססים על מתודולוגיה כלשהי לעניין הרזרבות להתייקרויות השיב הממונה על התקציבים בתשובת האגף כי "האומדנים הצפויים של מדדי המחירים מתוקצבים במלואם במסגרת מקדמי התקציב ועל כן קביעת שיעורי הרזרבה אינה מתחשבת בהם ואינה אמורה להתחשב בהם. הרזרבה להתייקרות בתקציב משמשת בעיקר כאומדן להיקף התשלומים בגין שכר שלא ישולמו למטרה זאת לאור שינויים בהנחות לגבי היקף הגידול בשכר באותה שנה הנובע ממשתנים שאינם במודל השכ ר וכן ."מהיקף המועסקים בפועל 266 |דוח שנתי 68ב כאמור, סעיף12 (ג) לחוק יסודות התקציב מסדיר את דרך השימוש ברזרבות להתייקרויות, וראוי ששיעור הניכוי של רזרבות אלו יהיה קשור לאומדנים הצפויים של מדדי המחירים. אם אגף התקציבים מעוניין לנכות חלק מתקציבי השכר וההעברות ללא קשר לאומדנים הצפויים של מדדי .המחירים, עליו לקבוע לכך רזרבה ייעודית ולנמק את דרך קביעתה לעניין הרזרבות לעמידה בכללים הפיסקליים הסביר הממונה על התקציבים בתשובת האגף כי "בחינת שיעורי הביצוע של כלל תקציב המדינה בדיעבד הינו לטעמנו המדד הטוב ביותר להיקף הרזרבה התקצ ...יבית שנדרש להקצות מטרתן של הרזרבות הפיסקאליות הינה בראש ובראשונה שמירת מסגרת התקציב הקבועה בחוק... בעשור האחרון... למעט השנים2013-2012 שיעור הביצוע של תקציב המדינה עמד על בין99% ל- 100% ועל כן לא נדרשנו לתקף את שיעור הרזרבה הפיסקאלית. לאחר ששנת התקציב2012 הסתיימה בעודף ביצוע ולאור תחזיות הביצוע לשנה זו, הוחלט על העלאה של שיעור הרזרבה הפיסקאלית מ- 3% ל- 5% בשנת2013 . החלטה דומה להעמיד את שיעור הרזרבה על0% התקבלה בשנת2015 לאחר בחינת המצב הפיסקאלי הספציפי ."של שנה זו בדוח מיוחד של מבקר המדינה מ- 2014 54 צוינ ו דעות שונות בקרב הצוות המקצועי והנהלת משרד האוצר ובנק ישראל בנוגע למאפייני הגירעון שהתפתח בשנת2012 - מבני, מחזורי או משולב- ובנוגע ליעילות השימוש במייצבים אוטומטיים55 . בדוח צוין כי "לא נמצא כי תוכללו הדעות השונות לכדי מסקנה בדבר חלקו המבני של הגירעון והמ דיניות הנדרשת לטיפול בו. בפועל אימץ משרד האוצר מדיניות של שימוש במייצבים האוטומטיים המיועדים לסביבה כלכלית המאופיינת בגירעון מחזורי. על משרד האוצר לבצע בדיקה מקצועית של התנאים הכלכליים המבדילים בין גירעון מבני לגירעון מחזורי... בדיקה זו תוכל לסייע למקבלי ה החלטות בעתיד לאפיין את סוג הגירעון- מבני, מחזורי או משולב- "ותשמש בסיס לקביעת המדיניות הפיסקלית המתאימה56 . 54 ,מבקר המדינה משרד האוצר- הכנת תקציב2012-2011 ועמידה ביעד הגירעון ( 2014 ) (להלן- הדוח המיוחד מ- 2014 '), עמ34-32 . 55 גירעון מחזורי הוא החלק בגירעון התקציבי הנובע ממחזור עסקים (תנודות תקופתיות של גאות ומיתון בפעילות הכלכלית). גירעון מבני הוא גירעון תקציבי מנוכה מחזור עסקים, הנובע מפער מובנה בין ההוצאות לתחזית ההכנסות, כלומר ללא השפעה של מחזור עסקים. מייצבים אוטומטיים הם כ לי מדיניות במערכת הכלכלית, שמיועדים ליצור לחצים נגדיים למגמות שונות במשק, כגון מיתון או עלייה וירידה של מחזור עסקים, ולמתן אותם, בלי שינוי חקיקה או התערבות ממשלתית רשמית. לפי התפיסה הקנסיאנית יש לנקוט גישה פיסקלית מרחיבה בתקופה של שפל במחזור העסקים, ולנקוט גישה פיסקלית מצמצמת בשנות גאות. לדוגמה שימוש במייצבים אוטומטיים לפיהם הממשלה נמנעת מצמצום הוצאותיה בתקופה של גירעון .מחזורי מאפשרת לביקוש של הממשלה (שלא צומצם) לתרום לפעילות הכלכלית 56 לעניין יעילות השימוש במייצבים אוטומטיים והצורך להבחין בין גירעון מבני לגירעון מחזורי ולגירעון משולב ראו הדוח המיוחד מ- 2014 ', עמ34-32 . משרד האוצר | 267 על הממונה על התקציבים לקבוע את סכומי הרזרבה הנדרשים לעמידה בכללים הפיסקליים, את שיעור הניכוי לרזרבה להתייקרויות ואת שיעורם מתקציב המדינה על בסיס מתו דולוגיה וחישובים, ולנמק את הסיבות לשיעורי הניכוי הפרטניים. ההחלטה על הפשרת רזרבה פיסקלית או אי- הפשרתה תלויה גם בהחלטה על שימוש או אי- שימוש ב"מייצבים אוטומטיים", שיעילות השימוש בהם מושפעת מהבדלים במאפייני הגירעון המתפתח (מבני, מחזורי או משולב). ראוי ששיקולי ם אלה יובאו בחשבון .מראש בקביעת גודל הרזרבה ושיעורה מהתקציב קביעת רזרבה פיסקלית ורזרבה להתייקרויות שלא לפי הנהלים כאמור, בלוח4 )מופיעים שיעורי הרזרבות להתייקרויות (ממיוני שכר והעברות ורזרבות פיסקליות (ממיוני קניות והשקעה). משרד מבקר המדינה בדק את שיעורי הרזרבות שנוכו בפועל מסעיפי התקציב השונים בתקציבי השנים 2018-2015 . תוצאות הבדיקה העלו סטיות בשיעורי הניכוי בפועל בהשוואה לנוהלי הכנת התקציב של אגף התקציבים. ל- 34 סטיות ב- 7 סעיפים לא ניתן הסבר מספק, וסטיות אלה הן כ- 7% מתוך500 ניכויים שנבדקו בסעיפים השונים בשנים2018-2015. חלק מהסטיות נובעות מאי- הקפדה על שיעורי הרזרבה בסעיפים שבאחריות משרד האוצר, הכוללים את סעיפי ההוצאות השונות והוצאות פיתוח אחרות, וחלק מהסטיות נובעות מטעויות טכניות57 . נמצא כי בחלק מהמשרדים ניכה אגף התקציבים שיעורים שונים ממה שקבע בנהליו, וא ף היו סעיפי תקציב שמהם לא נוכו רזרבות כלל. אי- הקפדה על שיעורי הניכוי מתקציבים שבשליטת משרד האוצר יכולה להיגרם מהיעדר מתודולוגיה סדורה לקביעת היקף הרזרבה הנדרשת או שיעורה מהתקציב כאמור לעיל. ניכוי בשיעורים השונים מהשיעורים שקבע האגף בנהליו משפיע על שיעורי ה ניכוי של הרזרבות הפיסקליות .ושל הרזרבות להתייקרויות מסך התקציב בסעיף על הממונה על התקציבים להקפיד על ניכוי רזרבות בשיעורים שהם בהתאם לשיעורים בנהליו ובהתאם לכללי מינהל תקין. קביעה של היקף או שיעור מהתקציב של הרזרבה הפיסקלית ושל הרזרבה להתייקרויות תשמש גם לבקרה על שיעורי הרזרבה המנוכים בהתאם לנהלים58 . 57 הסטיות היו בסעיפים גמלאות ופיצויים (סעיף12 ), הוצאות שונות (סעיף13 ), משרד המדע הטכנולוגיה והחלל, התרבות והספורט (סעיף19 ), משרד התקשורת (סעיף39 ), מפעלי מים (סעיף73), תקציב הפיתוח של מש רד התחבורה והבטיחות בדרכים (סעיף79 ) והוצאות פיתוח אחרות (סעיף83 .) 58 זאת משום שסכום מכפלת שיעורי הניכוי בתקציבים לפי מיונים כלכליים צריך להתאים להיקף .הרזרבה שנקבע מראש 268 |דוח שנתי 68ב השפעת קביעת הרזרבה הפיסקלית על סעיפי התקציב קביעת הרזרבות להתייקרויות ולרזרבה הפיסקלית בשיעורים קבועים מהתקציב לפי מיון כלכלי מבוצעת כאמור על ידי אגף התקציבים. הקביעה של ניכוי שיעור ( קבוע לכל הרזרבות3% ( ) אמורה להביא לניכוי זהה מסך תקציב הסעיף3% ) .ברוב הסעיפים סעיף12 (ג) לחוק יסודות התקציב מסדיר את השימוש ברזרבות להתייקרויות כך שהן ישמשו רק לכיסוי התייקרויות בתכנית קיימת59 . כלומר רזרבות אלה יועדו על ידי המחוקק להיות רזרבה משרדית. לעומת זאת, חוק יסודות התקציב אינו מסדיר את השימוש ברזרבה הפיסקלית, אשר לפי אגף התקציבים מיועדת לא רק לעמידה ביעדים הפיסקליים, כשמה, אלא גם לשינוי סדרי עדיפויות במהלך שנת התקציב. הרזרבה הפיסקלית נתפ סת אפוא לא כרזרבה משרדית אלא .כרזרבה שאמורה לשרת את כל תקציב המדינה כאמור הרזרבה הפיסקלית כוללת שתי רזרבות: רזרבה לעמידה בכללים הפיסקליים, המנוכה מתקציב המיון הכלכלי לקניות, ורזרבה לעמידה בכלל ההוצאה, המנוכה מתקציב המיון הכלכלי להשקעה. משרדים עתירי תקציב ה ממוין במיונים כלכליים אלה סופגים אפוא ניכוי גבוה יחסית בתקציבם על ידי אגף התקציבים בעת קביעת התקציב לטובת עמידה בכללים הפיסקליים כפי .שיובא להלן בתרשימים4 ו- 5 שלהלן מובאים שיעורי התקציב הממוינים לקניות ושיעורי התקציב הממוינים להשקעה בהתאמה לפי סעיפי התקצ יב לשנת2017 . 59 שם נקבע כי שר האוצר רשאי, בהודעה לוועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב "רזרבות .להתייקרויות", ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכנית קיימת משרד האוצר | 269 תרשים4 : שיעור התקציב הממוין במיון הכלכלי לקניות מכלל הסעיף ( התקציבי2017 ) על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * התרשים כולל רק את המשרדים שבהם שיעור התקציב של המיון הכלכלי לקניות היה גבוה מכ- 0.1% .מתקציב הסעיף 270 |דוח שנתי 68ב תרשים5 : שיעור התקציב הממוין במיון הכלכלי להשקעה מכלל הסעיף ( התקציבי2017 ) על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * שיעור גבוה מ- 100% מתקבל בשל קיומן של העברות פנים תקציביות אל הסעיף. שיעורי הניכוי .הם של רזרבות בסעיפי תקציב הפיתוח דרך קביעת רזרבות אלה דומה ל קביעת קיצוצים רוחביים בשיעור קבוע( flat ) שעליו מחליטה הממשלה מפעם לפעם, והקיצוץ הרוחבי מחושב בעיקר כקיצוץ בשיעור קבוע מתקציבים הממוינים לקניות ולהשקעה בבסיס התקציב של המשרד או כקיצוץ לרזרבה הכללית למימון פעילויות אחרות במסגרת שינוי סדרי העדיפויות של הממשלה. גם קיצוצים אלה ממומנים על ידי הסעיפים עתירי התקציבים הממוינים לקניות ולהשקעה, שהיכולת לקצץ בהם גבוהה .הרבה יותר מהיכולת לקצץ בתקציבים "קשיחים" כדוגמת שכר :מבקר המדינה העיר כבר לפני יותר מעשור על חוסר היעילות שבקיצוץ אחיד "עיקר ההפחתות בשנים2004-2003 חלו בתקציבים המיועדים לקניות, למימון פעולות , לפיתוח תשתיות ולתמיכות, שהם רוב החלק הגמיש בתקציב. ואולם דווקא ההוצאות בתקציבי הפיתוח מגבירות צמיחה ותעסוקה, ולפי יעדי התקציב ,'ניתנה להן עדיפות... אף שההפחתות מוצגות כ'הפחתות רוחביות בשיעור אחיד בפועל יש הבדלים ניכרים בשיעור ההפחתה בכל סעיף, מאחר שמשקלם של .החלקים 'הגמישים' שונה בכל אחד מסעיפי התקציב שההפחתה חלה עליהם ,מן הראוי ששיעורי ההפחתה האפקטיביים בכל אחד מסעיפי התקציב והמשמעות הנובעת מכך על שיעור הצמיחה והפעילות המשקית, יוצגו בפני "הממשלה60 . 60 דוח55ב ', עמ241 . משרד האוצר | 271 ,בעוד שקיצוצים רוחביים מוצהרים מבוצעים בהתאם להחלטת ממשלה הניכוי ,לרזרבות הפיסקליות, שמהווה למעשה שינוי בסדרי עדיפויות של הממשלה לרוב מלווה בניכויים לא- מוצהרים מההוצאות בתקציב, בלי שהמשמעויות שלו הוצגו לממשלה, נדונו בה ונקבעו בהחלטה שלה בהתאם לסדרי העדיפויות שלה, ובלי שמשמעויות אלו והשינויים בסדרי העדיפויות המוצ הרים של הממשלה נחשפים לציבור בצורה שקופה וישירה. משרד מבקר המדינה העיר כבר בדוח55 ב כי "מאחר שבדיונים על התקציב הממשלה מאשרת את היעדים המקרו- כלכליים העומדים בבסיס החלטותיה על תקציב השנה הבאה בהם יעדי הגירעון והצמיחה, ומקבלת החלטות בעניינים שונים, מן הראוי שאג"ת [אגף התקציבים] יציג לפניה... את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות "שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות61 . בתרשים6 ובתרשים7 ,מופיעים שיעורי הניכוי מתקציב הסעיפים השונים המחושבים בהתאם לנהלים של אגף התקציבים ממיון כלכלי לקניות ולהש קעה .בהתאמה 61 שם ', עמ247 . 272 |דוח שנתי 68ב תרשים6 : שיעור הניכוי לרזרבה לעמידה בכלל הפיסקלי בגין המיון ( *הכלכלי לקניות מהתקציב המקורי2017 ) על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * הנתונים הם בהתאם לנוהלי אגף התקציבים הקובעים את שיעור הניכוי. שיעורי הניכוי לרזרבה לעמידה בכלל הפיסקלי בכנסת ובמשרד מבקר המדינה נקבעים על ידי המשרדים והם מוצגים .לצורך השוואה בלבד משרד האוצר | 273 שיעור הניכוי שמבצע אגף התקציבים לרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב .הדבר משפיע על סדרי העדיפויות של הממשלה בלי שהיא קיימה דיון על כך וללא שקיפות כלפי הציבור תרשים7 : שיעור הניכוי לרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה* בגין המיון ( **הכלכלי להשקעה מהתקציב המקורי2017 ) על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * הנתונים הם בהתאם לנוהלי אגף התקציבים הקובעים את שיעור הניכוי. שיעורי הניכוי הם של .רזרבות סעיפי תקציב הפיתוח ** שיעור גבוה מ- 3% בניכוי לפי נוהלי אגף התקציבים מתקבל משיעור מיון להשקעה הגבוה מ- 100% מסך התקציב בסעיף בשל קיומן של העברות פנים תקציביות אל הסע יף (בסעיפים "משרד הבריאות" ו"הוצאות פיתוח אחרות"). בסעיף "דיור ממשלתי" שיעור המיון להשקעה גבוה בשיעור ניכר מתקציב הסעיף בשל שיעורים גבוהים מאוד של העברות פנים תקציביות (למעלה מ- 100% מתקציב הסעיף), ולכן אגף התקציבים מנכה את הרזרבה מתקציב הסעיף ולא מהתקציב ב.מיון הכלכלי להשקעה נמצא כי אופן קביעת הרזרבות בסעיפי התקציב השונים גורם לכך ששיעור הניכוי בפועל שמבצע אגף התקציבים לרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב. על סעיפי תקציב שהם עתירי קניות והשקעה מוטל למעשה שיעור ניכוי גבוה יותר מאשר שיעור הניכוי שמוטל על סעיפים שאינם כאלה. הדבר משפיע בפועל על סדרי העדיפויות של הממשלה בלי שקיימה דיון והחלטה על ההשפעה וללא שקיפות כלפי הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים גם על אי- תיקון הליקוי שהעלה מבקר המדינה כבר בשנת2005 בנוגע לצורך להציג לממשל ה את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות .שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות בתשובת אגף התקציבים צוין כי "אין הבדל מובהק בין אחוז הרזרבות לעמידה ביעדים הפיסקליים אשר מועברות לרזרבה הכללית לבין אחוז הרזרבות להתייקרויות אשר מועברות לרזרבה הכללית ועל כן הטענה לפיה יש הפחתה 274 |דוח שנתי 68ב רוחבית לא אחידה בין משרדי הממשלה בהתאם לתמהיל התקציב שלהם אינה נכונה. לצד זאת, אגף התקציבים מתחייב כי החל מהליך אישור תקציב המדינה לשנת2019 תוצג לממשלה ההפרדה בין תקציבי הקניות והשכר עבור כלל סעיפי התקציב. הפרדה זאת תאפשר דיון לגבי הבסיסים מהם נגזרים הרזר בות הפיסקאליות... במרבית השנים לא חל שינוי בשיעור ההפרשה של הרזרבות ובכך הלכה למעשה לא חל כל שינוי 'בסדרי העדיפויות של הממשלה'... בשנה בה נקבעה רזרבה פיסקאלית בשיעור של3% , תקציבו האפקטיבי של משרד ממשלתי שתקציב הגג שלו הוא100 מלש"ח הינו97 מלש"ח ועל כן לא חל שינוי בסדרי העדיפויות... ההחלטות התקציביות של הממשלה אינן נגזרות מהיקף הרזרבה ועל כן הטענה לפיה יש להציג לממשלה את היקף הרזרבות על ."מנת שזאת תוכל לקבל החלטות מושכלות יותר אינה רלוונטית עיבוד שעשה משרד מבקר המדינה לנתוני אגף התקציבים מעלה כי קיימים הבד לים בין שיעורי הרזרבות לעמידה ביעדים הפיסקליים אשר מועברים לרזרבה הכללית לצורך העברה בין סעיפים לבין שיעורי הרזרבות להתייקרויות אשר מועברות לרזרבה הכללית, כפי שמוצג בתרשים8 :להלן תרשים8 : התפלגות סכומי העברות מהרזרבה הפיסקלית ומהרזרבה להתייקרויות בין סעיפ ים (דרך הרזרבה הכללית) ובתוך הסעיף בשנים 2016-2013 על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. בתרשים8 ניתן לראות כי בכל אחת מהשנים2016-2013 שיעורי הרזרבה הפיסקלית שהועברו לרזרבה הכללית גבוהים בשיעור ניכר מאלה שנותרו משרד האוצר | 275 בסעיפים, ואילו שסכומי הרזרבה לה תייקרויות נותרו ברובם בסעיפים שמהם הם נוכו62 . על אגף התקציבים לא להסתפק רק בהצגת ההפרדה בין תקציבי הקניות והשכר אלא אף להציג לממשלה את היקף הרזרבה הפיסקלית הנדרשת ואופן חלוקתה ואת השפעתה על סעיפי התקציב השונים. הצגת השפעת הניכוי על היקף התקציבים הניתנים לבי צוע על ידי משרדי הממשלה תאפשר לממשלה לקבל החלטה מושכלת בקביעת סדרי העדיפויות הנגזרים מכך בסעיפים השונים, ואף להציג את החלטתה בנושא לפני הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים גם על אי- תיקון הליקוי שהועלה בדוח55 ב, שלפיו לא מוצגים לממשלה השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות. על אגף התקציבים לתקן לאלתר ליקוי .זה תקצוב הסכמים קואליציוניים ברזרבה הפיסקלית בדצמבר2016 החליטה הממשל ה63 (להלן- החלטה2177 ), בין היתר, כי הסכומים ליישום הסכמים קואליציוניי ם יתוקצבו ברזרבה ייעודית בכל אחד מהסעיפים שאליהם הם מיועדים. זאת, למעט במקרים שבהם התקבלה חוות דעת משפטית ולפיה ניתן להעביר את התקציבים לתכניות הייעודיות. בסוף 2016 התקבלו בוועדת הכספים החלטות על הקצאת כספים לפי סדרי עדיפויות של חלק מחברי הכנסת, שחלק מהכספ ים גם תוקצב ברזרבה הפיסקלית64 . בשנים2018-2017 נמצאו תקציבים ליישום הסכמים קואליציוניים שתוקצבו ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה וברזרבה לעמידה בכללים הפיסקליים, שהן .כאמור רזרבות פיסקליות 62 כך לדוגמה, בשנת2016 כ- 78% מתקציב הרזרבה הפיסקלית עבר בין סעיפים דרך הרזרבה הכללית ורק כ- 22% עבר לשימושים אחרים בתוך הסעיף. כ- 63% מתקציב הרזרבה ל התייקרויות עבר לשימושים אחרים בתוך הסעיף ורק כ- 37% .עבר בין סעיפים דרך הרזרבה הכללית 63 החלטה2177 מ- 18.12.16 . 64 פירוט של הסכומים ליישום הסכמים קואליציוניים ושל כספים שהוקצו לפי דרישת חברי כנסת :מופיע באתר האינטרנט של משרד האוצר http://mof.gov.il/BudgetSite/statebudget/BUDGET2017_2018/Pages/default.aspx 276 |דוח שנתי 68ב נמצא כי בתקציב המדינה לשנים2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים וכספים שעליהם החליטה ועדת הכספים במסגרת הסכמות עם חברי כנסת כרזרבה פיסקלית בניגוד להחלטת ממשלה 2177 , שקבעה כי יש לתקצבם כרזרבות ייעודיות. רזרבה פיסקלית אינה רזרבה משרדית ייעודית, שכן עליה לשמש לשמירה על הכללים הפיסקליים, ורק כשמתברר שאין צורך בשימוש זה היא יכולה לשמש לשינוי סדרי העדיפויות של הממשלה. תקצוב כספים קואליציוניים ברזרבות פיסקליות מטשטש את הגבולות בין המטרות של הרזרבות השונות ומקשה על הציבור והכנסת את הבקרה על הסכומים המוקצים .