חומר רקע

נתונים על הליכי בדיקה וחקירה ו על הליכים משפטיים בעקבות תאונות עבודה בענף הבניין מסמך עדכון ה כנסת מרכז המחקר והמידע כת יבה: גדעון זעירא :אישור שלי לוי, ראשת צוות "כ ג ב אלול "תשע ו 6 2 ב ספטמבר 2016 ,הכנסת מרכז המחקר והמידע קריית בן- גוריון, ירושלים91950 :'טל 6 4 0 8 2 4 0 / 1 - 02 :פקס 6 4 9 6 1 0 3 - 02 www.knesset.gov.il/mmm הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 2 מתוך 31 תוכן העניינים מבוא 3 1 .הליכי בדיקת תאונות עבודה בענף הבניין על ידי מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית 4 1.1 . קבלת הודעות על תאונות עבודה 5 1.2 . סוגי בדיקה בעקבות תאונת עבו דה 8 1.3 . תיקי חקיר ה ובירור של יחידת החקירות במינהל הבטיחות 10 1.4 . ממשקי עבודה של מינהל הבטיחות עם המשטרה 13 2 .חקירת תאונות עבודה בענף הבניין על ידי המשטרה 15 2.1 . חקירת תאונות עבודה על ידי המשטרה 16 2.2 . נתוני המשטרה על תיקי חקירה שנפתחו בחשד לעבירות רשלנות באתרי בנייה 18 2.3 . גרימת מוות ברשלנות 20 2.4 . חבלה ברשלנות 21 2.5 . סוגי עבירה נוספים 21 3 .טיפול הפרקליטות בחשד לעבירות רשלנות במקרים של תאונות עבודה בענף הבניין22 3.1 . עיבוד הפרקליטות – נתוני 2010 -פברואר 2016 23 4 .שאלות לדיון 28 הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 3 מתוך 31 מבוא מנתונים חלקיים ומתשובות שקיבל מרכז המחקר והמידע של הכנסת ב מענה לפניית ו לקראת כתיבת המסמך "תאונות עבודה בענף הבניין" מה- 14 בדצמבר2015 עלה כי אין גורם אחד המרכז נתונים על כלל התיקים שנפתחו בעקבות תאונות אלו ועל סטטוס הטיפול בהם. 1 ,בשל כך ובשל ריבוי גורמים מעורבים קשה לעמוד על הליכי הבדיקה והחקירה, כמו גם על ההליך .המשפטי הנוגע לתאונות עבודה בענף הבניין לקראת דיונים נוספים בנושא בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, פנינו החל מה חודשים ינואר ופברואר2016 בבקשות לנתונים ומידע למינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית (להלן: מינהל )הבטיחות במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן: משרד)הכלכלה, 2 למשטרת ישראל (באמצעות המשרד לביטחון ה)פנים ולפרקליטות המדינה)(להלן: הפרקליטות כדי לנסות ולמפות את הליכי הבדיקה ו החקירה ו ההליכים המשפט יים בתחומי האחריות של גופים אלו ואת ממשקי העבודה ביניהם . ,בפניותינו לגורמים אלו ביקשתנו לעמוד, במידת האפשר, על תהליך בדיקת תאונות העבודה בענף הבניין – משלב קבלת ההודעה על תאונה ועד לסיום הטיפול בה – ובכלל זה לקבל נתונים על ההליכים המשפטי ים . עם זאת בכתיבת המסמך נתקלנו בקשיים במיפוי הליכים אלו – ב מיפוי,המוסדר כיום לא כל שכן במיפוי ההלי כים המבוצע ים בפועל או ההליכים ה רצויים מבחינת הגופים . קושי מרכזי הוא .היעדר גורם אחד המרכז מידע על כלל התהליך קושי נוסף קשור לעובדה שלנושא היבטים רבים ו על אף שיש ממשקי עבודה בין הגופים, דומה כי כל גוף מתמקד בהיבטים הנגזרים מתחומי אחריותו וסמכויותיו. ,אשר לנתונים שקיבלנו במענה לפניותינו ה שוני משתקף גם בסוג הנתונים שיש לכל גוף וב הגדרותיהם . לאור זאת מהתשובות שקיבלנו אי- אפשר לשרטט תמונה מלאה של כלל ההליכים בגין תאונות עבודה בענף הבניין. מ שלושת הגו פים ביקשנו נתונים לגבי כל אחת מהשנים2015-2010 .בשל השוני בסוג הנתונים של הגופים ומגבלות שונות ,אי- אפשר להשוות בין הנתונים של הגופים השונים, ואלו יוצגו לגבי כל גוף 1 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת תאונות עבודה בענף הבניין ,, כתיבה: גדעון זעירא14 בדצמבר2015 ', עמ17 - 18 . 2 נציין כי ב- 31 ביולי2016 החליטה הממשלה לע העברת תחום ה תעסוקה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד הרווחה והשירותים החברתיים, ובכלל זה את מינהל הבטיחות ותחום אחריותו, והמשרד ייקרא משרד העבודה, הרווחה .והשירותים החברתיים ההחלטה קובעת בין היתר כי לשם כך ימונה צוות יישום שיגיש לשרים עד סוף ספטמבר המלצות לאופן ביצוע העברת התחומים. עוד קובעת ההחלטה כי עד לקליטת שטחי הפעולה ימשיכו הגופים לקבל ממשרד הכלכלה .והתעשייה את השירותים הדרושים להם ראו החלטת הממשלה ה- 34 מספר1754 ,העברת תחום התעסוקה ממ שרד הכלכלה והתעשייה למשרד הרווחה והשירותים החברתיים ושינוי שם משרד , 31 ביולי2016 . מסמך זה" הוא עדכון למסמך נתונים על הליכי בדיקה וחקירה ו על הליכים משפטיים בעקבות תאונות עבודה בענף הבניין", שהוגש ב-3 ביולי 2016 ל חבר הכנסת אלי אלאלוף ,י ושב ראש ועדת ,העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת ,לבקשתו, לקראת דיון בוועדה. לאחר הגשת המסמך ביולי במסגרת פנייה נוספת לפרקליטות בבקשה לקבלת פילוח של הנאשמים שהוגשו נגדם כתבי אישום לפי תפקידם באתר הבנייה או בחברת הבנייה , עיינה הפ רקליטות שוב ב- 23 התיקים שהוגשו בהם כתבי אישום. בבדיקה זו עלה כי3 כתבי אישום מתוכם עסקו באירועים שהתרחשו באתרי בנייה, אך .לא עסקו בתאונות עבודה בענף זה לפי הנתונים המעודכנים, משנת2010 ועד פברואר2016 (נכון למרס2016 ) נפתחו148 תיקים בפרקליטות (ולא151 תיק ים), ומתוכם, הוגשו20 כתבי אישום (ולא 23 .) לאור השמטת שלושת התיקים, עודכנו הנתונים בפרק3 . המסמך המעודכן כולל גם כמה הבהרות שהתקבלו ממינהל הבטיחות לאחר הגשת המסמך ביולי, וכן מציג את תיקון פקודת תאונות ,)ומחלות משלח יד (הודעה1945, שהתקבל בכנסת ב-2 .באוגוסט הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 4 מתוך 31 בנפרד . בכל פרק להלן נתמקד באחד משלושת הגופים, נציג בקצרה את החקיקה והמסמכים המעגנים את סמכות הגוף בנושא, ו)לגבי מינהל הבטיחות ומשטרת ישראל (להלן: המשטרה נתאר את ההליכים הרלוונטיים לגוף, עד כמה שניתן לעשות כן מהתשובות וממסמכים שקיב לנו. נציין כי אשר לנוהלי ,עבודה רק ממינהל הבטיחות קיבלנו נוהל בנושא (ללא חלק מהנספחים) ו כן .