חומר רקע

משנות את נקודת המבטאסטרטגיה להטמעת חשיבה מגדרית בחקיקה. מבואהחברה הישראלית נתונהמאז השבעה באוקטובר במשבר דרמטי וקשה. הזעזוע מאירועי הטבח, החטיפות, הפגיעה חסרת התקדים באזרחים, מוסיף להלום בזמן שהמלחמה נמשכת וגובה מחירים קשים מזה חמישה חודשים. סבלן של הנשים שנרצחו ושל אלה שנחטפו קשה מנשוא עבורן ועבור משפחותיהן,ופגיעתם הרעה של האירועים ניכרת בקרב כלל הנשים והחברה בישראל.מידע חשובבנושא זהממשיך להיאסף ולהתפרסם, כמו למשל מסקנותיו של דוח שליחת מזכ"ל האו"ם לענייני אלימות מינית בסכסוכים,שקבע כי במסגרת מתקפתחמאס בשבעה באוקטובר נעשה שימוש באלימות מיניתקשה, עינויים והתאכזרות. צוות המשימה שאסף את הנתונים ציין כי יש סיבות להאמין שאלימות כזו מתקיימתנגד מי שעדיין בשבי.אם במצבי שגרה בישראל ייצוג נשים בצמתים קריטיים שלקבלת החלטות נמצא בחסר מתמיד ומקשה על קידום מדיניות שוויונית המבוססת על תפיסת עולם רחבה ומכלילה,הרי שהמצב מועצם עוד יותר בעיתות חירום.במצב כזה, אפילו החלטות בסוגיות הרות גורללביטחונהולחוסנהשל החברה ככלל ושל נשים בפרט,מתקבלות ללא חשיבה על שיקולים מגדריים.הדבר עלוללהוביל להשלכות קשות מאין כמותן על חיי הנשים,המהוותאחוזים מאוכלוסיית ישראל,ולהקרין על מצבןלשנים רבותדוגמא מובהקת למצב עניינים זה ניכרת במדיניותחלוקת הנשק המתירנית שהוביל השר לביטחון לאומי, שאינהלוקחת בחשבון את ההשפעות הצפויות של המהלך על נשים ואינהמשקללתכראויאת הסכנות לביטחונן.מסמך זה מציג את המלצותיו של מכון זולת לשוויון וזכויות אדם לקידום שוויון מגדרי וחוסן חברתי בישראל באמצעות הטמעת חשיבה מגדריתבחקיקה ובתכנון מדיניותאנו מציעים לתקןאת סעיף חוות הדעת המגדריתבחוק שיווי זכויות האישה,המחייב את המחוקק לבחון את ההשלכות הצפויות על השוויון המגדרי, כך שיחול על כל דבר חקיקההמקודם בוועדות הכנסת; לכונן מחדש את הרשות לקידום מעמד האישהכגוף עם סמכויות, תקציב, תקנים מזה כמה עשורים מחקרים מראים כי שיעור גבוה של נשים בפרלמנטהוא תנאי לקידום האינטרסים והנושאים המשותפים לנשים. אסף שפירא, עופר קניג, חן פרידברג, רעות איצקוביץ'-מלכה,ייצוג נשים בפוליטיקה:ישראל במבט השוואתי, המכון הישראלי לדמוקרטיה(אוגוסט 2013), עמ ׳11-9. הוועדההמייעצת למטה לביטחון לאומי, הטמעת חשיבה מגדרית בעת גיבוש המלצות למדיניות לאומית על ידי המל"ל במצבי חירום שונים -דין וחשבון(27.6.2022). תהילה שרעבי,אחיות לפגיעה מנשק: מי תשלם את מחיר ההתחמשות ביום שאחרי, מרכז אדוה(20.12.2023); רישיון נשק –רק לאחר בדיקת רקע לאלימות במשפחה, מרכזרקמן לקידום מעמד האישה(30.1.2024).חוק שיווי זכויות האישה, התשי ״א-1951(שתוקן בחוק השלכות מגדריות בחקיקה (תיקוני חקיקה), התשס ״ח-2007). וכלים ליישום התיקון לעיל בהכנת חוות הדעת המגדריות; לחייב יישום של ניתוח ההיבטים המגדריים בתקציב המדינהושל בחינתההשלכות המגדריות של חלוקת התקציב של כל משרד ממשלתי;וליצורתוכניות ייעודיות להכשרתמחוקקים, מקבלי החלטות ובעלי תפקידים ציבורייםבתחום השוויון המגדרי.