לכל אחת מהמטרות בתשובת אגף התקציבים נכתב כי "על דעת הלשכה המשפטית במשרד האוצר ולאחר תיאום מול מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים נבהיר כי דרך הפעולה שנקטנו, שלפיה התקציבים הקואליציוניים תוקצבו תחת הרזרבות הפיסקליות בסעיפי המשרדים ולא בתקנות רזרבה 'ייעודיות', מתיישבת בצורה טובה יותר עם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שאחד מעקרונותיה הבסיסיים הוא שאין 'לסמן' בתקציב כספים פוליטיים (סעיפים20 , 22 ו- 28 .)להנחיה נבהיר בנוסף כי בנסיבות אלו, לא הייתה בידי אגף התקציבים אפשרות טובה ."יותר מאשר תקצוב ההסכמים הקואליציוניים במסגרת הרזרבות הפיסקליות הצוות המקצועי במשרד המשפטים כתב לאגף התקציבים ביוני2017 בעקבות " הערת הביקורת כי אנחנו מסכימים לכך שהדרך שבה פעלתם ][אגף תקציבים מתיישבת בצורה טובה יותר עם הנחיית היועץ שלפיה אין'לסמן' בתקציב כספים פוליטיים (סעיפים28,22,20 להנחיה). משכך, נראה לנו נכון לפרש את החלטת הממשלה כך שהכספים הפוליטיים שמפורט ים בנספח הם ייעודיים והם יתוקצבו ברזרבה עד להשלמת הבדיקות, ושלא נדרש לפתוח תקנה ייעודית חדשה'הצבועה' ככסף פוליטי. בעתיד ניתן יהיה לחשוב על ניסוח יותר מדויק להחלטת הממשלה". משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כי מעיון בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה1.1801 ממר ץ2015 בדבר "יישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית" עולה כי אין בהוראות הכלולות בה כל היתר או הוראה שלפיהם יש לכלול כספים קואליציוניים ברזרבות הפיסקליות שבתקציב. אדרבה, נקבע במפורש כי "התקציבים שהובטחו במסגרת ההסכמים הפוליטיים התקציביים ישולבו בתקציב ה משרד הרלוונטי "לפעילות לה יועדו, תחת הפעילות הרלוונטית לאותו משרד- מכאן שגם לפי ההנחיות נדרשת שקיפות ב נוגע לסוג הפעילות שלשמו נועדו הכספים. נוכח האמור, על אגף התקציבים לקבוע מנגנון רזרבה מתאים יותר, שיהווה אכסניה זמנית של הסכומים ליישום הסכמים פוליטיים וק ואליציוניים שטרם נקבעו עבורם תכניות ביצוע ייעודיות. מנגנון זה יאפשר את קיום הפיקוח, הבקרה והשקיפות הנדרשים והמתאימים לכספים אלה בלי לעשות שימוש ברזרבה הפיסקלית כאכסניה לצרכים .שאינם עומדים בקנה אחד עם ייעודה משרד האוצר | 277 אגף התקציבים לא פעל לקביעת סעיף רזרבה להוצאות פיתוח .זאת בניגוד לכוונה המשתקפת בחוק יסודות התקציב ליצור הפרדה בין התקציב הרגיל לתקציב הפיתוח היעדר סעיף "רזרבה ל"הוצאות פיתוח משרד מבקר המדי נה העיר כבר לפני כעשור על הנחיצות של סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח", וציין כלהלן: "לפי סעיף2 לחוק יסודות התקציב, בתקציב המדינה שני חלקים, תקציב רגיל המשמש לצריכה ממשלתית וכולל את ההוצאות הרגילות של הממשלה ותקציב פיתוח וחשבון הון המשמש להשקעות של הממשלה ולהוצא ות ההון שלה. חלוקת התקציב לשניים נועדה, בין היתר, למנוע העברת תקציבים מסעיפי תקציב פיתוח לסעיפי תקציב רגיל כדי שייעוד התקציבים לא ישונה מהשקעה לצריכה... השימוש שעושה אגף התקציבים בסעיף הרזרבה הכללית כתחנת ביניים להעברות בין סעיפי תקציב והיעדר סעיף 'רזרבה ל הוצאות פיתוח' כמתחייב מסעיפים11(ה) ו- 12 (א) לחוק יסודות התקציב "פותחים פתח לסטייה ממטרה זו ולשינוי סדרי עדיפויות של הממשלה65 . הועלה כי תופעה בעייתית זו ממשיכה להתקיים; להלן כמה דוגמאות להעברת תקציבים בין תקציב הפיתוח לתקציב הרגיל בשנת2016 באמצעות סעיף הרזרבה הכללית כתחנת ביניים: העברה של כ- 119.6 מיליון ש"ח מסעיף הוצאות פיתוח אחרות (סעיף83 ) לסעיף משרד החוץ (סעיף09 ) 66 ; העברה של כ- 5.2 מיליון ש"ח מסעיף שיכון (תקציב פיתוח- סעיף70 ) לסעיף המרכז למיפוי ישראל (סעיף43 ) 67; העברה של כ- 3.7 מיליון ש"ח מסעיף פיתוח הת יירות (סעיף78 ) לסעיף משרד התיירות (סעיף37 ) 68 . .נמצא כי אגף התקציבים לא פעל לקביעת סעיף רזרבה להוצאות פיתוח זאת בניגוד לכוונה המשתקפת בחוק יסודות התקציב ליצור הפרדה בין התקציב הרגיל לתקציב הפיתוח, לרבות מגבלות על העברות בין התקציבים כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה תקין שליקוי זה, שכבר הועלה בדוח שנתי57ב שפורסם לפני כעשר שנים, טרם תוקן. אי- קביעת רזרבה להוצאות פיתוח והשימוש שעושה אגף התקציבים בסעיף הרזרבה הכללית כתכנית מעבר של תקציבי פיתוח לתקציבים רגילים אינם עולים בקנה אחד עם כוונת המחוקק. העב רות כאלה, הגם שהן מאושרות בוועדת הכספים של הכנסת במהלך השנה, אינן מועברות לדיון ולהחלטה בממשלה, ולכן הן מאפשרות פתיחת פתח לסטייה .מסדרי העדיפויות שנקבעו בין צריכה שוטפת לבין השקעה על הממונה על התקציבים לפעול לקביעת רזרבה להוצאות פיתוח ולנהלה בהתאם לחוק יסודות התקציב, ולהימנע משימוש ברזרבה .הכללית כתכנית מעבר של תקציבי פיתוח 65 ,מבקר המדינה דוח שנתי57ב ( 2007 ) (להלן- דוח57 ב), "ניהול העודפים והרזרבה הכללית 'בתקציב המדינה", עמ247 . 66 מספרי הפנייה לוועדה- 199 עד204. בסך הכול הועברו למשרד החוץ כ- 130.8 ,מיליון ש"ח ומהם כ- 30 מי ליון ש"ח בלבד יועדו לפרויקטים של בינוי ושיפוץ מבנים ויתר התקציב שהועבר .יועד לשימושים של תקציב רגיל 67 מספרי הפנייה לוועדה- 151 עד152 . 68 מספרי הפנייה לוועדה- 255 עד256 . 278 |דוח שנתי 68ב אי-בחינ ת ה ו אי-עדכו נה של הנחת זחילת שכר במשך קרוב לעשור אומדני השינויים בשכר הממשלתי מחושבים על ידי אגף התקציבים. אומדני השינויים הללו הם תוצאה של השפעת השינויים של הסכמי שכר שוטפים (המצריכים אישור מחודש של המעביד) ושל זחילת שכר שאינה מצריכה אישור מחודש של המעביד. מרכיבי זחילת הש ,כר העיקריים הם תוצאה של קידום ותק .קידום בדרגות והשכלה משיחות של צוות הביקורת עם אגף התקציבים עלה כי נקבע שמרכיב זחילת השכר בכל שנה יהיה קבוע ויועמד על1% . הנחת זחילת השכר מבוססת על מסמך מתודולוגי של אגף התקציבים מפברואר2008 (להלן- המסמך מ- 2008 ,) שהתבסס על נתוני השנים2006-1999. בחינת זחילת השכר במסמך מ- 2008 :כללה שני סוגים של בדיקה )(א בדיקת זחילת שכר באוכלוסייה קבועה של עובדים המועסקים בכל תקופת הבדיקה ללא פורשים ומצטרפים חדשים (להלן - ;זחילת מתמידים). בדיקה זו נעשית כהקדמה למשא ומתן על הסכמי שכר )(ב בדיקת זחילת שכר תקציבית (להלן- זחילה תקציבית) המחשבת את השינוי בשכר הממוצע של כלל האוכלוסייה במהלך תקופה מוגדרת, הנובע ממרכיבי הזחילה. בדיקה זו נעשית לצורך בניית מקדם התקצוב של השכר במעבר בין שנות התקציב. תוצאות הבדיקה של זחילת השכר במשרדי הממשלה שנכללו במסמך מ- 2008 היו זחילה תקציבית של1.15% וזחילת מתמידים של2.81% . בתשובת אגף התקציבים נכללה התייחסות בנוגע לתקצוב חסר מתמשך של תכניות רבות בתקציב המדינה. ב- 11 תכניות הוסבר תקצוב החסר המתמשך בתקצוב חסר של תקנות שכר, וב- 3 תכניות נוספות הוסבר תקצוב החסר המתמשך בהתאמות תקציב השכר של המשרד בהתאם לביצוע השכר בפועל או בשינויים שהתרחשו במהלך השנה בהיקף התקציב לשכר אשר לא ניתן היה לצפותם במועד אישור התקציב69 . יצוין כי תקצוב חסר מתמשך עלול לגרום .להגברת התלות בתקציבי הרזרבה בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אגף התקציבים לא בחן מאז שנת 2008 את תקפות מודל זחילת השכר שכאמור התבסס על נתונים מהשנים 2006-1999 . שיעור זחילת השכר אינו מעוגן בנוהלי התקציב של אגף התקציבים, ושיעור הזחילה התקציבית השנתי נמוך ב- 0.15 נקודת האחוז מהשיעור שנקבע במסמך המתודולוגי של אגף התקציבים מ- 2008. אי- עדכון מודל זחילת השכר במשך תקופה ארוכה מעלה חשש לפגיעה ביעילות התקצוב של תקציבי השכר בתקציב המדינה ועלול להגביר את התלות בתקציבי הרזרבה לצורך ביצוע תקציבים .אלה 69 לפרק העוסק בתכניות שהן יעד לקבלת כספים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך ראו בהמשך. משרד האוצר | 279 ראוי כי הממונה על התקציבים יבחן מדי תקופה את תקפות מודל זחילת השכר ויעדכנו באופן התואם את הממצ אים כדי למנוע שימוש אפשרי .ברזרבות לצורך כיסוי פערים הצפויים מראש ניצול הרזרבות משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות ניצול הרזרבות המשרדיות (כולל רזרבות להתייקרויות שכר ולהתייקרויות העברות) ואת התפלגות ניצול הרזרבות הפיסקליות. תוצאות הבדיקה לשנת2014 מופיעות בלוחות9-5 שלהל ן70 . התפלגות השימוש ברזרבות כוללת ניתוח לפי מקורות ושימושים: המקורות כוללים את התקציב המקורי והעודפים, ואילו השימושים כוללי ם71 העברה לרזרבה כללית72, הקצאה מרזרבה כללית73, קיצוץ74, קיצוץ לרזרבה75 , שינוי פנימי76 וסך הכול תקציב על שינוייו77 . 70 הבדיקה בוצעה לנתוני שנת2014 משום שבמועד ביצוע הביקורת טרם פורסמו נתוני ביצוע התקציב לשנת2016 . התקציב לשנת2015 אושר רק בנובמבר אותה שנה, ולכן נתוני שנה זו אינם מאפשרים לנתח את התפלגות ביצוע תקציבי הרזרבות במהלך שנה שלמה. נוסף על כך בשל האישור המאוחר של התקציב, סכומי הרזרבה שתוקצבו בשנה זו ושיעורם מהתקציב היו נמוכים והם אינם מייצגים את סכומי הרזרבה בשנים האחרונות (תרשימים1 ו- 2 .) 71 ,להסברים על סוג השינוי ראו: אליעזר שוורץ, מרכז המחקר והמידע בכנסת תיאור וניתוח השינויים בתקציב המדינה בשנים2011-2014 , ינואר2015 . 72 .העברה מתכנית מסוימת לתכנית מעבר ברזרבה הכללית לצורך העברה מידית לסעיף אחר כולל סכומי רזרבה שהועברו לרזרבה הכללית, אבל סווגו בפנייה לוועדת הכספים כהעברות מהרזרבה הכללית (העברה מתכנית המעבר ברזרבה הכללית לתכנית אחרת במסגרת העברה בין סעיפים). העברת סכומים של תקנות רזרבה לרזרבה הכללית אף שהם מסווגים כהעברות מהרזרבה הכללית היא תוצאה של העברות של תקציבים מהרזרבה הכללית לסעיפים שונים בתקציב שמומנו בחלקם על ידי הרזרבות השונות. העברה לרזרבה הכללית כוללת שינויים פנימיים בין תכניות בתוך סעיפים תקציביים, שגם הם סווגו כהעברות לרזרבה הכללית או .מהרזרבה הכללית בפנייה לוועדת הכספים 73 .הקצאת סכום מהרזרבה הכללית לתכנית אחרת שלא במסגרת העברה ישירה בין סעיפים הקצאה זו כוללת העברות לגופים הביטחוניים שתוקצבו ברזרבה הכללית עד שנת2016 . 74 הפחתה מתקציב תכנית שלא לצורך העברה לתכ .נית אחרת 75 העברה מתכנית מסוימת לרזרבה הכללית שלא כחלק מהעברה רגילה בין סעיפים אשר נעשית בדרך כלל בעקבות החלטת הממשלה על הפחתות רוחביות. קיצוץ רוחבי לרזרבה הכללית .והעברת התקציב לסעיפים אחרים במסגרת שינוי סדרי עדיפויות של הממשלה 76 העברות המתבצעות בין תכ ניות או בין תקנות באותו סעיף תקציב. כאמור לעיל העברות אלו .סווגו לעתים כהעברות לרזרבה הכללית כאמור לעיל 77 .סכום הרזרבה שנותר בסוף שנה שלא הופשר לתקנות ביצוע 280 |דוח שנתי 68ב רזרבות מ שרדיות- ההתפלגות ומועדי הניצול של הרזרבות להתייקרויות ביצוע העברות בסוף השנה בשנת2014 היה תקציב הרזרבה להתייקרויות שכר כ- 1.2 מיליארד ש"ח ותקציב הרזרבה להתייקרויות העברות, כולל העודפים, היה כ- 3.25 .מיליארד ש"ח התפלגות ניצול רזרבות אלה בשנת2014 מופיעה בל וחות5 ו- 6 .בהתאמה לוח5 : ( התפלגות ניצול הרזרבה להתייקרויות שכר2014 ) אלפי ש"ח שיעור מהמקורות או מהשימושים שיעור ה העברה בחודש אוקטובר נובמבר דצמבר תקציב מקורי 1,213,460 100.0% עודפים - 0.0% סה"כ מקורות1,213,460 סה"כ העברה לרזרבה כללית1,086,672 89.6% 0% 0% 99% הקצאות מרזרבה כללית 55,628 4.6% 0% 0% 5% קיצוץ - 0.0% 0% 0% 0% קיצוץ לרזרבה 45 0.0% 0% 100% 0% שינוי פנימי 66,542 5.5% 0% 0% 100% סה"כ תקציב על שינוייו 4,573 0.4% סה"כ שימושים שהועברו בחודש (אלפי ש"ח) סה"כ שימושים1,213,460 4,129 2,545 1,149,465 על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה מלוח5 עולה כי בשנת2014 תוקצבו כל המקורות של הרזרבה להתייקרויות שכר (כ- 1.2 מיליארד ש"ח) בתקציב המקורי. כ- 90% מהשימושים (כ- 1.1 מיליארד ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, וכמעט כל הסכום (כ- 99% ,) שסווג כהעברה לרזרבה הכללית, הועבר בחודש דצמבר2014. כ- 66.5 מיליו ן ש"ח (כ- 5% מהשימושים) סווגו כשינוי פנימי. אולם גם חלק קטן זה מהשימושים הועבר כולו בדצמבר2014 . משרד האוצר | 281 לוח6 : ( התפלגות ניצול הרזרבה להתייקרויות העברות2014 ) אלפי ש"ח שיעור מהמקורות או מהשימושים שיעור ה ה עברה בחודש אוקטובר נובמבר דצמבר תקציב מקורי 3,151,116 98.0% עודפים 64,571 2.0% 0% 0% 100% סה"כ מקורות3,215,687 סה"כ העברה לרזרבה כללית2,406,113 74.8% 0% 4% 66% הקצאות מרזרבה הכללית 14,074 0.4% 0% 0% 0% קיצוץ לרזרבה 10,778 0.3% 0% 100% 0% שינוי פנימי 366,775 11.4% 0% 0% 64% הגדלה רגילה 411,390 12.8% 0% 0% 0% סה"כ תקציב על שינוייו 6,557 0.2% סה"כ שימושים שהועברו בחודש (אלפי ש"ח) סה"כ שימושים 3,215,687 - 112,524 1,828,352 על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה מלוח6 עולה כי בשנת2014 סך המקורות של הרזרבה להתייקרויות העברות היה כ- 3.22 מיליארד ש"ח. כ- 65 מיליון ש"ח מהם (כ- 2% ) הם עודפים שהועברו משנת2013 , וכל העודפים הועברו בחודש דצמבר2014. כ- 75% מהשימושים (כ- 2.4 מיליארד ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, וכשני שליש ים מהסכום (כ- 66% ), שסווגו כהעברה לרזרבה הכללית, הועברו בדצמבר2014. כ- 367 מיליון ש"ח (כ- 11% מהשימושים) סווגו כשינוי פנימי, וגם חלק ניכר מהעברות אלה (כ- 64% ) הועברו בדצמבר2014 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בדצמבר2014 העביר אגף התקציבים את מרבית תקציבי הרזרבה להתייקרויות78 . התייקרויות של שכר והעברות אמורות להיות ידועות לאגף התקציבים במהלך השנה. כמו כן תקציב השכר נחשב תקציב קשיח יחסית, המצריך תקצוב שוטף במשך כל חודשי השנה. העברה של חלק הארי של סכום הרזרבה להתייקרויות שכר (כ- 95% ) בחודש דצמבר יכולה להעיד על תקצוב לא נכון של .תקציבי השכר או על מימון תקציבי השכר מתקנות אחרות 78 בחודש זה הועברו כ- 3 מיליארד ש"ח, שהם כ- 67% .מהרזרבות להתייקרויות שכר והעברות 282 |דוח שנתי 68ב אי- ניצול של רזרבה להתייקרויות אשראי והעברת עודפים בסוף השנה כאמור לא ניתן לבצע את התקציב ישירות מתקנות רזרבה והן מופשרות לתקנות ביצוע שאינן תקנות רזרבה, ולכן המדד הרלוונטי לניצול רזרבות הוא השוואה בין התקציב המאושר79 של הרזרבות לתקציב המקורי שלהן. הפשרת רזרבות הן לשימוש המשרד והן לשימושים אחרים צריכה לקבל ביטוי בירידה בתקציב .המאושר של תקנות הרזרבה בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבשנת2014 כ- 458.8 מיליון ש"ח בתקנת ""רזרבה להתייקרויות אשראי בסעיף הפיתוח של משרד השיכון80 .לא נוצלו ."הרזרבה להתייקרויות אשראי ממוינת במיון הכלכלי "רזרבה למתן אשראי בדיקת דרך חישוב הרזרבה בשנים2014-2012 העלתה שהתקציב המקורי שלה מחושב על ידי ניכוי3% "מתקציב הממוין במיון הכלכלי "מתן אשראי81 . בדיקה של ניצול רזרבה זו במשרד השיכון בשנים2016-2009 (תרשים9 להלן) העלתה כי בשנת2009 היה התקציב המקורי35 מיליון ש"ח, ובחודש דצמבר הועבר לתקנה סכום של כ- 543 מיליון ש"ח מהרזרבה הכללית. מאז, בכל שנה לא נוצלה הרזרבה כלל, פרט לניצול חלקי בלבד בשנים2013-2012 82 . בכל שנה מועברים לתקנה ( זו עודפים משנה קודמת, ובחלק מהשנים2012-2011 ו- 2016 ) העודפים שהועברו משנה קודמת היו גבוהים מהתקציב המאושר בשנה הקודמת (תרשים9 ,) דבר שיכול להעיד על העברת עודפים גם מתקנות אחרות. זאת ועוד למרות העברת העודפים בהיקפים של מאות מיליוני ש"ח בכל שנה, עד שבשנת 2012 הם הגיעו לכ- 1.6 מיליארד ש"ח, ולמרות אי- ניצולם, המשיך אגף התקציבים לתקצב רזרבה זו בתקציב המקורי בשני חוקי תקציב בשנים 2014-2011 . 79 "התקציב."המאושר" מכונה גם "התקציב על שינוייו 80 תקנה70070101 . 81 כפי שעולה מהנתונים וממסמך הנחיות של אגף התקציבים לבניית תקציב לשנים2012-2011 ולשנים2014-2013 . 82 80 מיליון ש"ח שסווגו כקיצוץ לרזרבה ב- 2012 ו- 200 מיליון ש"ח שסווגו כהעברה לרזרבה הכללית בשנת2013 . משרד האוצר | 283 תרשים9 : התקציב המקורי, העודפים והתקציב המאושר של תקנת "רזרבה להתייקרויות אשראי" בסעיף הפיתוח של משרד השיכון ( 2016-2009 ) .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה נמצא כי בתקנה אחת בתקציב הפיתוח של משרד השיכון- רזרבה להתייקרויות אשראי- תקציבים לא נוצלו במשך שנים רבות והם מועברים כעודפים משנה לשנה, ברוב השנים בחודש דצמבר. בשנת2012 הגיע סכום העודפים בתקנה זו לכ- 1.6 מיליארד ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כי ניתן היה להשתמש בחלק מהסכומים לשימושים אחרים בתקציב המדינה בהתאם לסדר העדיפויות של .הממשלה ובהתאם לחוק יסודות התקציב וחוק הפחתת הגירעון בתשובה שמסר מר חגי רזניק מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון למשרד מבקר המדינ ה ביוני2017 צוין כי "תקציב הרזרבה אינו באחריות המשרד [הבינוי והשיכון] אלא באחריות אגף התקציבים במשרד האוצר. האשראי בתקציב המשרד ניתן במסגרת חוק הלוואות לדיור ולא נדרשה תוספת מעבר לבסיס ."