הנחיות בשל היעדר המידע, בשל העובדה שאין גורם אחד המרכז מידע על כלל ההלי כים וכן בשל מורכבות שככל הנראה מאפיינת את ה נושא, לא ניתן במסמך זה להצביע על תהליך שלם וסדור של כלל הגורמים ובתוך כך של שלושת הגופים שבהם מתמקד מסמך זה : מינהל הבטיחות., המשטרה והפרקליטות ה הליכים שיוצגו מבוססים כאמור על האסדרה הידועה לנו, אך אין באפשרותנו לעמוד על מידת יישומם בפועל. הליכי הבדיק ה והחקירה וההליכים המשפטיים בעקבות תאונות עבודה שיוצגו במסמך אינם עוסקים רק ,בענף הבניין, אלא בכל הענפים אך הנתונים שנאספו ושיוצגו עוסקים כמעט כולם רק בענף הבניין בשל התמקדות ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת בנושא . חלק מההליכים שיתוארו להלן רלוונטיים גם לחקירה של מחלות מקצוע, אך לא נעסוק בהיבטים העוסקים בנושא זה . שלושת הגופים שבהם עוסק מסמך זה הם גורמים מרכזיים בהליכים האמורים. עם זאת אין הדבר אומר כי לא קיימים גורמים רלוונטיים נוספים. נציין כי פנינו למגן דוד אדום , גוף שעשוי להיות רלוונטי לפחות לשלב ה ,הודעה על תאונת עבודה ו לעמידה על היקף הפניות, הטיפול והפינוי בגין תאונות עבודה בענף .הבניין. עם זאת נמסר לנו שאין באפשרותו להפיק נתונים שכאלו3 גורם רלוונטי נוסף הוא למשל רשם הקבלנים במשרד הבינוי והשיכון .ב מסמך מדצ מבר 2015 התייחסנו לממשק ה עבודה בין מינהל הב טיחות ורשם הקבלנים, 4 ו במסמך האמור , כמו גם בדיונים בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, 5 עלה הקושי של רשם הקבלנים להתעדכן בפסקי דין חלוטים בגין הרשעות של קבלנים או מנהלים בחברות קבלניות, בין היתר בגין תאונות עבודה, .כדי שיוכל לנקוט בהליכים6 הפרק הראשו ן להלן עוסק בהליכי בדיקה ש ל מינהל הבטיחות בעקבות קבלת הודעה על תאונות עבודה .ומקרים מסוכנים הפרק השני עוסק בחקירת תאונות עבודה על ידי המשטרה, והפרק השלישי עוסק בנתוני הפרקליטות העולים מעיבוד שערכה על בסיס רשימת מספרי .תיקים שהעבירה לה המשטרה בפרק הרביעי רי כזנו חלק מ ה שאלות השזורות בפרקים השונים ו שהתעוררו במהלך הכתיבה. 1. הליכי בדיקת תאונות עבודה בענף הבניין על ידי מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית מינהל הבטיחות והבריאות הוא הרגולטור בתחומי הבטיחות והבריאות בעבודה , ובין היתר הוא מבצע פעולות אכיפה ופיקוח בתחומי ם אלו. 7 ,לפי מבקר המדינה מפקחי העבודה של מינהל הבטיחות 3 עו"ד אורן בלושטיין, מגן ,משנה ומ"מ למנהל הכללי ,של מגן דוד אדום, דוא"ל4 במאי2016 . 4 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת תאונות עבודה בענף הבניין ,, כתיבה: גדעון זעירא14 בדצמבר2015 , סעיפים3.1 ו- 3.3 . 5 ,ראו למשל ועדת העבודה, הרווחה והבריאות תאונות עבודה בענף הבניין , 'פרוטוקול מס168 , 9 בפברואר2016 . 6 ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת תאונות עבודה בענף הבניין ', עמ18 . 7 ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית משרד הכלכלה ,, מכתב9 בדצמבר 2015 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 5 מתוך 31 מוסמכים מתוקף חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד– 1954 , 8 לחקור ולברר את הסיבות לתאונות עבודה (בכל הענפים) ואת נסיבותיהן . זאת, ל דברי המבקר, על מנת להפיק לקחים שיאפשרו צמצום סיכויי ההישנות של תאונות עבודה ולמצות את הדין עם מעסיקים שעברו עבירות בטיחות שגרמו ל הן – "מיצוי דין שיש בו די כדי להגביר את יסודות ה מניעה ו ה הרתעה" . חקירה או בירור דורשים ביקור של .מפקח העבודה במקום העבודה שבו אירעה התאונה9 בתשובת המינהל למרכז המחקר והמידע של הכנסת מדצמבר2015 נכתב בין " היתר כי מינהל הבטיחות משמש כזרוע המקצועית, במסגרת חקירת תאונות עבודה המבוצעות על ידי משטרת ישראל." 10 בפרק זה נ נסה לעמוד על הליכי ה בדיקה שעורך מינהל הבטיחות בעקבות קבלת הודעה על תאונות עבודה ומקרים מסוכנים. תחילה נציג את חובת הדיווח של מעסיקים למינהל הבטיח ות על תאונות עבודה לפי פקודת תאונות ומחלות משלח- ,)יד (הודעה1945 , ואת הטיפול בהודעות אלו בהתאם לנוהל מינהל הבטיחות מפברואר2015 "שכותרתו "נוהל זמני לטיפול בהודעות על תאונת עבודה, מחלת מקצוע ומקרה מסוכן . נוהל זה קובע את אופן הטיפול בהודעות על אירועים אלו, ו את הקריטריונים לביצוע בירור ולפתיחה בחקירה פלילית של המינהל בעקבות קבלת ההודעות . ממינהל הבטיחות נמסר כי מדובר בנוהל שכיום ,פועלים לפיו11 אך לא הוסבר מדוע הוא נושא את הכותרת"זמני". כמו כן, נציין כי ה נוהל אינו כולל תאריך תחולה ( או פרסום, אלא רק תאריך עדכון2 בפברואר2015 ) ו כי יש בידנו רק חלקים ממנו שכן חלק מנספחיו לא הועברו אלינו. 