חומר רקע
הכנסת
מרכז המחקר והמידע
ה כ נ ס ת ,מרכז המחקר והמידע
ה ק ר י ה , י ר ו ש ל י ם9 1 9 5 0
www.knesset.gov.il/mmm
'טל מזכירות :
6408240
-
02
'פקס :
6496103
-
02
ב
' בטבת
"תשע
ו
14
ב
דצמבר
2015
תאונות עבודה בענף הבניין
מסמך זה
נכתב לבקשת חבר הכנסת אילן גילאון לקראת דיון בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות
של
הכנסת
" שכותרתו תאונות עבודה בענף הבנייה– ישיבת מעקב."
מבוא
ארגון העבודה הבין-לאומי (
Organization
Labour
International
-
ILO
)
מזהה את ענף הבניין
(
construction
) כאחד הענפים המסוכנים ביותר לעובדים בהם, בדומה לענפ
ים נוספים כגון חקלאות
וכרייה.
1 גם בישראל העבודה בענף הבניין מזוהה כרבת
.סיכונים לדברי מינהל הבטיחות והבריאות
התעסוקתית במשרד הכלכלה
:(להלן מינהל הבטיחות), אתר הבנייה הוא סביבת עבודה מורכבת המשתנה
ללא הרף, ומאפייני עבודה זו, הכוללים עבודה
,בגובה שימוש בכלי הרמה והנפת מטענים בעלי משקל רב
מעל
,העובדים כמו גם שימוש במכשירי רבי עוצמה ואנרגיה, יוצרים סיכונים. הסיכון העיקרי שבהם הוא
נפילה
.מגובה לפי
,המינהל מאפיינים נוספים מעוררים סיכונים באתרי הבנייה ובהם עובדים הפועלים
באתר זמן קצר ואינם מכירים את הסיכונים הייחודיים של
,האתר חוסר מקצועיות ומיומנות של חלק
מהעובדים ועבודה פיזית מאומצת בתנאי מזג א
וויר משתנים
.וקשים2 נציין כי גם המוסד לבטיחות
ולגיהות3 העלה בפנינו כי בשל הסיכונים הרבים המאפיינים את הפעילויות ענף ב הבניין ובתעשיות הנלוות
אליו, ענף זה נחשב לאחד הענפים המסוכנים במשק.
בפרסום משותף של המוסד לביטוח לאומי ומשרד הכלכלה נמצא כי מבין שלושה ענפים שבהם מספר
מקבלי דמי הפגיעה במסגרת ביטוח נפגעי עבודה מהמוסד לביטוח לאומי הוא הגדול ביותר (ענף
,התעשייה
ענף המסחר וענף הבניין), בענף הב
ניין יחס מקבלי דמי פגיעה מהמוסד לעומת מספר מ
ועסקים הוא גדול
יותר מאשר ב
שני הענפים האחרים כל ב אחת מה
שנים
2010
-
013
2.
4 אשר למספר הרוגים בתאונות עבודה
("תאונות עבודה קטלניות") בשנים
2010
-
2014
נמצא כי הן מספר ההרוגים והן יחס ההרוגים לעומת מספר
ה
מועסקים גדול יותר בענף הבניין מ
אשר ב
ענפי התעשייה והמסחר (הפער הגדול ביותר היה בשנת
2011
:
1 International Labour Organization, Hazardous Work, Accessed: December 13, 2015
2
ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר
2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
3 המוסד לבטיחות ולגיהות הוקם ופועל לפי חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד–
1954
, ומטרתו היא קידום תנאי הבטיחות
והבריאות התעסוקתית בענפי התע שייה, הבניין, החקלאות ובתעשיות הנלוות להם. ישראל שרייבמן, מנכ"ל בפועל של
,המוסד לבטיחות ולגיהות, מכתב8
בדצמבר2015
.
4
מספר התאונות בענף הבניין בכל שנה משנים אלו היה קטן ממספרן בענפי התעשייה והמסחר, אך שיעור מקבלי דמי הפגיעה
ל-
100,000
מועסקים בכל ענף היה כאמור גדול יותר. ראו מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה ומינהל
,המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי תאונות עבודה בישראל2010
–
2014
;, נטליה גיטלסון, המוסד לביטוח לאומי רן כהן
ונועם רענן, משרד הכלכלה, סקרים תקופתיים270
, אוגוסט2015
', עמ3.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד 2 מתוך
22
שיעור ההרוגים ל-
100,000
מועסקים בענף הבניין היה
16.45
, בענף התעשייה
4.05
ו
בענף המסחר
1.94
;
הפער הקטן ביותר היה בשנת
2014
:
11.53
בענף הבניין,
4.49
בענף התעשייה ו-
2.09
ענף ב המסחר).
5
מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד
הכלכלה הוא
הרגולטור בתחומי הבטיחות והבריאות
בעבודה
, ובכלל זה יוזם ומגבש חקיקה ו כן אוכף ומפקח על.תחום זה
מינהל הבטיחות ציין בפנינו כי בשל
ריבוי הסיכונים בעבודה בבניין ו
לשם מניעת תאונות ואירועים מסוכנים נקבעו בחקיקה דרישות רבות.
6
החקיקה כוללת כמה וכמה פקודות, תקנות
וצווים הקובעים הוראות בטיחות בעבודה בכלל , ובהם
.בתחומים הקשורים לבניין, כגון תקנות העוסקות בעבודות בנייה ובעבודה לגובה7
החקיקה כוללת בין
היתר הוראות בנוגע לאחריות בעלי תפקידים והסמכתם, הדרכות בטיחות, התקנת תשתית לבנייה, שימוש
.בציוד מגן ועוד
לפי מינהל הבטי ,חות, האחריות באתר הבנייה מוטלת בראש ובראשונה על מבצע הבנייה
ועליו למנות מנהל עבודה למימוש הדרישות בחקיקה אשר לבטיחות ובריאות העובדים בענף הבניין. על
.מבצע הבנייה להודיע למינהל הבטיחות על התחלת עבודות בנייה ועל המינוי כאמור8
גם ב הסכם
ה
קיבוצי ש
נחתם ב-
29
ביו ני2015
בין התאחדות בוני הארץ לבין ההסתדרות העובדים הכללית
החדשה, הסתדרות עובדי הבניין והעץ ,נ כלל פרק של
בטיחות וגיהות .
סעיפים מהסכם זה הוחלו על כל
העובדים והמעסיקים בענף
כמוגדר9
ב״צו הרחבה בענף הבניה, התשתיות, צמ״ה, עבודות ציבוריות
ושיפוצים״ שעליו חתם ב-2
1
באוקטובר2015
שר הכלכלה . צו זה ביטל את צווי ההרחבה הקודמים בענף
הבניין. בסעיפי
ם מתוך
הפרק ״משמעת ובטיחות בעבודה״ שהורחבו בצו נקבע בין היתר כי
המעסיק
יספק
על חשבונו ביגוד וציוד הגנה, בדיקות רפואיות תקופתיות בהחלטת רופא תעסוקתי וכן השתלמויות בהגשת
עזרה
ראשונה בהתאם לחוק . מנגד, על
העובד ,, לפי הצו להקפיד על מילוי הוראות המעסיק או בעל
התפקיד האמון על בטיחות באתר, לפעול בהתאם להוראות הבטיחות הקבועות בדין, תוך גילוי ערנות
מרבית בנושא.
10
במסמך זה נציג נתונים על
תאונות עבודה בענף הבניין
בשנים2010
-
2015
.נדגיש כ י
המסמך
לא יעסוק
במחלות מקצוע בענף
זה., מתוך ההבנה כי המאפיינים של התופעה שונים
בפרק הראשון נציג נתונים על
היקף המועסקים בענף הבניין בישראל, בפרק השני נציג נתונים על תאונות עבודה בענף הבניין, בפרק
השלישי נעסוק בפיקוח ובאכיפה בתחום זה,
ולבסוף נציג את נושא
ה הדרכות ומתן מידע לעובדים בנושאי
.בטיחות
5
אשר למספר הפגיעות–
מספרן בענף הבניין היה גדול יותר בכל אחת מהשנים2010
-
2014
לעומת שני הענפים האחרים ראו
'שם, עמ10
.
6
ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית
ומפקחת עבודה
,ראשית
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר
2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
7
באתר משרד הכלכלה מופיעה רשימה בנושא, אך לא ידוע לנו אם זו רשימה מלאה. ראו אתר משרד הכלכלה, מינהל הבטיחות
,והבריאות התעסוקתית
פקודת הבטיחות בעבודה ותקנות שונות :, תאריך כניסה9
בדצמבר2015
.
8
,ורדה אדוארדס
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
9
לפי סעיף6 ״מעסיק״ הוא כל מעסיק בתחומי הבינוי ,התשתיות ,עבודות ציבוריות ,הנדסה אזרחית ,שיפוצים או צמ״ה ,
לרבות
כמנוי בענפים ראשיים43-41
,
על ענפי המשנה שלהם לפי הסיווג האחיד לשנת2011
שפרסמה הלמ״ס .
״עובד״ כל עובד ומנהל
עבודה באתר בנייה המועסק בתפקיד שאינו משרדי .
״מעסיק בתחום השיפוצים״- עיקר עיסוקו הוא עבודות שיקום ,
שימור
ושדרוג
מבנים בהתאם לסיווג131
לרשימת הענפים המפורסמת מטעם רשם הקבלנים .
״עובד שיפוצים״ מבצע עבודות
בשירות מעסיק בתחום השיפוצים .
בסעיף68
הובהר כי ההוראות חלות גם על עובדים פלסטינים(כולל עובדים מעזה )
ועל
שאר העובדים הזרים כהגדרתם בחוק עובדים זרים.
10
אתר משרד הכלכ ,לה
צו הרחבה בענף הבניה, התשתיות, צמ״ה, עבודות ציבוריות ושיפוצים , סעיף50
.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד 3 מתוך
22
1. רקע – מועסקים בענף הבניין
בישראל שלוש קבוצות עיקריות של עובדים בענף הבניין: תושבי ישראל, עובדים מהרשות הפלסטינית
ועובדים
.זרים המובאים לישראל
יש קושי לעמוד במדויק על מספרם ,
להלן נציג נתונים עליהם ממקורות
שונים:
עובדי בניין תושבי ישראל :
לפי אומדני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה )(להלן: הלמ"ס
ה
מבוססים
על
סקרי כוח
אדם עד
לסוף ספטמבר
2015
,
הועסקו בבנייה00
6,
84
1 תושבי ישראל
, מתוכם כ-
%
79
שכירים
(
00
4,
145
).
11
עובדי בניין
מהרשות הפלסטינית :לפי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה ,ב-8 ב יולי2015
עסקו בבניין
באופן חוקי35,828
עובדי
ם מהרשות הפלסטינית,
12
ו זאת נוסף
ל-
14,525
עובדים
מהרשות הפלסטינית
שהועסקו בשטחי יהודה ושומרון, לפי נתוני המנהל האזרחי.
13 נציין כי לפי נתוני הלמ"ס,
שמקורם בסקרי
כוח אדם של הלשכה המק
בילה ברשות הפלסטינית עד סוף ספטמבר
2015
,
הועסקו בענף הבניין60,700
עובדים
מהרשות הפלסטינית .
עובדי
ם זרים בבניין :לפי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה ,ב סוף ספטמבר2015
שהו ב ישראל7,010
עובדים זרים חוקיים בבניין , וכן998
זרים שהובאו במקור לעבוד בענף הבניין
וכיום שוהים בישראל באופן
לא חוקי.
14 לפי הלמ"ס,
בסוף ספטמבר2015
מספר
כלל העובדים הזרים
בבניין נאמד
ב-
33,400
.