התקציב בתשובת אגף התקציבים צוין כי "מאחר ומשרד השיכון לא ניצל את תקצ יב הרזרבה להתייקרויות במהלך השנים, לא ניתן תקציב נוסף לרזרבה זאת החל מתקציב2016-2015 ואילך. עם זאת, מאחר שבהתאם לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית תקציב האשראי לא נכלל בתקרת הגרעון, לא ניתן להעביר כספים אשר מסווגים כאשראי לשימושים אחרים מלבד לשימושי אשראי. עם זאת בתקציב2018-2017 כחלק מקביעת סדרי העדיפויות של 284 |דוח שנתי 68ב גלגול עודפים בתקנת רזרבה אחת בסוף השנה בסכומים המגיעים למאות מיליוני ש"ח בכל שנה ללא ניצולם מעיד על חוסר יעילות בביצוע של תקציב המדינה הממשלה, ובהתאם לצרכים שהוצגו בידי משרד השיכון, הוחלט להעמיד את "מרבית התקציב האמור לטובת הלוואות לדיור לבני הקהילה האתיופית83 . ביוני2017 ציין הצוות המקצועי באגף התקציבים לפני נציגי משרד מבקר המ דינה כי בשנת2016 הוחלט באגף התקציבים להעביר את כלל פעילות האשראי של משרד השיכון מסעיף70 לסעיף42 , וכי בשנה זאת נפתחו שתי תכניות תקציב חדשות- 420103 (אשראי לדיור) ו- 420104 .)(אשראי מסובסד בהתאם לחוק יסודות התקציב, העודף שנצבר בשנה הקודמת חייב לעבור לסעיף שבו הוא נוצר (במקרה הזה סעיף70 ), ורק לאחר מכן לעבור לסעיף ( חדש42 ). לכן אגף התקציבים העביר את כלל עודפי האשראי ראשית לתקנת הרזרבה, ורק לאחר מכן הייתה צפויה פנייה נוספת להעברתם לסעיף42 . מהלך זה לא יצא אל הפועל בסופו של דבר בגלל עיכובים בהעברת הפניות בווע דת הכספים והוא צפוי להתרחש בשנת2017 . משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים שעד יוני2017 לא נרשמה העברת כספים84 .לשתי התכניות האמורות הצוות המקצועי באגף התקציבים השיב ביולי2017 " כי טרם בוצעו פניות העודפים בסעיף70, אשר רק לאחר ביצוען ניתן יהיה להעביר את הע ודפים לסעיף42 .פנייה כזו צפויה להיות מבוצעת בחודשים הקרובים." גלגול עודפים בתקנת רזרבה אחת בסוף השנה בסכומים המגיעים למאות מיליוני ש"ח בכל שנה ללא ניצולם מעיד על חוסר יעילות בביצוע של תקציב המדינה. התנהלות זו פוגעת בניצול התקציב לצורכי הציבור בהתאם לסדר ה.עדיפויות שקבעה הממשלה שימוש בסכומי הרזרבות להתייקרויות למטרות שאינן כיסוי התייקרויות כאמור, סעיף12 (ג) לחוק יסודות התקציב קובע כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לוועדה, לקבוע את חלוקת סכומי תקציב 'רזרבה להתייקרויות' ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות". המגבלה על השימוש ברזרבה להתייקרויות הופיעה לראשונה בנוסח דומה בסעיף11 )(ג לחוק התקציב לשנת הכספים1976, התשל"ו- 1976 . באותו סעיף נקבע כי "שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה, לקבוע את חלוקת סכומי סעיפי תקציב48 ו- 88 - 83 ראו החלטת ממשלה2253 /(אתפ15 ) מינואר2017 בנושא "מדיניות ממשלתית לקידום שילובם המיטבי של יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית- תכנית משרד הבינוי והשיכון לתחום הלוואות ."לדיור בתחום ההתחדשות העירונית 84 לפי בדיקה במערכת מרכב"ה ובקובצי הנתונים של השינויים המבוצע ים דרך ועדת הכספים .המפורסמים על ידי אגף התקציבים באתר האינטרנט של משרד האוצר משרד האוצר | 285 'רזרבות להתייקרויות', ובלבד שאלה ישמשו אך ורק לכיסוי התייקרויות בתת- "תכניות קיימות85 . במסגרת שינויים בין סעיפים בתקציב2016 פנה הממונה על התקציבים בדצמבר2016 אל יו"ר ועדת הכספים בבקשה להעביר סכום של כ- 1.8 מיליארד ש"ח מסעיפים שונים לסעיף47 - "רזרבה כללית", בהתאם לסעיף 11 (ה) לחוק יסודות התקציב. כמו כן, ביקש הממונה על התקציבים את אישור הוועדה להעברת אותו הסכום מסעיף "הרזרבה ה כללית" לסעיף15 - "משרד הביטחון", בהתאם לסעיף12 (א) לחוק יסודות התקציב. בדברי ההסבר לפנייה צוין כי הפנייה היא בהמשך לסיכום התקציבי בין משרד האוצר ומשרד הביטחון מנובמבר2015, ולפיו סכום של כ- 958 מיליון ש"ח ימומן באמצעות שימוש ברזרבות לעמידה ביעד ההוצאה וברז רבות להתייקרויות לשנת2016 אשר הוגדרו בפנייה "רזרבות לעמידה ביעדים הפיסקאליים". עוד נכתב בפנייה כי ,רזרבות אלה מתוקצבות מדי שנה בשנה בבסיס התקציב של הסעיפים השונים וככל שיש צורך הן משמשות את משרדי הממשלה השונים לצורך התמודדות עם צרכים תקציביים אשר לא היו י דועים בעת הנחת התקציב בכנסת. נוסף על כך, הרזרבות האלה משמשות את הממשלה למימון מחויבויות תקציביות במשרדי ממשלה אחרים, שלא היו ידועות בעת הנחת התקציב בכנסת. צוין כי בשנות תקציב קודמות רזרבות כאמור שימשו, בין היתר, למימון עלויות שנוצרו בגין מבצע צוק איתן, ייש ום מסקנות הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי (ועדת טרכטנברג) ומימון הגדלת תמלוגים לניצולי שואה. ההעברות המבוקשות אושרו על ידי ועדת הכספים86 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי העברת כ- 958 מיליון ש"ח של הרזרבות לסעיף "רזרבה כללית" בוצעה מ- 100 תקנות שונות המשויכות ל- 60 תכניות ב- 36 סעיפי תקציב. משרד מבקר המדינה פילח כ- 98% מהסכום שהועבר לפי סוגי הרזרבות להתייקרויות ולעמידה ביעד ההוצאה. כ- 589 מיליון ש"ח (כ- 63% מהסכום) היו רזרבה להתייקרויות (כ- 42% להתייקרויות העברות וכ- 21% להתייקרויות שכר), וכ- 351 מיליון ש"ח (כ- 37% )מהסכום היו רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה (כ- 13% לעמידה ביעד ההוצאה ממיון השקעה וכ- 25% לעמידה .)במגבלה הפיסקלית ממיון כלכלי קניות נמצא אפוא כי אגף התקציבים נוהג להגיש לאישור ועדת הכספים של הכנסת בקשות להעברת סכומי רזרבות להתייקרויות לסעיף "הרזרבה הכללית" על מנת לממן מט .רות שאינן התייקרויות באוגוסט2017 כתב היועץ המשפטי למשרד האוצר עו"ד אסי מסינג למשרד מבקר המדינה כי "סעיף11 )(ה לחוק יסודות התקציב, מאפשר להעביר 'כל סכום או מספר משרות מתוך כל תכנית שנקבעה בחוק התקציב השנתי לשנת תקציב פלונית לסעיף תקציב 'רזרבה כללית' או ס עיפי תקציב 'רזרבות 85 בחוק התקציב לשנת1976 סעיף48 היה חלק מתקציב ההוצאה הרגילה וסעיף88 היה חלק .מתקציב ההוצאה לפיתוח וחשבון הון 86 :מספרי הפניות לוועדה9004 , 235 עד238 , 252 עד253 . 286 |דוח שנתי 68ב להתייקרויות'. יובהר כי המונח 'כל תכנית...' כולל בתוכו גם סעיפי התקציב 'רזרבה להתייקרויות', שמהם, בהתאם להוראות סעיף11 (ה) לחוק יסודות התקציב, ניתן להעביר לסעיף התקציב 'רזרבה כללית'. מסעיף12 (ג) לחוק יסודות התקציב, שקובע פרוצדורת העברה יי חודית לכיסוי התייקרויות בהודעה בלבד לוועדת הכספים, לא עולה כל מניעה להפעלת דרכי העברה האחרות שקיימות בחוק, למטרות אחרות. תכליתו של סעיף12 (ג) לחוק יסודות התקציב היא לקבוע את הייעוד העקרוני של סעיפי הרזרבה להתייקרויות, אך אין בכך כדי לסתור את העובדה שסכומים בסעיפי הרזרבה להתייקרויות מהווים חלק ממכלול התקציב שאותו ניתן לנהל באמצעות הכלים השונים שמקנה חוק יסודות התקציב ולשם הגשמת התכליות השונות של החוק... פרשנות לפיה סעיפי הרזרבה להתייקרויות יוכלו לשמש להתייקרויות בלבד תטיל מגבלה נוספת על תקציב המדינה אשר תגרו ר בהכרח תקצובי יתר של רזרבות באופן ."לא יעיל יצוין כי בעוד סעיף11 לחוק יסודות התקציב קובע אפשרות כללית להעברת סכומים מתכניות שונות, הרי שסעיף12 לחוק קובע דין מיוחד לגבי סכומים שברזרבות- "כפי שעולה מכותרת הסעיף "שימוש ברזרבות. בתוך כך, נקבעה בסע יף 12 (ג) מגבלה לגבי השימוש ברזרבה " :להתייקרויות שר האוצר רשאי, בהודעה לועדה, לקבוע את חלוקת 'סכומי סעיפי תקציב 'רזרבות להתייקרויות ובלבד שאלה ישמשו אך ורק ."לכיסוי התייקרויות בתכניות קיימות נוכח זאת, הפרשנות המוצעת על ידי משרד האוצר מעוררת ספק בדבר התאמתה למ .גבלה שנקבעה בחוק יצוין כי בחלוף השנים מאז נחקק החוק חלו שינויים משמעותיים בסביבה הכלכלית, בשיעורי האינפלציה ובמבנה התקציב, לרבות הפסקת השימוש "בסעיפי "רזרבות להתייקרויות87 . נוכח כל זאת, ראוי כי משרד האוצר ילבן את הסוגיה עם היועץ המשפטי לממשלה ובכלל זה את ה צורך לקדם .תיקון חקיקה מתאים 87 כאמור, מב דיקה שעשה משרד מבקר המדינה בנתוני שנת1998 ואילך עולה כי בשנת1999 תוקצב סכום של כ- 3.2 מיליארד ש"ח בסעיף "רזרבה להתייקרויות" (סעיף48 ,). פרט לשנה זו לא תוקצבו עוד הרזרבות להתייקרויות בסעיף48 או בסעיף תקציב נפרד אחר, אלא הן .מתוקצבות בסעיפי התקציב השונים משרד האוצר | 287 רזרבות משרדיות- ההתפלגות ומועדי הניצול של הרזרבות88 שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות משרד מבקר המדינה בדק את תקנות הרזרבה שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות ושסכום התקציב המקורי שלהן בשנת2014 היה כ- 11.8 מיליארד ש"ח (כ- 99.8% מסך המקורות) (ראו לוח7 .)להלן משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוחות55ב ו- 57 ב על העברת עודפי תקציב רק לקראת סו ף השנה89 . גם בדוח שפרסם הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה (להלן- ועדת המשילות) ב- 2013 צוין כי התקשרות משרדית אורכת בדרך כלל כשמונה חודשים, ולכן הגעת עודפים ברבעון השני של השנה גורמת כמעט בהכרח לכך שתשלום התקשרות שיבצע המשרד בתוך שנת הת קציב ייגרר אל שנת התקציב הבאה, ומשמעות הדבר גלגול עודפים משנה לשנה90 . 88 מתקבל מסכום התקציב בתקנות המוגדרות כרזרבה, יעודה, עתודה, עתודות שאינן רזרבות להתייקרויות או ליעד ההוצאה. סכום זה הוא כ- 96% מסך התקציב המקורי של הרזרבות המחושבות מהמיונים הכלליים, הכוללות רזרבה לשכר, רזרבה לקניות, רזרבה להעברות, רזרבה להשקעה ישירה והרזרבה להתאמות לתקציב דו- .שנתי 89 דוח55ב ', עמ257-255 ; דוח57ב ', עמ243-242 . 90 דוח ועדת המשילות ( 2013 '), עמ21 . 288 |דוח שנתי 68ב לוח7 : התפלגות ניצול הרזרבות שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות ( *פיסקליות2014 ) אלפי ש"ח שיעור מהמקורות או מהשימושים שיעור ה ה עברה בחודש אוקטובר נובמבר דצמבר תקציב מקורי 11,831,932 99.8% עודפים 21,957 0.2% 0% 0% 25% סה"כ מקורות11,853,889 סה"כ העברה לרזרבה או מרזרבה כללית חיובי** -8,966 -0.1% 0% 1% 74% סה"כ העברה לרזרבה או מרזרבה כללית שלילי** 8,464,031 71.4% 7% 7% 44% הקצאות מרזרבה הכללית 397,611 3.4% 0% 27% 12% קיצוץ לרזרבה 284,083 2.4% 0% 72% 0% שינוי פנימי חיובי** -463,704 -3.9% 0% 0% 92% שינוי פנימי שלילי** 1,935,234 16.3% 1% 0% 19% הגדלה רגילה חיובי** -53 0.0% 0% 0% 0% הגדלה רגילה שלילי** 748,281 6.3% 0% 0% 4% סה"כ תקציב על שינוייו 497,372 4.2% סה"כ שימושים שהועברו בחודש (אלפי ש"ח) סה"כ שימושים11,853,889 588,365 937,429 3,779,848 על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * ללא תקציב הרזרבה הכללית (סעיף47 .) ** בלוח7 ובלוחות8 ו- 9 להלן, השימוש במונחים "העברה מרזרבה" או "העברה לרזרבה" לקוח מהסיווג שניתן בפנייה לוועדת הכספים להעברת הסכומים והוא אינו מעיד על כיוון זרימת הסכומים. כיוון זרימת הסכומים לתקנות הרזרבה או מתקנות הרזרבה נקבע לפי הסימן של הסכום (חיובי או של ילי). בהתאם לכך, המונח "שלילי" מתייחס להעברת הסכומים מתקנות .הרזרבה והמונח "חיובי" מתייחס להעברת סכומים לתקנות הרזרבה מלוח7 עולה כי כ- 5.3 מיליארד ש"ח, שהם כ- 45% מהרזרבות91 , הועברו ברבעון האחרון של השנה, מהם כ- 3.8 מיליארד ש"ח הועברו בחודש דצמבר. כ- 71% מהשימושים סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, ולמעלה ממחציתם (כ- 58% ) הועברו ברבעון האחרון של2014 92. כ- 497.4 מיליון ש"ח (שהם כ- 4% 91 כ- 0.6 מיליארדי ש"ח הועברו באוקטובר, כ- 0.9 מיליארד ש"ח הועברו בנובמבר וכ- 3.8 מיליארד .ש"ח הועברו בדצמבר 92 7% מהשימושים הועברו בכל אחד מהחודשים או קטובר-נובמבר וכ- 44% מהשימושים הועברו .בדצמבר משרד האוצר | 289 על הממונה על התקציבים לווסת את הפשרת הרזרבות המשרדיות במהלך השנה כדי לאפשר ניצול מיטבי של התקציבים מהמקורות) לא נוצלו. כ- 358 מיליון ש"ח מסכום זה הוא בתקנת "רזרבה לתכנית הבראה" בסעיף רשויות מקומיות93 . בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בש נת2014 התפלגות ביצוע הרזרבות שאינן רזרבות להתייקרויות או רזרבות פיסקליות הייתה מאוזנת יותר על פני חודשי השנה לעומת ביצוע הרזרבות להתייקרויות, אף שגם ברזרבות אלה .חלק ניכר מההעברות בוצעו ברבעון האחרון של השנה בתשובת אגף התקציבים צוין כי "לאורך כל שנת התקצי ב אגף התקציבים עורך באופן סדיר הערכות מצב לגבי אומדן ביצוע התקציב תוך חלוקה לסעיפי התקציב השונים... [ו]מתקבלות החלטות בדבר ביצוע הסטות תקציביות מסעיפים אשר האומדן מצביע בהם על תת ביצוע צפוי לסעיפים בהם מסתמן ביצוע יתר. למעשה הצרכים התקציבים אשר לא קיבלו מע נה בתקציב המקורי ממומנים ראשית מתתי ביצוע בסעיפי התקציב השונים. ככל שתתי הביצוע אינם .מספיקים למימון הצרכים כאמור, פונה אגף התקציבים לשימוש ברזרבה הפרקטיקה האמורה מאפשרת מימון שוטף של כל הצרכים התקציביים כך שמשרדי הממשלה יוכלו לבצע את מלוא התוכניות המתוכננ ות לצד שמירה על נזילות ויכולת להתמודד עם אירועים חריגים לאורך השנה. באורח קבע, אגף התקציבים מייעד את הרזרבות לצרכים אשר תקצובם במועד מאוחר של השנה אינו פוגע ביכולת לבצעם (לדוגמא: תשלום קצבאות, העברות למשרד הביטחון וכד')... האומדן הטוב ביותר לאיכות התכנון ה תקציבי הינו שיעור הביצוע הכולל בתקציב המדינה... [מ]שיעורי הביצוע של תקציב המדינה לשנים2016-2006 ניתן לראות כי למעט השנים2013-2012 שיעור הביצוע של תקציב המדינה עמד על בין99% ל- 100% כך שהערה לפיה יש עדות לתכנון שגוי ולא אופטימלי ."אינה מקבלת אחיזה במציאות אמנם לשיעורי ביצוע כוללים של כלל תקציב המדינה יש חשיבות לבדיקת יעילות התקצוב, אך אין זה המדד היחיד. בדיקה של משרד מבקר המדינה לשנת2014 העלתה כי תכניות רבות בתקציב המדינה מאופיינות בתת- ביצוע, ומנגד תכניות רבות אחרות מאופיינות בביצוע עודף בתקציב המדינה; מת וך662 תכניות94, ב- 35% הביצוע היה נמוך מ- 95%, וב- 48% הביצוע היה גבוה מ- 105% . למעשה שיעור ביצוע שבין95% ל- 105% התקבל רק ב- 17% מהתכניות95 . נתונים אלה יכולים להעיד על תכנון שגוי .ולא אופטימלי של תקציב המדינה על הממונה על התקציבים לווסת את הפשרת הרזרבות המשרדיו ת במהלך השנה, זאת כדי לאפשר ניצול מיטבי של התקציבים שהוצאתם .כבר אושרה על ידי נבחרי הציבור 93 תקנה18110127 . בדיקה לשנים2016-2012 העלתה אי- ניצול של תקנה זו בשנת2014 .בלבד 94 .ללא תכניות רזרבה ועתודה 95 ראו תרשים10 .להלן 290 |דוח שנתי 68ב רזרבה פיסקלית- ה התפלגות ומועדי ה ניצול של הרזרבה הפיסקלית שימוש ברזרבה הפיסקלית לשינוי סדרי עדיפויות במקום ככרית ביטחון להשגת היעדים הפיסקליים משרד מבקר המדינה העיר בשנת2005 בדוח55 ב כי "'רזרבה לעמידה ביעד הגירעון'... נועדה לשמש 'כרית ביטחון' להשגת יעד הגרעון שיהיה ניתן להפשירה ולהעבירה לתקנות הוצאה יעודיות בסעי פי התקציב השונים, רק אם תתממש במלואה תחזית ההכנסות... נמצא כי במהלך הקיצוץ הרוחבי שנעשה בפברואר2004 הופחתה מלוא ההרשאה בתקנות רזרבה אלה, וכך בוטל למעשה כבר בתחילת השנה המכשיר שהיה עשוי לאפשר למשרד האוצר להתאים את רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה ולמנוע ח ריגה מיעד "הגירעון96 . בשנת2014 היה התקציב המקורי של הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית כ- 393 מיליון ש"ח, ותקציב הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה היה כ- 748 מיליון ש" ח97 . תקציבים אלה נמוכים מהתקציבים שתוקצבו ברזרבות אלה בשנים האחרונות (ראו תרשים1 )לעיל98 . בדצמבר2013 קי בלה הממשלה החלטה בנושא צמצום העלאת שיעור הפרשות המעסיק למוסד לביטוח לאומי החל משנת2014 תוך שמירה על איזון פיסקלי99 . החלטה זו מומנה, בין היתר, על ידי התאמות תקציביות ברזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה. בפועל בחודש ינואר2014 בוצע קיצוץ ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלי ת המחושבת מהמיון הכלכלי לקניות בסך כ- 172 מיליון ש"ח (כ- 10% מסך השימושים של הרזרבות הללו) ובוצע קיצוץ ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה המחושבת מהמיון הכלכלי להשקעה בסך כ- 214 מיליון ש"ח (כ- 25% מסך השימושים של הרזרבות הללו) (לוחות8 ו- 9 ). קיצוצים אלה בוצעו ללא תיקו.ן חוק התקציב נמצא כי בתחילת שנת2014 , בדומה לשנת2004 , שני קיצוצים בתקציב המדינה שהוחלט עליהם בסוף2013 מומנו על ידי שימוש ברוב הרזרבה הפיסקלית. בכך צמצמה הממשלה את היכולת להשתמש ברזרבה הפיסקלית להתאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה ובכך למנוע חריגה אפ.שרית מהיעדים הפיסקליים 96 דוח55ב ', עמ231-230 . 97 הסכום הקיים בכלל תקנות הרזרבה בסעיפים השונים פרט לס עיפים15 ו- 35 . 98 'תקציבים אלה הם נמוכים יותר כתוצאה של החלטת ממשלה מס1014 מ- 8.12.13 שביטלה את העלאת שיעורי מס הכנסה ליחידים שיועדה ל- 1 בינואר2014 ומומנה על ידי הפחתת תקציב המדינה באמצעות תיקון חוק התקציב לשנות הכספים2014-2013 , בין היתר על ידי הפחתה בתק ציבי הרזרבה לעמידה במגבלת ההוצאה. הפחתת הרזרבה לוותה בהקטנת שיעור הניכוי מהתקציבים הממוינים לקניות ולהשקעה מ- 3% ל- 1.4% . 