1.1 . קבלת הודעות על תאונות עבודה פקודת תאונות ומחלות משלח- ,)יד (הודעה1945 קובעת חובת דיווח על תאונה שמקורה בעבודתו של עובד12 או בהמשך :לאותה עבודה במקרים הבאים13 היא גרמה ל מותו של עובד או הפכה את העובד נטול 8 סעיף3 ב חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד– 1954 :עוסק בסמכויות מפקח עבודה בנוסף לכל סמכות הנתונה למפקח ( :עבודה בכל חיקוק, נתונות לו לשם מילוי תפקידיו סמכויות אלה1) להיכנס בכל עת לכל מקום שיש לו יסוד להניח כי מועסקים בו בני אדם, או שהם עומדים להיות מועסקים בו, או נעשית בו, עבודה לצרכי עסק או משלח יד (להלן בפרק זה– ( ;)מקום עבודה2 ) לבדוק במקום עבודה את סדרי העבודה ואת סידורי הבטיחות, הגיהות והרווחה, ובין השאר גם את המתקנים, המכונות, הציוד ותהל( ;יכי העבודה3 ( ;) לברר את הסיבות והנסיבות של תאונות העבודה4 ) לחקור– בין לבדו ובין בפני אדם אחר– בכל ענין שהוא מתפקידי השירות, כל אדם הנמצא במקום עבודה, וכל אדם שיש למפקח יסוד להניח שהוא עובד או עבד במקום עבודה אך לא יידרש אדם לתשובה או לעדות העלולות להפ לילו; מפקח עבודה רשאי לרשום בפרוטוקול את תשובותיו והודעותיו של הנחקר, ודין הפרוטוקול כדין הודעה שנרשמה לפי סעיף2 לפקודת הפרוצידורה הפלילית (עדות), והסעיפים3 ו- 4 ;לאותה פקודה חלים עליו ( 5) לבדוק כל פנקס, תעודה, דין וחשבון או מסמך אחר, שניהולם, קיומם או הג שמתם היא חובה על פי חיקוק שביצועו בידי שר ( ;העבודה, ולהעתיק מהם6 ) ליטול דוגמה של מוצר, מוצר ביניים או חומר גלמי, לאחר שהודיע על כך למחזיק במקום העבודה, וכן ;לצלם כל חומר, מיתקן, מכונה, מבנה או תהליך עבודה ( 7) באישור מפקח עבודה אזורי, להורות למחזיק במקום ה עבודה לערוך ( ;בדיקה שיורה עליה, של מוצר, מוצר ביניים או חומר גלמי, ולמסור לו את תוצאות הבדיקה תוך תקופה שיקבע המפקח8 ) להיות .מלווה על ידי שוטר, אם יש לו יסוד לחשוש להפרעה בביצוע תפקידו 9 ,מבקר המדינה דוח שנתי66ג לשנת2015 ולחשבונות שנת הכספים2014 , מאי2016 , בטיחותם של העובדים ובריאותם– משרד הכלכלה והתעשייה ', עמ1027 . 10 ההדגשה אינה במקור. ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית משרד הכלכלה ,, מכתב9 בדצמבר2015 . 11 נועם רענן, ראש תחום מחקר ומידע במינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית, משרד הכלכלה ,, דוא"ל20 ביוני 2016 . 12 בסעיף2 ל פקודת תאונות ומחלות מ שלח- ,)יד (הודעה1945 " נכתב בפקודה זו יהיו למונחים הבאים הפירושים שבצדם, אלא אם יחייב נוסח הכתוב פירוש אחר ]...[ ". בפקודה:מוגדר "עובד" פירושו כל אדם שהתקשר עם מעסיק בחוזה של שירות או חניכות או העובד לפי חוזה זה, בין בעבודת-כפיים ובין בעבודת פקידות או באופ ן אחר, ובין שהחוזה הוא מפורש ובין שהוא משתמע, בין שהוא בעל- פה ובין שהוא בכתב; וכולל אדם, שהוא חבר באגודה שיתופית רשומה ועוסק בעבודה המבוצעת ע"י אותה אגודה שיתופית, אף אם אותו אדם מקבל את גמולו, כולו או מקצתו, בחלקים ברווחים או בהשתכרויות-ברוטו של האגודה הש ,יתופית הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 6 מתוך 31 יכולת במשך יותר משלושה ימים מלהשתכר שכר מלא. 14 תקנות התאונות ומחלות משלח- היד (הודעה על מקרים מסוכנים במקומות עבודה), התשי"א– 1951 קובעות מקרים נוספים שיש לדווח עליהם בין אם גרמו למוות או לאבדן כושר עבודה ובין אם לאו, למשל במקרה של נפילת ע גורן או התמוטטות של פיגום .כמתואר בתקנות15 בכל המקרים הללו על המעסיק16 לדווח בכתב על התאונה בטופס המופיע בתוספת )הראשונה לפקודה למפקח שמינה שר הכלכלה (בחוק שר העבודה, 17 ואם שירותי העובד הושאלו או הושכרו באופן זמני לאדם אחר, על אותו אדם להודיע למעסיק של העובד .על התאונה נוסף,על כך ב-2 באוגוסט2016 תוקנה פקודת תאונות ומחלות משלח- ,)יד (הודעה1945, ונקבע בה כי על המשטרה להודיע למפקח עבודה ראשי על תאונה שנודע לה עליה באתר בנייה, ו שגרמה למוות או לפציעה קשה של .אדם שבשלה הוא זקוק לטיפול רפואי דחוף להצלת חייו18 על- פי""נוהל זמני לטיפול בהודעות על תאונת עבודה, מחלת מקצוע ומקרה מסוכן מפברואר2015 , 19 קבלת הודעה על מקרים אלו תיעשה, נוסף על קבלת טופס הודע ה באמצעות המעסיק , באמצעות הודעה טלפונית למינהל בשעות העבודה או לעובד המינהל מחוץ לשעות העבודה או בפניית הנפגע או בא כוחו א ו משטרת ישראל וגורמים רלוונטיים נוספים. אין בידנו נתון לגבי מספר ההודעות שקיבל מינהל הבטיחות בגין תאונות בענף הבניין. נציין כי לפי דוח מבקר המדינה בין השנים2014-2009 קיבל ה מינהל דיווחים אולם המונח אינו כולל– (א) עובד- חוץ; (ב) אדם שטיב עבודתו ארעי, והוא מועסק שלא לצרכי מלאכתו או עסקו של המעסיק, או )(ג משרת- .בית, העובד בבית פרטי "עובד-חוץ" פירושו אדם שלו נמסרים מצרכים או חמרים לשם עיבודם, ניקויים, רחיצ ,תם שינויים, קישוטם, גמר מלאכתם או תיקונם, או לשם התאמתם למכירה בביתו הוא או במקום אחר שלא בפיקוחו או הנהלתו של האדם שמסר את החמרים או .המצרכים 13 סעיף3 ל פקודת תאונות ומחלות משלח- ,)יד (הודעה1945 . 14 ובכלל זה חבר באגודה שיתופית רשומה ומועמד על ידה ואינו עובד תמורת שכר, אלא גמולו (כולו או חלקו) ניתן ברווחים .או בהשתכרויות ברוטו של האגודה השיתופית 15 בתוספת ל תקנות התאונות ומחלות משל ח-היד (הודעה על מקרים מסוכנים במקומות עבודה), התשי"א– 1951 מפורטים :המקרים 1. התבקעות אבן משחזת או דיסקת- .השחזה, המונעות בכוח מיכני2. התבקעות גלגל תנופה או גלגל- רצועה המוסבים .בכוח מיכני3 .. התבקעות מיכל או מסחט המוסבים בכוח מיכני4 . התמוטטות או נפילה של.מעלית5 . נפילת התא או הרציף .שבמעלית6. ניתוק כבל- .תיל, חבל או שרשרת המשמשים להרמה או להורדה של התא או של הרציף שבמעלית7 . קלקול המפסיק את הפעולה של מנגנון ההפעלה או מנגנון הבטיחות של המעלית או של חלקיהם. לצורך הסעיפים4 עד7 תיחשב מכונת הרמה או מכשיר הרמה כמעלית- .אם תנועת התא או הרציף שבמעלית מכוונת בכוון או בכוונים8 .. קריסה או התמוטטות של עגורן9 . .נפילת עגורן, כננת או גלגלת10. ניתוק כבל- תיל, חבל או שרשרת המשמשים לעגורן או המשמשים להרמה, להורדה או להובלה .של מטען ע"י עגורן, כננת או גלגלת11. קלקול המפ סיק את הפעולה של מנגנון ההפעלה או מנגנון הבטיחות של עגורן, כננת או .גלגלת או של חלקיהם12 . התפוצצות או התבקעות של קולט גז, המכיל גז בלחץ הגבוה מלחץ האוויר. לצורך סעיף זה "גז" כולל- .