לקידומם של תיקוניםאלהיש חשיבות בעידוד שיח שחותר לשוויון בקרב מקבלי ההחלטות. גם פעולת החקיקה יוצרת מחויבות גבוהה להגנה על זכויות האדם, באופן שיכול להוביל לשינוי חברתי רחב יותר.. חשיבותהשלהטמעתחשיבהמגדריתבתהליכיחקיקהותכנוןמדיניותבמדינות רבות בעולם התקבעה מזמן ההבנה שחוקים משליכים על חיי אזרחיהן וכי השפעתם לרוב אינה אחידה.כך,חקיקה הקשורהלעולם העבודה, חוקי פנסיה, חוקי אזרחות, תוכניות מתאר עירוניות, חוקים שמסדירים נושאי חינוך, תחבורה ציבורית, בריאות, יוקר המחיה, ביטחון אישי, דיור ציבורי, שיטור –ובעצם כל החוקים כולם–מצריכיםהבנה מצדהמחוקקלשונות בצורכי האוכלוסיות ובתוכן, שהרי גם באוכלוסיית הנשים כשלעצמה קיים גיוון המחייב מענים שונים.המושג הטמעת חשיבה מגדרית –– עלה לראשונה בשנת 1985בוועידת הנשים השלישית של האו ״ם.בבסיסו, ההבנהכי נקודת המבט המגדרית חייבת להתקיים בכל תהליכי החקיקה וקביעת המדיניותוכי יש צורך בפעולה יזומה על מנת לוודא שמדיניות מסוימת תהיה שוויונית. זאת,בין היתר,משום שחוסר שוויון מתבסס על מנגנונים ארוכי שנים, שהאופן שבו הם מפלים עלול להיות נסתר מן העין. מערכת החוק היא דוגמא למנגנון כזה –החוק נועד לחול בצורה זהה לכאורה על כלל הציבור ובהתאם הוא מנוסח לרוב בשפה כוללנית, אףשישומו בפועל משפיע פעמים רבות באופנים שונים על גברים ועל נשים.למרות ההתקדמות במעמדן של נשים בחברה בעשורים האחרונים, קיים עדיין חוסר שוויון עמוק בישראל. מבחינת ייצוגן במוקדי קבלת ההחלטות, ניכר היעדר ייצוג הולם של נשים בעמדות הובלה ביחס לחלקן באוכלוסייה הכללית. בישראל נשים מהוות 50.4אחוזים מן האוכלוסייה,אך הכנסת הנוכחית כוללת פחות מ-25%חברות כנסת;רק בשניים מבין 32משרדי הממשלה מכהנות מנכ"ליות;שיעור השרות המכהנות בממשלה עומד על כשישית בלבד;וגם קבינט החירום שהוקם לאחר אסון דוגמא טובה לכך שתהליכי חקיקה מעודדים שיח פמיניסטי החותר לשוויון ניתן למצוא בדיונים סביב בחוק למניעת הטרדה מינית, תשנ"ח-1998, חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), תשע"ט-2019.עשור אחר כך, בוועידה הרביעית של האו"ם בבייג'ינג ב-1995, החליטו המדינות החברות באו"ם לאמץ תוכנית פעולה שקראה לממשלות לקבל החלטות מדיניות לאחר שתבדוקנה את השפעותיהן על גברים ונשים. זאת, תוך שיתוף פעולה עם הגוף המחוקק ועל בסיס נתונים סטטיסטיים שיפולחו לפי גיל ומין. נכון ל-2019לפי: למ"ס, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.