נוהלי רשות האוכלוסין וההגירה מסדירים את עבודתם
של העובדים הזרים והעובדים מהרשות
הפלסטינית
.בבניין לגבי עובדים
מהרשות הפלסטינית בענף הבניין,
הקבלן מבקש ההיתר מוגדר
המעסיק , ורק לו מותר.להעסיקם15
העסקתם של עובדים זרים בבניין
מוסדרת באופן שונה, ו עובדים אלה
מועסקים
)"באמצעות קבלני כוח אדם ("תאגידים שקיבלו היתר מיוחד להעסקת
עובדים
זרים בבניין
.בלבד16
נדגיש כי התאגיד הוא מעסיקו של העובד, אך הוא אינו האחראי לביצוע
עבודת הבניין
המבוצעות
11
מאיר ברוך ,ראש ענף באגף מאקרו כלכלה בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, נתוני ח ,שבונות לאומיים10
בדצמבר2015
.
נתוני
תושבי ישראל מבוססים על סקרי כוח אדם של הלשכה; הנתונים על מועסקים תושבי הרשות הפלסטינית מקורם בסקר
,כוח אדם של הלמ"ס הפלסטיני, והנתונים על הזרים, אלה מוצגים בהמשך העמוד לקוחים מ
כמה
מקורות שונים והחישוב
שעורך הלמ"ס כולל גם הערכות ואומדנים שונים ,. מאיר ברוך, דוא"ל9 ו-
13
בדצמבר2015
.
12
,מרב אברהמס, מנהלת האגף לתכנון מדיניות ברשות האוכלוסין, מכתב: העסקת עובדים זרים בענף הבניין22
ביולי2015
.
13
לפי נתוני המִ נהל האזרחי, אלו צוינו בפנינו
,על ידי האגף לתכנון מדיניות ברשות האוכלוסין, דוא"ל23
ביולי2015
.
אין בידי
רשות האוכלוסין
נתונים או הערכה בנוגע למספר העובדים הפלסטינים הלא-
חוקיים העובדים בישראל
בבנייה.
14
,רשות האוכלוסין וההגירה
נתוני זרים בישראל , אוקטובר2015
', עמ5.
עובדים זרים יכולים להגיע לישראל לעבודה בכמה
ענפי עיסוק מובחנים (כיום בניין, חקלאות, סיעוד ומומחים), ושוהים בה ברישיון ישיבה ועבודה מאת שר הפנים בפרקי זמן
קצובים הניתנים להארכ
ה . ראו סעיף2
וסעיף3א ל
חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-
1952
:, תאריך כניסה22
ביולי2015
.
אין
בידנו נתונים רשמיים
על קבוצות נוספות של זרים העובדים בענף הבניין , דוגמת מומחים זרים המשתכרים שכר מומחים
או מסתננים
, כהגדרתם בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד–
1954
.
15
,רשות האוכלוסין ִמ
נהל שירות למעסיקים ולעובדים זרים, אגף מת"ש, נוהל ביצוע לחלוקת היתרים להעסקת עובדים
פלשתינאים ', חוזר מנהל אגף מס15
-
04
,
28
בינואר2015
.
16
הנוהל עוסק רק בהעסקת עובדים זרים בהתאם למכסות הרגילות לענף הבניין
, ואינו עוסק בסוגי עובדים אחרים ה מועסקים
,בענף הבניין
כגון עובדים פלסטיניים, ירדנים, מומחים זרים בשכר מו
מחים, עובדי חברת ילמזלר בע"מ,
משתלמים ועובדים
זרים בפרויקטים מיוחדים בהחלטת ממשלה. העסקתם של
עובדים אלו תותר ותוסדר, לפי הכתוב, בהחלטות ממשלה
ובהנחיות ונהלים נפרדים. ראו ,רשות האוכלוסין
נוהל ה עסקת עובדים זרים בענף הבניין על ידי קבלני כוח אדם לשנת2014
,
'עמ2.
'נוהל מס9.4.0001
:, תאריך עדכון4
בנובמבר2013
.
לפי הודעת
הרשות , הארכת היתרים לתאגידים לשנת2015
יינתנו
לפי נוהל זה, ראו,רשות האוכלוסין, ראש מִ נהל שירות למעסיקים ולעובדים הזרים
חוזר ראש מינהל מספר24/14
,
20
נובמבר2014
.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד 4 מתוך
22
אצל קבלן הבניין.
17
,לפי נוהל של רשות האוכלוסין העובדים הללו יועסקו באתרי בנייה בלבד ורק
במקצועות הבאים :טפסנות, ברזלנות, טייחות, בנאות ו
רצפות, מסגרות ורתכות.
18
לפי הערכות של גורמים
בענף הבניין, כמעט כל העובדים הזרים ורוב העובדים מהרשות הפלסטינית
עוסקים בעבודות "רטוב"ות ,
כלומר ב עבודות
ה כוללות בניית השלד(ברזלנים וטפסנים) ו
עבודות גמ( ר
רצפים וטייחים). רק
מיעוט
מה.עובדים תושבי ישראל עוסקים בעבודות אלו19
במענה לשאל ות שהפנינו ל"קואליציה למאבק בתאונות בניין" על קבוצות
פגיעות
,בקרב עובדי הבניין
הועלה בפנינו
כי ב קרב עובדי
הבניין משתלבות כמה וכמה קבוצות חלשות , כאשר
,עובדים ממדינות זרות
עובדים מהרשות הפלסטינית וכן ערבים ישראלים זוהו כ.קבוצות פגיעות20
"מנכ"ל "מען,
21
העלה כי
הפגיעות של עובדים אלה נובעת בין היתר מעיסו
קן ב ,"עבודות "הרטובות
כמו גם ב
סלילת דרכים.
22
קבוצות פגיעות נוספות שצוינו בפנינו הם עובדי חברות כח אדם, עובדי קבלן וכן עובדים צעירים ללא ידע
מקצועי קודם . הועלה כי
ה רצון של
עובדים אלה , כמו גם קבוצות העובדים שתוארו לעיל, "להתפרנס בכל
"מחיר,
23
מקשה עליהם
לקבל הגנה ו לממש.את מלוא זכויותיהם24
נציין כי
רוב העובדים בבניין ה ם
שכירים
, אולם אין בידנו נתונים מדוי קים על
מספרם.
25
2.
נתונים על תאונות עבודה בענף הבניין2015-2010
פקודת תאונות ומחלות משלח-
,)יד (הודעה1945
קובעת חובת דיווח על תאונה שמקורה בעבודתו של
עובד26
או
בהמשך ל
אותה עבודה במקרים הבאים:
27
היא גרמה ל
מותו של עובד או
הפכה את העובד נטול
17
התאגיד רשאי להעסיק את העובדים הזרים רק אצל קבלן בעל רישיון בתוקף לפי הוראות חוק רישום קבלנים לעבודות
הנדסה בנאיות
, התשכ"ט–
1969
–
,המעסיק בפועל. עם זאת חלות הן
על קבלן כוח האדם המעסיק א
ת העובד הזר
הן על
המעסיק בפועל, חובות מיוחד ות
לפי חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו–
1996
, ולפי חוק עובדים זרים ,
התשנ"א–
1991. ראו
נוהל העסקת עובדים זרים בענף הבניין על ידי קבלני כוח אדם לשנת2014
,
'עמ12
,
14
,
18
-
19
.
18
שם ', עמ2
1-4
1.
19
,לפירוט ראו מרכז המחקר והמידע של הכנסת
העסקת עובדים זרים ועובדים פלסטינים בענף הבניין ,, כתיבה: גדעון זעירא
23
ביולי2015
', עמ12
.
לפי נתוני
התאחדות
""בוני הארץ כ-
17,000
עובדים
ישראלים עובדים בעבודות רטובות–
לפי סקרי
כוח אדם של הלמ"ס בשנים2013-2012
.)
20
,"אסף אדיב, מנכ"ל ארגון העובדים "מען9
בדצמבר2015
,; ד"ר סוהיל דיאב, יו"ר האגף לקידום שוויון בהסתדרות החדשה
מכתב, התקבל בדוא"ל ב-9
,בדצמבר; חנה זהר, מייסדת עמותת "קו לעובד", דוא"ל8
בדצמבר2015
; עבד חוסיין, ממונה
בטיחות, איגוד
המנופאים הארצי איגוד
ב"כח לעו"בדים,
,דוא"ל9
בדצמבר2015. כל המקורות הללו התקבלו ב-9
בדצמבר
,מהדס תגרי יוזמת ומרכזת"הקואליציה למאבק בתאונות בניין".
21
" ,לפי אתר האינטרנט של הארגון
מען" וא ה
איגוד עובדים עצמאי
ה
פועל לא ,רגן את הפועלים הבלתי מאורגנים ומסייע
לעובדים בכמה תחומים, ובהם סיוע
,"משפטי. אתר האינטרנט של ארגון העובדים "מען
מי אנחנו :, תאריך כניסה14
בדצמבר2015
.
22
,"אסף אדיב, מנכ"ל ארגון העובדים "מען9
בדצמבר2015
.
23
,עבד חוסיין, ממונה בטיחות
איגוד
המנופאים הארצי ב"כח"לעובדים,
,דוא"ל9
בדצמבר2015
.
24
ד"ר סוהיל דיאב, יו"ר האגף לקידום שוויון בהסתדרות החדשה, מכתב, התקבל בדוא"ל ב-9
.בדצמבר
25
כא מור, לפי אומדני הלמ"ס לספטמבר2015, כ-
%
79
מתושבי ישראל העוסקים בבניין הם שכירים, לפי הערכות הלמ"ס רוב
רובם
של העובדים הפלסטינים הם.שכירים וכך כל העובדים הזרים
26
בסעיף2 ל
פקודה
:מוגדר
"עובד" פירושו כל אדם שהתקשר עם מעסיק בחוזה של שירות או חניכות או העובד לפי חוזה זה, בין
בעבודת-כפיים ובין בעבודת פקידות או באופן אחר, ובין שהחוזה הוא מפורש ובין שהוא משתמע, בין שהוא בעל-פה ובין שהוא בכתב ;
וכולל אדם, שהוא חבר באגודה שיתופית רשומה ועוסק בעבודה המבוצעת ע"י אותה אגודה שיתופית, אף אם אותו אדם מקבל את
גמולו, כולו או מקצתו, בחלקים ברווחים או בהשתכרויות-ברוטו של האגודה השיתופית, אולם המונח אינו כולל– (א) עובד-
)חוץ; (ב
אדם שטיב עבודתו ארעי, והוא מ
ועסק שלא לצרכי מ)לאכתו או עסקו של המעסיק, או (ג משרת-
.בית, העובד בבית פרטי "עובד-
"חוץ
פירושו אדם שלו נמסרים מצרכים או חמרים לשם עיבודם, ניקויים, רחיצתם, שינויים, קישוטם, גמר מלאכתם או תיקונם, או לשם
התאמתם למכירה בביתו הוא או במקום אחר שלא בפיקוחו או הנהלתו של האדם שמסר את החמרים או
.המצרכים
27
סעיף3 ל
פקודת תאונות ומחלות משלח-
,)יד (הודעה1945
.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד 5 מתוך
22
יכולת במשך יותר משלושה ימים מלהשתכר שכר מלא.
28
תקנות התאונות ומחלות משלח-
היד (הודעה
על מקרים מסוכנים במקומות עבודה), התשי"א–
1951
קובעות מקרים נוספים שיש לדווח
עליהם
בין אם
גרמו
למוות או לאבדן כושר עבודה ובין אם לא
ו
, למשל במקרה של נפילת ע גורן או התמוטטות של פיגום
כמתואר בתקנות.
29
ב
כל ה מקרים
הללו על המעסיק30
לדווח בכתב על התאונה
בטופס המופיע בתוספת
הראשונה לפקודה
(ראו טופס )בנספח
למפקח
)שמינה שר הכלכלה (בחוק שר העבודה,
31
ואם שירותי
העובד הושאלו או הושכרו באופן זמני לאדם אחר, על אותו אדם להודיע למעסיק של העובד.על התאונה
,עם זאת
מ מינהל הבטיחות נמסר כי הודעות על תאונות עבודה מתקבלות במינהל ממעסיקים ומגורמים
אחרים דוגמת משטרת ישראל, אך
יש תת-
דיווח על נתוני נפגעים
(שאינם הרו)גים בתאונות עבודה.