99 החלטה1110 מ- 29.12.13 . משרד האוצר | 291 על הממונה על התקציבים להקפיד שהרזרבה הפיסקלית תשמש לייעודה המרכזי, והוא- התאמת רמת ההוצאה במהלך השנה לרמת ההכנסה על מנת למנוע חריגה אפשרית מהיעדים הפיסקליים בעיקר במצבים שבהם קיים גירעון מבני גבוה מהחזוי100 . ביצוע העברות בסוף השנה להלן בלוחות8 ו- 9 התפלגות ניצול הרזרבות הפיסקליות- הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית והרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה בהתאמה לשנת2014 : לוח8 : התפלגות ניצול הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית מהמיון ( הכלכלי לקניות2014 ) אלפי ש"ח שיעור מהמקורות או מהשימושים שיעור ה העב רה בחודש אוקטובר נובמבר דצמבר תקציב מקורי 392,644 23.8% עודפים 1,257,052 76.2% 0% 0% 80% סה"כ מקורות1,649,696 סה"כ העברה לרזרבה 1,149,845 69.7% 0% 0% 100% הקצאות מ ה רזרבה הכללית26,916 1.6% 0% 0% 0% קיצוץ 171,529 10.4% 0% 0% 0% קיצוץ לרזרבה 250,098 15.2% 96% 4% 0% שינוי פנימי חיובי -3,174 -0.2% 100% 0% 0% שינוי פנימי שלילי 45,760 2.8% 0% 5% 61% סה"כ תקציב על שינוייו 8,722 0.5% סה"כ שימושים שהועברו בחודש (אלפי)ש"ח סה"כ שימושים1,649,696 239,550 11,123 1,176,156 על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה 100 כאמור ההחלטה על הפשרת רזרבה פיסקלית או אי-הפשרתה תלויה בהחלטה על שימוש או אי- "שימוש ב"מייצבים אוטומטיים שיעילות השימוש בהם מושפעת מהבדלים במאפייני הגירעון המתפתח (מבני או מחזורי). לעניין יעילות השימוש במייצבים אוטומטיים והצורך להבחין בין גירעון מבני לגירעון מחזורי ראו גם הדוח המיוחד מ- 2014 ', עמ34-32 . 292 |דוח שנתי 68ב מלוח8 עולה כי בשנת2014 סך המקורות של הרזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית היו כ- 1.65 מיליארד ש"ח. כ- 1.26 מיליארד מתוכם (כ- 76% ) הם עודפים שהועברו משנת2013; כ- 80% מהעברת העודפים בוצעו בחודש דצמבר 2014. כ- 70% מהשימושים (כ- 1.15 מיליארד ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, וסכום זה הועבר במלואו בחודש דצמבר2014. כ- 15% מהשימושים (כ- 250 ,מיליון ש"ח) סווגו כקיצוץ לרזרבה96% מסכום זה הועברו בחודש אוקטובר2014 ו- 4% הועברו בחודש נובמבר. גם הסכום הנמוך יחסית מהשימושים שסווג כשינוי פנימי (כ- 46 מיליון ש"ח, שהם3% )מהשימושים הועבר ברובו בחודשים האחרונים באותה שנה- ( בנובמבר5% ) ובדצמבר ( 61%). כ- 1% ממקורות הרזרבה, שהוא כ- 9 .מיליון ש"ח, לא נוצל באותה שנה לוח9 : התפלגות ניצול הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה מהמיון הכלכלי ( להשקעה2014 ) אלפי ש"ח שיעור מה מקורות או מהשימושים שיעור ה העברה בחודש אוקטובר נובמבר דצמבר תקציב מקורי 748,078 88.7% עודפים 94,946 11.3% 0.0% 0.0% 73.7% סה"כ מקורות 843,024 סה"כ העברה לרזרבה כללית חיובי -10,000 -1.2% 0.0% 100.0% 0.0% סה"כ העברה לרזרבה כללית שלילי205,171 24.3% 0.0% 37.1% 48.5% קיצוץ 213,769 25.4% 0.0% 0.0% 0.0% קיצוץ לרזרבה 63,298 7.5% 39.5% 2.5% 57.9% שינוי פנימי 364,811 43.3% 0.0% 0.0% 89.0% הגדלה רגילה 5,650 0.7% 0.0% 0.0% 100.0% סה"כ תקציב על שינוייו 325 0.0% סה"כ שימושים שהועברו בחודש (אלפי ש"ח) סה"כ שימושים 843,024 25,004 67,725 466,677 על פי נתוני משרד האוצר בעיבודי משרד מבקר המדינה. מלוח9 עולה כי בשנת2014 סך המקורות של הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה היו כ- 843 מיליון ש"ח. כ- 95 מיליון ש"ח מהם (כ- 11% ) הם עודפים שהועברו משנת2013, ו- 74% מהעברת העודפים בוצעה בחודש דצמבר2014. כ- 24% מהשימושים (כ- 205 מיליון ש"ח) סווגו כהעברה לרזרבה הכללית, ורוב הסכום (כ- 86% ) הועבר בחודשים נובמבר ודצמבר2014. כ- 43% מהשימושים, שהם כ- 365 מיליון ש"ח, סווגו כשינוי פנימי וכ- 89% .מהם הועברו בחודש דצמבר משרד האוצר | 293 רק בדצמבר 2014 העביר אגף התקציבים לשימוש המשרדים סכומי רזרבות בהיקפים גדולים ,ובחודש זה בלבד הוא העביר כ- 80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה. העברות של רזרבות משרדיות רבות ושל עודפי רזרבות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב המדינה כ- 8% מהשימושים (כ- 63 מיליון ש"ח) סווגו כקיצוץ לרזרבה והועברו כולם ברבעון האחרון של השנה, וכ- 58% מחלק זה הועברו גם הם .בחודש דצמבר בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת2014 ביצע אגף התקציבים העברות גדולות של סכומי רזרבה פיסקלית בחודש דצמבר. כ- 1.6 מיליארד ש"ח, שהם כ- 66% מהרזרבה הפיסקלית101 ,, הועברו באותו חודש וכ- 1.1 מיליארד ש"ח, שהם כ- 80% .מהעודפים, הועברו אף הם בחודש זה על הממונה על התקציבים למצוא את האיזון הנכון במועדי הפשרת הרזרבה הפיסקלית על פני השנה, בהתחשב בשיקולים של הגדלת אפקטיביות עבודת הממשלה על ידי הפשרה מוקדמת של הרזרבה מחד גיסא, ובשיקולים של עמידה ביעדים הפיסקליים המצריכים הפשרה בשלבים מאוחרים יותר בשנה בהתבסס ע ל מידע אמין יותר על ההכנסות וההוצאות הצפויות בתקציב המדינה מאידך גיסא. מכל מקום, קיצוץ ברזרבה הפיסקלית בחודש ינואר והפשרת רוב היתרה של הרזרבה בחודש .דצמבר אינם מביאים לאיזון בין שיקולים אלה מהאמור לעיל עולה כי רק בדצמבר2014 העביר אגף התקציבים לשימוש המשרד ים סכומי רזרבות בהיקפים גדולים. סך השימושים של כל סוגי הרזרבות שצוינו לעיל בשנה זו היה כ- 18.78 מיליארד ש"ח, מהם כ- 8.4 מיליארד ש"ח (כ- 45% .) הועברו לשימוש המשרדים רק בחודש דצמבר עוד נמצא, כי רק בדצמבר2014 הועברו עודפי רזרבות משנת2013 , בהיקף של כ- 1.15 מיליא רד ש"ח, שהם כ- 80% מעודפי הרזרבה שהועברו באותה שנה102 . העברות של רזרבות משרדיות רבות ושל עודפי רזרבות בסוף השנה יכולות להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב המדינה. העברות כאמור אינן יעילות ועלולות לפגוע באפקטיביות עבודת הממשלה משום שהן מאלצות את ה.משרדים לממש את התקציב בלוח זמנים קצר יה עדר יכולת לזהות העברות בתוך הסעיף או בין סעיפים במסמך הנחיות להכנת תקציב מפורט לשנים2018-2017 שהכין אגף התקציבים באוגוסט2016 צוין, בין היתר, כי "יש להקפיד על מיון כלכלי מדויק של תקנות ."התקציב, בכדי לאפשר ניתוח ברמות מצרפיות של התקציב וביצועו 101 בנטרול הקיצוץ שבוצע בתחילת השנה בהתאם להחלטת ממשלה1110 ברזרבה לעמידה במגבלה הפיסקלית וברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה (כ- 10% מסך השימושים וכ- 25% מסך השימושים של רזרבות אלה בהתאמה), שיעור העברות בחודש דצמבר הוא גבוה יותר מ- 66% . 102 הסכומים המצוינים לעיל מתקבלים מסיכום הנתונים בלוחות9-5 . סך עודפי הרזרבה שהועברו משנת2013 היה כ- 1.44 .מיליארד ש"ח 294 |דוח שנתי 68ב בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שהעברות פנימיות של רזרבות ושל תקציבים רגילים בתוך סעיף תקציב מסווגות בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט ובמערכת מרכב"ה, בדומה לסיווג שניתן בפנייה לוועדת הכספים להעברות כספים בין סעיפים. כך, במקום שהעברות של תקציבים שנעשו בתוך הסעיף יסווגו כ"שינוי פנימי", הן מסווגות לעתים כהעברות ל רזרבה :הכללית או מהרזרבה הכללית. להלן דוגמה להעברה כזאת בסוף דצמבר2016 פנה הממונה על התקציבים ליו"ר ועדת הכספים בבקשה לאישור שינויים בין סעיפים לשנת2016 103 . בפנייה ביקש הממונה להעביר סכום של כ- 161.8 מיליון ש"ח מסעיפים13 ,)(הוצאות שונות20 (חינוך) ו- 24 (ב ,)ריאות לסעיף47 - רזרבה כללית, בהתאם לסעיף11 (ה) לחוק יסודות התקציב. כמו כן ביקש הממונה את אישור הוועדה להעברת הסכום האמור מסעיף47 לסעיף60 (חינוך פיתוח) בהתאם לסעיף12 (א) לחוק. בדברי ההסבר לפנייה צוין כי הפנייה נועדה להעביר סכום של200 מיליון ש"ח עבור ב ניית כיתות לימוד .חדשות במשרד החינוך בתדפיסים שצורפו לפנייה דווחה העברה פנימית בתוך סעיף60 בסך של38.2 "מיליון ש"ח מתכנית "הרזרבה לעמידה ביעדים104 לתכנית בניית כיתות לימוד105 . סכום זה השלים את הסכום שהועבר מהרזרבה הכללית, כך שסך הסכום שהועבר היה200 "מיליון ש ."ח. הפנייה סווגה כבקשה לשינוי "מרזרבה כללית הסכום שהועבר בתוך סעיף60 , שהוא במהותו שינוי פנימי, סווג אף הוא "במערכות המחשוב של משרד האוצר כשינוי "מרזרבה כללית- הן בקובץ המרכז את השינויים שנעשים בוועדת הכספים שמפרסם אגף התקציבים באתר האינטרנט שלו והן במער .כת מרכב"ה דרך הסיווג של השינויים ברזרבה המופיעים בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט שלו ובמערכת מרכב"ה אינה מאפשרת לזהות ללא עיבוד נוסף האם הרזרבות המשרדיות והרזרבות הפיסקליות הופשרו לשימוש של הסעיפים שמהם הן נוכו או שהרזרבות הועברו לסעיפים אחרים דרך .הרזרבה הכללית משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים כי עליו לפעול לתיקון הסיווג של השינויים בוועדת הכספים בהתאם למהות השינוי כך שיתאפשרו הפעולות הללו: ניתוח יעיל, ממוכן ומצרפי של ההבדלים בין הפשרת רזרבות לשימוש הסעיפים שמהם הן נוכו במקור לבין רזרבות שהופשרו לשימוש בס עיפים אחרים ושל תקנות היעד שאליהן הופשרו הרזרבות; ניתוח ההבדלים בין סוגי הרזרבות שהופשרו- רזרבות להתייקרויות לעומת רזרבות פיסקליות; בקרה על הפשרת הרזרבות .בהתאם לחוק יסודות התקציב 103 :מספרי הבקשות055 - 13 , 20039 , 24025 , 60014 :. מספרי הפניות לוועדה460 עד463 . 104 תכנית מספר600801 . 105 תכנית מספר600210 . משרד האוצר | 295 רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך רקע בתקציב המדינה יש תכניות תקציב רבות המתוקצבות ביתר (תרשים10 ,) ובתוספת העודפים שמועברים אליהן משנה קודמת משמשות מקור מתמשך להעברת תקציבים לתכניות אחרות במהלך השנה. העברת תקציבים על פני כמה שנים מעלה חשש שתכניות אלה יוצרות למעשה מקורות רזרבה אף שלא הוגדרו ככאלה מלכתחילה. גם בתשובת אגף התקציבי ם צוין כי "הצרכים התקציבים אשר לא קיבלו מענה בתקציב המקורי ממומנים ראשית מתתי ביצוע בסעיפי התקציב השונים. ככל שתתי הביצוע אינם מספיקים למימון הצרכים כאמור, פונה אגף התקציבים לשימוש ברזרבה". תכניות רבות בתקציב המדינה מאופיינות בתת-ביצוע, ומנגד תכניות רבות א חרות מאופיינות בביצוע עודף בתקציב המדינה (תרשים10 .) תרשים10 : התפלגות שיעורי הביצוע ביחס לתקציב המקורי בתכניות ( *שאינן רזרבה2014 ) על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * נמצאו69 תכניות שבהן שיעור הביצוע היה גבוה מ- 200% מהתקציב המקורי. לצורכ י הצגתן הן אוחדו לקטגוריה אחת בתרשים (הקטגוריה "מעל200% .)" 296 |דוח שנתי 68ב בשנת 2014 רק ב- 17% מ- 662 תכניות התקציב היה שיעור הביצוע בין 95% ל- 105% .נתונים אלה יכולים להעיד על תכנון שגוי ולא אופטימלי של תקציב המדינה בתרשים10 ניתן לראות תת- ביצוע וביצוע עודף בתכניות בתקציב המדינה לשנת 2014 . מתוך662 תכניות106, ב- 35% מהתכניות הביצוע היה נמוך מ- 95%, וב- 48% מהתכניות הביצוע היה גבוה מ- 105% . למעשה שיעור ביצוע שבין95% ל- 105% התקבל רק ב- 17% .מהתכניות רזרבות הנוצרות מתקצוב יתר מתמשך תת-ביצוע מלמד על ליקויים בתכנון ובביצוע תקציב המדינה. תת- ביצוע בתקציב המדינה וטעויות חד- פעמיות בתחזיות ההוצאה אינם נחשבים לתקצוב יתר מתמשך אם התקציב עודכן בהתאם בשנת קביעת התקציב הבאה107 . ואולם כאשר תת- ביצוע מתמשך על פני השנים, כלומר תקצוב יתר בתוספת עודפים משנה קודמת המשמשים יחד מקור להעברת תקציבים לסעיפים אחרים במשך כמה שנים, הרי שאין לייחס מצב זה לטעויות חד- פעמיות. מקרים אלה יוצרים למעשה רזרבה לא מוצהרת בתכנית שאינה מוגדרת כרזרבה (להלן - רזרבה .)מתקצוב יתר מתמשך גופים רבים, ובהם בנק ישראל, מרכז המחקר והמידע של הכנסת ומשרד מבקר המדינה, חישבו תקצוב יתר מתמשך בשיטות שונות. להלן עיקרי השיטות :והתוצאות 1 . :בנק ישראל בדין וחשבון לשנת2007 הגדיר בנק ישראל תקצוב יתר כמצב שבו שיעור הביצוע של התכני ת התקציבית היה במשך שנתיים רצופות נמוך מ- 85% מן התקציב המקורי באותה שנה. בבדיקה של למעלה מ- 1,700 תכניות תקציביות בכל אחת מהשנים2007-1998 הועלה כי בממוצע29% מתת- הביצוע היו בסעיפים קבועים, שההוצאה בהם הייתה נמוכה מהתקציב באופן מתמשך ועקבי108 . בשנים2007-2002 , למעט שנת2006 , תקצוב היתר היה1.2% מהתקציב, ובשנים2003 ו- 2006 היקף תקצוב היתר היה יוצא דופן- 3.2 מיליארד ש"ח ו- 2 מיליארד ש"ח בהתאמה. הבנק ציין כי תקצוב יתר מעיד על בעיה שיטתית באופן התקצוב ובמעקב אחרי ביצוע התקציב, והוא יוצר למעשה רזרבה תקציבית לעמידה ביעדים מעבר .לרזרבה הקבועה בחוק התקציב 2 . :מרכז המחקר והמידע של הכנסת הבדיקה בוצעה בשנים2009-2008 , והוגדרו שלושת הקריטריונים האלה לאבחון תת- :ניצול תקציבי )(א שיעור ניצול תקציבי של פחות מ- 85% (תקציב הביצוע ביחס לתקציב המקורי) הן בשנת2008 והן בשנת2009 ; (ב) התקציב המאושר היה נמוך מהתקציב ;המקורי באותן שנים )(ג ההפרש בין התקציב המקורי לתקציב הביצוע 106 .ללא תכניות רזרבה ועתודה 107 ,בנק ישראל דין וחשבון2007 ,, פרק ו': הממשלה הרחבה, תוצריה ומימונם'תיבה ו- 1 : "תת 'ביצוע או תקצוב ביתר?", עמ223-221 . 108 שם. מרבית תקצוב היתר הייתה בתקציב הפיתוח של המשרדים. שני שלישים מכלל תקצוב .היתר היו בסעיפים שכל אחד מהם תוקצב ביתר ביותר ממאה מיליון ש"ח משרד האוצר | 297 עמד על מיליון ש"ח לפחות. תוצאות הבדיקה העלו כי בשנת2009 , מתוך 1,881 תכניות תקציב עמדו בשלושת הקריטריונים59 תכניות. סך התקציב בתכניות אלה היה כ- 11 ( מיליארד ש"ח כ- 4.9% מהתקציב הרגיל נטו בשנת 2009), מהם כ- 6.8 מיליארד ש"ח עברו לשימושים אחרים בתקציב המדינה109 . 3 . :משרד מבקר המדינה בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת2016 110 נבדקה מידת ההתאמה בין תקציב ההוצאה המקורי לביצוע בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים בשנים2015-2011 . נמצא כי בכל אחת מהשנים שנבדקו היו תקנות שתוקצבו בתקציב הוצאה מקורי ברוטו בתוספת עודפים שהועברו משנה קודמת, אולם לא היה בהן ביצוע כלל111 . בחלק מהתקנות נמשכה התופעה כמה שנים ברציפות (אף כי היקפה הצטמצם עם השנים112 ). עוד נמצא כי בכל אחת מהשנים2015-2011 היו תקנות שלא תוקצבו מראש בתקציב הוצאה, אולם הביצוע בהן במהלך השנה היה חיובי113 .. למרבית התקנות הללו נוספו תקציבים במהלך השנה קריטריונים לרזרבה מתקצוב יתר מתמשך בשנים 2016-2012 בביקורת הנוכחית בוצעה בדיקה לתקציבי השנים2016-2012 שנקבעו בחוקי תקציב דו-ש נתיים. בסך הכול בשנים2016-2012 אושרו שלושה חוקי תקציב מדינה לחמש שנות תקציב114 . בכל אחת מהשנים זוהו הסכומים המועברים מהתכניות. הסכום שמועבר שווה לתקציב המקורי בתוספת עודפים משנה .קודמת ובניכוי התקציב המאושר בדוח זה תכנית תיחשב תכנית רזרבה בשל תקצוב יתר מתמ שך כאשר התקציב המקורי של ההוצאה נטו, בתוספת העודפים של התכנית משנה קודמת (להלן- המקורות להעברה תקציבית), שימשו מקור להעברת תקציבים במהלך השנה :ובהעברה התקיים כל אחד מהתנאים שלהלן )(א שיעור הכספים שהועבר מתוך כלל המקורות לרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך היה יותר מ- 10% ;מהמקורות בכל שנה )(ב סכום הכספים שהועבר היה לפחות2 מיליון ש"ח ;בכל שנה )(ג תקצוב התכניות ביתר נעשה לכל הפחות בשניים מתוך שלושת חוקי התקציב בתקופת הבדיקה ברציפות. יצוין שמתוך תקצוב תכניות בכל שלושת חוקי התקציב זוהו תכניות שבהן העברת הכספים נע שתה במשך כל 109 ,תמיר אגמון, מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתוח תת-ניצול בסעיפי התקציב בשנים 2009-2008 , אוקטובר2010 . 110 ,משרד מבקר המדינה דוח שנתי67א ( 2016 ) (להלן- דוח67 א), "משרד התחבורה והבטיחות בדרכים- 'הכנה וביצוע של התקציב להשגת מטרות המשרד", עמ538-536 . 111 .ללא תקנות המשמשות לרזרבה ותקנות השתתפות 112 מכ- 340 מיליון ש"ח ב- 30 ת קנות בשנת2011 לכ- 9 מיליון ש"ח ב- 4 תקנות ב- 2015 . 113 לדוגמה, ביצוע הוצאה של כ- 350 מיליון ש"ח ב- 25 תקנות ב- 2015 . 114 התקציב הדו- שנתי לשנים2012-2011 נקבע בשנת2010; התקציב הדו- שנתי לשנים2014-2013 נקבע באמצע שנת2013, והתקציב הדו- שנתי לשנים2016-2015 נקבע בס וף שנת2015 . 298 |דוח שנתי 68ב חמש השנים של ביצוע התקציב בתקופת הבדיקה, ותכניות שבהן נעשתה ההעברה במשך ארבע שנים115 . עבור תקצוב תכניות בשני חוקי תקציב ברציפות זוהו תכניות שבהן העברת הכספים נעשתה במשך ארבע שנים ותכניות שבהן היא נעשתה במשך שלוש שנים של ביצוע התקציב ברציפות בתקופ ת הבדיקה116 . נבדקו בעיקר קובצי נתונים של אגף התקציבים המרכזים את השינויים שבוצעו בתקציב המדינה באמצעות אישור או הודעה לוועדת הכספים ובאמצעות קובצי ביצוע תקציב המדינה ונתונים נוספים שהעביר אגף התקציבים117 . בתשובת אגף התקציבים צוין כי "עודף/תת ביצוע בשנים2015-2013 אינו סיסטמתי [מתמשך] שכן תקציב2015 אושר רק בנובמבר2015 ועד לאותו מועד נוצל על פי קצב של1/12 מתקציב2014 ולכן בהגדרה תקציב2015 צפוי להיות קרוב לתקציב2014 . עודף/תת ביצוע בשנים2014-2012 אינו סיסטמתי [מתמשך] שכן תקציב2014-2013 נבנה בעיקר בחודש מאי 2013 בעוד נתוני הביצוע הסופיים של שנת2012 פורסמו רק באותו חודש. במצב דברים זה לא ניתן לצפות שנתונים אלה ילקחו בחשבון באופן מלא. בנוסף השנים2012 ו- 2014 הן שנים שניות בתקציב דו שנתי, עובדה שמקשה מאוד על עריכת ."