אויר וקיטור ותערובת כל גזים שונים וכן נוזלים או מוצקים שנוצרו בדחיסת גז13 . התפוצצות דוד קיטור וכל נזק במבנה דוד הקיטור שנגרם על ידי אש חוזרת. לצורך סעיף זה "דוד קיטור" פירושו- כלי סגור שנוצר בו קיטור לכל צורך שהוא בלחץ הגדול מלחץ האויר, לרבות כל מחסך המשמש לחימום המים שמספקים לדוד- .קיטור, וכן כל משחן המשמש לחימום קיטור14. הת פוצצות .או שריפה שגרמו נזק לבנין, למכונות, למיתקנים, למכשירים חשמליים, או לקווי חשמל15 . התמוטטות של פיגום המיועד לביצוע פעולות בניה או בניה הנדסית כמשמעותם בפקודת בתי- ,החרושת1946 , להוציא פיגום שאין סכנת נפילה ממנו או מחלק מחלקיו לעומק העולה על2 .מטר16 . התמוטטות של תבנית ליציקת בטון, בגובה העולה על2 מטר המיועדת לביצוע פעולות בניה או בניה הנדסית כמשמעותם בפקודת בתי- ,החרושת1946 . 16 בסעיף2 :לפקודה מוגדר"מעסיק" כולל כל חבר בני- אדם, מאוגד או בלתי מאוגד, ונציגו האישי החוקי של מעסיק שמת, ומקום ששירותי עובד ה ושאלו או הושכרו באופן זמני לאדם אחר ע"י האדם שאתו התקשר העובד בחוזה של שירות או חניכות, ייראה המעסיק הראשון, לצרכי פקודה זו, כאילו הוא ממשיך להיות מעסיקו של העובד, בשעה שהוא עובד למען אותו אדם אחר. לגבי אדם, שהוא חבר באגודה שיתופית ועוסק בעבודה המבוצעת ע"י אותה אגודה שיתופית, תיראה לצרכי פקודה זו, האגודה השיתופית כאילו היא המעסיק, אף אם אותו אדם מקבל את גמולו, כולו או מקצתו, בחלקים ברווחים או בהשתכרויות- ברוטו של האגודה השיתופית. 17 בסעיף2 " :לפקודה מוגדר מפקח" פירושו כל מפקח שנתמנה ע"י שר העבודה לפי סעיף4 ל ,פקודת מחלקת העבודה1943 . 18 התיקון התקבל במסגרת 'חוק ארגון הפיקוח על העבודה (תיקון מס10) התשע"ו- 2016 . ראו סעיף4 ,לחוק רשומות, ספר ,החוקים2576 , 11 באוגוסט2016 ', עמ1191 . 19 מינהל הבטיחות ,והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה נוהל זמני לטיפול בהודעות על תאונת עבודה, מחלת מקצוע ומקרה מסוכן , 2 בפברואר2015 . .כל התייחסות לנוהל זמני במסמך זה, עוסקת בנוהל זה הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 7 מתוך 31 על כ- 14,000 תאונות עבודה בממוצע בשנה ב כלל הענפים. 20 לא ידוע לנו אם הנת ון כולל גם דיווחים על .מחלות מקצוע בנוהל הזמני האמור הגדרת"עובד" מפנה למוגדר ,)פקודת תאונות ומחלות משלח יד (הודעה1945 , אך " הגדרת תאונת עבודה " בנוהל מצמצמת את המקרים החייבים בדיווח לפי הפקודה: "[...] אירוע המתרחש בפרק זמן קצר, תוך כדי עבודתו של עובד ועקב עבודתו, אצל מעבידו או מטעמו, והמסתיים ."בחבלה גופנית הגורמת לנכות זמנית או תמידית או למוות כלומר אשר לפגיעה ש אינה ,גורמת למוות ( יש שוני בין המחויב בדיווח בפקודה התאונה הפכה את העובד נטול יכולת במשך יותר משלושה ימים מלהשתכר שכר מלא ) לבין המוגדר בנוהל (התאונ ה הסתיימה בחבלה גופנית הגורמת לנכות זמנית או .)תמידית לא ברור מדוע ההגדרה של תאונת עבודה בנוהל הזמני אינה תואמת ל מוגדר ב פקודה שמכוחה מדווחות התאונות. ,יתרה מכך אם השינויים נדרש ו בשל שיקולים מקצועיים – נשאלת השאלה: האם יש מקום לשינוי הגדרת המקרים החייבים בד יווח בפקודה? על-פי הנוהל , כמו על- ,פי הפקודה נבדקים גם מקרים מסוכנים כמוגדר בתקנות, דוגמת נפילת עגורן, גם אם לא נפגע בהם עובד, כמו גם מחלות מקצוע, שבהן כאמור.לא עוסק מסמך זה מ מינהל הבטיחות נמסר בדצמבר2015 כי הודעות על תאונות עבודה אכן מתקבלות במינהל ממעס יקים ומגורמים נוספים, דוגמת משטרת ישראל, אך יש תת- דיווח על תאונות עבודה שיש בהם נפגעים שאינם הרוגים. 21 נציין כי , לפי התשובה, חוקי הבטיחות אינם חלים בשטחי יהודה ושומרון, על כן תאונות המתרחשות באזורים אלו אינן מדווחות למינה ל ואינן נחקרות על ידו. 22 ה נוהל הזמני המתואר ק ו בע מקרים שבהם מינהל הבטיחות יסיים את הטיפול בהודעה לאחר עיון בה , :ובהם ,הנסיבות מצביעות על פגיעה כתוצאה מתאונת דרכים העובד נפגע מסיבות כגון אבדנות או שכרות ,, או בפעילות שאינה קשורה לעבודה כשלעצמה, כגון טיול וכן ב אירועים מו גדרים נוספים כגון ,טביעה עקיצה, התקף לב, ועוד. ,לפי הנוהל לא תיבדק תאונה שההודעה עליה התקבלה חודשיים או יותר לאחר שהתרחשה , בהתקיים תנאים מסוימים , אך אין לנו מידע על תנאים אלו. יש לציין כי פקודת תאונות ומחלות משלח- ,)יד (הודעה1945 קובעת כי על המעסיק לשלוח למפקח הודעה על התאונה שהת קיימו לגביה התנאים המתוארים בפקודה""מיד (וכן דיווח נוסף אם הפגיעה הובילה למות העובד .)לאחר מכן23 אף שאין בידנו התנאים שבהתקיימם לא תיבדק התאונה שההודעה עליה התקבלה ,באיחור נשאלת השאלה אם מועד קבלת ההודעה, בין אם תלוי במעסיק ובין אם לא, הוא שצריך להכריע במק רים שכאלה ומדוע נקבע פרק זמן של חודשיים. עוד עולה השאלה אם המינהל נוקט בצעדים כלפי מעסיק שאיחר בדיווח. 20 ,מבקר המדינה דוח שנתי66ג לשנת2015 ולחשבונות שנת הכספים2014 , מאי2016 , בטיחותם של העובדים ובריאותם– משרד הכלכלה והתעשייה ', עמ1028 . 21 ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית משרד הכלכלה ,, מכתב9 בדצמבר 2015 . נציין בהקשר זה כי בדוח "הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל (ועדת אדם)" ממרס2014 נכתב לגבי כלל הענפים במשק כי בעוד הדיווח למינהל הבטיחות על מספר תאונות עבודה קטלניות (תאונ ה במהלך עבודה שהסתיימה במות עובד ) הוא מלא, הדיווחים על תאונות עבודה נוספות הם רק כ- 25% מהתאונות המדווחות למוסד לביטוח לאומי וכ- 33% בניכוי תאונות דרכים, וזאת לפי הדוח משום שהדיווח למינהל הבטיחות נתפס בקרב מעסיקים ועובדים כפעולה העלולה לסבכם עם הרשויות . ראו דוח הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל(ועדת אדם) , 9 במרס2014 ', עמ94 . 22 ,ורדה אדוארדס, מכתב9 בדצמבר2015 . 