רשימת חברי הכנסת ה-25, אתר הכנסת. עילי גבאי, ד"ר אסף שפירא ודפנה אבירם-ניצן, ניתוח מגדרי של מנכ"לי משרדי הממשלה, 2003-2023, המכון הישראלי לדמוקרטיה(). נינה פוקס, מגולדה ועד רגב: הנשים שהגיעו למשרות בכירות, והירידה הדרמטית ל-5שרות,(2022.12.30). השבעה באוקטובר הוא גברי בלבד. בקבינט המדיני-ביטחוני יש אישה אחת בלבד שהיא בעלת זכות הצבעה, ושתי נשים בעלות זכות הצבעה בקבינט החברתי-כלכלי, שהוסמך לטפל בהשלכות האזרחיות של המלחמה.גם לפי נתוני מדד –מרכז המחקר לנושא אפליית נשים של ארגון ה-–עולה כי ישראל נמצאה אחרונה במדד השיווי המגדרי יחסית ליתר מדינות הארגון.הצעדים המדינתיים שננקטו עד כה בנושא מדשדשים במקרה הטוב או נסוגים לאחור במקרה הרע, במיוחד בממשלה הנוכחית, שקידמה מהפכה משטרית תוך ניסיון להחליש את כוחו של בג"צ, שהיה הכלי המרכזי במאבק למען זכויות נשים בישראל.זו ממשלה שבנוסף על ייצוג הנשים הנמוך בה גם חתומה על פירוק הרשות לקידום מעמד האישה כגוף מקצועי;הדיחהנשות מקצוע ממשרדי ממשלה;הצהירה על ביטולנבחרת הדירקטורים, צעד שפוגע בייצוג נשים;סירבה להצטרף לאמנת איסטנבול,שנועדה להכיר בקיומה של תופעת האלימות המגדרית ולהיאבק בה;פועלת לקיום הפרדה מגדרית במרחב הציבורי ולהענקתסמכויות נוספות לבתי הדין הרבניים במשפט האזרחי "בהסכמת שני הצדדים";ומקדמתיוזמות חקיקה פוגעניותכלפי נשים. ברקע לכך נמצאת העובדה שמדינת ישראל היא מהדמוקרטיות היחידות שלא עיגנו במעמד מיוחד את זכות הפרט לשוויון בכל תחומי חייו. הכרזת העצמאות הבטיחה שוויון זכויות חברתי ומדיני, בלי הבדל דת, גזע ומין. חוק שיווי זכויות האישה על תיקוניו השונים עשה צעדים משמעותיים בהגנה על זכותן של נשים לשוויון, אך הוא חוק רגיל ואינו חוק יסוד.המלצות מכון זולת המובאות בפרק הבא נועדו להתמודד עם חסר זה ועוסקות בצעדים מעשיים שניתן לקדם באופן מיידיעל מנת למנוע אפליה כלפי נשים ולקדם חקיקה ומדיניות מכלילה ושוויונית בישראל.. המלצותמכוןזולתלהטמעתחשיבהמגדריתבחקיקהובתכנוןמדיניותבמרכז המלצותינו עומד תיקון חוק שיווי זכויות האישה, כך שיחייב הגשת חוות דעת על ההשלכות המגדריות של כל דבר חקיקההמקודם בוועדות הכנסת. מניסיון העברברור כי לא די לעגן בחוק את הצורך בחוות דעתמגדריות, אלא יש להבטיח את קיומו שלמנגנון בעל סמכויות וכלים ליישומו של אלה אלקלעי, נשים מסביב לשולחן קבלת ההחלטות, (17.2.2024).המדד משווה בין 179מדינות בעולם לפי ארבעה תבחינים מרכזיים לאפליית נשים בחוקים, בנורמות החברתיות ועל פי המידה שבה מדינות פועלות לצמצם בפועל את אי השוויון בזכויות ובחיי אוכלוסיית הנשים. בכל המדדים הציון של ישראל נמוך בהרבה משאר החברותרעות גלבלום, במושב האחורי: המהפכה המשטרית מסיגה לאחור זכויות נשים,מכון זולת(7.3.2023).טל שלו, הקואליציה מקדמת את פירוק הרשות לקידום מעמד האישה -והפיכתה לגוף פוליטי, ואללה(202310.7.).