תחזיות הוצאה משרד מבקר המדינה מציין כי בנוג ע לשנים2015-2013 , תקציב2015 לא היה צפוי להיות קרוב לתקציב2014. בהתאם לחוק יסוד משק המדינה, התשל"ה- 1975 (להלן- )חוק יסוד משק המדינה118 , ההוצאה על פי קצב של1/12 היא מחוק התקציב הקודם בתוספת הצמדה למדד, לרבות שינויים תקציביים ולרבות הוצאות על הפעלת שירותים חיוניים. לכן, גם אם הביצוע בחלק מהתכניות בתקציב2014 היה נמוך או גבוה, אין הכרח שהביצוע באותן תכניות בשנת2015 יהיה נמוך או גבוה בהתאמה. זאת ועוד, מבדיקה שביצע משרד מבקר המדינה לבחינת הקשר בין שיעורי הביצוע מהתקציב המקורי בתכניות בתקציב2014 115 במקרים אלה שלוש השנים של חוקי התקציב הן2010 , 2013 ו- 2015 ; העברת הכספים לתכניות אחרות במשך חמש שנים נעשתה בשנים2016-2012 ; ההעברה לתכניות אחרות במשך ארבע שנים נעשתה בשנת2012 , ובשלוש שנים נוספות מתוך השנים2016-2013 . 116 במקרים אלה זוהו שנתי ים ברציפות של חוקי תקציב מתוך השנים2010 , 2013 ו- 2015 , והעברת הכספים לתכניות אחרות במשך ארבע שנים ושלוש שנים נעשתה ברציפות בשנות ביצוע .התקציב התואמות לשנות חוקי התקציב באופן דומה לתיאור לעיל 117 החישובים מבוססים על הקבצים המרכזים את השינויים שבוצעו דרך וע דת הכספים שבמועד ביצוע החישוב פורסמו השינויים באתר האינטרנט של משרד האוצר לשנים2016-2014 . נתוני שנת2013 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנים2015-2014 עבור שינויים שבוצעו בתכניות בשנים אלה, ונתוני שנת2012 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנת ונים לשנת2014 . לכן הנתונים לשנים אלה הם חלקיים. כלומר, בפועל יכול שקיימות תכניות נוספות המשמשות רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך, או שבתכניות שזוהו ככאלה תדירות החזרה של העברת הכספים גדולה יותר מהמצוין, ומכאן שגם סכומי הרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך גבוהים יותר בני תוח רב- שנתי. נוסף על האמור לעיל לא נכללו בחישוב תכניות המשמשות .תכניות מעבר של תקציבים לתכניות אחרות 118 סעיף3 .ב רבתי משרד האוצר | 299 לשיעורי הביצו ע בתקציב2015 נמצא מקדם מתאם נמוך119 . לעניין עודף ביצוע או תת- ביצוע בשנים2014-2012 , אישור תקציב שנת2013 במחצית השנה איפשר לאגף התקציבים לצבור מידע מקיף יותר מאשר בהליך המקובל של אישור תקציב המתבצע בסוף השנה הקודמת. אישור התקציב באיחור של כחצי שנה איפשר לקב ל מידע עדכני יותר על הביצוע בשנת2012 , גם אם לא לפי נתונים סופיים, ולקבל מידע על הביצוע המצטבר בתחילת2013 . מצופה שמידע זה יתרום לאיכות ולדיוק בתקצוב התקציב המקורי של שנת2013 . רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתקציב המדינה בשנים2016-2012 תוצאות הבדיקה לקיומ ן של רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתקציב המדינה בשנים2016-2012 לפי הקריטריונים שהוגדרו לעיל120 מופיעות בלוח10 ,שלהלן המרכז את סך הסכומים שהועברו לפי עצימות ההעברה. עצימות גבוהה של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשלושה חוקי תקציב וששימשו מקור לרזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך במשך חמש שנים וארבע שנים. עצימות נמוכה יותר של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשני חוקי תקציב ברציפות וששימשו מקור לרזרבה .בשל תקצוב יתר מתמשך במשך ארבע שנים ושלוש שנים ברציפות 119 מקדם המתאם שנמצא הוא0.27 , כאשר מקדם מתאם של1 מייצג התאמה מלאה בין שיעורי הביצוע בשנת2014 לשנת2015. בחישוב מקדם המתאם הושמטו תכניות רזרבה ועתודה. כמו כן הושמטו תכניות עם שיעורי ביצוע שליליים ועם שיעורי ביצוע קיצוניים (מעל500% ). ללא .השמטת תכניות אלה היה מקדם המתאם נמוך משמעותית 120 ( "ניתוח התוצאות אינו כולל את התכניות בסעיפים "הוצאות שונות13 ") ו"הוצאות פיתוח אחרות ( 83), הכוללות רזרב .ות ומנותחות בפרק נפרד בהמשך 300 |דוח שנתי 68ב לוח10 : הסכומים שהועברו מתכניות ששימשו מקור להעברת תקציבים באופן מתמשך בשנים2016-2012 * משך הזמן שהתכניות שמשו מקור להעברת תקציבים ( תקצוב בשלושת חוקי התקציב ב)מיליוני ש"ח 2012 2013 2014 2015 2016 מספר תכניות חמש שנים 324 451 670 191 388 7 ארבע שנים 1,062 157 696 352 701 11 סה"כ ארבע עד חמש שנים1,387 608 1,366 543 1,089 18 תקציב המדינה לעמידה במגבלת ההוצאה 284,657 309,544 315,962 329,533 347,689 שיעור הרזרבה מתקצוב יתר מתמשך בהעברות של ארבע עד חמש שנים מתקציב המדינה 0.5% 0.2% 0.4% 0.2% 0.3% משך הזמן שהתכניות שמשו מקור להעברת תקציבים ( תקצוב בשני חוקי תקציב ברציפות ב)מיליוני ש"ח ארבע שנים - 488 483 214 594 7 שלוש שנים** 801 776 2,248 147 135 17 סה"כ שלוש עד ארבע שנים801 1,264 2,731 361 729 24 שיעור הרזרבה מתקצוב יתר מתמשך בהעברות של שלוש עד ארבע שנים מתקציב המדינה 0.3% 0.4% 0.9% 0.1% 0.2% משך הזמן שהתכניות שמשו מקור להעברת תקציבים סה"כ תקצוב בשלושה ובשני חוקי תקציב ברציפות (ב)מיליוני ש"ח חמש שנים 324 451 670 191 388 7 ארבע שנים 1,062 645 1,179 565 1,296 18 שלוש שנים 801 776 2,248 147 135 17 סה"כ2,188 1,872 4,097 904 1,818 42 שיעור מתקציב המדינה 0.8% 0.6% 1.3% 0.3% 0.5% על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * ללא תכניות בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". לא קיימת חפיפה בין התכניות השונות המופיעות בשתי הקטגוריות הראשונות בלוח (תקצוב בשלושת חוקי התקציב ותקצוב .)בשני חוקי התקציב ברציפות ** בבדיקת התכניות ששימשו מקור להעברת תקציבים במשך שלוש שנים נכללו מופעים רצופים .בלבד משרד האוצר | 301 נמצא כי בשנים2016-2012 תוקצבו ביתר באופן מתמשך42 תכניות תקציב שונות, ובתוספת העודפים שלהן משנה קודמת הן שימשו מקור להעברת כספים בתקציב המדינה במשך שלוש שנים לפחות. בממוצע בכל אחת מהשנים2016-2012 הועברו כ- 0.7% מתקציב המדינה. סך התקציב שהועבר מהן היה גבוה במיוחד בשנה השנייה של התקציבים הדו- שנתיים- בשנים2012 ו- 2014 - כ- 2.2 מיליארד ש"ח וכ- 4.1 מיליארד ש"ח בהתאמה, שהם כ- 0.8% וכ- 1.3% מסך תקציב המדינה בשנים אלה בהתאמה. גם בשנים2013 ו- 2015 , שבהן נקבע תקציב המדינה באמצע ובסוף השנה בהתאמה, זוהו רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך, אך בשיעור נמוך יחסית מסך תקציב המדינה (כ- 0.6% וכ- 0.3% .)בהתאמה יצוין שבשנת2016, שהיא שנת התקציב השנייה בתקציב הדו- שנתי לשנים 2016-2015 , פחת באופן יחסי תקצוב היתר של תכניות והשימוש בעודפים כמקור להעברת כספים- כ- 0.5% מהתקציב, אך עדיין כ- 1.8 מיליארד ש"ח תוקצבו באופן זה121 . שיעוריהם של מקורות אלו מהרזרבות הממוינות כרזרבה בשנים 2016-2014 היו כ- 23%, כ- 28% וכ- 12% .בהתאמה מתוך כלל תכניות התקציב ששימשו מקור להעברה תקציבית נמצאו18 תכניות ששימשו מקור להעברות בעצימות גבוהה במשך שלושת חוקי התקציב של השנים2016-2012 . סך התקציב שהועבר בתכניות אלה בשנת2014 היה כ- 1.4 מיליארד ש"ח (כ- 0.4% מ ,)תקציב המדינה אז וב- 2016 הוא ירד לכ- 1.1 מיליארד ש"ח (כ- 0.3% מהתקציב). שבע תכניות שימשו מקור להעברת כספים בעצימות גבוהה במשך כל חמש השנים שנבדקו, ו- 11 תכניות שימשו מקור במשך ארבע שנים. בכ- 33% מהעברות הכספים בעצימות גבוהה122 הועבר סכום הגבוה מ- 50% ממקורות הת.כנית בתשובת אגף התקציבים צוין כי "בתכניות רבות שסיימו בתתי ביצוע 'סיסטמתיים' [מתמשכים] במהלך השנים, תת הביצוע נבע משינוי בהנחות ...שהתרחש במהלך השנה ועל כן הוא לא נלקח בחשבון בעת בניית התקציב תת הביצוע בתקציב לא נגרם כתוצאה מפעולה מודעת ומכוונת ועל כן לא ניתן לטעון שמדובר ברזרבה... במקרים שבהם ניתן היה לצפות כי התקציב בתכנית מתוקצב ביתר, הרי שבמקרה שבו נעשה שימוש בהנחות לא נכונות בנוגע לתקציב מסוים, מדובר בטעות תקצוב, אשר נעשתה באגף התקציבים או במשרד הרלוונטי בתום לב ולא בפעולה מודעת שנועדה לשמור תקציב לצ ורך עתידי. על כן לא מדובר ברזרבה אלא לכל היותר בטעות תקצוב... בניית תקציב הינה עבודה מורכבת אשר בתכנית מסוימת עשויה לכלול הנחות לגבי עשרות משתנים פרויקטלים וכלכלים על כן טעויות תקצוב הינן מתרחשות באופן בלתי "נמנע ולעיתים גם מספר שנים ברציפות בתוכנית מסוימת. 121 בניתוח המגמות שצוינו לעיל יש להתייחס לנתוני שנת2014 בזהירות משום ששנה זו נכללת בחישובי תקצוב היתר המתמשך הן עם שנת2012 והן עם שנת2016 . מכל מקום הירידה שצוינה בשנת2016 היא נכונה גם בהשוואה לנתוני שנת2012 . 122 העברה אחת מ רכזת את כל ההעברות שבוצעו בוועדת הכספים בתכנית אחת בשנת תקציב אחת. זוהו79 ."העברות ללא הסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות 302 |דוח שנתי 68ב היקף הסכומים של הרזרבות שנוצרים בתקציב המדינה בשל תקצוב יתר מתמשך ושיעורם מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב היקף הסכומים של הרזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך ושיעורם מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים. הימצאותן של תכניות תקציב רבות המשמשות למעשה רזרבה בשל תקצוב יתר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע ,התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת. זאת ועוד תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את מעו רבות אגף התקציבים בפעילות המשרדים ומביא לגידול משמעותי ומיותר בעבודת ועדת הכספים של הכנסת, שנדרשת לאשר את השינויים המבוקשים .במהלך שנת העבודה בשנת2016 ירד השיעור מתקציב המדינה של הסכומים המועברים מתכניות תקציב בשל תקצוב יתר מתמשך. משרד מבקר המדינה מעיר כי חשוב שמגמת הירידה תימשך. על הממונה על התקציבים להכין את התקציב באופן יעיל ומוקפד, לקיים עבודת מטה לבחינת תקצוב היתר המתמשך ולשקף באופן אמין י ותר את ייעודם של כספי התקציב כבר .בשלב אישור התקציב בכנסת תכניות שהן יעד לקבלת כספים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך גם ביצוע יתר מלמד על ליקויים בתכנון ובביצוע של תקציב המדינה. ביצוע יתר של תכניות בתקציב המדינה וטעויות חד- פעמיות בתחזיות ההוצאה אינם נחשבים כתקצוב חסר מתמשך אם התקציב עודכן בהתאם בשנת קביעת התקציב הבאה. ואולם, ניתן לזהות תכניות בתור תכניות שהן יעד להעברת כ ספים בשל תקצוב חסר מתמשך כאשר הן משמשות לאורך זמן יעד לקבלת .כספים רבים מתכניות אחרות קריטריונים ל תכניות שהן יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בשנים 2016-2012 בכל אחת מהשנים2016-2012 זוהו הסכומים המתקבלים בתכניות שהן יעד לקבלת כספים. הסכום שהועבר לתכנ יות מתכניות אחרות שווה לתקציב .המאושר שלהן בניכוי התקציב המקורי והעודפים שלהן משנה קודמת בדוח זה הוגדרו התכניות המשמשות יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר :מתמשך כתכניות שמתקיימים בהן כל הקריטריונים שלהלן )(א הועבר משרד האוצר | 303 אליה ן123 במהלך השנה סכום העולה על10% מהתקציב ה מקורי בתוספת העודפים שלהן124 ; )(ב הסכום שהועבר היה לפחות2 ;מיליון ש"ח בכל שנה )(ג תקצוב התכניות נעשה לכל הפחות בשניים מתוך שלושת חוקי התקציב בתקופת הבדיקה ברציפות. יצוין שמתוך תכניות שתוקצבו בכל שלושת חוקי התקציב זוהו תכניות שהועברו אליהן כספים במשך חמש שנ ים וארבע שנים של ביצוע התקציב בתקופת הבדיקה. מתוך תכניות שאושרו בשני חוקי תקציב ברציפות, זוהו תכניות שקיבלו כספים במשך ארבע שנים ושלוש שנים של ביצוע .התקציב ברציפות בתקופת הבדיקה הבדיקה התבססה על קובצי הנתונים של משרד האוצר שצוינו לעיל, בעיקר הקבצים המרכז ים את השינויים שבוצעו בתקציב המדינה באמצעות אישור או הודעה לוועדת הכספים125 . תכניות המשמשות יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בתקציב המדינה בשנים2016-2012 תוצאות הבדיקה לשנים2016-2012 לפי הקריטריונים שהוגדרו לעיל מופיעות בלוח11 שלהלן, המרכז את סך הסכ ומים שהועברו לתכניות לפי עצימות ההעברה. עצימות גבוהה של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן אושר בשלושה חוקי תקציב ושהן יעד לקבלת כספים באופן מתמשך במשך חמש שנים וארבע שנים. עצימות נמוכה יותר של העברות מרכזת את הסכומים שהועברו בתכניות שתקציבן א ושר בשני חוקי תקציב ברציפות ושהן .יעד להעברת כספים באופן מתמשך במשך ארבע שנים ושלוש שנים ברציפות 123 הסכום המועבר יכול לכלול גם העברות מתקנות רזרבה. לכן סך הסכומים המועברים לתכניות שהן יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמש ך גבוה מהסכומים בתכניות שאינן תכניות .רזרבה המשמשות רזרבה מתקצוב יתר מתמשך 124 ( חריג לקריטריון זה היא תכנית תקציב הביטחון150102 ), הכוללת את רוב תקציב משרד הביטחון. לתכנית זו הועברו כספים במיליארדי ש"ח בכל שנה בשנים2016-2012 , ובשל גודל תקציבה הסכום שהועבר אליה נמוך מ- 10% בארבע מתוך חמש שנים. יצוין כי מהעברות הכספים לתכנית נוכו כספי הרזרבה הכללית (סעיף47 ) בתכנית שריכזה עד2016 את תקציבי הגופים הביטחוניים. עוד יצוין כי בשנים2012 ו- 2014 נדרשו העברות תקציב לתכנית זו בשל .מבצע עופרת יצוקה ומבצע צוק איתן בהתאמה 125 גם בבדיקה זו נתוני שנת2013 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנים 2015-2014 עבור שינויים שבוצעו בתכניות בשנים אלה, ונתוני שנת2012 נלקחו מנתוני השוואה שפורסמו בקובץ הנתונים לשנת2014 . לכן הנתונים לשנים אלה הם חלקיים. כלומר, בפועל יכול שקיימו ת תכניות נוספות שהן יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך, או שבתכניות שזוהו ככאלה תדירות החזרה של העברת הכספים גדולה יותר מהמצוין, ומכאן שגם הסכומים המועברים גבוהים יותר בניתוח רב- שנתי. נוסף על האמור לעיל לא נכללו בחישוב תכניות המשמשות תכניות מעבר של תקציבי .ם לתכניות אחרות 304 |דוח שנתי 68ב לוח11 : הסכומים שהתקבלו בתכניות התקציב שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך בשנים2016-2012 * משך הזמן שהתכניות ש י משו יעד לקבלת תקציבים תקצוב בשלושת( חוקי התקציב ב)מיליוני ש"ח 2012 2013 2014 2015 2016 מספר תכניות חמש שנים 2,763 3,263 8,606 3,063 5,896 9 ארבע שנים 1,701 1,396 1,700 454 2,024 28 סה"כ ארבע עד חמש שנים4,463 4,659 10,306 3,518 7,919 37 תקציב המדינה לעמידה במגבלת ההוצאה 284,657 309,544 315,962 329,533 347,689 שיעור התקציב בתכניות שקיבלו כספים בשל תקצוב חסר מתמשך במשך ארבע עד חמש שנים מתקציב המדינה 1.6% 1.5% 3.3% 1.1% 2.3% משך הזמן שהתכניות ש י משו יעד לקבלת תקציבים ( תקצוב בשני חוקי תקציב ברציפות ב)מיליוני ש"ח ארבע שנים - 980 2,053 429 1,258 5 שלוש שנים** 3,226 3,284 3,888 269 205 78 סה"כ שלוש עד ארבע שנים3,226 4,263 5,941 699 1,464 83 שיעור התקציב בתכניות שקיבלו כספים בשל תקצוב חסר מתמשך במשך שלוש עד ארבע שנים מתקציב המדינה 1.1% 1.4% 1.9% 0.2% 0.4% משך הזמן שהתכניות ש י משו יעד לקבלת תקציבים סה"כ תקצוב בשלושה ובשני חוקי תקציב ברציפות (ב)מיליוני ש"ח חמש שנים 2,763 3,263 8,606 3,063 5,896 9 ארבע שנים 1,701 2,376 3,754 884 3,282 33 שלוש שנים 3,226 3,284 3,888 269 205 78 סה"כ7,690 8,922 16,247 4,216 9,383 120 שיעור מתקציב המדינה 2.7% 2.9% 5.1% 1.3% 2.7% מזה תקציב הביטחון 2,419 2,928 8,342 2,956 5,571 סה"כ ללא תקציב הביטחון5,271 5,994 7,906 1,260 3,811 שיעור מתקציב המדינה ללא תקציב הביטחון 1.9% 1.9% 2.5% 0.4% 1.1% על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * לא קיימת חפיפה בין התכניות השונות המופיעות בשתי הקטגוריות הראשונות בלוח (תקצוב .)בשלושת חוקי התקציב ותקצוב בשני חוקי התקציב ברציפות ** בבדיקת התכניות ששימשו מקור להעברת תקציבים במשך שלוש שנים נכללו מופעים רצופים .בלבד משרד האוצר | 305 היקף ההעברות של סכומים בתקציב המדינה בשל תקצוב חסר מתמשך ושיעורן מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב בשנים2016-2012 אותרו120 תכניות שונות שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך בתקציב המדינה. סך התקציב שהועבר אליהן היה גבוה במיוח ד בשנת2014: כ- 16.2 מיליארד ש"ח, שהם כ- 5.1% מהתקציב .סך התקציב שהועבר אליהן באותה שנה ללא העברות לתקציב משרד הביטחון היה כ- 7.9 מיליארד ש"ח, שהם כ- 2.5% מהתקציב. בשנת2016 ירד הסכום המועבר לתכניות, אך עדיין היה גבוה ושיעורו ביחס לתקציב המדינה היה כ- 2.7%, שהם כ- 9.4 מיליארד ש"ח126 . מתוך כלל התכניות שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך נמצאו37 תכניות שהיו יעד לקבלת כספים בעצימות גבוהה במשך שלושת חוקי התקציב של ה שנים2016-2012. סך התקציב שהועבר אליהן בשנת 2014 היה כ- 10.3 מיליארד ש"ח (כ- 3.3% מתקציב המדינה אז), וסך התקציב שהועבר אליהן באותה שנה ללא תקציב משרד הביטחון היה כ- 2 .