23 סעיף3 ל פקודת תאונות ומחלות משלח- ,)יד (הודעה1945 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 8 מתוך 31 1.2 . סוג י בדיקה בעקבות תאונת עבודה כאמור "נוהל זמני לטיפול בהודעות על תאונת עבודה, מחלת מקצוע ומקרה מסוכן" (פברואר2015 ) של מינהל הבטיחות קובע בין היתר קריט ריונים לביצוע בירור ולפתיחה בחקירה פלילית של המינהל .בעקבות קבלת ההודעות24 ,לפי הנוהל המוזכר ותשובת מינהל הבטיחות "בירור" ו"חקירה" הם שני סוגי ה בדיקה שעשוי המינהל לערוך בעקבות הודעה :  בירור מבצע מפקח עבודה, 25 ומוגדר בנוהל "תהליך של בדיקת סיבות ונסיבות אשר יי תכן שהביאו להתרחשות התמ"מ" [תמ"מ]=תאונות עבודה, מחלות מקצוע ומקרים מסוכנים . לפי הנוהל, מטרות הבירור הן בדיק ת הסיבות ל התרחשות התאונה ונסיבותיה , הפקת לקחים לצמצום הישנות מקרים דומים ושיפור רמת הבטיחות במקום העבודה, בירור חשד לביצוע עבירות על חוקים בתחום הבטי חות והבריאות התעסוקתית, קביעת אמצעים לדרישה ,מהאחראים לשיפור מצב הבטיחות במקום העבודה ובמקומות עבודה שבהם סיכונים דומים ובמידת הצורך הפעלת סמכויות למניעת המשך הסיכון לעובדים, ובכלל זה מתן צווים ונקיטת .הליכים בהתאם לחוק רישוי עסקים לפי נתוני מינהל הבטיחות מדצמבר2015 , במינהל הבטיחות17 מפקחים ייעודיים לענף הבנייה, 26 .אין בידנו מידע על היקף משרתם  חקירה מתבצעת על ידי חוקר בטיחות, 27 ומוגדרת "תהליך של בדיקת סיבות ונסיבות והפרות של הוראות חוק, אשר הביאו להתרחשות התמ"מ, לרבות איסוף ראיות, גביית עדויות וקביעת עובדות ."]...[ לפי הנוהל, מטרת החקירה היא הוכחת קיום עבירות בתחום הבטיחות והבריאות התעסוקתית לשם המלצה על הגשת כתב אישום נגד העוברים על החוק או הטלת קנס מנהלי עליהם ושלא כמו בירור, חקירה כוללת גביית עדויות ואיסוף ראיות. לפי תשובת מינהל הבטיחות מדצמבר2015 ,במינה ל היו7 .חוקרים האמונים על כל הענפים28 למיטב ידיעתנו, כיום מספרם הוא6, אך א.ין בידנו מידע על היקף משרתם ,לפי המינהל משך הטיפול בבירור ובחקירה תלוי בסוג המקרה ובמורכבותו, ותלוי בין היתר ,בהמתנה לדוח נתיחה פתולוגית, חוות דעת מומחה ועדויות. להערכת המינהל בירו ר אורך בממוצע כשלושה חודשים , ולפי בדיקה שנערכה במינהל בתקופה הסמוכה למתן התשובה (מרס2016 ) הזמן הדרוש לביצוע חקירה הוא כחצי שנה, וחקירה מורכבת אורכת כתשעה חודשים עד שנה. 29 בנוהל הזמני מצוינים קריטריונים לפתיחה בבירור, לפי סדר ה עדיפויות הבא : 24 ,אם לא נכתב אחרת, המקור לסעיף זה הוא מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה נוהל זמני לטיפול בהודעות על תאונת עבודה, מחלת מקצוע ומקרה מסוכן , 2 בפברואר2015 . 25 מפקח ."עבודה מוגדר "עובד מינהל שמונה על ידי שר הכלכלה ושמו פורסם ברשומות 26 ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית משרד הכלכלה ,, מכתב9 בדצמבר 2015 . 27 חוקר בטיחות מוגדר "עובד המינהל אשר קיבל הכשרה מתאימה בתחום ההליך הפלילי והוסמ ך לתפקיד על ידי שר "הכלכלה. 28 ורדה אדוארדס ,, מכתב9 בדצמבר2015 . 29 ,ורדה אדוארדס, מכתב10 במרס2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 9 מתוך 31  תאונת עבודה שגר מה למוות של עובד כתוצאה מתהליך עבודה שביצע או שהיה נוכח בסביבתו. הבירור אינו אוטומטי במקרים הבאים : עברו יותר מחודשיים מיום התאונה ועד קבלת ההודעה; אין די ממצאים וראיות; יש קושי לקבוע את הסיבות והנסיבות להתרחשותה או ,שהתרחשה ללא עדים או כשלא ניתן לאתר עדים;למשל משום שהם שוהים בלתי חוקיים התאונה לא אירעה תוך כדי עבודתו ועקב עבודתו של עובד אצל מעסיקו או מטעמו או תאונת ;עבודה של עובד עצמאי או בעל מפעל .תאונת העבודה קשורה באילוף או טיפול בבעלי חיים במקרים אלו,, שהבירור בהם אינו אוטומטי מפקח עבודה אזורי רשאי להו רות על בירור, בכפוף לכוח אדם פנוי, אם הוא סבור שהבירור יכול להביא לחידוש בתחום הלקחים המקצועיים או ."להעביר ליחידת החקירות אם יש חשד משמעותי לעבירות בעלות "חומרה מיוחדת  "תאונת עבודה המוגדרת "קשה שהתרחשה תוך כדי עבודה שביצע הנפגע או שבוצעה בסביבה ,שבה נמצא גרמה לפציעתו ועלולה להסתיים באבדן כושר עבודה במקצוע , או מקרה מסוכן שיש .יסוד להניח שאירע עקב סיכוני בטיחות מהותיים הדורשים טיפול אשר לתאונת עבודה קשה הנוהל מפנה לדירוג חומרת פגיעה בעקבות תאונת עבודה תוך פירוט פגיעות אם הנפגע אושפז בבית חולים למשך יותר מ- 30 יום והפגיעה עלולה להסתיים בנכות תמידית או לאבדן כושר .עבודה במקצוע או במוות30  מחלת מקצוע.לפי קריטריונים מסוימים לפי "הנחיות לביצוע בירור של תאונת עבודה" (בתוקף החל מאפריל2014 ) הבירור על תאונות שתוארו לעיל ואשר ההודעה עליהן התקבלה "בסמוך למועד האירוע", ית חילו ביום קבלת ההודעה או לכל המאוחר ביום העבודה שלאחריו. אם הדיווח התקבל למעלה משבוע לאחר האירוע, הבירור יתחיל לא יותר מ- 30 .יום לאחר קבלת הדיווח אלא אם מפקח עבודה אזורי קבע אחרת31 על- פי הנוהל הזמני שתואר (פברואר2015 ) בכל מקרה שאינו מחייב חקירה (ראו בהמשך), מפקח עבודה אזורי יורה על בדיקה ראשונית ולאחריה יחליט לגבי ביצוע בירור . ,כאמור ב נוהל מפורטים גם מקרים שבהם יסתיים הטיפול בהודעות ללא ביצוע בירור תוך פירוט הסיבות לסגירה. לא ברור אם במקרים אלו תיעשה בדיקה ראשונית לפני ההחלטה שלא לבצע בירור. נציין כי ב"הנח יות לביצוע בירור של תאונת עבודה" (בתוקף מאפריל2014 ) נכתב כי בדיקה ראשונית תיעשה אם אין בידי מפקח עבודה אזורי מידע .מלא על האירוע או אין "תשתית מספקת" להחליט על ביצוע בירור32 " :אשר לקריטריונים לפתיחה בבירור נכתב בנוהל מפורשות יובהר כי לא יבוצעו בירורים לכל המקרים העונים על קריטריונים אלו, ככל שאין במינהל הבטיחות משאבים מספיקים לביצוע בירורים אלה, כפי שנקבע בתכנית העבודה השנתית של מינהל הבטיחות." 