נתנאל גאמס, הדרת הנשים במשרדי הממשלה: מנכ"לית משרד העבודה, תאיר איפרגן, הולכת הביתה, (1.5.2023); עידןארץ, אמסלםלנציבות שירות המדינה: להדיח את מנהלת רשות החברות מיכל רוזנבוים, גלובס(3.7.2023); צבי זרחיה, המהלך הראשון של השרה מאי גולן: הדחת יו"ר הרשות למעמד האישה, כלכליסט(14.6.2023).וואלה! כסף, אמסלם רוצה לבטל את נבחרת הדירקטורים: "ראש מכונת הרעל, מושחת שמלא בהסתה", וואלה(12.2.2024).טלי חרותי-סובר, על אמנת איסטנבול, שמחה רוטמן, פורום קהלת והפליק פלאק של איילת שקד, (15.5.2023).הדר גיל-עד, בכנסת ידונו ב"זכות לקיום אירועים בהפרדה", ארגוני נשים מודרו, (10.7.2023); ניצן שפיר, חשש מפגיעה בנשים: ועדת השרים אישרה להרחיב את סמכויות בתי הדין הרבניים, גלובס (19.2.2023). שלב זה,כחלק אינטגרלי מתהליך הקידום של חוקים. לכן, לצד תיקון החקיקה המרכזי,אנו מביאות המלצות נוספות, שחיוניות אף הןלצורך יישום מיטבי של הטמעת חשיבה מגדרית בתהליכי חקיקה ותכנון מדיניות.  תיקוןסעיףחוות הדעת המגדריות בחוק שיווי האישה כך שיחול על כל דבר חקיקה המקודם בוועדות הכנסתבשנת 2007הוסף לחוק שיווי האישה סעיף 6ג2, שקבע שבחוקים עם השלכות על שוויון בין נשים לגברים, או חוקים בתחום הרשות לקידום מעמד האישה, הרשות לקידום מעמד האישה תגיש חוות דעת בעניין לוועדה.החוק קבעלצורך יישום ההחלטה מנגנון רך ולא מחייב. ואכן, הנתונים מדברים בעד עצמם –במרבית השנים הוגשוכמה עשרות חוות דעת בלבד כל שנה. עם הזמן, גם מספר זה פחת. בשנת 2020הגישה הרשות לקידום מעמד האישה חוות דעת מגדרית אחת בלבד.על מנת ליצור מנגנון אפקטיבי להטמעת חשיבה מגדרית, על תיקון סעיף 6ג2לקבוע חובת בחינה של השפעות מגדריותבנוגעלכל הצעת חקיקההנידונה בוועדות הכנסתוכתיבת חוות דעת המציגה את תוצאותיה של בחינה זו. תיקון זה יבטיח כי כל הצעת חוק המקודמתבוועדות הכנסת לאחר שעברה במליאה בקריאה טרומית או ראשונה, תיבחן בכל הנוגע לשאלת השפעתה על העמקתפערים מגדריים והאופן שבותוכללצמצםפערים אלה. עמדת מכון זולת היא כי הגוףהמתאים ביותר לקבלת הסמכות על הכנת והגשתחוות הדעתהואהרשות לקידום מעמד האישה. ניתוח ההשלכות המגדריות של כל הצעת חוק שמקודמת בפועלנועד לאתר ולהציף סוגיות שהמחוקק אינובהכרחמודע אליהן, ושקידום החוק שלא מתוך תשומת לב אליהןעלוללהוביל למדיניות לא שוויונית.תפקידה של חוות הדעת המגדרית אינורק לבאר אתההשפעות הצפויות של החוק על נשים ממיקומים חברתיים שונים,אלא גם למנוע קידום של חקיקה המעמיקה או משמרת אפליהמגדרית.  כינוןמחודששלהרשותלקידוםמעמדהאישהכגוף עצמאי, מתוקצבובעל סמכויותביולי 2023אישרה הממשלהבקריאה טרומיתאת ביטולה של הרשות לקידום מעמד האישה כגוף עצמאי, ואת הכפפתה למשרד ממשלתי חדש בראשות השרה מאי גולן.המשמעות הינה פוליטיזציה חוק השלכות מגדריות בחקיקה (תיקוני חקיקה), התשס ״ח-2007(תיקון לחוק שיווי זכויות האישה, התשי ״א-1951).