מיליארד ש"ח בשנת2016 סך התקציב בתכניות אלה הגיע לכ- 7.9 מיליארד ש"ח, שהם כ- 2.3% מתקציב המדי נה. תשע תכניות היו יעד לקבלת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בעצימות גבוהה במשך כל חמש השנים שנבדקו, ו- 28 תכניות היו יעד במשך ארבע שנים. בכ- 39% מהעברות הכספים בעצימות גבוהה התקבל סכום מתכניות אחרות הגבוה מ- 50% מהמקורות של התכנית, ובכ- 16% מההעברות התקבל סכום מתכנ יות אחרות הגבוה מ- 100% מהמקורות של התכנית127 . היקף ההעברות בשל תקצוב חסר מתמשך ושיעורן מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב. תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמ יתיים. הימצאותן של תכניות רבות שהן יעד להעברת כספים בשל תקצוב חסר מתמשך בשלב אישור תקציב המדינה תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת. זאת ועוד, תהליך העברת הכספים הנד רש בין התכניות מעצים את המעורבות של אגף תקציבים בפעילות המשרדים ומביא לגידול משמעותי ומיותר בעבודת ועדת הכספים של הכנסת, שנדרשת לאשר את השינויים המבוקשים במהלך .שנת העבודה בתשובת אגף התקציבים צוין כי החל מתקציב שנת2016-2015 הוחלט כי אין זה מוצדק לתקצב הוצ אות חד- פעמיות באמצעות העברות תקציביות במקום לתקצבן בתקציב המקורי, וכי שינוי זה בתהליך העבודה הפחית להערכת אגף 126 בניתוח המגמות שצוינו לעיל יש להתייחס לנתוני שנת2014 בזהירות משום ששנה זו נכללת בחישובי תקצוב היתר המתמשך הן עם שנת2012 והן עם שנת2016 . מכל מקום הירידה שצוינה בשנת2016 היא נכונה גם בהשוואה לנתוני שנת2012 . 127 העברה אחת מרכזת את כל ההעברות שבוצעו בוועדת הכספים בתכנית אחת בשנת תקציב אחת. זוהו157 ."העברות ללא הסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות 306 |דוח שנתי 68ב התקציבים את היקף השינויים המבוצע במהלך השנה ובפרט את התכניות .המתוקצבות בחסר באופן עקבי בשנת2016 ירד השיעור מתקציב המדינה של הסכומים המועברים לתכניות בשל תקצוב חסר מתמשך. משרד מבקר המדינה מעיר כי חשוב שמגמת הירידה תימשך. על הממונה על התקציבים להכין את התקציב באופן יעיל ומוקפד, לקיים עבודת מטה לבחינת תקצוב החסר המתמשך ולשקף באופן אמין יותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור .התקציב בכנסת משרד האוצר | 307 תקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה שיעור הרזרבות שאינן מובאות לידיעת הכנסת ולאישורה בהתאם לסעיף2 לחוק יסודות התקציב, בחוק התקציב השנתי המוגש לאישור ( הכנסת יצוינו סכומי ההוצאה בחלוקה לסעיפי תקציב2 ספרות), תחומי פעולה ( 4 ( ספרות) ותכניות6 ספרות), ובהתאם לסעיף50 לחוק, שר האוצר רשאי להתקין תקנות והוראות מינהל בכל הנוגע לביצועו לרבות פירוט נוסף של תכניות128 ( ". הפירוט הנוסף של התכניות נקרא "תקנות8 ספרות). התקנות אינן גלויות לציבור ולכנסת במהלך אישור תקציב המדינה, ורק לאחר אישורו הן .מתפרסמות באתר האינטרנט של משרד האוצר במסגרת פרטי התקציב פילוח תכניות התקציב לתקנות כולל גם תקנות רזרבה, ובשל כך גם הסכומים .המובאים בתקנות אלה אינם גלויים לכנסת ולציבור בשלב אישור התקציב "במחקר בנושא "מאזן הכוחות בתהליך התקציב129 חושבו הרזרבות בתקציב המדינה שהובאו לאישור הכנסת בשלב אישור תקציב המדינה בכנסת (הרזרבות עד רמת התכניות) והרזרבות שלא הובאו לאישור הכנסת (הרזר בות בתקנות) בשנים2004-2000 . סכומי הרזרבה שעברו את אישור הכנסת בשנת 2004 היו כ- 13 מיליארד ש" ח130 , והרזרבות שלא עברו את אישור הכנסת הסתכמו בכ- 3 .מיליארד ש"ח לפי מחקר זה, סמכות רחבה מדי הניתנת לשר האוצר בשימוש ברזרבות ורזרבה גדולה מדי מאפשרות לשר האוצר להשפיע על סדר העדיפויות של הממשלה "בלי שקיבל לכך את אישורה. סעיפי רזרבה ה"סמויים מן העין הציבורית מחריפים את הבעיה אף יותר131 . כאמור, חלק מ תקנות ה רזרבה המופיעות בתקציב המדינה נועד ו לשמש את המשרדים בהתאם לצ ו רכי הם לו סיכומים שנעשו עם הנהלותיהם, כך שלמעשה הן אינן משמש .ות בפועל תקנות רזרבה בדוח זה בוצעו עיבודי המידע והניתוחים על כלל התקנות המוגדרות כרזרבה, כעתודה וכיעודה, ובכלל זה גם תקנות .הרזרבה לעיל משרד מבקר המדינה בדק את השינויים שחלו בשנים האחרונות בשיעורי הרזרבות המוצגות לכנסת בשלב אישור התקציב ברמת תכניות הנקרא ות רזרבה, רזרבות, עתודה או יעודה (להלן- רזרבות הגלויות לכנסת בשלב אישור 128 .למעט תכניות בסעיף תקציב הכנסת 129 ,אבי בן בסט ומומי דהן מאזן הכוחות בתהליך התקציב ( 2006 '), עמ134-133 , 143-141 . 130 .מסכום זה יש לנכות את תקציב השירותים החשאיים שהיה כלול אז בסעיף הרזרבה הכללית 131 ( אבי בן בסט ומומי דהן2006 '), עמ134 . 308 |דוח שנתי 68ב ,התקציב); ואת השינויים בשיעורי הרזרבות ברמת תקנות הנקראות רזרבה ,רזרבות, רזרבת, עתודה או יעודה ונכללות בתכניות שאינן מוגדרות כרזרבה רזרבות, עתודה או יעודה. תקנות אלה כאמור אינן מוצגות לכנסת בשלב אישור התקציב (להלן- .)רזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה תוצאות הבדיקה לשנים2018-2002 מופיעות בתרשימים12-11 שלהלן132 . יצוין שבשנת2015 אושר תקציב המדינה רק בחודש נובמבר, ולכן שיעור הרזרבות .בתקציב המדינה פחת משמעותית תרשים11 :ש יעור הרזרבה הגלויה לכנסת, שיעור הרזרבה שאינה גלויה ,לכנסת ושיעור הרזרבה מההוצאה נטו בתקציב המדינה2018-2002 * על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה. * תקציב המדינה הוא התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה. הרזרבות מחושבות ללא הרזרבה הכללית, שכללה עד שנת2016 את תקציבי הגופים הביטחוניים, ללא הרזרבות בתקציב הביטחון (סעיף15 ), בתקציב הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף35 ) ובתקציב הוצאות ביטחוניות שונות (סעיף31). כן נכללו ב תוך הרזרבה הגלויה לכנסת תקציבי ההתאמות לתקציבים הדו- שנתיים בשנים2012 , 2014 ו- 2018 שתוקצבו ברזרבה הכללית וכן תקציב להסכמים קואליציוניים שתוקצב ב- 2016 .ברזרבה הכללית 132 קיימים הבדלים בסך הרזרבה והשיעור שלה מההוצאה נטו בתרשימים12-11 לעומת סך הרזרבה ושיעורה מההוצאה נטו בתרשימים2-1 . זאת משום שהרזרבה בתרשימים12-11 חושבה על ידי סכום כל הרזרבות הנקראות רזרבה, רזרבות, רזרבת, עתודה או יעודה, ואילו הרזרבה בתרשימים2-1 חושבה לפי המיונים הכלכליים של אגף התקציבים לרזרבות. ההבדלים הם תוצאה של מספר רזרבות או עתודות או יעודות שלא .סווגו על ידי אגף התקציבים כרזרבות .ההבדלים אינם משפיעים על המסקנות העיקריות העולות מהבדיקה משרד האוצר | 309 בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה ששיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה לשנת2018 הוא כ- 2.3% מתקציב המדינה. שיעור זה ירד בשנים האחרונות, ומשנת2012 (כ- 3.2% מהתקציב) עד2018 הוא ירד בכ- 0.9 .נקודת האחוז אולם בעת אישור התקציב ל- 2018 שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת עדיין גבוה משיעורה בשנת2002 ( 1.6% ) 133 . תרשים12 :שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת ושיעור הרזרבה הגלויה ,לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה2018-2002 * .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה * הנחות החישוב כפי שמופיעות בהערה לתרשים11 . 133 יצוין שתקציב שנת2015 אושר רק בחודש נובמבר באותה שנה, ולכן בשנה זו שיעורי הרזרבות בתקציב המדינה הם נמוכים יחסית. הירידה בשיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת משנת2012 ( באה לאחר תקופה של עשור2012-2002 ), שבה שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב .אישור תקציב המדינה הכפיל את עצמו 310 |דוח שנתי 68ב משנת 2005 ,ברוב השנים היו שיעורי הרזרבה שאינה גלויה לכנסת גבוהים משיעורי הרזרבה הגלויה לכנסת .ממצא זה מצביע על ריכוזיות גבוהה בידי אגף התקציבים בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה של חוקי התקציב בעת אישור התקציב לשנת2018 שיעור הרזרבה שהייתה קיימת בתקנות הרזרבה, שכאמור אינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה, מסך תקציב הרזרבה היה כ- 45% . שיעור זה ירד בשנים האחרונות, זאת לאחר שבשנים2015-2002 הוא כמעט והכפיל את עצמו מכ- 41% ב- 2002 לכ- 79% ב- 2015, ו זאת אף שתקציב המדינה לשנת2015 אושר בנובמבר אותה שנה. משנת2005 ועד2017 (פרט לשנת2016 ) היו שיעורי הרזרבה שאינה גלויה לכנסת50% ויותר מהרזרבה בתקציב המדינה, כלומר ברוב השנים הם היו גבוהים משיעורי הרזרבה הגלויה לכנסת בשלב אישור .התקציב קיומה של רזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב בשיעור גבוה מסך תקציב הרזרבה מצביע על ריכוזיות גבוהה שמצויה בידי אגף .התקציבים בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה של חוקי התקציב השנתיים .מצב זה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת בתשובת אגף התקציבים צוין כי "בהתאם לחוק יסודות התקציב, תקציב המדינה מוגש לכנסת ברמת פירוט של תכניות... לאחר אישור ,התקציב בכנסת כאשר מעמדן של התוכניות התקציביות סופי, מפרסם משרד האוצר לכלל הציבור את פירוט התקציב ברמת תקנות... מטבע הדברים חלק מהתקנות המסווגות כרזרבה מתוקצבות ברמת התקנה וזאת מכיוון שהשימוש בהם מתבצע בתוך התכנית... תקנת רזרבה שמצויה תחת תכנית מסוימת משמש ,ת ככלל למטרות אליה מיועדת אותה תכנית, בדומה לכלל התקנות שמצויות באותה תכנית, ועל כן ייעודה... מוגבל ומיועד למטרות התכנית. כל שינוי במטרותיה של רזרבה כאמור, מחייב את אישורה של ועדת הכספים בהתאם ."לחוק יסודות התקציב תקנות הרזרבה נבדלות מיתר התקנות בתקציב המ דינה בכך שהפשרתן לשימוש המשרדים מצריכה אישור של אגף התקציבים. על הממונה על התקציבים להגדיל את השקיפות של דרך תקצוב הרזרבות בשלב אישור תקציב המדינה בכנסת, להימנע מתקצוב רזרבות שאין בהן צורך ולהציג לכנסת תמונה מלאה ומפורטת של הרזרבות בתקציב, ובכלל זה סוגי הר .זרבות, ייעודן וסכומן שיעור הרזרבה שאינה גלויה ל כנסת בשלב אישור התקציב מסך התקציב לפי סעיפים בתרשים13 שלהלן מובא שיעור הרזרבה הקיים בתקנות הנכללות בתכניות שאינן רזרבה- ומשכך גם אינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב- מסך התקציב לפי סעיפי התקציב בשנים2014 ו- 2018 . משרד האוצר | 311 תרשים13 : שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת מסך התקציב בסעיפי ,התקציב2014 ו- 2018 על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * הנחות החישוב כפי שמופיעות בהערה לתרשים11 . 312 |דוח שנתי 68ב נמצאו כמה סעיפי תקציב שבהם שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מהווה שיעור ניכר מסך התקציב בסעיף. למשל בתקציב הפיתוח של משרד החינוך ובתקציב הפיתוח של משרד הבריאות שיעור זה בשנת2018 הוא כ- 43% וכ- 32% בהתאמה. בתקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי המשפט שיעור זה בשנת2018 הוא כ- 28% , לאחר שבשנת2014 הוא היה כ- 62% 134 . ההיקף הכספי של הרזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב בחמשת הסעיפים בעלי השיעור הגבוה ביותר ביחס לתקציבם בשנת 2018 הוא כ- 2 מיליארד ש"ח (כ- 23% מסך הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב בשנה זו). במדד זה חל שיפור ניכר משנת2014 , שבה היה ההיקף הכספ י כ- 4.8 מיליארד ש"ח (כ- 51% מסך הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב). רוב הירידה היא בסעיפים "הוצאות שונות" (סעיף13 ) ו"הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 ) שבניהול .משרד האוצר שיעורי ביצוע נמוכים בסעיפים נבחרים להלן דוגמאות לניתוח הביצוע בתקציבים שבהם שי עור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בסעיפי התקציב היה גבוה באופן חריג בשנת2014 . 1 . תקציב הפיתוח של משרד המשפטים ובתי משפט: התקציב בשנת2013 היה כ- 86.6 מיליון ש"ח. כ- 61.4 מיליון ש"ח מהם (כ- 71% )מהתקציב תוקצבו בתקנת רזרבה אחת בשם "עתודה לפיתוח". התקציב בשנת2014 היה כ- 105.6 מיליון ש"ח. כ- 65 מיליון ש"ח מהם (כ- 61.6% )מהתקציב תוקצבו בתקנה כאמור. שיעור הביצוע של תקציב הפיתוח מהתקציב המקורי היה נמוך יחסית- כ- 42.5% וכ- 21.1% בשנים2014 ו- 2013 בהתאמה. ההפרש המצטבר בין התקציב המקורי לביצוע בשנים 2014-2013 היה כ- 129 "מיליון ש ח, סכום הגבוה מסכום העתודה לפיתוח ( בשנים אלה במצטבר126.4 מיליון ש"ח). בדצמבר2014 הועברו לרזרבה הכללית כ- 54 מיליון ש"ח, שהם כ- 83% .)מהרזרבה (עתודה לפיתוח 2 . תקציב הפיתוח של משרד החינוך: התקציב בשנת2014 היה כ- 1.85 מיליארד ש"ח בחלוקה לארבעה תחומי פעולה: "תכנית פיתוח חינוך" בסך כ- 1.37 מיליארד ש"ח, "הצטיידות מבני חינוך" בסך כ- 16.7 ,מיליון ש"ח "חידוש מבנים" בסך כ- 439.3 מיליון ש"ח, ו"רזרבה" בסך כ- 24.6 מיליון .ש"ח רוב התקציב בתחום הפעולה "תכני ת פיתוח חינוך", כ- 1.34 ,מיליארד ש"ח מופיע בתכנית "בניית כיתות לימוד", ומהם כ- 274.4 מיליון ש"ח (כ- 20.5% 134 פירוט של סעיפים נוספים בשליטת משרד האוצר- ( "סעיף "הוצאות אחרות13 ) וסעיף "הוצאות ( "פיתוח אחרות83 ) - שבהם שיעור הרזרבה שאינו עובר את אישור ה כנסת הוא חריג ביחס .לתקציב בסעיף מופיע בפרק נפרד בהמשך משרד האוצר | 313 מהתכנית) תוקצבו בתקנה בשם "עתודה להתאמת עלות פרויקטים". בשנת 2014 היה שיעור הביצוע בתכנית כ- 12% , בעיקר כתוצאה מהכנסות מגורמי חוץ בסך מיליארד ש"ח שהועברו לתכנית במהלך אותה שנה (ללא הכנסות אלה היה שיעור הביצוע בתכנית כ- 86% ). בדצמבר2014 הועברו לרזרבה הכללית כ- 167.7 מיליון ש"ח, שהם כ- 61% מהרזרבה (עתודה להתאמת עלות פרויקטים). יצוין כי בשנים2013-2011 עלה הביצוע בתכנית "בניית כיתות לימוד" על התקציב המקורי, בעיק ר כתוצאה מיישום המלצות ועדת טרכטנברג ומבניית כיתות ומיגון בשדרות וביישובי עוטף עזה שתוקצבו .במהלך השנה כל התקציב של תחום הפעולה "חידוש מבנים", כ- 439.3 מיליון ש"ח, הופיע בתכנית "חידוש מבני חינוך"; כמחצית מסכום זה (כ- 217.6 )מיליון ש"ח תוקצבה בתקנה בשם .""עתודה להתאמות ושינויים בחידוש מבני חינוך בשנת2014 היה שיעור הביצוע בתכנית "חידוש מבני חינוך" כ- 37% .בלבד בשנה זו הועברו נטו לתקנת הרזרבה עד חודש נובמבר כ- 22.5 ,מיליון ש"ח כך שסך הרזרבה בחודש נובמבר היה כ- 240.1 מיליון ש"ח. בחודש דצמבר הועבר סכום זה לרזר בה הכללית. בשנת2013 ,לא תוקצבה עתודה כלל ושיעור הביצוע היה כ- 111% . יצוין כי בכל אחת מהשנים2012-2011 תוקצבה עתודה בסך של כ- 23.8 מיליון ש"ח (כ- 13.3% וכ- 10.4% מתקציב התכנית בשנים2011 ו- 2012 בהתאמה), ושיעורי הביצוע בתכנית זו היו כ- 144% וכ- 87% בשנים אלה בהתא.מה נמצא כי בחלק מהסעיפים- בתקציב הפיתוח של משרד החינוך לשנת 2014 ובתקציב הפיתוח של משרד המשפטים לשנים2014-2013 - לא הופשרו הרזרבות שתוקצבו בתקנות לשימוש המשרדים, ומרביתן הועברו .בסוף השנה לרזרבה הכללית בתשובת הנהלת בתי המשפט צוין כי "במקרים מסויימים מת וקצב הפרוייקט כאשר בפועל מנהל הדיור הממשלתי אשר מופקד על תחום בינוי היכלות בתי המשפט, לא מצליח לממש את התקציב כמו במקרים של ביטולי מכרזים לדוגמא, וכתוצאה מכך התקציב המיועד לטובת פרוייקטים אלו לא ממומש ."במועדו ונדחה לשנת התקציב הבאה בתשובת משרד החינוך צוין כי "חלק מבינוי כיתות הלימוד מבוצע באמצעות מפעל הפיס ולעיתים בבניית התקציב לא ידוע מה חלקו של מפעל הפיס. על כן בסוף השנה, ייתכן כי התקציב שהועבר ממשרד האוצר יהיה גבוה יותר ממה ."שאמור היה להיות וזאת בשל מימון גבוה יותר של מפעל הפיס 314 |דוח שנתי 68ב שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה גבוה במספר רב של סעיפים . ממצא זה מלמד על בעייתיות ברמת השקיפות של אגף התקציבים כלפי הכנסת שיעור הרזרבה בתקנות התק ציב שאינה גלויה ל כנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה בסעיפי התקציב משרד מבקר המדינה בדק את שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת ביחס לסך הרזרבה בכל סעיפי תקציב המדינה לשנים2014 ו- 2018 . תוצאות הבדיקה .מובאות בתרשים שלהלן משרד האוצר | 315 תרשים14 : שיעורי הרזרבה שאינה גלויה לכנסת מסך הרזרבה לפי סעיפי ,התקציב2014 ו- 2018 על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד .משרד מבקר המדינה * הנחות החישוב כפי שמופיעות בהערה לתרשים11 . 316 |דוח שנתי 68ב הפעולות שביצע אגף התקציבים בשנים האחרונות תורמות להגברת השקיפות של תקציב המדינה לציבור .