33 בדומה ,לכך בדוח מבקר המדינה, שפורסם 30 פגיעות גוף מרובות, ובכלל זה שברים, חתכים וחבלות; קטיעת איברים (לא כולל אצבעות); כוויות בדרגה3 ; הימחצות על ;ידי ציוד שאינו כלי תחבורה במהלך ביצוע העבודה ;פגיעות ראש קשות עקב נפילת חפץ או עקב נפילת העובד מגובה .פגיעה חמורה בשתי העיניים 31 ,מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה הנחיות לביצוע בירור של תאונת עבודה, מסמך מספר2014 - 01 , בתוקף מתאריך 1 ב אפריל 2014 . 32 .שם 33 .ההדגשה במקור הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 10 מתוך 31 ב מאי2016 על סמך ביקורת בפברואר- אוקטובר2015 , נכתב כי משרד הכלכלה מסר ש בשל ה עומס על המפקחים, הם בוחנים את הדיווחים על תאונות עבודה המגיעים למינהל, ואלה מטופלים לפי חומרת התאונה תוך מתן עדיפות לתאונות קשות או תאונות שהדיווח עשוי להצביע על כשל חמור הדורש את התערבות המינהל. הדוח מעלה כי לפי נתוני המערכת הממוחשבת של המינהל לגבי כלל הע נפים, בשנים 2009 - 2014 מפקחי המינהל ביקרו בפחות מ- % 2 ממקומות העבודה לאחר קבלת דיווח על תאונת עבודה בהם. 34 אין ביכולתנו ל דעת .אם נתון זה כולל גם חקירות שביצעו חוקרים לאור השיעור הזעום, להגדרת המבקר, של ביקורים במקומות עבודה שהתקבל דיווח על תאונות עבודה בהם, ה מבקר מטיל ספק בדבר היכולת של המינהל להפיק לקחים כדי למנוע הישנות תאונות, וכן בדבר יכולתו למצות כראוי את הדין עם האחראיים האפשריים לתאונות. נציין כי לפי מבקר המדינה, משרד הכלכלה מסר כי הנתונים אינם משקפים את כל הפעילות של המפקחים שכן חלק גדול של הפעילות הו א במסגרת ביקורי פיקוח ולא באמצעות חקירות ובירורים וכן "התיעו ."ד אינו נערך בצורה מלאה במערכת המבקר העיר שראוי .שהמפקחים יקפידו על רישום מלא כדי למצות את האפשרות להפקת לקחים35 בעניין זה בהערות ראש הממשלה לדוח מובאת תגובת משרד הכלכלה לפיה המינהל יגבש הנחיה בעני ין רישום מלא של פעולות .המפקחים36 ה נוהל הזמני המתואר קובע כי מפקח עבודה אזורי יעביר הודעה על תאונה לטיפולו של החוקר הראשי במשרד במקרים האלה :תאונת עבודה שבה נהרגו שני עובדים או יותר ולא מתקיימים לגביה אחד התנאים לאי- ;)ביצוע בירור אוטומטי (ראו בעמוד הקודם אם באירוע מעורב מתקן שדורש בדיקה או הש אירוע התרחש עקב כשל הנדסי ונדרשת קבלת חוות דעת מומחה; אם יש חשד לעבירות פליליות שהגדיר המינהל בתכנית העבודה השנתית כעבירות בעדיפות , יכתוב מפקח דוח בירור ויעבירו להמשך טיפול החוקר הראשי. החוקר הראשי במשרד יחליט לגבי ההודע ות או דוחות הבירור שקיבל אם לפתוח ,בחקירה או לסגור את התיק תוך נימוק. לפי תשובת המשרד לכל הפחות תיקי חקירה שלא הועברו למשטרה, נבחנים על ידי תובע משרד הכלכלה בדבר הגשת כתיבת אישום, ויכולים להיסגר רק באישור התובע. 37 1.3 . תיקי חקיר ה ובירור של יחידת החקירות במינהל הבטיחות מ תשובת המינהל במענה לפנייתנו עולה כי , עד לאוקטובר2010 , אז החלה יחידת החקירות לפעול ,במינהל38 מפקחים ביצעו חקירות, ומשנת2015 הם.מבצעים בירורים39 אין בידנו נתונים על החקירות והבירורים שערכו המפקחים עד לשנת2015 . 34 242 מקומות עבודה ב ממוצע לשנה לעומת דיווח על כ- 14,000 תאונות עבודה בממוצע לשנה בכלל הענפים. ראו מבקר ,המדינה דוח שנתי66ג לשנת2015 ולחשבונות שנת הכספים2014 , מאי2016 , בטיחותם של העובדים ובריאותם– משרד הכלכלה והתעשייה ', עמ1028 . 35 שם ', עמ1028 . 36 משרד ראש הממשלה, משרד המפקח הכללי לענייני ביקורת ,המדינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה66ג , מאי 2016 ', עמ288 . 37 ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית משרד הכלכלה ,, מכתב10 במרס 2016 . 38 נועם ר ,ענן ראש תחום מחקר ומידע ב מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,, משרד הכלכלה, שיחת טלפון4 באפריל 2016 . 39 אם לא צוין אחרת, ה מקור לסעיף זה הוא ורדה אדוארדס ,, מכתב10 במרס2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 11 מתוך 31 בסעיף זה נציג נתונים על החקירות והבי רורים שביצעה יחידת החקירות , ונציג שינויים בפעילות יחידת החקירות החל משנת2015 . מאוקטובר2010 , ועד לשנת2014 )(כולל התמקדו חוקרי המינהל בחקירת ,""תאונות קשות וכן ביצעו בירורים לתאונות שלא נמצאו לגביהן עבירות על דינ י הבטיחות בעבודה או ש לא היו די ראיות לגביהן .שהצדיקו פתיחה בחקירה במענה לבקשתנו ממינהל הבטיחות לקבלת מספר תיקי החקירה והבירור שנפתחו בכל אחת מהשנים2010 - 2015, מסר המינהל נתונים על תיקי חקיר ה ובירור של יחידת החקירות . בטבלה1 להלן נציג נתונים אלו משנת2010 , שנת תחילת פעילות היחידה ועד שנת2014 )(כולל ., לפני השינוי בהתמקדות היחידה הנתונים עדכניים לינואר2016 . החלוקה לשנים משקפת את שנת פתיחת התיק, ולא בהכרח את שנת סגירתו , אם נסגר . אין בידנו מידע על הסטטוס של תיקים אלו. הובהר לנו כי כל ת אונה נחקרת בתיק נפרד, ולא נפתחות שתי חקירות או יותר בגין .אותה תאונה לגבי אירועים שאינם תאונות, כגון הפרות צו ועבירות בטיחות, תיתכן חקירה אחת .שנפתחה בדבר כמה מקרים או עבירות כמו כן,ייתכנו מקרים שהתחילו בבירור והמשיכו בחקירה40 .אך לא ידוע לנו מספרם טבלה1 : מספר תיקי החקיר ה והבירור בענף הבניין של יחידת החקירות במינהל הבטיחו ת בשנים2014-2010 סוג התאונה מספר תיקי החקי רה מספר תיקי הבירור תאונות קטלניות41 126 22 תאונות שלא הסתיימו במוות 51 11 אחר42 31 - סך הכול 2014-2010 208 33 מטבלה1 עולה כי מאוקטובר2010 ועד סוף2014 ב יחידת החקירות נפתחו 208 תיקי חקיר ו ה- 33 תיקי בירור .  