נוסף
על כך, לפי התשובה, חוקי הבטיחות אינם חלים בשטחי יהודה ושומרון, על כן תאונות המתרחשות
באזורים אלו אינן מדווחות למינהל ואינן.נחקרות על ידו במענה לבקשתנו לקבל נתונים על
מספר תאונות
העבודה בענף הבניין ומספר
הנפגעים בה
ן , מסר המינהל נתונים על מספר מקבלי דמי פגיעה מהמוסד
.)לביטוח לאומי בעקבות תאונה במהלך עבודתם (לא כולל תאונות דרכים לפי המינהל, הוא מסתמך על
נתוני מקבלי דמי פגיעה מהמוסד לביטוח לאומי שכן אלו מציגים תמונה מהימנה על היקף הנפגעים
בתאונות
עבודה במשק הישראלי , וכי מדי שנה הוא מפרסם דוח על תאונות העבודה בישראל בשיתוף עם
.מינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי המשלב את מסדי הנתונים של שני הגופים32
נציין בהקשר זה" כי בדוח הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת
ישראל(ועדת אדם)"
ממרס2014
נכתב
לגבי כלל הענפ ים במשק כי בעוד הדיווח למינהל הבטיחות על
,מספר תאונות קטלניות (תאונות שיש בהן הרוגים) הוא מלא
הדיווחים על תאונות עבודה נוספות הם רק
28
ובכלל זה חבר באגודה שיתופית רשומה ומועמד על ידה ואינו עובד תמורת שכר, אלא גמולו (כולו או חלקו) ניתן ברווחים או
.בהשתכרויות ברוטו של האגודה השיתופית
29
בתוספת ל
תקנות התאונות ומחלות משלח-היד (ה
ודעה על מקרים מסוכנים במקומות עבודה), התשי"א–
1951
מפורטים
:המקרים 1. התבקעות אבן משחזת או דיסקת-
.השחזה, המונעות בכוח מיכני2. התבקעות גלגל תנופה או גלגל-
רצועה המוסבים
.בכוח מיכני3
.. התבקעות מיכל או מסחט המוסבים בכוח מיכני4
.. התמוטטות או נפילה של מעלית5
.
.נפילת התא או הרציף שבמעלית
6. ניתוק כבל-
.תיל, חבל או שרשרת המשמשים להרמה או להורדה של התא או של הרציף שבמעלית7
. קלקול המפסיק את הפעולה
של מנגנון ההפעלה או מנגנון הבטיחות של המעלית או של חלקיהם. לצורך הסעיפים4
עד7
תיחשב מכונת הרמה או מכשיר הרמה
כמעלית-
.אם תנועת התא או הרציף שבמעלית מכוונת בכוון או בכוונים8
.. קריסה או התמוטטות של עגורן9
. נפילת עגורן, כננת
.או גלגלת10. ניתוק כבל-
,תיל, חבל או שרשרת המשמשים לעגורן או המשמשים להרמה, להורדה או להובלה של מטען ע"י עגורן
.כננת או גלגלת11. קלקול המפסיק את הפ .עולה של מנגנון ההפעלה או מנגנון הבטיחות של עגורן, כננת או גלגלת או של חלקיהם
12
. התפוצצות או התבקעות של קולט גז, המכיל גז בלחץ הגבוה מלחץ האוויר. לצורך סעיף זה "גז" כולל-
אויר וקיטור ותערובת
.כל גזים שונים וכן נוזלים או מוצקים שנוצרו בדחיסת גז13. התפוצצ ות דוד קיטור וכל נזק במבנה דוד הקיטור שנגרם על ידי אש
חוזרת. לצורך סעיף זה "דוד קיטור" פירושו-
כלי סגור שנוצר בו קיטור לכל צורך שהוא בלחץ הגדול מלחץ האויר, לרבות כל מחסך
המשמש לחימום המים שמספקים לדוד-
.קיטור, וכן כל משחן המשמש לחימום קיטור14. התפוצצות או
,שריפה שגרמו נזק לבנין
.למכונות, למיתקנים, למכשירים חשמליים, או לקווי חשמל15
. התמוטטות של פיגום המיועד לביצוע פעולות בניה או בניה הנדסית
כמשמעותם בפקודת בתי-
,החרושת1946
, להוציא פיגום שאין סכנת נפילה ממנו או מחלק מחלקיו לעומק העולה על2
.מטר16
.
התמוטטות
של תבנית ליציקת בטון, בגובה העולה על2
מטר המיועדת לביצוע פעולות בניה או בניה הנדסית כמשמעותם בפקודת
בתי-
,החרושת1946
.
30
בסעיף2
:לפקודה מוגדר"מעסיק" כולל כל חבר בני-
אדם, מאוגד או בלתי מאוגד, ונציגו האישי החוקי של מעסיק שמת, ומקום
ששירותי עובד הושאלו או הושכרו באופן זמני לאדם אחר ע"י האדם שאתו התקשר העובד בחוזה של שירות או חניכות, ייראה
,המעסיק הראשון, לצרכי פקודה זו, כאילו הוא ממשיך להיות מעסיקו של העובד, בשעה שהוא עובד למען אותו אדם אחר. לגבי אדם
שהוא חבר באגודה שיתופית ועוסק בעבודה המבוצעת ע"י אותה אגו דה שיתופית, תיראה לצרכי פקודה זו, האגודה השיתופית כאילו
היא המעסיק, אף אם אותו אדם מקבל את גמולו, כולו או מקצתו, בחלקים ברווחים או בהשתכרויות-ברוטו של האגודה השיתופית.
31
בסעיף2
" :לפקודה מוגדר
מפקח"
פירושו כל מפקח שנתמנה ע"י שר העבודה לפי סעיף4 לפקודת מחל ,קת העבודה1943
.
32
ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר
2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד 6 מתוך
22
כ-
25%
מהתאונות המדווחות למוסד לביטוח לאומי וכ-
33%
בניכוי תאונות דרכים ,
וזאת
לפי הדוח משום
שה
דיווח למינהל הבטיחות נתפס בקרב מעסיקים ועובדים כפעולה העלולה לסבכם עם הרשויות.
33
כדי ל
נסות ל עמוד על היקף התאונות בענף הבניין נציג
נתונים
:שהתקבלו במענה לפנייתנו בסעיף2.1
. להלן
נציג את נתוני
מינהל
הבטיחות על
הרוגים
בתאונות עבודה בענף הבניין בכל אחת מהשנים2015-2010
,
ובסעיף2.2
נציג נתונים מהמוסד לביטוח לאומי על מקבלי דמי פגיעה בעקבות תאונות עבודה בענף הבניין
באותן שנים. נדגיש כי
מ נתונים אלו לא ניתן ללמוד על מספר תאונות העבודה באותן שנים שכן
הנתונים
שמסרו שני הגורמים לא כוללים תאונות לא מדווחות או נפגעים שלא הוכרו
, וכ ן בשל מגבלות נוספות
שיפורטו בהמשך.
עוד נציין כי
הגדרת
שני הגורמים לתאונת עבודה
היא שונה ,כפי שיוסבר להלן.
2.1
.
הרוגים בתאונות עבודה בענף הבניין בשנים2015-2010
כאמור
פקודת תאונות ומחלות משלח-
,)יד (הודעה1945
קובעת חובת דיווח על תאונה שמקורה בעבודתו
של עובד וגרמה ל
מותו של עובד
או הפכה את העובד נטול יכולת במשך יותר משלושה ימים מלהשתכר
שכר מלא , כמו גם אירועים
נוספים כפי שנקבע בתקנות .
,עם זאת מינהל הבטיחות מסר לנו את נתוניו רק
על ""תאונה קטלנית שהוא מגדירה כתאונה במהלך
ה
עבודה שהסתיימה במות העובד.
להלן נציג נתונים
על
מספר ה הרוגים
בתאונות עב ודה
(תאונות קטלניות )
בשנים2010
-
2015
בענף הבניין34
ובכל ,ל המשק
.שהתקבלו ממינהל הבטיחות35
נתונים אלו אינם כוללים תאונות דרכים בדרך לעבודה או ממנה או בנסיעה
בין אתרי בנייה.
טבל ה1
: מספר ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבניין ובכלל המשק בשנים2015-2010
מטבלה1 עולה כי נכון ל-9
בדצמבר2015
בשנים2015-2010
נהרגו184
עובדים בתאונות במהלך עבודה
,בענף הבניין שהם
כ-
54%
( מן ההרוגים בתאונות עבודה בכלל המשק343
.)הרוגים בכל אחת מהשנים
2015-2010
שיעור ההרוגים בענף הבניין היה50%
ומעלה מכלל תאונות העבודה במשק
, ועד לכדי כ61%-
33
דוח הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל(ועדת אדם) ,
9
במרס2014
', עמ
94
.
34
עובד באתר בנייה, ובכלל זה מועסק על
ידי מבצע( בנייה חברה קבלנית לבניין), לרבות עבודת בנייה בחצר מפעל או בשטח
.חקלאי
35
אם לא מצוין אחרת המקור לפרק זה הוא
ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ומפקחת עבודה
,ראשית
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
שנה
מספר הרוגים
בתאונות עבודה
בענף הבניין
מספר הרוגים
בתאונות
עבודה
בכלל
המשק
שיעור ההרוגים
בתאונות עבודה
הבניין
בענף
מכלל המשק
2010
26
52
50%
2011
38
64
59.4%
2012
31
60
51.7%
2013
32
62
51.6%
2014
31
62
50%
2015
(9
)בדצמבר
26
43
60.5%
סך הכול
184
343
53.6%
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד 7 מתוך
22
59%
בשנת2011
ובשנת2015
(9
)בדצמבר .
נציין כי בכל השנים בכל אחת מהתאונות בענף הבניין נהרג
עובד אחד, למעט
ב שנת2015
ש.בה באחת מן התאונות נהרגו שני עובדים
,על פי נתוני מינהל הבטיחות
גורם הפגיעה השכיח ביותר בענף הבניין בשנים2015-2010
הוא נפילה
מגובה
: הגורם למות
ם של כ-
53%
( מההרוגים98
.)הרוגים פגיעת עצם נע הי
ה הגורם למותם של כ-
19%
( מההרוגים35
הרוגים). אין בידנו פירוט לגבי הגורם למותם של( ההרוגים האחרים
כ-
28%
מכלל
)ההרוגים.
כ-
%
51
מההרוגים בענף הבניין בשנים2010
-
4
201
היו עובדים זרים ועובדים
מהרשות הפלסטינית (
81
הרוגים) וכ-
%
49
( תושבי ישראל77
.)הרוגים36
בנתוני מינהל הבטיחות אין הבחנה בין עובדים מהרשות
.הפלסטינית לעובדים זרים בשנים2010
,
2011
ו-
2014
שיעורם של
העובדים תושבי ישראל
בכלל ההרוגים
(כ-
55%
) היה גדול משיעורם של העובדים שאינם תושבי ישראל, ואילו בשנים2013-2012
שיעורם של
ההרוגים שאינם תושבי ישראל היה גדול יותר(
עד לכדי68%
בשנת2012
) .
למינהל הבטיחות אין נתונים
על שיעור העובדים החוקיים והלא-חוקיים בקרב עו.בדים אלו
,בנוסף אין בידנו מידע על סוג
ה מעסיק של ההרוגים (למשל, קבלן הבניין האחראי על העבודה או קבלן
)משנה–
ממינהל הבטיחות נמסר כי מידע זה אינו זמין במסגרת זמן כתיבת המסמך והוא דורש בדיקת
כל תיקי החקירה.