על הממונה על התקציבים להרחיב את רמת השקיפות של תקצוב הרזרבות נמצא כי שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור התקציב מסך הרזרבה לפי סעיפי התקציב גבוה במספר רב של סעיפים. בתקציב לשנת 2018, ב- 26 מתוך53 סעיפים135 שיעור הרזרבה שאינה גלויה לכנסת גבוה מ- 50% מסך הרזרבה. ב- 17 סעיפי ם שיעורה גבוה מ- 75% ,מהרזרבה ובתשעה סעיפים השיעור גבוה מ- 90% מהרזרבה (פי תשעה ויותר ( מהרזרבה שהכנסת מאשרת). בשישה סעיפים כל הרזרבה100% ) לא הייתה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה. כלומר, גם בסעיפים שבהם שיעור הרזרבה מסך התקציב של הסעיף נמוך יחסית (תרשים 13 ) נמצא כי חלק ניכר מהרזרבה בסעיף אינו גלוי לכנסת בשלב אישור התקציב (תרשים14 .) ממצאים אלה מלמדים על בעייתיות ברמת השקיפות של אגף התקציבים כלפי הכנסת והציבור. הדבר בא לידי ביטוי בעיקר בכך שהיקף הרזרבות האמיתי הקיים בתקציב אינו מובא לידיעת הכנסת בצורה ישי רה בשלב חקיקת חוק התקציב. בדרך זו מתעצמת הריכוזיות הנתונה בידי אגף .התקציבים בקביעת הרזרבות בשלב החקיקה בתשובת אגף התקציבים צוינו תהליכים שהוביל אגף התקציבים בארבע השנים האחרונות להגברת השקיפות, שמטרתם לאפשר את הגברת מעורבות הציבור בישראל והכנסת בהליכי גיבוש ואישור תקציב המדינה. למשל, פרסום תכנית התקציב התלת-שנתית באופן עתי ("נומרטור"); ניתוח מגדר י של הצעת התקציב; הוספת ביאורים לגבי ניהול הסיכונים הקיים בתקציב ופירוט עיקרי השינויים בהצעת התקציב ביחס לתקציב הקודם בחוברות דברי ההסבר; ניתוח ,מפורט של ההנחות ושל ניהול הסיכונים הקשורים לבניית תחזיות הצמיחה הכנסות המדינה ומסגרת תקציב המשרדים; פיתוח מערכת ""פיסקלי דיגיטלי להנגשת התקציב לציבור; העלאה לאינטרנט של סרטוני הסבר פשוטים בנוגע לתקציבים נבחרים; והעלאה לאינטרנט של תקציב המדינה המקורי המאושר .והביצוע ברמת פירוט של תקנות ובפירוט עד רמה שנייה של המיונים הכלכליים משרד מבקר המדינה מציין כי הפעולות שביצע אגף התקציבים תורמות להגברת השקיפות של תקציב המדינה לציבור. אולם על הממונה על התקציבים לפעול להרחיב את רמת השקיפות של תקצוב הרזרבות כדי לשפר את הפיקוח והבקרה של הכנסת והציבור, ולמצער לתקצב את .סכומי הרזרבה הנדרשים ברמת תכנית במקום להשאירם ברמת תקנה פרסום תק נות התקציב לאחר אישור תקציב המדינה בכנסת אינו מספק את השקיפות הנדרשת כלפי חברי הכנסת בנוגע לסוגי הרזרבות, ייעודן .וסכומן בשלב אישור תקציב המדינה 135 ללא הסעיפים "החזר חוב" (סעיף84 ), "משרד הביטחון" (סעיף15 "), "הוועדה לאנרגיה אטומית (סעיף35 ) ו"הוצאות ביטחוניות שונות" (סעיף31 .) משרד האוצר | 317 הצעות תקציב המדינה לשנים 2018-2013 אינן כוללות דברי הסבר לסעיף "הוצאות שונות ."בשנים 2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות "היו חסרים מידע רב ( "סעיפי התקציב "הוצאות שונות13 ) ( "ו"הוצאות פיתוח אחרות83 ) כאמור, בחוקי התקציב השנתיים מוגדר סעיף תקציב (להלן - ,סעיף), בין היתר כסעיף הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי בעל היקף או חשיבות המצדיקים את קביעתו בסעיף נפרד. בחוקי התקציב נקבעו כמה סעיפים המנוהלים על ידי משרד האוצר. בתקציב הרגיל סעיפים אלה כוללים את תקציב משרד האוצר (סעיף05 ), תקציב הגמלאות (סעיף12), הסע יף "הוצאות שונות" (סעיף13 ), ותקציב הרשות לזכויות נכי רדיפות הנאצים (סעיף25 .) בתקציב הפיתוח מנהל משרד האוצר את הסעיף "הדיור הממשלתי" (סעיף51 ) ואת הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 .) תקציב הסעיף "הוצאות שונות" לשנים2018-2017 נקבע לכ- 2.5 מיליארד ש"ח וכ- 2.4 מיליארד ש"ח בהתאמה. שיעור התקציב שסווג בתקנות רזרבה היה גבוה מאוד בסעיף זה- כ- 69% וכ- 63% בשנים אלה בהתאמה136 . תקציב הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" לשנים2018-2017 נקבע לכ- 2.8 מיליארד ש"ח וכ- 2.4 מיליארד ש"ח בהתאמה. שיעור התקציב שסווג בתקנות רזרבה היה גבוה גם בסעיף זה- כ- 49% וכ- 56% בשנים אלה בהתאמה137 . "שקיפות נמוכה בסעיפים "הוצאות שונות ו"הוצאות פית"וח אחרות היעדר דברי הסבר במסמך "הנחיות להכנת תקציב מפורט" לשנים2018-2017 של אגף התקציבים מאוגוסט2016 (להלן- מסמך ההנחיות) צוינו עקרונות מנחים לכתיבת דברי הסבר ועיקרי התקציב. בין היתר נכתב כי יש להקפיד על פירוט כלל תחומי הפעולה בצורה סבירה, כך שתהיה הת אמה בין גובה התקציב בתחום הפעולה לבין נפח דברי ההסבר; יש לפרט ולהרחיב את דברי ההסבר לתקציבים מהותיים או רגישים במידת הצורך; יש להשתדל ככל הניתן להסביר באופן מפורט תכניות בעלות סכום משמעותי, וכל תכנית שהיקפה מעל30 מיליון ש"ח מחויבת בהסבר; יש לכלול בדברי הה סבר פירוט של מדדי תפוקות הניתנים לכימות מדויק. בנימוקים לעקרונות המנחים צוין כי הסבר מפורט או פירוט נוסף של התקציב אינם מופיעים בשום פרסום אחר, והצעת התקציב היא המקור .שאליו פונים כאשר מתעוררת שאלת פרשנות הקשורה לתקציב 136 בכל אחת מהשנים2014 ו- 2016 שיעור הרזרבה מתקציב הסעיף היה כ- 86% . 137 בשנת2013 שיעור הרזרבה מתקציב הסעיף היה כ- 65% . 318 |דוח שנתי 68ב עוד צוין במסמך ההנחיות כי חוברת דברי ההסבר צריכה לכלול את הפרקים 'הללו: פרק א- 'עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים; פרק ב- תיאור 'ההתפתחויות בענף (אופציונלי); פרק ג- 'תיאור המשרד; פרק ד- השינויים 'המרכזיים בהצעת התקציב; פרק ה- 'הסבר מפורט של התקציב; פרק ו- ניתוח מגדרי של הצעת התקציב; ופרק 'ז- ביאורים לתקציב לרבות חתכים שונים של התקציב, כגון מיונים כלכליים וטבלה לעניין ניהול הסיכונים בתקציב וכן הבהרות למצבים שבהם תקציב מסוים אינו נכלל בסעיף המתאים לו מסיבות .טכניות יצוין כי הנחיות של אגף התקציבים לכתיבת דברי הסבר הופיעו כבר לפני כעשור לכל הפחות, והיו בהן הנחיות דומות להנחיות להכנת תקציב 2018-2017 138 . בדוח55 ב ציין מבקר המדינה את חשיבות קיומם של דברי הסבר להצעת התקציב. בין היתר נקבע כי "מאחר שחוק התקציב מפרט בעיקר נתונים כספיים על היקף ההוצאה המותרת או ההרשאה להתחייב ואת הסכומים המוקצים לסעי פי התקציב, לתחומי הפעולה ולתכניות, הכנסת והציבור אינם יכולים ללמוד ממנו לאילו שימושים ומטרות הוקצו הסכומים האמורים בלא דברי הסבר. לפיכך חשוב מאוד שדברי ההסבר הנלווים לחוק יהיו ברורים "ומפורטים139 . בתשובה מקדמית לעתירה לבג"ץ של חברת הכנסת סתיו שפיר נגד שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת מיוני2014 (להלן- )בג"ץ שפיר140 הודיע משרד האוצר לבית המשפט כי בכוונתו לעבות את הביאורים לחוק התקציב החל מתקציב2015 , והוסיף: "שינוי נוסף, שיחל בהצעת חוק התקציב השנתי לשנת 2015, הוא עיבוי של הביאורים לחוק התקציב. כפי שנקבע, בדברי ההסבר לחוק התקציב לשנת2015 יכלול משרד האוצר ביאורים באשר לניהול הסיכונים בתקציב המדינה באופן שיאפשר לחברי הכנסת להבין בצורה טובה יותר מוקדים שבהם פירוט התקציב מביא בחשבון ניהול סיכונים. מובן, שאין אפשרות לביאור מלא של כל המצבים הללו, שכן הדבר יחייב התייח סות לכל תרחיש אפשרי ולהסתברותו. בנוסף, יכלול משרד האוצר בדברי ההסבר לחוק התקציב לשנת2015 גם ביאורים באשר למצבים שבהם תקציב מסויים אינו נכלל בסעיף המתאים לו מסיבות טכניות, דוגמת מקרים שבהם מימוש פרויקט שבאחריותו של משרד אחד ייעשה במימון של תקציב המוקצה למש ."רד אחר 138 כפי שעולה מ דוח55ב ', עמ248 . 139 דוח55ב ', עמ248-247 . 140 סעיף127-126 לתגובה מקדמית לעתירה בעניין בג"ץ8749/13 שפיר נ' שר האוצר (הוגש ביום 2.6.14 .) משרד האוצר | 319 ראוי שהתחייבותו של אגף התקציבים לבג"ץ בעתירת ח"כ סתיו שפיר תבוצע על כל סעיפי התקציב , ובכלל זה בסעיפים "הוצאות שונות " ו"הוצאות פיתוח אחרות" נמצא כי הצעות תקציב המדינה לשנים2018-2013 אינן כוללות דברי הסבר לסעיף "הוצאות שונות". עוד נמצא כי בשנים2018-2015 דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" כללו רק את פרק ה' למסמך ההנחיות, הכולל הסבר מפורט של התקציב. לא נכלל בדברי ההסבר לסעיף זה מיד ע חשוב על עיקרי הצעת התקציב ויעדים מרכזיים, תיאור הסעיף, השינויים המרכזיים בהצעת התקציב, וביאורים לתקציב לרבות .חשיפה לסיכונים בתשובת אגף התקציבים צוין כי "במסגרת דברי ההסבר שצורפו לתקציבי המדינה החל מהשנים2016-2015 קוימה התחייבות זו [עיבוי של הביאורים ]לחוק התקציב במלואה . יובהר כי במסגרת ביאורי ניהול הסיכונים לכלל 'סעיפי התקציב, למעט באשר לסעיפים שצוינו בטיוטת הדוח 'הוצאות שונות ו'הוצאות פיתוח אחרות', ניתן ביאור מלא באשר לניהול הסיכונים ביחס לאותו סעיף, כאשר הגיבוי התקציבי לניהול סיכ ונים זה ניתן באמצעות שני הסעיפים האמורים. בהתאם לכך, כוללים כלל סעיפי התקציב בפועל אף את הביאור .)לשני סעיפים אלו" (ההדגשה במקור משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים על כי לא פעל לתקן את הליקויים שהועלו בדוחות קודמים של מבקר המדינה בהתנהלותו בנוגע לסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות", והתנהלות זו מנוגדת לנהלים הפנימיים שלו, הקובעים את ה עקרונות ה מנחים לכ תיבת דברי הסבר ועיקרי התקציב . ראוי שהתחייבותו לבג"ץ בעתירת ח"כ שפיר "תבוצע על כל סעיפי התקציב, ובכלל זה בסעיפים "הוצאות שונות ו"הוצאות פיתוח אחרות". גם אם תקציבי הסעיפים האמורים לעיל מיועדים למימון סיכונים בסעיפים אחרים, הדבר אינו מייתר מתן דברי הסבר מלאים והולמים. הצעה לתקצוב סכומים במיליארדי ש"ח בסעיפים המנוהלים על ידי אגף התקציבים עצמו, בלי כל שקיפות, פוגעת ביכולת הכנסת והציבור ללמוד על השימושים והמטרות אשר להם מיועדים .הכספים ולפקח על השימוש הנעשה בכספים אלה מרבית הסכומים המתוקצבים בסעיפים "הוצאות שונות"" ו הוצאות פיתוח אחרות " בתקנות משמשים את אגף התקציבים בניהול הסיכונים הכולל בתקציב המדינה. לכן נדרשת בסעי פים אלה שקיפות,יתרה לרבות מתן ביאור ים העוסק ים בסיכונים העיקריים בסעיפים אלה. כמו כן, תקציבים אלה כוללים תכניות ותקנות בסכומים גדולים שאמורים להיות מבוצעים בתקנות ביצוע אחרות. לכן קיים משנה חשיבות לתיאור הייעוד של התכניות המתוקצבות בסעיפים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על התקציבים כי במסגרת הגשת הצעת תקציב המדינה לשנת2019 ואילך יש להכין בשקיפות יתרה דברי הסבר מפורטים וברורים גם לסע יפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח .אחרות" בהתאם לנוהלי האגף ולתשובתו לבג"ץ 320 |דוח שנתי 68ב שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות במסמך ההנחיות יוחד פרק נפרד לנושא הגברת השקיפות בתקציב המדינה. בין היתר צוין שם כי יש לעדכן, במידת הצורך, את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות בתקציב כך שישקפו בצורה נאותה את הנושאים שבגינם תוקצבו. עוד צוין כי אין לפתוח תקנות "רזרבה", "עתודה", "יעודה" וכו' שאינן משויכות למיון .רזרבה הצוותים באגף התקציבים הונחו לסרוק את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות ולוודא כי השמות נהירים לאדם הסביר, וכי הם משקפים בצורה נאותה את הנושאים שבגינם תוקצבו. שמות תחומי פעולה ותכניות המכילים מונחים ייחודיים יש להסביר בקצרה בחוברת דברי ההסבר. בנימוקים להנחיות צוינה .הביקורת הציבורית בנושא זה 1 . שמות של תכניות: הסעיף "הוצאות שונות" לשנים2018-2017 כולל תחום פעולה אחד בשם "הוצאות שונות" (תחום1301 ), שבו הצעת התקציב לאותן שנים הייתה כ- 3 מיליארד ש"ח וכ- 2.9 מיליארד ש"ח בהתאמה. תחום הפעולה של סעיף זה כולל13 תכניות שונות, והן מוצגות בלוח12 .להלן לוח12 : התכניות הנכללות בהצעת התקציב של תחום הפעולה "הוצאות שונות" לשנים2018-2017 מספר התכנית *שם התכנית הצעת תקציב2017 )(אלפי ש"ח הצעת תקציב2018 )(אלפי ש"ח 130101 פיצויים לנפגעי ונזקי 479 479 130103 הקלות במיסים 104,517 155,434 130104 ריביות להוצאות משפטיות 130105 הוצאות שונות 1,721,284 1,396,962 130108 השתתפות בחברה למפעלי14,325 14,325 130110 שיפוי רשויות מקומיות 106,377 105,940 130119 מימון הכח הרב לאומי 109,123 133,192 130120 פיתוח והפעלת תכניות 184 184 130122 הפרטת בנקים 704 704 130123 פדיון אג"ח וניהול 2,354 2,354 130126 ניהול קרנות הון סיכון 130130 רזרבה לפעולות מיוחדות 456,982 540,603 130131 הוצאות ביטחון מותנות 500,000 500,000 המקור: משרד האוצר, הצעת תקציב המדינה לשנים2018-2017 * .שמות התכניות הם כפי שמופיעים בהצעת התקציב משרד האוצר | 321 על אגף התקציבים לקבוע את שמות תחומי הפעולה , התכניות והתקנות בתקציב המדינה באופן שיבהיר את ייעוד הכספים ויהיה נהיר לאדם הסביר , ולפרט בדברי ההסבר להצעת התקציב את המטרות והייעוד של תקציבים אלו ניתן לראות בלוח12 ששמות של תכניות רבות עמום, אינו נהיר לאדם הסביר, ואינו משקף בצורה נאותה את הנושאים שבגינם תוקצב, זאת בניגוד "לנדרש לפי מסמך ההנחיות. בולטת במיוחד התכנית "הוצאות שונות שתוקצבה בסכום הגבוה ביותר ושמה זהה לשם הסעיף ותחום הפעולה- "הוצאות שו ."נות 2 . שמות של תקנות: מתברר כי גם שמן של חלק מהתקנות הנכללות בסעיף ."הוצאות שונות" אינו משקף בצורה נאותה את הנושאים שבגינם הן תוקצבו להלן כמה דוגמאות מתקציב2016 בתכנית "הוצאות שונות": "מימוש "מוקדם של אבני דרך- כ- 155.6 מיליון ש"ח; "התממשות סיכונים תקציבי "ים- כ- 228.3 "מיליון ש"ח; "התייקרויות שונות- כ- 177.9 מיליון "ש"ח; "עתודה לפעילויות בלתי צפויות- כ- 349.7 מיליון ש"ח; "עתודה "לחירום- כ- 181.2 .מיליון ש"ח לא די שהצעת התקציב לסעיף "הוצאות שונות" אינה מלווה בדברי הסבר כלשהם, היא כוללת באותו סעיף תחום פעול ה באותו שם- "הוצאות שונות" (כ- 3 מיליארד ש"ח ב- 2017 ), תכנית פעולה באותו שם- "הוצאות שונות" (כ- 1.7 מיליארד ש"ח) ותכנית פעולה נוספת בשם "רזרבה לפעולות מיוחדות" (כ- 0.5 מיליארד ש"ח). נוסף על כך, הסעיף האמור כולל גם תקנות תקציב רבות בסכומים גבוהים, שלא ברור מש מותיהן מה .ייעודן משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כי עליו להקפיד על יישום הנחיותיו הוא, לקבוע את שמות תחומי הפעולה, התכניות והתקנות באופן שיבהיר ככל הניתן את ייעוד הכספים ויהיה נהיר לאדם הסביר, ולפרט ככל הניתן בדברי ההסבר את המטרות והייעוד של תקציבים.אלו "הסבר חלקי של תכניות בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות כאמור, במסמך ההנחיות נקבע כי בפרק ה' בדברי ההסבר להצעת התקציב יופיע הסבר מפורט של התקציב. עוד נקבע כי בפרק זה יובא הסבר מפורט של התקציב עד לרמה של תכניות. ההסבר יכלול את מטרת ההוצאה והתנאים להוצאתה (אם קיימים). כן יוסבר באיזו מסגרת היא תוקצבה (חקיקה, החלטת ממשלה וכד'). ככל שנדרש יפורטו בדברי ההסבר נתונים כמותיים, מגבלות שונות על ההוצאה, ההנחות ששימשו בעת הכנת התקציב וכד'. כל זאת כדי לצמצם את מידת הפרשנות האפשרית בעתיד. כאשר מתוקצבת הוצאה מותנית בהכנסה יוסברו גם מקורות ההכנסה. מסגרת ההרשאה להתחייב תוסבר, ויו גדר .תזרים המזומנים הנובע מהרשאה זו לשנים הבאות 'כאמור, דברי ההסבר לסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" כללו רק את פרק ה הכולל הסבר מפורט של התקציב. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שגם פרק יחיד זה הוצג באופן חלקי ולא כלל הסבר על כל התכניות. בלוח13 322 |דוח שנתי 68ב שלהלן מובאים שמות הת כניות והתקציבים שתוקצבו בהן ללא הסבר בתקציב 2018-2017 . תכניות אלה גם לא הוסברו בתקציב2016-2015 . לוח13 : תכניות בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" שלא הוסברו בדברי ,ההסבר2018-2017 מספר ה תכנית שם ה תכנית הצעת תקציב2017 (אלפי ש"ח) הצעת תקציב2018 (אלפי ש"ח) הוצאה הוצאה מותנית בהכנסה הרשאה להתחייב הוצאה הוצאה מותנית בהכנסה הרשאה להתחייב 830112 השתתפות בהלוואות לעובדי מדינה 1,200,000 1,200,000 810113 השתתפות בהלוואות לעובדי הוראה 20,000 20,000 830302 פרויקטים והחלטות ממשלה 390,595 910,000 379,386 175,000 830402 רזרבה לרפורמה בתכנון 16,418 15,356 830403 רשות הבדואים- תקציב 185,000 370,000 215,000 420,000 830405 קרן לצמצום פערים 100,000 168,000 830504 פרויקטי מחשוב רוחביים 35,000 25,000 סה"כ542,013 1,405,000 1,280,000 587,742 1,435,000 595,000 על פי נתוני משרד האוצר (הצעת תקציב המדינה לשנים2018-2017 .) בעיבוד משרד מבקר המדינה בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" נמצאו תכניות בסכום כולל של למעלה מחצי מיליארד ש"ח שלא נכלל לגביהן הסבר בדברי ההסבר להצעת התקציב לשנים2016-2015 ולשנים2018-2017 . תקנות רזרבה שאינן עוברות את אישור הכנסת בשלב אישור התקציב תקנות הרזרבה בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב כאמור, קיומן של תקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה בשיעור גבוה מסך תקציב הרזרבה מעיד על בעייתיות ברמת השקיפות משרד האוצר | 323 של אגף התקציבים מול הכנסת והצי בור ועל ריכוזיות בהליך החקיקה. משרד מבקר המדינה בדק את מגמת שיעור התקציב שאינו גלוי לכנסת בסעיפי התקציב "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". תוצאות הבדיקה מובאות בתרשים15 .