כ- 60.5% מ תיקי החקיר ה היו של תאונות קטלניות )(תאונות שהסתיימו במוות , 24.5% של תאונות שלא הסתיימו במוות וכ- 15% "הוגדרו "אחר (למשל חקירות בגין הפרות צו או עבירות בטיחות .)  באוקטובר2010 כאמור החלה יחידת החקירות לפעול, ובשנה זו היא פתחה 14 תיקי חקיר ה ו תיק בירור .אחד .אין בידנו מידע על חקירות ובירורים שערכו מפקחים בשנה זו 40 ,יוסף מרבנט, מנהל תחום חקירות ותאונות, מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,דוא"ל17 באוגוסט2016 . 41 ,תאונות קטלניות הן תאונות במהלך העבודה שהסתיימו במות העובד אך אינן כוללות תאונות דרכים בדרך לעבודה או ממנה או בנסיעה בין אתרי בנייה. שנת מות העובד בנתונים נקבעה לפי מועד התאונה, לדוגמה עובד שנפגע בתאונה בחודש דצמבר2015 ונפטר בחודש ינואר נכ לל בנתוני שנת2015 . נזכיר כי הנתונים אינם כוללים תאונות בשטחי יהודה ושומרון שכן, לפי תשובה קודמת של מינהל הבטיחות, חוקי הבטיחות אינם חלים באזור זה, ותאונות המתרחשות בו אינן מדווחות למינהל הבטיחות ואינן נחקרות על ידו . ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאו ת התעסוקתית ומפקחת עבודה ,ראשית משרד הכלכלה ,, מכתב9 בדצמבר2015 ; נועם רענן, ראש תחום מחקר ומידע במינהל הבטיחות והבריאות ,התעסוקתית, משרד הכלכלה, דוא"ל8 בפברואר2016 . 42 מקרים שאינם תאונות כגון חקירה בגין הפרת צו או עבירות בטיחות. יוסף מרבנט, מנהל תחום חקי רות ותאונות, מינהל ,הבטיחות והבריאות התעסוקתית, דוא"ל17 באוגוסט2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 12 מתוך 31  בשנים2014-2011 פתחה יחידת החקירות194 תיקי חקירה ו- 32 .תיקי בירור בכל אחת מ שנים אלו היחידה פתחה בין 31 תיקי חקיר ה (שנת2014) ל- 65 (שנת2013 ) ובין2 תיקי בירור (שנת 2011) ל- 11 (שנת2014 ).  בסך הכול בשנים2011 - 2014 פתחה יחידת החקירות 17 1 תיקי חקירה של תאונות קטלניות . נציין כי ,לפי נתוני מינהל הבטיחות בשנים אלו התרחשו132 תאונות קטלניות , אולם מינהל הבטיחות הבהיר כי נתוני התאונות הקטלניות בשנים הקודמות מצויים בבדיקה , וייתכ ן שהנתונים יעודכנו. 43 אין ב יכולתנו לאמוד את שיעור התאונות שנחקרו שכן אין ב ידנו מי דע על מספר החקירות שנפתחו שלא בשנת התאונה (למשל, תאונה שהתרחשה בסוף דצמבר2010 , והחקירה נפתחה בתחילת שנת2011 ) , וכן לא ידוע לנו אם נפתחו חקירות על ידי מפקחים באותן שנים . עוד נ ציין כי בשנים אלו נפתחו22 תיקי בירור בגין תאונות קטלניות , אך כאמור אין בידנו מידע על מספר התאונות שנפתחו בגינן גם בירור וגם חקירה. החל משנת2015 חוקרי המינהל הפסיקו לחקור תאונות קטלניות, למעט תאונות שיש בהן שני הרוגים ומעלה ותאונות מורכבות כמתואר בסעיף1.2 .נוסף על כך, הם משלימים חקירות פתוחות ומתמקדים כיום באכיפה מוגברת תוך חקירת הפרות של דיני בטיחות. בטבלה2 להלן נציג את מספר תיקי החקיר ה והבירור בענף הבניין שפתחה יחידת החקירות בשנת2015 ., השנה שבה השתנה מוקד החקירות כמתואר טבלה2 : מספר תיקי החקיר ה והבירור בענף הבניין של יחידת החק ירות במינהל הבטיחות בשנת2015 סוג התאונה מספר תיקי החקיר ה מספר תיקי הבירור תאונות קטלניות 2 2 תאונות שלא הסתיימו במוות 1 - אחר 9 - סך הכול2015 12 2 מטבלה2 עולה כי בשנת2015 ל יחידת החקירות היו12 תיקי חקיר ה ו- 2 תיקי בירור בענף הבניין. כ- 17% מ תיקי החק( ירות2 ) היו בעקבות תאונות קטלניות , 9 תיקי( חקירות75% ) סווגו תחת הקטגוריה ""אחר )(למשל, חקירות בגין עבירות בטיחות ו תיק חקירה אח ד היה בעקבות תאונה שלא הסתיימה במ וות .נוסף על כך ,ליחידה היו שני תיקי .בירור בעקבות תאונות קטלניות בשנה זו עיקר הפעילות עקב תאו נות קטלניות בענף הבניין היה בדמות בירורים שערכו מפקחים– 31 תיקי בירור . נציין כי ,לפי מינהל הבטיחות בשנת2015 היו3 3 תאונות קטלניות שבהן נהרגו4 3 עובדים, 44 אך אין בידנו לקבוע אם כולן נבדקו בבירור או בחקירה כי כאמור אין בידנו מידע על מספר הבדיקות שנעשו בעקבו כל ת תאונה, ואם היו בירורים או חקירות שנפתחו .בעקבות תאונות בשנים קודמות 43 ,נועם רענן, ראש תחום מחקר ומידע במינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית, דוא"ל 8 בפברואר ו- 25 ב ספטמבר 2016 . 44 .שם הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 13 מתוך 31 ניתן לראות כי מספר תיקי החקיר ה הכולל של יחידת החקירות בשנת2015 ירד לעומת מספרם ב שנים המלאות הקודמות : 12 תיקי חקירות בשנת2015 לעומת31 - 65 תיקי חקירות בכל אחת מהשנים- 2014 2011 .אין בי.דנו הסבר לירידה במספר כלל תיקי החקירה ההפחתה בחקירת התאונות הקטלניות(2 תיקי חקיר ה בשנת2015 לעומת25 - 33 תיקים בכל אחת מהשנים2011 - 2014 ) , מתיישבת עם השינוי המתואר במוקד החקירות לפיו ייחקרו רק תאונות קטלניות שבהן שני הרוגים או יותר או תאונות .מורכבות גם מס פר תיקי החקיר ה בגין תאונות שלא הסתיימו במוות בשנת2015 (1 ) היה קטן לעומת אלו בכל אחת מהשנים2014-2011 : 16-5 . רוב התיקים בשנת2015 , 9 , הוגדרו "אחר", כלומר הם לא נפתחו בגין תאונות , אלא למשל בגין הפרת צו או עבירות בטיחות ; ברוב השנים2014-2011 מספר התיקים בקטג( וריה זו היה נמוך1-4 ) מאשר בשנת2015 , למעט בשנת2013 : 22 .תיקים לפי תשובת מינהל הבטיחות, במהלך השנים תיקי חקירה של המינהל שלא הועברו למשטרת ישראל, הועברו לתובע משרד הכלכלה לבחינת הגשת כתב אישום. עוד ציין המינהל כי בעבר תיקי חקירות של המינהל שלא הבשילו לכ תבי אישום באמצעות המשטרה (ככל הנראה הכוונה לפרקליטות), הוחזרו .