נציין כי
קיים קושי להשוות את היקף
תאונות
ה עבודה
בענף הבניין בישראל
,לזה הקיים ממדינות אחרות
וזאת בעיקר בשל
שוני בהגדרות ובאופן איסוף הנתונים . לכן במסמך זה אין באפשרותנו להציג השוואה
ן בי-לאומית בנושא זה .
2.2
.
מקבלי דמי פגיעה מהמוסד לביטוח לאומי בשנים2015-2010
בעקבות תאונות עבודה
בענף הבניין
במסגרת ביטוח נפג,עי עבודה, עובד שבעקבות פגיעה אינו מסוגל לחזור לעבודתו37
זכאי לתבוע דמי פגיעה
מהמוסד לביטוח לאומי ולקבל דמי פגיעה בגין היעדרות לתקופה מרבית של91
יום מהיום שלמחרת
פגיעתו.
38
חוק הביטוח הלאומי
[נוסח משולב], התשנ"ה–
1995
מגדיר "פגיעה בעבודה" בתור "תאונת
."עבודה או מחלת מקצוע""תאונת עבודה מוגדרת בחוק :
"
תאונה שאירעה תוך כדי עבודתו ועקב עבודתו
אצל מעבידו או מטעמו, ובעובד עצמאי-
."תוך כדי עיסוקו במשלח ידו ועקב עיסוקו במשלח ידו39
החוק מגדיר
36
לגבי שנת2015
.לא התקבלו נתונים
37
למי שנפגע בעבודה או חלה במחלת מקצוע ואינו יכול לעבוד בעבודתו או בעבודה מתאימה אחרת, לא עבד בפועל והוא זקוק
לטיפול רפואי. שיעור התשלום הוא75%
מהשכר הממוצע של הנפגע בשלושת החודשים שקדמו לפגיעה ועד למקסימום
הקבוע בחוק. לפי :אתר המוסד לביטוח לאומי המבוטחים בביטוח נפגעי עבודה הם עובד שכיר (חוץ משוטר, סוהר ועובד
)שירותי הביטחון ;עובד עצמאי ה
רשום במוסד לביטוח לאומי;
מי שנמצא בהכשרה מקצועית או בשיקום מקצועי (במקום
)שאושר בתקנות הביטוח הלאומי ;
מי שנבחן לפי חוק החניכות או לפי חוק)שירות התעסוקה (בשעת הבחינה בלבד ;
מי
שמתאמן לפי חוק שירות עבודה בשעת חירום ;
אסיר, עציר או חוסה במעון על פי חוק הנוער, העובדים בעבודה שאינה מן
השירותים הרגילים של מקום הימצאם ;מי ששכרו נקבע על פי החוק
, דוגמת חבר כנסת.
,ראו אתר המוסד לביטוח לאומי
נפגעי עבודה :, תאריך כניסה8
בדצמבר2015
.
38
,מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה ומינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי תאונות עבודה
בישראל2010
–
2014
, נטליה גיטלסון, המוסד לביטוח לאומי; רן כהן ונועם רענן, משרד הכלכלה, סקרים תקופתיים270
,
אוגוסט2015
', עמ1
.
39
סעיף79
ל
חוק הביטו]ח הלאומי [נוסח משולב
, התשנ"ה–
1995
. סעיף83
:לחוק עוסק בחזקת סיבתיות תאונה שאירעה לעובד
תוך כדי עבודה רואים אותה כתאונה שאירעה גם עקב העבודה, אם לא הוכח ההיפך; ואולם תאונה שאינה תוצאה של גורמים חיצוניים
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד 8 מתוך
22
"אירועים נוספים ב"חזקת תאונת עבודה , ובכלל זה תאונה שאירעה בדרכו של העובד לעבודה או בחזרה
ממנה.
40
נוסף על כך, החוק קובע באילו תנאים אירועים נוספים ייחשבו פגיעה בעבודה,
41
זאת נוסף על
,מחלות מקצוע
ש בהן כאמור לא נעסוק
במסמך זה.
42
להלן נציג את נתוני המוסד לביטוח לאומי במענה לפנייתנו
על מקבלי דמי פגיעה בגין תאונות עבודה בכל
שנה משנת2010
ועד לסוף חודש נובמבר
2015
,לפי שנת הפגיעה.
43
מהנתונים הוסרו פגיעות שהוכרו
,מחלות מקצוע כמוגדר במוסד לביטוח לאומי
והפגיעות שנכללו בעיבוד משתייכות לקטגוריות הבאות :
,חבלה, התקף לב, כאב גב, ליקוי שמיעה, דלקת גידים, מחלה ממארת
.צרידות, הרעלה ואחר
נדגיש כי מ
נתונים אלו לא ניתן ללמוד על
כלל
התאונות בענף הבניין מהטעמים שיפורטו להלן
:
,ראשית
שיוך הנפגע לענף הבניין מותנה בשיוכו של
המעסיק
,במערכות המוסד לענף זה44
על כן ייתכנו עובדים
הנכללים בנתונים אלו שאינם עוסקים בעבודות בניין (למשל, פציעת עובד משרד) ולחילופין ייתכנו עובדים
העוסקים בבניין שאינם נכללים בנתונים אלו, למשל עובד המועסק על ידי קבלן משנה שמסווג בתחום
.אחר, כגון חשמל ,שנית נתונים אלו כוללים רק
שכירים
, ו באופן כללי אינם זהים להגדרות המועסקים לפי
.נתוני מינהל הבטיחות ,שלישית המוסד לביטוח לאומי העלה בפנינו כי
ככל הנראה
יש כמה קבוצות
,עובדים שיש לגביהן דיווח חסר: עובדים זרים
עובדים מהרשות הפלסטינית , ועובדי חברות כוח אדם
.וחברות קבלן ,רביעית לפי המוסד, נתונים
אלו הם
,נתונים המתעדכנים כל העת45
ומשום שהזכאות
לתביעת דמי פגיעה היא תוך12
חודשים מיום הפגיעה (הגשת התביעה לאחר מכן עלולה לפגוע בזכות לחלק
,)מן הגמלה או כולה
הנתונים לגבי השנים
2014
ו-
2015
אינן מלאות ,וגם השנים המוקדמות יותר עשויות
להתעדכן.
לאור כל ,האמור לעיל ,לאור העובדה כי ייתכנו עובדים שקיבלו דמי פגיעה יותר מפעם אחת ולאור העובדה
כי מדובר רק בעובדים שהגישו תביעה לדמי פגיעה והיו זכאים לה
, נדגיש כי אין
בנתונים אלו ללמד על
כלל
התאונות בענף הבניין ,כמו גם על מספר הנפגעים.
הנראים לעין, בין שאירעה לעובד ובין לעובד עצמאי, אין ר ואים אותה כתאונת עבודה אם הוכח כי השפעת העבודה על אירוע התאונה
היתה פחותה הרבה מהשפעת גורמים אחרים.
40
ראו סעיף80
לחוק. סעיף81
.קובע הוראות לגבי הפסקה או סטייה מן הדרך
41
בקע מפשעתי וליקוי שמיעה, ראו סעיפים84
ו-
84
.א לחוק
סעיף82
לחוק הביטוח הלאומי קובע: אין רואים תאונה כתאונת עבודה
אם אירעה בעת שהמבוטח נהג ברשלנות שלא בהתאם להוראה חוקית ביחס לעבודתו שהובאה לידיעת העובדים במקום עבודתו, או
שלא בהתאם להוראות שניתנו לו מאת מעבידו או מאת מי שנוהג להורות לו בענין עבודתו, אלא אם כן כתוצאה מאותה תאונה נפטר
המבוטח או נעשה נכה עבודה או לא מסוגל לעבודתו או לעבודה מתאימה אחרת, עשרה ימים לפחות, ואלא אם כן היו רואים את
.התאונה כתאונת עבודה לולא נהג כאמור
42
לפי סעיף79
"מחלת מקצוע" היא מחלה שנקבעה כמחלת מקצוע בתקנות לפי סעיף85
והוא חלה ,בה, בהיותה קבועה כמחלת מקצוע
עקב עבודתו אצל מעבידו או מטעמו, ובעובד עצמאי- עקב עיסוקו במשלח ידו.
43
אם לא מצוין אחרת המקור למוצג בפרק זה מכאן ואילך הוא נטליה גיטלסון, חוקרת מומחית בכירה, מינהל המחקר והתכנון
,במוסד לביטוח לאומי, מכתב7
בדצמבר2015; מכתב וש ,יחת טלפון9
בדצמבר2015
.
44
המוסד לביטוח לאומי מגדיר את הענף לפי הסיווג האחיד של ענפי כלכלה2011
(סדרF
). שלושת הענפים הראשיים הם בניית
.מבנים ובניינים, עבודות הנדסה אזרחית, עבודות בנייה מיוחדות
45
נוסף על האמור, תביעות לדמי פגיעה מוגשות גם על פגיעות ישנות
אף ללא זכאות כספית לגמלה, וכדי לקבל הכרה בתור נפגע
.עבודה המאפשרת לתבוע גמלת נכות ולהיות זכאי להטבות נוספות
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד 9 מתוך
22
טבלה2
:
מספר מקבלי דמי פגיעה שכירים בענף הבניין שנפגעו בתאונות עבודה בשנים
2015-2010
ושיעורם בכלל
מקבלי דמי הפגיעה
בקרב
השכירים במשק
שנת
הפגיעה
מספר מקבלי
פגיעה
דמי
שכירים שנפגעו
בתאונות עבודה
בענף הבניין
מספר
מקבלי
דמי פגיעה
שכירים
שנפגעו
בתאונות
עבודה
ב כלל
במשק
שיעור מקבלי דמי
פגיעה בענף הבניין
בכלל מקבלי דמי
הפגיעה
2010
6,333
62,638
10.1%
2011
6,592
63,508
10.4%
2012
6,816
64,828
10.5%
2013
7,143
66,260
10.8%
2014
6,892
64,542
10.7%
2015
(נובמבר
)כולל
3,723
38,687
9.6%
סך
הכול
37,499
360,463
10.4%
מטבלה2
עולה כי נכון לנובמבר2015
במהלך השנים2015-2010
המוסד לביטוח לאומי
הכיר ב-
37,499
מקבלי דמי פגיעה
.שכירים בענף הבניין נזכיר כי הנתון אינו עוסק במספר העובדים, שכן ייתכנו עובדים
שקיבלו דמי פגיעה יותר מפעם אחת .
בסיכום שנים אלו שיעור
מקבלי דמי הפגיעה שה
כירים בענף הב ניין
היה כ-
10%
מכלל מקבלי דמי הפגיעה ה
שכירים במשק , ובכל אחת מן השנים שיעור זה היה בין9.6%
ל-
10.8%
. בכל אחת מהשנים2014-2010
מספר
מקבלי דמי הפגיעה
בענף הבניין היה בין6,333
ל-
7,143
,
ושיעורם בקרב כלל השכירים היה בין10.1%
ל-
10.7%
.
בשנת2015, שי
עור זה דומה
, אך מעט נמוך –
9.6%
,
אולם כאמור מד ובר בנתונים חלקיים שכן כאמור הנפגע יכול לתבוע קבלת דמי פגיעה12
חודשים מפגיעתו ,
וכן השנה לא הסתיימה.