ממחקר של מרכז המחקר והמידע של הכנסת שנעשה בשנת 2013עולה שבשנת 2008הוגשו 64חוות דעת; 2009–28חוות דעת; 2010–69חוות דעת; 2011–72חוות דעת; 2012–63חוות דעת; 2013–כ-100חוות דעת. נעמה טשנר, השלכות מגדריות בחקיקה יישום החוק -ומבט משווה, מרכז המחקר והמידע של הכנסת(16.12.2013).ממענה לבקשת חופש מידע שהגישו המרכז הקליני למשפט וחברה במכללה למנהל והתנועה לחופש מידע בדצמבר 2021למשרד לשוויון חברתי עולהכיבשנים 2016-2015הגישה הרשות לקידום מעמד האישה 269חוות דעת מגדריות; בשנת 2017הרשות לא הצליחה לאתר מידע לגבי חוות דעת שהוגשו; ובשנים 2021-2018הגישה הרשות חוות דעת מגדרית אחת בלבד.טל שלו, הקואליציה מקדמת את פירוק הרשות לקידום מעמד האישה -והפיכתה לגוף פוליטי, ואללה(202310.7.).יצויןכי המשרד לקידום מעמד האישה בראשות השרה מאי גולן נסגר בינואר 2024והרשות לקידום מעמד האישה הוחזרה לפעול תחת המשרד לשוויון חברתי–מורן אזולאי, המשרד של מאי גולן ייסגר, אבל היא תישאר שרה, (15.1.2024). של גוף מקצועי וותיק. מתן הסמכויות של הרשות למשרד ממשלתיחדשהופך את הסוגיות החברתיות בדבר מגדר ושוויון לנשים לנגועות בפוליטיזציה,ואינו מיטיב עם נשים.מכון זולת קורא לבססאתהרשות לקידום מעמדהאישהכגוףמקצועי ועצמאי, בעל תקציב, תקנים, סמכויות וכלים להכנת חוות הדעתהמגדריותביחס לכל דבר חקיקה המקודם בוועדות הכנסת; לסימון מגמות רוחב;ולמתןהמלצות לנקיטת צעדים לצמצום חוסר שוויון בתחומים שונים. לצורך כך,הרשות תהיהאחראית עלאיסוף מתמשך של נתונים ועל ביצוע הערכות מצב קבועות ביחס לפערים מגדריים במגוון תחומים.על הרשות להנות מעצמאות ומסמכויותשיבטיחואת מקצועיותה.  יישום הבחינההמגדריתשלתקציבהמדינהבהתאם להחלטת הממשלה מ-2014כחלק מאישרור אמנת האו ״םלביעור כל הצורות של אפליה נגד נשים () בשנת 1991, הוקמה וועדה במשרד האוצר לבחינה מגדרית של תקציב המדינה. בשנת 2014החליטה הממשלה לאמץ את המלצות דוחהוועדהלהחלהמדורגתשלחובתניתוחמגדריעלכללתקציבהמדינה, כך שעל כל משרד ממשלתי הוטלה החובה לבנות תוכנית עבודה לניתוח המגדרי של תקציבו.אולם, בשנים האחרונות החלטה זואינה מיושמת וניתוחי תקציבכאלהלא הוצגו ולא נידונו.מאחר ותקציב המדינה הוא האמצעי המרכזי ליישום חקיקה ולהוצאת המדיניות המתוכננת אל הפועל, מכון זולת ממליץ לאכוףאת החובה על משרדי הממשלה השונים להציג את הניתוח שערכו לבחינת היבטים מגדריים בתקציב שלהם(או להכין ניתוח כזה במקרים שלא נעשה עדיין). בנוסף יש להגדיר קווים מנחים לביצועו של ניתוח זה, ובכללם הדרישה לבחינת מגמות ארוכת טווח הכוללת השוואות בחתך שנים רחב של השפעת התקציבהמשרדיעל שוויון מגדרי. על מנת להבטיח את מקצועיות הניתוחים התקציביים במשרדים השונים ואת האפשרות להשוואתם, יש להטמיעשיטתעבודה אחידהבקרב כלל משרדי הממשלה, באמצעות מנגנון מאחד שתפקידו להסדיר את עבודת הניתוח. זאת,החל משלב איסוף המידע, דרך בניית מסד נתונים שיטתי, הצגת כלים לניתוח המידע, ועד הסקת המסקנות,בדומה למנגנונים הפועלים במרבית מדינות ה-. בנוסף, על משרד האוצר למנותגורם שיפקח על בחינת התקציב המגדרית, בדומה למשל למצבשקיים בקוסטה ריקה. ביטול הרשות לקידום מעמד האישה יוביל לפגיעה קשה במעמדן של נשים בישראל –עמדת מרכז רקמן, מרכז רקמן לקידום מעמד האישה(12.7.2023).