שלהלן תרשים15 : שיעור התקציב בתקנות הרזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב מה תקציב בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח ,"אחרות2018-2002 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה בתקציב לשנת2018 תקציב הסעיף "הוצאות שונות" שבניהול משרד האוצר הוא כ- 2.35 מיליארד ש"ח. כ- 591 מיליון ש"ח מהתקציב, שהם כ- 25% ממנו, תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חל שיפור בשיעור זה, שבשנת2015 היה כ- 62% . השיפור אירע לאחר מגמת עלייה שנרשמה בשיעור זה משנת 2004, שבה עמד השיעור על כ- 2% בלבד. זאת ועוד, חרף העובדה שתקציב המדינה לשנת2015 אושר רק בחודש נובמבר2015 , דבר שהביא להפחתת הצורך בתקצוב סעיפי רזרבה ולירידה חדה בשיעורי הרזרבה בשנה זו ביתר סעיפי תקצי ב המדינה, היקף רזרבה זו ושיעורה נשארו .גבוהים 324 |דוח שנתי 68ב כמעט כל הרזרבה בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות " וכמחצית מהרזרבה בסעיף "הוצאות שונות "לא היו גלויות לכנסת בהליך אישור התקציב לשנת 2018 בתקציב לשנת2018 תקציב הסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" הוא כ- 2.4 מיליארד ש"ח. כ- 896 מיליון ש"ח מהתקציב, שהם למעלה משליש ממנו (כ- 37%), תוקצבו בתקנות רזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב. בשנים האחרונות חלה עלי יה בשיעור זה, לאחר שבשנת2016 עמד השיעור על26% 141 . שיעורים אלה נמוכים מהשיעורים שהיו בשנים 2014-2013 (כ- 69% וכ- 58% בהתאמה), ששיקפו שיא של מגמת עלייה בשיעור זה משנת2005, שבה היה השיעור כ- 8% .בלבד בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" ובסעיף "הוצאות שונות", גם לאחר היר ידה בשיעורי הרזרבות שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב (הן בסכום והן בשיעור מתקציב הסעיף) בשנת2018 ביחס לשנת2013 (בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות") וביחס לשנת2015 ,)"(בסעיף "הוצאות שונות עדיין השיעורים גבוהים מאלה שהיו בשנים2005-2004 ועדיין כמעט כל הרזרבה בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" (כ- 98% ) וכמחצית מהרזרבה בסעיף "הוצאות שונות" (כ- 52% ) אינן גלויות לכנסת בהליך אישור התקציב לשנת2018 (תרשים14 .) פירוט תקנות הרזרבה שאינן גלויות לכנסת בשלב אישור התקציב בלוח14 שלהלן מופיעות תקנות הרזרבה שלא הופיעו בתכניות רזרבה, ולכן לא עברו את אישור הכנסת בשלב אישור התקציב לשנים2015-2014 בסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". מלוח14 עולה כי בשנים2015-2014 תוקצבו32 ( "תקנות רזרבה בסעיף "הוצאות שונות19 תקנות) ובסעיף "הוצאות ( "פיתוח אחרות13 "תקנות). התקציב בתקנות הרזרבה בסעיף "הוצאות שונות בשנים2015-2014 היה כ- 2.4 מיליארד ש"ח וכ- 1.3 .מיליארד ש"ח בהתאמה התקציב בתקנות הרזרבה בסעיף "הו צאות פיתוח אחרות" בשנים2015-2014 היה כ- 1.8 וכ- 0.3 .מיליארד ש"ח בהתאמה 141 בשנת2015, שבה אושר התקציב בחודש נובמבר, עמד השיעו ר על8% .בלבד משרד האוצר | 325 לוח14 : תקנות רזרבה שאינן מופיעות בתכניות רזרבה בסעיפים ,""הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות2015-2014 )(באלפי ש"ח סעיף13 - הוצאות שונות סעיף83 - הוצאות פיתוח אחרות מספר ה תקנה שם ה תקנה 2014 2015 מספר ה תקנה שם ה תקנה 2014 2015 13010312 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה- רשות המסים 2,000 1,990 83020110רזרבה לפיתוח 12,173 13010320 רזרבה להתייקרויות בתשלומי העברה 2,000 1,990 83040109 רזרבה לקידום פרויקט הגז טבעי 72,257 13010501 רזרבה לתכניות הבראה במועצות הדתיות 31,553 4,395 83040133 רזרבה לעמידה ביעדי ההוצאה 111,181 28,800 13010502רזרבה להתייקרויות 947 942 83040144 רזרבה לפרויקטים באיכות סביבה 24,119 13010522 רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי 987,561 982,623 83050202 רזרבה לעמידה ביעדי הוצאה 281 13010529 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה- יישום מס הכנסה שלילי 40,100 83040132 יעודה להוצאות בטחון 186,137 57,069 13010520עתודה לתביעות 295,431 21,900 83040134 יעודה להוצאות חירום אזרחיות 110,000 13010525עתודה לפעילות פיננסית 195,303 83040150 עתודה לפיתוח טכנולוגי 141,354 41,800 13010535עתודה להתייקרויות מדד 545,000 83040153 עתודה לפעילות פיננסית 250,737 13010539 עתודה לפעולות בתחום התיירות 8,385 8,343 83040155 עתודה לפרוייקטים להפחתת עלויות חיצוניות 105,024 13010543עתודה לתביעות נדל"ן 26,000 83050509 עתודה לפעולות חדשות וסדר עדיפות מטה התקשוב 20,000 326 |דוח שנתי 68ב סעיף13 - הוצאות שונות סעיף83 - הוצאות פיתוח אחרות מספר ה תקנה שם ה תקנה 2014 2015 מספר ה תקנה שם ה תקנה 2014 2015 13010553 עתודה לפעילויות בלתי צפויות 130,000 47,600 83070101 עתודה להחלטות מותנות 383,310 124,600 13010556עתודה להחלטות מותנות 71,000 21,800 83070104 עתודה להתייקרויות ומרי גלם 396,931 78,700 13011002 רזרבה להתייקרויות העברה בתשלומי 1,000 995 13011004 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה 5,000 4,975 13011007רזרבה אשראי לרשויות 100,000 99,500 13011902רזרבה להתייקרויות במט"ח 2,235 2,224 13011903רזרבה למימון הכח הרב- לאומי 17,575 17,487 13011905 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה 3,840 3,821 סה"כ2,424,830 1,260,685 1,813,504 330,969 מזה תכנית130105 2,291,180 1,127,703 עולה אפוא כי בשנים2015-2014 "תכנית הפעולה "הוצאות שונות142 הכילה11 תקנות רזרבה בהיקף כספי ניכר- כ- 2.3 וכ- 1.1 מיליארד ש"ח בהתאמה143 ". זאת מלבד תכנית הרזרבה "רזרבה לפעולות מיוחדות144 . משכך, הסעיף "הוצאות שונות" משמש למעשה סעיף רזרבה להוצאות .שונות, ללא דברי הסבר שיש בהם כדי לשפוך אור על ייעוד הכספים 142 תכנית130105 . 143 בשנים2018-2017 הכילה התכנית10 .תקנות רזרבה 144 תכנית130130 . משרד האוצר | 327 בחלק גדול מהתקנות שבסעיפים "הוצאות שונות "ו"הוצאות פיתוח אחרות "לא ניתן לזהות תקנות ביצוע תקנות רזרבה שאינ ן משויכות לתקנות ביצוע מזוהות תקנות רזרבה אינן משמשות מקור ישיר לביצוע התקציב, כלומר הביצוע בתקנות אלה הוא אפס. התקציב בתקנות אלה מופשר במהלך השנה לתקנות ביצוע. כאמור, מסמך ההנחיות של אגף התקציבים כלל הנחיה לכלול בביאורים לתקציב הבהרות למצבים שבהם תקציב מ.סוים אינו נכלל בסעיף המתאים לו נמצא כי בחלק גדול מהתקנות שבסעיפים "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות" לא ניתן לזהות תקנות ביצוע, ולכן לא ניתן לבחון את ביצוע .התקציב בהתאם למטרות שתוכננו בעת אישור התקציב המקורי תקצוב יתר בתקנות רזרבה המשויכות לתקנות ביצוע מזוהות במספר מצומצם של תקנות ניתן לזהות תקנות ביצוע מקבילות, כלומר תקנות שאליהן מופשרים התקציבים שתוקצבו בתקנות הרזרבה. למשל התקנה "רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי", שמשמשת רזרבה לביצוע בתקנה "תשלום מס "הכנסה שלילי145 "; ו"רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי146 , שמשמשת רזרבה לביצוע בכמה תקנות במסגרת היערכות המדינה לשימוש בגז הטבעי. להלן .ניתוח של תקצוב תקנות הרזרבה והביצוע בתקנות הביצוע 1 . רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי: בלוח15 שלהלן מובא ניתוח של התקצוב והשימוש בתקנות הרזרבה ושל הביצוע של מס הכנסה שלילי .בשנים האחרונות 145 תקנה13010537 . 146 תקנה83040109 . 328 |דוח שנתי 68ב לוח15 : ,תקנת הרזרבה ותקנות הביצוע ליישום מס הכנסה שלילי 2018-2008 )(באלפי ש"ח השנה תקציב מקורי רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי (תקנה 13010522 ) תקציב מקורי תשלום מס הכנסה שלילי (תקנה 13010537 ) תקציב מאושר תשלום מס הכנסה שלילי (תקנה 13010537 ) ביצוע תקציב תשלום מס הכנסה שלילי (תקנה 13010537 ) שיעור ביצוע תשלום מס הכנסה שלילי מתקציב מקורי רזרבה ליישום מס הכנסה שלילי 2008 116,000 0 35,000 3,354 3% 2009 198,347 0 126,646 84,601 43% 2010 489,358 0 113,806 84,231 17% 2011 400,000 0 204,000 136,016 34% 2012 400,000 0 200,977 187,986 47% 2013 937,561 0 924,373 878,772 94% 2014 987,561 0 590,288 586,736 59% 2015 982,623 0 1,367,880 1,348,586 137% 2016 979,337 0 1,208,436 1,208,000 123% 2017 425,235 500,000 2018 76,613 500,000 סה"כ2014-2008 * 3,585,978 2,211,060 1,966,683 55% .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה * במחירי2016 . משרד האוצר | 329 נמצא כי ברוב השנים2014-2008 שיעור הביצוע בתקנה "תשלום מס הכנסה שלילי" היה נמוך מאוד בהשוואה לתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לתשלום מס הכנסה שלילי. שיעור הביצוע המצטבר לשנים2014-2008 היה כ- 55% בלבד, והוא משקף פער מצטבר של כ- 1.6 מיליארד ש"ח147 . עוד נמצא כי בשנת2015 המשיך משרד האוצר לתקצב את הפעילות בתקנת הרזרבה בסכום הקרוב ל מיליארד ש"ח, אף שתקציב המדינה לשנת2015 אושר רק בנובמבר אותה שנה. בשנים2018-2017 תוקצבו לראשונה סכומים בתקנת הביצוע "תשלום מס הכנסה שלילי" בתוך ."הסעיף "הוצאות שונות בתשובת אגף התקציבים צוין כי "תקנת הרזרבה למס הכנסה שלילי מתוקצבת בתקציב המקורי של כל שנה בהתאם לתחזיות המתקבלות מגורמי המקצוע האמונים על הנושא ברשות המסים... השימוש בתקנת רזרבה למס הכנסה ...)שלילי נובע משיקולים טכניים בלבד (מעקב אחר ביצוע התקציב בסעיף זה משנת2017 , הוחלט על תקצוב מירב ההוצאה החזויה עבור מס הכנסה שלילי בתקנת ביצוע ולא בתקנת הר זרבה". עוד צוין כי שיעורי הביצוע הגבוהים בשנים 2015 ו- 2016 נבעו מהחלטת שר האוצר לאחר אישור תקציב2015 והחלטת הממשלה מ- 2016 148 להקדמת תשלומי מס הכנסה שלילי משנת2016 לשנת 2015 ומשנת2017 לשנת2016 .בהתאמה 2. רזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי: רזרבה זו תוקצבה לראשונה בשנת 2003 עם תקנות נוספות בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" (סעיף83 ) בתכנית ""השקעות שונות149 במסגרת היערכות המדינה לשימוש בגז טבעי לייצור חשמל. במשך השנים נוספו עוד תקנות לתכנית. התקנות הקשורות לפרויקט הגז הטבעי, כולל קשר עקיף, מובאות בלוח16 :שלהלן 147 במחירי שנת2016 . 148 החלטה1876 בנושא "שינוי תזרים תשלומי העברה" מ- 11.8.16 . 149 תכנית מספר830401 . 330 |דוח שנתי 68ב לוח16 : תקנות הקשורות לקידום פרויקט הגז הטבעי בסעיף "הוצאות פיתוח אחרות מספר התקנה שם התקנה 83040109 רזרבה לקידום פרויקט גז טבעי תקנות אחרות בפרויקט הגז הטבעי 83040110 רזרבה לפרויקטים שונים 83040111 גז טבעי- תכנון מערכת ההולכה 83040112 הקמת חברת הגז הטבעי( 2004-2003 ( ), מכרז להתייעלות אנרגטית2011 ), מכרז להקמת שוק סיטוני ( 2014-2012 ) 83040113 התקשרות עם חברת תכנון ותפעול מערכת הולכת הגז הטבעי 83040114 התקשרות עם חברת תכנון ותפעול מערכת הולכת הגז הטבעי- אשדוד 83040115 הקמת מערכת ההולכה 83040116 רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה 83040117 גז טבעי- הקמת מערכת ההולכה- קו דרומי 83040118 השתתפות רשות הגז פיקוח על בניית מערכת ההולכה 83040119 פיקוח על מערכת ההולכה 83040120 הכנת תכניות מתאר ארציות לקווי הולכת גז טבעי 83040121 השתתפות רשות הגז הטבעי בתכנון קווי הולכת גז טבעי 83040122 השתתפות ברשות החברות- ייעוץ בנושא חשמל 83040123 הוצאות מכרז אשלים 83040124 הוצאות מכרז גז טבעי נוזלי .משרד מבקר המדינה בדק את הביצוע בתקנות אלה בהשוואה לתקציב המקורי תוצאות הבדיקה מובאות בתרשים16 ושיעורי הביצוע מהתקציב המקורי מובאים בתרשים17 . משרד האוצר | 331 תרשים16 : תקציב מקורי, תקציב מאושר וביצוע התקציב בתקנת "רזרבה ,לקידום פרויקט הגז הטבעי" וביתר התקנות לקידום הגז הטבעי 2014-2003 )(באלפי ש"ח על פי נתוני משרד האוצר ב עיבוד משרד מבקר המדינה. 332 |דוח שנתי 68ב תרשים17 :שיעורי הביצוע בתקנות בפרויקט הגז הטבע י בסעיף "הוצאות ,פיתוח אחרות" מהתקציב המקורי2014-2003 .על פי נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה * שיעורי הביצוע המצטבר לשנים2014-2003 חושבו על נתוני ביצוע ותקציב מקורי במחירי2016 . בשנים הראשונות ליישום פרויקט הגז הטבעי, פרט לשנת2007 , שיעורי הביצוע היו גבוהים יחסית. משנת2009 החלו שיעורי הביצוע לרדת בשיעור ניכר, אולם משרד האוצר המשיך לתקצב רזרבה לפרויקט זה. סך התקציב המקורי בתקנת הרזרבה ובתקנות הביצוע של פרויקט הגז הטבעי בשנים2014-2003 היה במצטבר כ- 1.6 מיליארד ש"ח150 , מהם תוקצבו כ- 1.14 מיליארד ש"ח במצטבר בתקנת הרזרבה וכ- 453 מיליון ש"ח ביתר התקנות. סך הביצוע המצטבר היה כ- 634 מיליון ש"ח בלבד. כלומר סכום הרזרבה העודפת שתוקצב בתקנה זו במצטבר בשנים2014-2003 היה כ- 959 מיליון ש"ח151, מהם כ- 441 מיליון ש"ח בשנים2014-2009 152 . " בתשובת אגף התקציבים צוין כי מרבית התשתיות התבססו על מימון פרטי ולכן לא מומש הצורך להקצות בפועל את התקציב... תקצוב תקנות הרזרבה נועד לשם מתן כלים תקציביים למקרה בו מתרחש אירוע בלתי צפוי, תוך הענקת יציבות לכלל הגורמים המעורבים בפיתוח משק הגז הטבעי. אולם עיקרון האחריות התקציבית מחייב שי מוש בכלים אלו, והוצאתם מהכוח אל 150 במחירי2016 . 151 :מחושב באופן הבא959 1140-(634-453)= . 152 :מחושב באופן הבא413-(92.5-120.3)=440.8 כאשר413 מיליון ש"ח הוא הסכום המצטבר בתקציב המקורי בתקנת הרזרבה לקידום פרויקט הגז הטבעי בשנים2014-2009 ; 92.5 מיליון ש"ח הוא סך הביצוע המצטבר בשנים2014-2009, וכ- 120.3 מיליון ש"ח הוא התקציב המקורי .המצטבר ביתר התקנות הקשורות לפרויקט הגז הטבעי משרד האוצר | 333 במשך למעלה מעשור תקצב אגף התקציבים רזרבות בסעיפי התקציב "הוצאות שונות "ו"הוצאות פיתוח אחרות "עבור פרויקטים שאמורים להיות מתוקצבים בתקציבים של משרדי ההוצאה הפועל במקרי קיצון בלבד. ככלל, מצויים גורמי המקצוע באגף התקציבים בקשר שוטף ורציף עם גורמי המקצוע הרלוונטיים במשרדי ההוצאה. כך, מובטח שימוש אחראי ומושכל בתקנות הרזרבה, תוך שימור יכולת התערבות מיידית בנעשה במשק הגז הטבעי, על פי הצורך... פעילות משק הגז הטבעי חורגת בהיקפיה ומשמעותה המשקית מאחריות משרד האנרגיה לבדו ועל כן נכון כי ."השימוש ברזרבות אלו יעשה יחד עם משרד האוצר מהאמור לעיל עולה כי במשך למעלה מעשור תקצב אגף התקציבים רזרבות בסעיפי התקציב "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרו ת" עבור .פרויקטים שאמורים להיות מתוקצבים בתקציבים של משרדי ההוצאה .זאת ועוד, נמצא תקצוב יתר של רזרבות בסכומים ניכרים על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את תקצוב הרזרבות בסעיפים שבניהולו. בנושאים שבהם יש למשרדי ההוצאה יתרון יחסי והיכרות של פעילות משרדיהם, על הממונה על התקציבים לתקצב את הרזרבות בתקנות ביצוע במשרדי ההוצאה כבר במהלך הכנת תקציב .המדינה 334 |דוח שנתי 68ב סיכום הרזרבות בתקציב המדינה אמורות לסייע לאגף התקציבים להתמודד עם הסיכונים ואי- הוודאות שבתקציב המדינה, ומכאן חשיבותן. הדוח מצביע על ליקויים וכשלים בדרך שבה אגף התקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את .הרזרבות בתקציב אף שהיקף תקציבי הרזרבות בתקציב המדינה נמצא במגמת ירידה, אגף התקציבים עדיין פועל בריכוזיות גבוהה במאזן הכוחות בשלבים שונים של תהליך התקצוב של הרזרבות- אם בשלב החקיקה של חוקי התקציב ואם בשלב ביצוע התקציב. על פי מחקרים שנעשו בשנים האחרונות ריכוזיות תקציבית ג בוהה עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה. עוד העלה הדוח את קיומן למעשה של רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך של תכניות בתקציב המדינה שאינן מוגדרות כרזרבה ונמצאו תכניות שהן יעד לקבלת .תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך הממצאים שהועלו בדוח מלמדים על בעיות ברמת השקיפות בתקציבי ה רזרבות של אגף התקציבים כלפי הכנסת בשלב אישור תקציב המדינה ועל בעיות ברמת השקיפות כלפי הכנסת והציבור בסעיפים שבניהולו- "הוצאות שונות" ו"הוצאות פיתוח אחרות". ליקויים אלה פוגעים ביכולתם של מקבלי ההחלטות ללמוד על השימושים והמטרות שלשמם הוקצו סכומי הרזרבה וסעי פי התקציב שבניהולו של האגף ועל יכולתם לבקר את התקצוב וביצועו. ראוי לציין כי בשנים האחרונות פועל אגף התקציבים להגברת השקיפות ולהנגשת תקציב המדינה לציבור. גם במדדי השקיפות של הרזרבות שנבחנו לאורך זמן נרשם שיפור בשנים האחרונות. נדרש .להוסיף ולפעול בכיוון זה ע ל הממשלה, שר האוצר והממונה על התקציבים לעשות בדק בית יסודי בנושא ולפעול ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, לרבות בחינת דרך התקצוב והניצול של הרזרבות. על הממונה על התקציבים לצמצם ככל הניתן את היקף הרזרבות הנתונות לשליטתו, ובכלל זה גם את הרזרבות הקיימ ות בסעיפים שבניהולו ולמעשה מיועדות לתחומי פעולה השייכים למשרדי הממשלה המקצועיים ולהגביר באופן משמעותי את השקיפות ויכולת הבקרה עליהן. מאחר שתקציב המדינה הוא הכלי העיקרי לניהול ויישום של המדיניות הכלכלית של הממשלה, צעדים אלה יאפשרו לשפר את השימוש בתקציבי הרז רבות ככלי אחראי ומושכל לשימושים בלתי צפויים בהן ולהגדיל את אפקטיביות הממשלה באמצעות .תקציב המדינה