בטבלה3
להלן נציג את מספר
מקבלי דמי הפגיעה ה
שכירים בענף הבניין לפי המקום שבו התרחשה
התאונה.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
10
מתוך
22
טבלה3
:
מספר
מקבלי דמי פגיעה שכירים בענף הבניין
בשנים2015-2010
ושיעורם
בכלל
השכירים במשק לפי מקום התאונה
שנת
הפגיעה
מספר מקבלי דמי
פגיעה בגין תאונות
בעבודה
מספר מקבלי
דמי פגיעה בגין
תאונות בדרך אל
העבודה (תאונות
דרכים ותאונות
)בלי רכב
מספר מקבלי
דמי פגיעה בגין
פעילות
אחר
ת
(פעילויות ועד
עובדים, ספורט
)וכדומה
סך
הכול
בגין
תאונ
ה
במהלך
העבודה
בגין
תאונת
דרכים
בעבודה46
2010
5,265
257
797
14
6,333
2011
5,480
260
822
30
6,592
2012
5,627
284
871
34
6,816
2013
5,906
250
955
32
7,143
2014
5,788
220
833
51
6,892
2015
(נובמבר
)כולל
3,139
134
429
21
3,723
סך הכול
31,205
1,405
4,707
182
37,499
מטבלה3
עולה כי ב
סיכום ה שנים2010
-
2015
כ-
%
83
מ מקבלי דמי הפגיעה השכירים
בבניין, נפגעו
במהלך העבודה
(בין%
82.6
ל-
%
84.3
.)בכל אחת מן השנים%
3.7
ממקבלי הפגיעה נפגעו ב תאונות דרכים
בעבודה, אך אין בידנו את מספר תאונות הדרכים שהתרחשו באתר הבנייה ומספר התאונות שהתרחשו
בנסיעת עבודה מחוצה לו. כ-
12.5%
ממקבלי הפגיעה נפגעו ב תאונות בדרך אל העבודה או ממנה ושיעור
מזערי הן תאונות ש התרחשו בפעילות מיוחדת שאינה
בעת
.ביצוע העבודה
בטבלה4
להלן נתמקד ב
מקבלי דמי פגיעה ש נפגעו
במהלך העבודה , כלומר בניכוי התאונות בדרך אל
העבודה ובפעילויות שאינן עבודה וכן תאונות דרכים בעבודה שכן כאמור אין ביכולתנו להבחין בין תאונות
.שהתרחשו באתר הבנייה לאלה שהתרחשו מחוצה לו
46
.תאונת דרכים בעבודה יכולה לכלול תאונות בשטח אתר הבנייה וכן תאונות דרכים בנסיעת עבודה, למשל בין אתר למשנהו
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
11
מתוך
22
טבלה4
:מקבלי דמי פגיעה שכירים בענף הבניין ש
נפגעו
במהלך עבודתם בשנים2014-
2010
ו
שיעור
ם
בכלל השכירים במשק
מ
קבלי דמי הפגיעה
שנפגעו
כאמור
שנת
הפגיעה
מקבלי דמי
פגיעה
שכירים בגין
תאונות
במהלך
עבודת
ם
בכלל המשק
מקבלי דמי
פגיעה
שכירים
בגין תאונות
במהלך
עבודת
ם
בענף הבניין
שיעור מקבלי
דמי הפגיעה
ה שכירים
בענף הבניין
בגין תאונות
במהלך
עבודתם מכלל
השכירים
במשק
2010
43,501
5,265
12.1%
2011
43,939
5,480
12.5%
2012
44,600
5,627
12.6%
2013
45,046
5,906
13.1%
2014
44,582
5,788
13%
סך הכול
221,668
28,066
12.7%
מטבלה4 עולה כ י בסיכום השנים2014-2010
היו221,668
מקבלי דמי פגיעה שכירים
בגין תאונות
במהלך
,העבודה
12.7%
מ מקבלי דמי הפגיעה היו שכירים
בענף הבניין (
28,066
מקבלי דמי פגיעה .)שיעור זה ,
התקבל כאמור
בניכוי תאונות מחוץ לעבודה ותאונות דרכים,בעבודה
והוא גבוה משיעור מקבלי דמי
הפגיעה מכלל התאונות (
10.5%
) באותן שנים .
בתרשי
ם להלן נציג את מספרם הכולל של מקבלי דמי פגיעה שכירים בענף הבניין
בגין תאונות עבודה (כולל
)תאונות בדרך אל העבודה וממנה בשנים2015-2010
,בחלוקה לפי סוג תושבות: עובדים תושבי ישראל
עובדים מהרשות הפלסטינית ועובדים.זרים. בנתונים אלו אין הבחנה בין עובד חוקי לעובד לא חוקי47
,כאמור המוסד לביטוח לאומי ציין כי ככלל הדיווח על תאונות של עובדים זרים ותושבי הרשות הוא ככל
.הנראה חסר48
47
בתשובת המוסד לביטוח לאומי הוער כי חו
בת תשלום דמי ביטוח על עובדים שכירים מוטלת על המעסיק, ואי-
תשלום של
,המעסיק אינו פוגע בזכאותו של המבוטח לגמלה, גם אם הועסק באופן לא חוקי. עוד צוין כי גמלת עובד זר לא מדווח נשללת
אך עם עזיבתו את הארץ משולמת הגמלה שנמצא זכאי לה, החל במועד יציאתו (התשלום אינו כ ולל את התקופה שבה נשללה
,הגמלה). נטליה גיטלסון, חוקרת מומחית בכירה, מינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי, מכתב7
בדצמבר2015
.
48
.שם
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
12
מתוך
22
תרשים :מקבלי דמי פגיעה
שכירים בענף הבניין בגין תאונות עבודה בשנים2015-2010
–
לפי סוג תושבו
ת
נכון לנובמבר2015
,
מספר מקבלי דמי פגיעה מהמוסד לביטוח לאומי לשכירים בענף הבניין בגין תאונות
)עבודה (כולל תאונות בדרך אל העבודה בשנים2010
-
2015
הוא499
,
37
. מהתרשים עולה כי
כ-
%
94
מ מקבלי דמי הפגיעה הם( תושבי ישראל35,229
מקבלי דמי פגיעה), כ-
%
5
מה ם עובדים מהרשות
הפלסטינית(
1,819) וכ-
1%
( עובדים זרים451
). בשנים2015-2013
משקל תושבי ישראל ירד מעט (מ-
94%
–
95.9%
בשנים2012-2010
ל-
92.4%
–
93.1%
בשנים2015-2013
), ובהתאם משקל
העובדים מ הרשות
הפלסטינית (מ-
3.4%
–
4.7%
ל-
5.4%
–
6.1%
והעובדים הזרים (מ-
0.7%
–
1.3%
ל-
1.5%
–
1.6%
.) עלה
כאמור, המוסד לביטוח לאומי מעלה ש
ככל הנראה שיעורי מקבלי דמי הפגיעה
הנמוכים בבניין בקרב
עובדים מ
הרשות הפלסטינית והעובדים הזרים משקף תת-דיווח.
נזכיר כי משקל שתי קבוצות אלו בשנים
2014-2010
בקרב ההרוגים בתאונות העבודה בענף הבניין
על-פי נתוני מינהל ה בטיחות .היה גדול ממחצית
כמו כן
בפרק הרקע
הצגנו נתונים ואומדנים על שלוש קבוצות המועסקים
האלה ממקורות שונים , ויש
.קושי לאחד בין המקורות עם זאת ניתן לומר כי רובם המכריע של מקבלי דמי הפגיעה השכירים בענף
,הבניין הם תושבי ישראל
ור וב המועסקים בענף זה הם תושבי ישראל אולם שיעורם של המועסקים תושבי
ישראל בענף
נמוך משיעור
י השכירים
תושבי ישראל
מקבלי דמי הפגיעה בגין תאונות עבודה.
לפי המוסד לביטוח לאומי, ייתכן שהדיווח החסר נובע מחשש של העובדים לאבד את מקום העבודה בשל
היעדרות, כמו גם מעמד לא חוקי וחשש להשלכות ה יוודעות שהותם בארץ ללא היתר. עוד מעלה המוסד
כי אולי הדבר נובע מהיעדר מידע על זכויותיהם. עם זאת, לפי המוסד, בפגיעות קשות אין לעובדים ברירה
.אלא לפנות לטיפול רפואי ולתבוע דמי פגיעה ונכות49
49
עוד צוין כי המוסד לביטוח לאומי משלם את הוצאות הטיפול החד-
פעמי של עובדים זרים בחדר מיון, ומאפריל2008
גם של
עובדי הרשות ה.פלסטינית שנפגעו בתאונות עבודה ולא הגישו תביעה לדמי פגיעה
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
13
מתוך
22
נציין כי
אין ביכולתנו להצביע על שיעורם של עובדי חברות כוח האדם ועובדי
הקבלן בנתוני התאונות
שהתקבלו מהמוסד לביטוח לאומי
שכן אין סימול מיוחד לכך במערכות המוסד, וכן כאמור ייתכן שחלק
מקבלני המשנה אף אינם מסווגים במערכות אלה תחת ענף ה
בניין.
*
לסיכום פרק זה, נדגיש שוב כי אין אפשרות להצביע על מספרן הכולל של
תאונות העבודה בענף הבני
ין
בישראל
המוגדרות
על-
פי הפקודה והתקנות
כחייבות בדיווח .
ממינהל הבטיחות נמסר כי הוא פועל אל
מול כל מידע על אירוע בטיחותי או תאונה המתקבלים על ידו וכי בימים אלו הוא מפתח טופס מקוון אשר
יקל על מעסיקים לדווח על תאונות העבודה, והוא צופה כי כלי זה ישפר את הדיווח.
דומה כי בעיית היעדר מידע
מלא קיימת גם בהיבטים נוספים של התחום, בדגש על נתוני אכיפה , כפי
.שיתואר בהמשך נציין כי ב דוח "הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית
במדינת ישראל (ועדת אדם)" ממרס2014
צוי ן כי גופים שונים בישראל עוסקים בניהול תחומי הבטיחות
:והבריאות בתעסוקה ואוספים נתונים שונים בתחום, אך לא מתקבלת תמונה שלמה. הדוח קבע בין היתר
"
אחת הבעיות המרכזיות בתחום היא היעדרו של מסד נתונים ממלכתי אחד כולל. שיתוף המידע בין הגופים מוגבל
מאוד וכמעט שאינו קיים. הסיבות הרשמיות לכך הן אילוצים מש פטיים ומגבלות טכניות, אך הסיבה השורשית
.נובעת מהעובדה שאין זהות מטרות בין הגופים. לכל גוף ישנם אינטרסים שונים ולפעמים אף מנוגדים זה לזה
היעדרה של תמונה כללית ברורה על מצב הבטיחות והבריאות במשק הישראלי מטיל חסם כבד על יכולת המדינה
לזהות את התהליכים ולנהל את התחום בצורה אפקטיבית ומיטבית."
50
3. פיקוח ואכיפה בנושא תאונות עבודה בענף הבניין
,כאמור
מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה
הוא הרגולטור בתחומי הבטיחות
והבריאות בעבודה , ובכלל זה הוא אוכף
תחום זה ומפקח עליו.
51
המינהל ציין בפנינו כי יש לו ממשקי
עבודה עם גופים נוספים לשם אכיפה וענישה
: כאמור הוא מסייע מקצועית ל משטרת ישראל בחקירה
ובירור נסיבות שהובילו להתרחשות תאונות עבודה; הוא מעביר מידע ל רשם הקבלנים במשרד הבינוי
והשיכון לצורך פעילות אכיפה מטעם הרשם והוסיף שערך
פעולות אכיפה משולבות
עם מינהל אכיפה
והסדרה במ.שרד הכלכלה, רשם הקבלנים ורשות האוכלוסין וההגירה
3.1
. נתוני פיקוח ואכיפה של מינהל הבטיחות
במינהל הבטיחות כיום17
מפקחים ייעודיים לענף הבני
יה ועליהם לטפל בבטיחות וכן 7
חוקרי תאונות
ומקרים מסוכנים הפועלים בענף הבניין, אך אינם ייעודיים רק לענף זה. אין בידנו מידע על היקף משרתם
.של מפקחים וחוקרים אלה
50
דוח הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל(ועדת אד
ם) ,
9
במרס2014
', עמ
94
.