דוגמא טובה לרשות מקצועית כזו ניתן למצוא בשוודיה, שם קיימת סוכנות לשוויון מגדרי שתפקידה להעריך ולנטר מדיניות מבוססת מגדר באמצעות הליך מובנה ואחיד שחל על כלל תחומי החייםמזכירות הממשלה, אימוץ המלצות הוועדה לבחינה מגדרית של תקציב המדינה בישראל, מספר החלטה 2084, אתר משרד ראש הממשלה(7.10.2014).יעל חסון, תקצוב מגדרי: מה נעשה במשרדי הממשלה בהצעת התקציב לשנים 2021-2022,מרכז אדוה(נובמבר 2021).מאז 2001החוק בקוסטה ריקה מחייב את משרד האוצר לפקח על תכנון התקציב הלאומי של מוסדות ברמה המקומית באופן תואם-מגדר החל משלב התכנון, וכן בשלב היישום ולבסוף בהערכת תוצאותיו(). דוגמא נוספת היא ספרד שגם בה קיימת תוכנית תקצוב מגדרית, שהיא  יצירתיחידתהכשרהלמחוקקיםובעליתפקידיםבנוגעלהטמעתראייהמגדריתבקביעתמדיניותעמדת מכון זולת הינה שמחוקקיםומקדמי מדיניותבישראל(כגון נושאי משרות ציבוריות במשרדי הממשלה השונים)צריכים להטמיעבתהליכי תכנון המדיניות והצעות החוקאותן הם מעוניינים לקדםתפיסות שוויוניותמבחינה מגדרית. לצורך כך עליהם לדעת כיצד לזהותולנתח את משמעויותיהם של צעדי מדיניות שונים מבחינת השפעתם על שוויוןשל אוכלוסיות שונות בחברה. מאחר שמדובר בתהליך הדרגתי וממושך של למידה, אנו מציעות שייעשה כצעד מקבילליתר המלצות החקיקה והמדיניות המובאות כאן.תכליתו הסופית תהיה להביא למצב שבו הטמעת חשיבה מגדרית לא תיעשה רק באמצעות חוות הדעת המגדריות של הרשות לקידום מעמד האישהעל חוקים שכבר מקודמים,אלא תהיה חלק בסיסי מתכנון מדיניות ומניסוח החוקים עוד בטרם הגשתם.בשל ההיבטים השוניםהנוגעים לשוויון מגדריבכל משרד ממשלתי, ובשל הצרכים הספציפיים של כל משרד, אנו מציעות להקים יחידת מגדר בכל משרד ממשלתי ובכנסת. יחידות המגדר יעמדו בקשר רציף עם הרשות לקידום מעמד האישה, וביחד ייצרו הכשרות להטמעת חשיבה מגדרית לפי הצרכים הספציפיים של המשרד. הכשרות אלו יכולות להינתן במסגרות הכשרה שכבר קיימות (כגון הכשרות גמול השתלמות למשרתי ציבור; הכשרות לבכירים במגזר הציבורי מטעם ארגונים חברתיים וכו ׳).כתיבה:עו"ד אליה אסייג, ד"ר מיכל עברון יניבייעוץ משפטי:עו"ד אליה אסייגנכתב בסיוע:הקליניקה למשפט, מגדר ושינוי חברתי במכללה למנהל בהנחיית עו"ד מרים זלקינדצוות ההיגוי של המסמך:ד"ר מנאל תותרי-ג'ובראן, ד"ר מיטל פינטומסמך זה נכתב בשיתוף היוזמה להעצמת נשים ולשוויון בטייוואן מנדטורית ומשולבת בתוך תהליך התכנון התקציבי מדי שנהוקיימת גם ברמתהשלטון המקומי ().