51
אם לא מצוין אחרת המקור לסעיף זה הוא ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ומפקחת עבודה
,ראשית
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
14
מתוך
22
17
המפקחים הייעודיים צריכים לטפל בכ-
12,000
אתרי בנייה (בשנים מסוימות אף יותר מכך), כלומר
יותר מ-
700
אתרים למפקח. המינהל צי ין כי
ההיקף הקטן של כוח האדם מקשה על ביצוע משימותיו,
וכי
לא הייתה הגדלה של כוח האדם לאורך השנים יחסית לעלייה במספר מקומות העבודה ובמשימות
המוטלות על המינהל. עוד צוין כי גם במסגרת תקני כוח האדם, המינהל מתקשה לגייס מפקחים בשל תנאי
השכר המוצעים להם לעומת התפק
יד המורכב והקשה לביצוע, ו קיים קושי .לשמר עובדים קיימים לדברי
,המינהל פתרון חלקי לבעיה אמור להינתן באמצעות הצעת חוזה מומחים למועמדים. קושי נוסף שהעלה
בפנינו המינהל הוא היעדר רכב ממשלתי צמוד למפקחים על אף תפקידם המחייב נסיעות ארוכות מרובות
לעתים בתנאי שטח קש ים. הקצאת הניידות הניתנת להם לאחר חודשים ארוכים בתפקיד, מכסה חלק
.קטן מהוצאות הנסיעה שלהם52
להלן נציג את מספר אתרי הבנייה הפעילים בישראל ומספר ביקורי הפיקוח בשנים2015-2010
.
טבלה5
: מספר אתרי בנייה פעילים ומספר ביקורי פיקוח בשנים2015-2010
ניתן לראות כי מספר הביקורים נמוך ממספר האתרים, אולם לא ניתן ללמוד על מספר האתרים שבהם
,ביקרו מפקחים שכן באתרים מסוימים יכול להיות יותר מביקור אחד. עם זאת
בהנחה
שכל ביקור היה
באתר אחד בלבד ניתן לומר כי שיעור של אתרי הבנייה שלא ביקרו בהם מפקחים
היה בין כ-
32%
בשנת
2012
(
3,228
)אתרי בנייה
לכ-
52%
בשנת2015
(
6,824
). כאמור, ייתכן ששיעורים אלו גדולים מכך אם היו
.ביקורים חוזרים באתרים בנייה אחרים
.מינהל הבטיחות רשאי להטיל צווי בטיחות וצווי שיפור
צו בטיחות
מוטל כשמזוהה סכנה לעובד, ובו
מורים בדרך כלל על
הפסקת עבודה במתקן, במכונה, בתהליך או באתר כולו. הצו עומד בת
ו קפו עד למילוי
הדרישות, ובמקרים מסוימים פוסלים מכונה או ציוד לצמיתות. הפרת
ו
של הצו.היא עברה פלילית
צו
שיפור
.מוטל במקרה של אי קיום הוראת חיקוק
52
ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר
2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
השנה
מספר אתרי
בנייה פעילים מספר ביקורי פיקוח
2010
11,370
5,981
2011
12,746
6,303
2012
10,049
6,821
2013
10,549
6,765
2014
11,677
7,196
2015
(9
)בדצמבר
13,225
6,401
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
15
מתוך
22
טבלה6: מספר הליקויים שהתגלו בביקורי הפיקוח, מספר צו וי הבטיחות, מספר צווי
השיפור שהוטלו ומספר אתרי הבנייה שבהם הוטלו צווים
שנה
מספר
ליקויים
שהתגלו
באתרי
בנייה
מספר
האתרים
בהם הוטלו
צווים
צווי
מספר
בטיחות
מספר צווי
שיפור
2010
20,668
513
561
52
2011
19,290
415
586
56
2012
20,542
345
444
44
2013
23,493
399
548
44
2014
25,216
357
471
39
2015
(9
)בדצמבר
20,041
343
422
51
אין בידנו מידע על חומרת הליקויים שהתגלו. ממינהל
הבטיחות נמסר כי הליקויים הנפוצים ביותר
שהתגלו הם בין היתר גידור פיגומים, הדרכת עובדים, מתן תמצית מידע בכתב לעובדים, החזקת פנקס
.הדרכה, מתן בגדי עבודה, נעליים וציוד והשימוש בו, ובכלל זה קסדות מגן
מטבלה6
עולה כי בכל אחת מהשנים הוטלו בין422
צווי בטיחות (בש נת2015) ל-
586
(
2011
), אלה כאמור
מוטלים כשמזוהה סכנה לעובד. כמו כן הוטלו בין39
צווי שיפור (בשנת2014) ל-
56
(
2011
). מספר האתרים
שהוטלו בהם צווים הוא בין343
בשנת2015
,
2.6%
מכלל אתרי הבנייה הפעילים בשנה זו, ל-
513
בשנת
2010
,
4.5%
מכלל אתרי הבנייה הפעילים בש.נה זו
העתק מצווי הבטיחות שמטיל מינהל הבטיחות על קבלנים רשומים, מועבר לרשם הקבלנים במשרד הבינוי
והשיכון, האמון על אכיפת חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-
1969
.
53
לדברי רשם
,הקבלנים עם קבלת הצו בודק הרשם האם הוא הופנה לקבלן רשום ואם כן במשך14
יו ם הוא מבצע מעקב
במסגרתו נדרש מנהל הבטיחות באתר הבניה לדווח על תיקון הליקויים וביטול הצו. במקרים בהם לא
נמסרה הודעה ממנהל הבטיחות על ביטול הצו, פונה רשם הקבלנים אל הקבלן לקבלת הסבר וממשיך
במעקב
עד לקבלת הודעה על ביטול הצו. לדברי רשם הקבלנים, משיחותיו עם נצי גי מינהל הבטיחות
במשרד הכלכלה עולה כי פניותיו אל הקבלנים יצרו "אפקט הרתעתי" הגורם לכך שהקבלנים פועלים
.לתיקון הליקויים בהקדם האפשרי. לדבריו, הקבלנים מעוניינים בביטול הצו מחשש לביטול רישיונם עוד
הוסיף רשם הקבלנים, ביטול רישיונו של קבלן רשום הוא הסנקציה החמו.רה ביותר מבחינת הקבלנים54
רשם הקבלנים מסר לנו נתונים על מספר צווי הבטיחות לקבלנים רשומים שהועברו אליו ממינהל
הבטיחות במשרד הכלכלה. להלן מספר צווי הבטיחות שהועברו לרשם הקבלנים ושיעורם מכלל צווי
הבטיחות שהוציא מינהל הבטיחות במשרד הכלכלה בכל אחת מהשנים2015-2011
. נציין כי רשם
הקבלנים הדגיש בפנינו כי בשנים אחרונות שופר ממשק העבודה בינו לביו מינהל הבטיחות במשרד
53
,עו"ד אמנון כהן, רשם הקבלנים במשרד הבינוי והשיכון, מכתב9
בדצמבר2015, התקבל בפקס ב-
14
בדצמבר2015
.
54
.שם
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
16
מתוך
22
הכלכל ה, במסגרתו מועברים העתקי צווי הבטיחות ממשרד הכלכלה לרשם "בזמן אמת", וזאת לכל
.המאוחר בתוך יום אחד לאחר מתן הצו
טבלה7
: צווי בטיחות שהוציא מינהל הבטיחות, מספר צווי הבטיחות שהוצאו לקבלנים
רשומים
שנה מספר
צווי בטיחות
שה וציא מינהל הבטיחות
במשרד הכלכלה (לפי
נ)תוני המינהל55
מספר צווי בטיחות שהוצאו
לקבלנים רשומים
והועברו
לרשם הקבלנים (לפי נתוני
)הרשם56
שיעור צווי הבטיחות שהוצאו
לקבלנים רשומים והועברו
לרשם
מכלל צווי הבטיחות
2011
586
387
66%
2012
444
417
94%
2013
548
443
81%
2014
471
338
72%
2015
422
(9
)בדצמבר
341
(
30
)בנובמבר
81%
ניתן לראות כי שיעור צווי הבטיחות
שהוצאו לקבלנים רשומים ו הועברו לרשם הקבלנים מתוך כלל צווי
הבטיחות שהוציא מינהל הבטיחות נע בין66%
מהצווים בשנה ועד ל-
94%
. באשר לסטטוס הטיפול, רשם
הקבלנים העביר לנו נתונים רק באשר לשנים2015-2013
ומהם עולה כי שיעור הצווים שהטיפול בהם
הסתיים נע בין57%
בשנת2015
(כאמור עד לסוף חודש נובמבר) ועד ל-
86%
בשנת2013
. לדברי רשם
הקבלנים, הצווים הנמצאים בסטטוס "בטיפול", כלומר שהטיפול בהם טרם הסתיים, הם צווים לצמיתות
שניתנו לאתרי בנייה פעילים עד לסיום העבודות בהם. לדבריו במקרים אלה לא תמיד מועבר אליו דיווח
מ
מינהל הבטיחות ב
משרד הכלכלה בדבר סיום
.העבודות באתר וביטול הצו
.לנוכח נתוני האכיפה השונים שהוצגו לעיל מועלית שאלה באשר לקשיים באכיפת נושא זה
במענה ל פנייתנו
למינהל הבטיחות בשאלה
,על קשיים באכיפה העלה בפנינו מינהל הבטיחות בעיקר קשיים הקשורים
למאפייני הענף, חלקם הוצגו בסעיפים קודמים, כגון הרגלי עבודה שונים ואי-
הבנת השפה בשל ריבוי
עובדים זרים, תחלופה גבוהה של עובדים ועבודה במקביל של קבוצות עובדים שונות באתר הבנייה ועבודה
לא מסודרת של קבלנים לא רשומים. נוסף עליהם, המינהל מעלה כקושי באכיפה את היעדר הבקרה על
הנכנסים והיוצאים משטח האתר, מצב היוצר כני סת עובדים וביניהם עובדים שלא הודרכו כנדרש, שלא
סופק להם ציוד מגן, שמם לא מופיע בפנקס האתר ואף לא מכירים את מנהל העבודה האחראי על נושא
.הבטיחות עם זאת המינהל לא ציין בפנינו מהם הכלים הדרושים לו להתמודד עם קשיים אלה, מלבד נושא
המחסור ב.כוח האדם שתואר לעיל
נציין כי מנכ"ל "מען" העלה בפנינו כי אין אכיפה יעילה של משרד הכלכלה באתרי הבנייה, כי פקחים
מבקרים באתרים לעתים נדירות וחלק גדול מהפועלים לא נתקל בפקח מעולם, והם אינם יודעים כיצד
ליצור קשר עם אנשי הפיקוח כדי להתלונן. כמו כן, מניסיונו, כולל מניסיונו האישי, גם
כאשר מתלוננים
55
לפי ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר
2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
56
,לפי עו"ד אמנון כהן, רשם הקבלנים במשרד הבינוי והשיכון, מכתב9
בדצמבר2015, התקבל בפקס ב-
14
בדצמבר2015
.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
17
מתוך
22
.הדבר אינו נושא תוצאות ולא ניתן משוב על התלונה ,לדבריו הדבר פוגע במוטיבציה לדווח על עבירות
חמורות שעלולות לגרום לתאונה. כמו כן הוא
ה עלה בפנינו כי אין חקירה אפקטיבית של חקירות לאחר
.תאונה57
לדברי יו"ר האגף לקידום שוויון בהסתדרות החדשה
, רוב התל ונות המגיעות לאגף הם תלונות
לאחר תאונה, עניין שלדעתו מעיד על בעיה של העובדים להתלונן וצורך בכלי למניעה, ובכלל זה אפשרות
לתלונה בטרם מתרחשת תאונה. עוד הועלה כי גם לארגונים עצמם יש קושי רב לקבל מידע מדויק ומקיף
בנושא, וכי גורמים שונים מעבירים את האחריות מאחד
.לשני עד לכדי קושי ממשי בטיפול בפניות58
בפנייתנו למינהל הבטיחות ביקשנו גם נתונים על
ההליך המשפטי בעקבות תאונות בענף הבניין
. מ מינהל
הבטיחות נמסר כי תיקי בירור וחקירה של תאונות עבודה והמלצות אנשי המינהל מועברים למשטרה
ולפרקליטות כחלק מהליך הטיפול בחקירה ובמי צוי הדין עם האחראים, אך אין בידי המינהל נתונים על
.הליכי המשפט של תיקים שהועברו לפרקליטות, ויש קושי לבחון את כמות התיקים שהועברו למשטרה
עוד צוין כי אין בידי המינהל סיווג לפי ענפים בכל הנוגע לקנסות המינהליים שהוטלו. ככלל נכתב כי בשל
הוראות מחמירות של הלשכה המשפטית של משרד הכלכלה, מספר הקנסות המנהליים שהוטלו בשנים
האחרונות היה נמוך מאוד. עוד מסר מינהל הבטיחות נתונים על כתבי אישום שהגישה יחידת התביעה של
.משרד הכלכלה, אך עד מועד סגירת המסמך לא הובהר אם אלו עוסקים רק בענף הבניין או בכלל הענפים
נוסף על
פנייתנו למ
ינהל הבטיחות , פנינו לקבל נתונים על ההליך המשפטי גם למשטרת ישראל ולפרקליטות
.המדינה, והנתונים שהתקבלו מהם יוצגו להלן
3.2
.
נתוני משטרת ישראל
מ המשטרה נמסרו נתונים על
תיקי חקירה שנפתחו בגין עבירה של רשלנות באתר בנייה . הודגש כי המקרים
הם לא בהכרח רק,תאונות עבודה ש.כן המידע אינו נאסף לפי מאפיין זה, אלא לפי סוג העבירה59
הוער כי
.הטיפול המשפטי בגין עבירות אלו הוא בידי פרקליטות המדינה60
להלן נציג את הנתונים שהתקבלו לפי
סוג העבירה ולפי שנת פתיחת התיק. שנת כתב האישום המוצגת היא השנה שבה נפתח התיק ולא השנה
שבה הוגש כתב האישום. לגבי שנת2015
–
אין בידנו את תאריך עדכניות הנתונים, נציין כי המכתב שכלל
אותם נכתב ב-
10
בדצמבר2015
.
מן הנתונים על תיקי החקירות עולה כי בכל אחת מהשנים2010
-
2015
נפתחו בגין עבירה של גרימת מוות
ברשלנות באתר בנייה
בין6
תיקי חקירה (שנת2010) ל-
20
תיקי חקירה (שנת2012
.)ב סך הכל בשנים
2015-2010
נפתחו90
תיקי חקירה
בשל גרימת מוות ברשלנות באתר הבנייה , מתוכם הוגשו עד כה11
כתב.י אישום
עוד עולה כי בגין עבירה של גרימת חבלה חמורה
ברשלנות באתר בנייה
נפתחו בכל אחת מהשנים-
2015
2010
בין10
תיקי חקירה (שנת2011) ל-
19
תיקי חקירה (שנת2014
.)
מתוך87
תיקי החקירה שנפתחו בגין
57
,"אסף אדיב, מנכ"ל ארגון העובדים "מען9
בדצמבר2015
.
58
ד"ר סוהיל דיאב, יו"ר האגף לקידום שוויון בהסתדרות החדשה, מכתב, התקבל בדוא"ל ב-9
.בדצמבר
59
רב-פקד טובי לין בן-
שלום, קצינת מדור חקירות, משטרת ישראל, מכתב10
בדצמבר2015
.
60
רב-
,פקד אלעד אבוטבול, קצין תיאום וארגון, לשכת מפכ"ל המשטרה, מכתב13
בדצמבר2015
.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
18
מתוך
22
גרימת חבלה חמורה ברשלנות באתר בנייה בשנים אלה הוגשו
עד כה 7 כתבי אישום .
אין בידנו מידע על
סטטוס התיקים שלא הוגשו בהם כתבי אישום.
נדגיש שוב כי לא כל התיקים בהכרח עוסקים בתאונות
עבודה וכן אין בנתונים אלו כדי לעמוד על כלל התיקים שנפתחו בגין תאונות בענף הבניין וההליך המשפטי
.בהם
3.3
.
נתוני פרקליטות המדינה
פרקליטות המדינה מסרה
כי יש לה קושי לספק נתונים על ההליך המשפטי לגבי תאונות עבודה בענף הבניין
.עקב מגבלות של מערכת המחשוב של הפרקליטות וקושי להבחין בין קטגוריות שונות61
מפרקליטות
המדינה נמסרו
נתונים על
60
תיקים שהתקבלו מהמשטרה ונפתחו בין השנים
2011-2006
,
אך דיווח זה
אינו נושא ת אריך. מתוך60
התיקים הללו, הוגשו כתבי אישום ב-
13
תיקים (כ-
22%
,)מכלל התיקים31
תיקים נגנזו (כ-
%
52
,)
27
,מהם מחוסר ראיות62
8 תיקים היו פתוחים בעת עריכת הנתונים (כ-
%
13
)
63
ו-8
בסטטוס לא ידוע (כ-
%
13
.)
64
,כפי שניתן לראות מנתוני האכיפה שמסרו לנו הגורמים השונים, מדובר בנתונים חלקיים לא קיבלנו מענה
מלא לפניותינו, וקשה ללמוד מהמענה על כלל הפעולות המבוצעות על ידי גורמי האכיפה השונים בנושא
זה. עולה כי אין גורם אחד המרכז נתונים על כלל התיקים שנפתחו בעקבות תאונות אלו ועל ההליך
המשפטי בהם
. כאמור, גם ממינהל הבטיחות, ה אמון על אכיפה ופיקוח בתחומי הבריאות והבטיחות
בעבודה,
.לא מצויים נתונים אלו
בהקשר זה נציין כי לדברי ר
שם הקבלנים במשרד הבינוי והשיכון, "
מזה
מספר שנים מנסה הח"מ ][רשם הקבלנים לחדש ממשק מחשובי עם הנהלת בתי המשפט, היועץ המשפטי לממשלה
לצורך קבלת מידע בדבר פסקי דין חלוטים בגין הרשעות של קבלנים ו/או מנהלים בחברות קבלניות, בין היתר בגין
תאונות עבודה, ואולם, למצער, טרם ניתנה כל תשובה מגורמים אלה, ועל כן, אין בידי הח"מ כל אפשרות לנקוט
בהליכים משמעתיים במקרים מסוג ז
ה."
65
בפרק האחרון במסמך זה נעסוק בסוגיה שהועלתה בפנינו על ידי גורמים שונים, והיא מתן מידע והדרכות
.לעובדים בנושאי בטיחות
61
חיים ויסמונסק ,י, ראש תחום חקיקה, משפט וטכנולוגיה בפרקליטות המדינה, דוא"ל לענת כהן, מנהלת ועדת העבודה
,הרווחה והבריאות8
בדצמבר2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
,ממזל רחמים מנהלת תחום (יחידת המינהל) ייעוץ
וחקיקה, משרד המשפטים.
62
לגבי חמישה מתוך27
התיקים שנגנזו מחוסר
ראיות צוין כי הם נגנזו גם מחוסר אשמה. נוסף עליהם, תיק אחד נגנז מחוסר
.אשמה, תיק אחד בשל חוסר עניין לציבור ושניים נוספים נגנזו ולא צוינה הסיבה
63
.שניים מתוכם בטיפול ושישה בהשלמת חקירה
64
.לא הגיע לפרקליטות או תיק לא קיים
65
עו"ד אמנון כהן, רשם הקבלנים במשרד
,הבינוי והשיכון, מכתב9
בדצמבר2015, התקבל בפקס ב-
14
בדצמבר2015
.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
19
מתוך
22
4. מידע והדרכות לעובדים בנושאי בטיחות
לפי ,)תקנות ארגון הפיקוח על העבודה (מסירת מידע והדרכת עובדים
ה
תשנ"ט–
1999
,
על כל עובד לעבור
הדרכה בנ
וגע למניעת סיכונים והגנה מפניהם באמצעות בעל מקצוע ולפחות פעם בשנה.
66
מינהל הבטיחות ציין בפנינו כי במקביל לפעילות המינהל בנושא, המוסד לבטיחות ולגיהות מפעיל בין היתר
.הדרכות, באמצעות ניידות הדרכה אינטראקטיביות67
אלה,
לפי אתר האינטרנט של המוסד, מוכרות
.לצורך העמידה בתקנות האמורות68 ההדרכה ניתנת ללא תשלום ומתאפשרת גם באתר הבנייה –
עד תשעה
.עובדים בניידת למשך כשעה. בסך הכול למוסד ארבע ניידות להדרכה באתרי בנייה ובתעשייה לאתרי
הבנייה קיימת אפשרות להדרכה ב חמש
שפות
זרות נוסף.על עברית, דוגמת ערבית וסינית
לפי
אתר
האינטרנט של המוסד ,, ההדרכה כוללת את הנושאים הבאים: נפילה מגובה, פיגומים, בטיחות בחשמל
.גיהות באתרי בנייה (אבק הסיליקה), ציוד מגן אישי וכן עבודות עפר, תעלות חפירות ותעלות69
בתשובת
המוסד צוין כי בשנת2015
הודרכו באמצעות נ
יידות אלו כ-
16,000
עובדים בעדיפות לאתרים בינוניים
.וקטנים. אין בידנו נתונים על מספר העובדים שעברו הדרכה שלא באמצעות המוסד לבטיחות ולגיהות
,כאמור גורם הפגיעה השכיח ביותר בשנים2015-2010
הוא נפילה מגובה :הגורם למותם של כ-
53%
מההרוגים בתאונות עבודה בבניין (
98
.)הרוגים תקנות הבטיחות בעבודה (עבודה בגובה), התשס"ז–
2007
קובעות בין היתר כי
מבצע70
לא יעסיק עובד בעבודה לגובה שבגינה עלול העובד ליפול לעומק העולה על
שני מטרים71
לכל מטרה שהיא אלא אם הודרך על ידי מדריך עבודה בגובה,
72
והוא בעל אישור תקף
המעיד על הדרכה זו.
73
אין בידנו נתונים על מספר העובדים בגובה בענף הבניין, ועל מספר העובדים שעברו
הכשרה כנדרש. מינהל הבטיחות ציין בפנינו כי הוא זיהה כי אחת הסיבות לנפילת עובדי בניין מגובה היא
,חוסר ידע בקרב מנהלי עבודה לגבי דרישות הבטיחות בעבודה בגובה, כמו גם בפרקטיקה בעבודה זו
אלו
66
סעיף3 ל ,)תקנות ארגון הפיקוח על העבודה (מסירת מידע והדרכת עובדים
ה
תשנ"ט–
1999
:קובע
)(א
מחזיק במקום עבודה
יקיים הדרכה בדבר מניעת סיכונים והגנה מפניהם (להלן-
הדרכה), באמצעות בעל מקצוע מתאים ויוודא שכל עובד הבין את הסיכונים
,והוא בקיא דיו בנושאי ההדרכה, בהתאם לתפקידו ולסיכונים שלהם הוא חשוף; מחזיק במקום עבודה יחזור ויקיים הדרכה כאמור
בהתא)ם לצורכי העובדים ולפחות אחת לשנה. (ב
מחזיק במקום עבודה ינקוט אמצעים כדי לוודא שההדרכה שניתנה לעובדים הובנה
)על ידם כראוי וכי הם פועלים על פיה. (ג
הדרכה למנהלי עבודה ולעובדי תחזוקה תינתן באמצעות המוסד לבטיחות ולגיהות או מוסד
או אדם אחר שאישר לכך מפקח עבודה
.ראשי
67
,ישראל שרייבמן, מנכ"ל בפועל של המוסד לבטיחות ולגיהות, מכתב8
בדצמבר2015
.
68
לפי אתר האינטרנט של המוסד, ההדרכות מוכרות על ידי מפקח עבודה ראשי כעמידה בדרישות תקנות אלו.
ראו אתר המוסד
,לבטיחות ולגיהות
ניידות הדרכה :, תאריך כניסה14
בדצמבר2014
.
69
המוסד לבטיחות ולגיהות ,
רשימת הנושאים בלומדות– ניידת בניה , ינואר2015
.
70
בסעיף1 ל תקנות הבטיחות בעבודה (עבודה בגובה), התשס"ז–
2007
:מוגדר ""מבצע–
( :אחד מאלה לפי הענין1
)
קבלן לעבודות
בגובה, לעבודות גלישה או טיפוס תרנים, המבצע עבודות אלה בעצמו או באמצעות עובדים מטעמו, לרבות באמצעות עובדי קבלן כוח
( ;אדם2
)
תופש המפעל כמשמעותו בפקודה, המבצע בעצמו או באמצעות עובדים מטעמו, לרבות באמצעות קבלני כוח אדם, עבודה
( ;בגובה, עבודת גלישה או טיפוס תרנים3
)
מבצע בניה כהגדרתו בתקנות עבודות בניה, אגב עבודת בניה, בעת ביצוע עבודה בגובה
עבודת גלישה או טיפוס תרנים .
71
בסעיף1 בתקנות שלעיל
""עבודה בגובה:מוגדרת
כל עבודה, לרבות גישה למקום עבודה, שבשלה עלול עובד ליפול לעומק העולה
על2
מטרים, ולרבות עבודה כאמור– (
1
)
;המתבצעת מעל משטח עבודה בלא גידור או מעקה תקני (
2
)
המצריכה הטיית גוף האדם
ביותר מ-
45
מעלות מעבר לגדר או למעקה של משטח העבו;דה או מדרכת המעבר, לפי הענין (
3
)
המתבצעת מתוך בימה מתרוממת
ניידת, סל להרמת אדם או פיגום ממוכן.
72
סעיף1
:לתקנות מגדיר ""מדריך עבודה בגובה-
מי שמוסד להכשרה נתן לו תעודת הכשרה לשמש מדריך באחד או יותר מתחומי
העבודה שנקבעו בתקנות אלה, והוא רשום במרשם; "מוסד "להכשרה–
גוף לרבות המוסד לבטיחות ולגיהות, שמפקח העבודה הראשי
.אישר לו להכשיר מדריך עבודה בגובה, גולש בנין, מטפס תרנים או מנהל מקצועי, לפי הענין, ולהעניק לו תעודות הכשרה
73
נוסף על כך, על העובד להיות בגיר ולא במצב העלול לסכן אותו או את העובדים עמו, ובכלל זה
,כתוצאה מהשפעת סמים
משקאות משכרים, ליקוי גופני או נפשי, ואם הוא במצב כאמור, המבצע לא ידע ולא יכול היה לדעת על כך. ראו סעיף5
.לתקנות
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
20
מתוך
22
,כאמור אמונים על קיום דרישות הבטיחות. לפי התשובה בשנת2014
החל המינהל בהכשרת
חובה
של
7,000
מנהלי עבודה בנושא. עד כה הודרכו כ-
14%
מהם (יותר מ-
1,000
), ולדברי המינהל לאור הביקוש
הרב הוא ימשיך להכשיר
מנהלי עבודה נוספים (כ-
2,500
)בתקופה הקרובה.
74
לפי המוסד לבטיחות
ולגיהות, כחלק מהטמעת התקנות המוסד הכשיר כ-
800
מדריכי עבודה בגובה מאז שנכנסו התקנות
לתוקף , וכן הוא עורך הכשרות עבודה בגובה לעובדים בענף וקורס למדריכי עבודה בגובה למנהלי עבודה
.במשולב עם ממוני בטיחות75
עם זאת נציין כי "קו לעובד" העלה בפנינו כי בין היתר עולה מהתלונות
.שהתקבלו בעמותה בנוגע לתאונות בענף הבניין כי לעתים רחוקות נערכת הדרכה בנושא של עבודה בגובה76
בתשובות השונות שקיבלנו הודגשה פגיעות עובדים בין היתר לאור
תחלופה גבוהה ומיומנות ירודה
וכן
מחסור בהדרכות. מנכ"ל ארגון "מען" העלה כי הוא מזהה ש
אחד
הגורמים המרכזיים לתאונות בענף הוא
היעדר הכשרה מקצועית לעובדים , כמו גם היעדר
כוח האדם הקבוע
בחברות הבנייה. לדבריו, חברות
הבניין הפסיקו להעסיק עובדים באופן ישיר בצוות קבוע המוכשר בטכנולוגיות מתקדמות ומועסק לאורך
זמן אצל מעסיק אחד. כמו כן, ההעסקה הזמנית באמצ עות חברות כוח אדם וקבלני משנה קטנים ותחלופת
העובדים התדירה, מקשה על זיהוי המעסיק לשם ש.יפור מצב הבטיחות וקבלת זכויות77
בכלל הבעיות
שמזהה יו"ר האגף
לקידום שוויון בהסתדרות החדשה
נכללו
מחסור בהדרכות לעובדים , ובמיוחד לעובדים
מהרשות הפלסטינית ולעובדים הזרים, ו הוא.הדגיש את המחסור בקרב עובדי קבלני המשנה78
עוד הועלה
בפנינו כי אופי ההעסקה בענף
מוביל לניסיון מועט ומקצועיות ירודה בקרב העובדים
וכי אין הדרכה
ייעודית המקנה לכל אדם הרוצה לעסוק בבנייה את כל הידע הדרוש. בנוסף, חסרות השתלמויות וימי עיון
חובה לבעלי תפקיד כגו.ן מנהלי עבודה ומנופאים79
יו"ר האגף לקידום שוויון בהסתדרות החדשה
העלה כי אחד מסוגי התלונות
המתקבלות באגף
הוא היעדר
כתובת אחת ידועה לקבלת מידע בהיבטים שונים, וכי העובדים נזקקים לעזרה בקבלת מידע. עניין זה
מעיד
לדבריו על הצורך בהקמת מרכז מידע רשמי למענה לכלל
הפניות . עוד הועלה כי אין כתובת ברורה באתרי
.הבנייה לטיפול בפניות80
המוסד לבטיחות ולגיהות ציין בפנינו לעומת זאת כי יש לו מרכז מידע, ונציגיו
עונים גם על שאילתות בנושא של בטיחות בענף הבניין. עוד ציין כי מזה כמה שנים המוסד משתף פעולה
עם ההסתדרות החדשה (הסתדרות עובדי הבניין והעץ) באמצעות פעילויות הדרכה למנהלי עבודה
ולעובדים. לפי התשובה בשנת2015
התקיימו ימי עיון והרצאות לכ-
750
מנהלי עבודה ועובדים לקידום
הבטיחות במסגרת שיתוף פעולה זה; השתלמות בענף הבניין לממונים על בטיחות. כמו כן פרסומים
המחולקים באתרי בנייה, באתר
האינטרנט של המוסד, פרסומים בביטאון מקצועי ותשדירים ברדיו
בעברית ובערבית.
81
74
ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר
2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
75
,ישראל שרייבמן, מנכ"ל בפועל של המוסד לבטיחות ולגיהות, מכתב8
בדצמבר2015
.
76
,אריאל שנדר, ממלא מקום רכזת תחום פליטים ומבקשי מקלט בעמותת "קו לעובד", דוא"ל10
בדצמבר2015
.
77
,"אסף אדיב, מנכ"ל ארגון העובדים "מען9
בדצמבר2015
.
78
ד"ר סוהיל דיאב, יו"ר האגף לקידום שוויון בהסתדרות החדשה, מכתב, התקבל בדוא"ל ב-9
.בדצמבר
79
,עבד חוסיין, ממונה בטיחות, איגוד המנופאים הארצי תחת ארגון "כח לעובדים", דוא"ל9
בדצמבר2015
.
80
ד"ר סוהיל דיאב, יו"ר האגף לקידום שוויון בהסתדרות החדשה, מכתב, התקבל בדוא"ל ב-9 בד.צמבר
81
,ישראל שרייבמן, מנכ"ל בפועל של המוסד לבטיחות ולגיהות, מכתב8
בדצמבר2015
.
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
21
מתוך
22
.קושי נוסף שהועלה בפנינו לגבי חלק מעובדי הבניין הוא עניין השפה
מינהל הבטיחות ציין בפנינו כי אי-
הבנת השפה יוצרת קשיים בעת מתן הוראות בטיחות והדרכת עובדים, כמו גם בתיאום משימות בין
הע ובדים, ואף יש פערים מקצועיים ופערים במידת הזהירות הננקטת ואף ביחס לפגיעות ולחיי אדם. עוד
.הועלה כי הענף מתאפיין בהעסקה של עובדים זרים לא חוקיים, וחלק ניכר מהם אינו מקצועי בבנייה82
בדומה, יו"ר האגף לקידום שוויון בהסתדרות החדשה העלה כי בין היתר פערי שפה מקשים
על הבנת
.הוראות הבטיחות אם ניתנו כאלה, קושי זה גם מקשה על הסיוע בטיפול בפניות של העובדים83
כתיבה: גדעון זעירא
אישור: שלי לוי, ראשת צוות
82
ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית
משרד הכלכלה ,, מכתב9
בדצמבר
2015, התקבל בדוא"ל ב-
13
בדצמבר2015
.
83
ד"ר סוהיל דיאב, יו"ר האגף לקידום שוויון בהסתדרות החדשה, מכתב, התקבל בדוא"ל ב-9
.בדצמבר
הכנסת
מרכז המחקר והמידע עמוד
22
מתוך
22
נספח
,)טופס דיווח על תאונות עבודה החייבות בדיווח כמוגדר בפקודת תאונות ומחלות משלח יד (הודעה
1945
:
84
84
לקוח מתוך: אתר משרד הכלכלה ,
,)פקודת תאונות ומחלות משלח יד (הודעה1945
:, תאריך כניסה15
בדצמבר2015
.
התוספת הראשונה
פקודת תאונות ומחלות משלח-
,)יד (הודעה1945
1. שם המעביד
................................
................................
...
2. כתובת המפעל או המקום שבו אירעה התאונה או המקרה המסוכן
3. טיב התעשיה או העסק
................................
....................
4. הסניף או המחלקה והמקום המדוייק שבהם אירעו התאונה או המקרה המסוכן
5
:. פרטים על הנחבל
)(א שם משפחה
................................
...............................
(ב) שמות אחרים
................................
..............................
(ג) מין
................................
................................
.............
(ד) גיל ביום ההולדת האחרון
................................
..............
(ה) משלח-יד מדוייק
................................
..........................
)"(מקום שאפשר, הימנע מהמונח "פועל
6. התאריך והשעה של התאונה או המקרה המסוכן
..................
7. שעה שבה התחיל ונחבל לעבוד ביום התאונה
......................
8. סיבתה או טיבם של התאונה או המקרה המסוכן
...................
אם נגרמה ע"י מכונה-
(א) ציין את המכונה ואת החלק שגרם לתאונה
.......................
(ב) ציין אם היתה המכונה בכוח מיכני בשעת התאונה
.............
9. טיב החבלות, מקומן ומידתן
................................
..............
10. אם לא היתה התאונה תאונת-
מוות, ציין אם היה הנחבל נטול כושר עבודה במשך יותר משלושה ימים-
(א) ולא יכול להשתכר שכר מלא בעבודה שבה עבר בזמן התאונה, או
,(ב) אם, בהיותו חבר באגודה שיתופית רשומה ומועבר על ידה, לא עבר בשכר, אלא קיבל את גמולו, כולו או מקצתו
בחלק מן הרווחים או השכרויות-ברוטו של האגודה השיתופית. לא יכול לבצע את העבודה שבה עבר בזמן התאונה
................................
..........
)(רשום "כן" או "לא", הכל לפי הענין
................................
..........
חתימת המעביד
תאריך
................