לתובע המשרד לבחינה דומה45 נציין כי עד למועד סגירת המסמך לא קיבלנו הבהרות ממינהל הבטיחות לגבי סדרי החזרת התיקים מהמשטרה ומהפרקליטות למשרד הכלכלה לשם בחינת הגשת כתב אישום בגין עבירות על דיני הבט יחות. כמו כן, לא קיבלנו הבהרות באשר לבחינת הגשת כתב אישום בגין עבירות על דיני הבטיחות על- ידי משרד הכלכלה גם במקרים בהם לא התנהלה חקירה של יחידת החקירות של המינהל, אלא .נעשה בירור או שלא הייתה בדיקה כלל המשרד מסר לנו נתונים על סטטוס התיקים שבטיפול התביעה של המשרד, אך אין באפשרותו להפריד בין ענפים במשק או לעמוד על הגורם המפנה את התיק, ובכלל זה הפרקליטות ,. לפי התשובה ב- 52 תיקים בכלל הענפים הגישה תביעת משרד הכלכלה בשנים2010 - 2015 כתבי אישום . אין בידנו מידע על מספר התיקים שהגיעו לטיפולו בכלל, וכן לא מידע על מספר התיקים שסגר התובע או שמצויים בהליך בחינה . כמו כן אין בידנו מידע על מועד ביצוע העבירה בגינן הוגשו כתבי אישום אלה , וכמה מתוכם הוגשו בעקבות תאונות עבודה . הואר כי לפי רישומי מערכת המחשוב של המשרד, התיקים שהוגש בהם כתב אישום, .לא החלו מהליך של קנס מנהלי 1.4 . ממשק י עבו דה של מינהל הבטי חות עם המשטרה בהערות ראש הממשלה ממאי2016 לדוח מבקר המדינה המוזכר הופיעה תגובת משרד הכלכלה שבה ,נכתב בין היתר כי הוחלט כי המינהל יבצע בירורים מקצועיים של נסיבות התאונות והגורמים להן והמשטרה תבצע את החקירות. 46 ברוח דומה, בת שובה של מינהל הבטיחות מדצמבר2015 למרכז המחקר והמידע של הכנסת, תיאר כאמור המינהל את עצמו בין היתר כזרוע המקצועית במסגרת חקי רת 45 בתשובת מינהל הבטיחות נכתב כי מדובר בעבירות עוון, ולגביהן נקבעה תקופת הת יישנות של חמש שנים. עם זאת, לפי הדברים, בהתאם לחוק סדר הדין הפלילי, מניין התקופות יחל מהמאוחר מבין השלושה: מיום ההליך האחרון בחקירה )(אם הייתה ., מיום הגשת כתב אישום או מיום ההליך האחרון מטעם בית המשפט 46 משרד ראש הממשלה, משרד המפקח הכללי לענייני ביקורת המד ,ינה הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה66ג , מאי 2016 ', עמ288 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 14 מתוך 31 .תאונות עבודה על ידי המשטרה47 לנוכח הקריטריונים הספציפיים שקבע מינהל הבטיחות לחקירת תאונות עבודה (תוארו בסעיפים הקודמים), והתלות בק ,יום בירור בקיומם של משאבים מספיקים עולה השאלה: האם כיום פעילות המינהל בתחום בדיקת תאונות עבודה היא בעיקרה פעילות תמיכה מקצועית בחקירת המשטרה, באמצעות הליכי בירור שמבצעים מפקחי העבודה בעקבות בקשת ?המשטרה לפי המינהל, לרוב חקירת משטרה נפתחת במקרים של מוות או "פגיעות קשות". לפי התשובה, במקרים אלו אנשי המשטרה מגיעים למקום כדי לחקור את האירוע ואמורים לפעול ככל שנדרש, ובכלל זה ."סגירת זירת האירוע" ובחינת סיווג האירוע כתאונת עבודה, אירוע פלילי, אבדנות או אירוע מסוג אחר לפי ה דברים ,אם המשטרה סבורה כי מדובר בתאונ ת עבודה היא מדווחת עליה למינהל הבטיחות ומבקשת חוות דעת מקצועית של מפקחי בטיחות לגבי הגורמים שהובילו לפגיעה; ובמקרים אלו המפקחים מגיעים ככל שניתן בסמוך למועד האירוע בהתאם למשאבים העומדים לרשותם. לפי הכתוב ב"הנחיות לביצוע בירור של תאונת עבודה", אם התקבלה הוד עה מהמשטרה, ומפקח עבודה אינו יכול .להגיע מסיבה מוצדקת אל האירוע, הוא ינחה בטלפון את השוטר שבזירה בדבר איסוף ראיות ראשוניות כמו כן ניתן לבקש מחוקר משטר ה לגבות עדויות ולהעביר רשימה של שאלות מקצועיות, לצד האפשרות שהמפקח יהיה נוכח בחקירה ויסייע לו. 48 כאמור בתש ובה נכתב כי אם המשטרה סבורה כי האירוע הוא תאונת עבודה, היא מדווחת עליו למינהל ומבקשת חוות דעת מקצועית. נציין כי מתיאור תאונות עבודה קטלניות בכל הענפים שאירעו בשנת2015 בדוח משותף למשרד הכלכלה והמוסד לביטוח לאומי עולה כי לא תמיד הקשר בין המשטרה למינהל הבטיח ות הוא מידי שכן בתיאור שלוש תאונות מתוך53 תאונות קטלניות בכל הענפים הודעת המשטרה התקבלה כחצי שנה או11 חודשים לאחר התרחשותן – .לפחות שתיים מהן היו בענף הבניין49 נזכיר כי החל מאוגוסט2016 לפי פקודת תאונות ומחלות משלח- ,)יד (הודעה1945 ,על המשטרה להודיע למפקח עבודה ראשי על תאונה שנודע לה עליה באתר בנייה ושגרמה למוות או לפציעה קשה של אדם שבשלה .הוא זקוק לטיפול רפואי דחוף להצלת חייו50 לפי מינהל הבטיחות, בהגיעם לאתר הבנייה שבו קרתה התאונה, ככל שניתן בסמוך למועד האירוע בהתאם למשאבים העומדים לרשותם, המפקחים בודקים א ת היבטי הבטיחות באתר ובמידת הצורך דורשים בצו את הפסקת הע.בודה עד להבטחת בטיחות העובדים על- פי "הנחיות לביצוע בירור של "תאונת עבודה, מפקח תורן שקיבל הודעה טלפונית על תאונת עבודה ומתרשם כי קיימת סכנה לשלומם 47 ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית משרד הכלכלה ,, מכתב9 בדצמבר 2015 . 48 מינהל הבט יחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה, הנחיות לביצוע בירור של תאונת עבודה, מסמך מספר2014 - 01 , בתוקף מתאריך1 באפריל2014 . 49 מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה ומינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי, דו"ח תאונות עבודה בישראל: תמונת מצב2015-2011 , מאי2016 ', עמ22-20 . 50 ראו סעיף4 ל 'חוק ארגון הפיקוח על העבודה (תיקון מס10) התשע"ו- 2016 ,, רשומות, ספר החוקים2576 , 11 באוגוסט 2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 15 מתוך 31 ולבריאותם של הנמצאים במקום, יודיע על הוצאת צו בטיחות ויאסור שימוש בגורם המסכן עד להגעת .מפקח עבודה או חוקר בטיחות51 עוד נמסר מהמינהל כי הסיוע לחקירות המשטרה כולל העברת דוחות חקירה, דוחות ביקור ובירור וכן המלצות לגבי האתרים שבהם התרחשו אירועי בטיחות. הדוחות ונספחיהם מצורפים לתיקים שמעבירה המשטרה לפרקליטות. 52 לפי "הנחיות לביצוע בירור של תאונת עבודה" של מינהל הבטיחות, דוח הבירור יועבר להמשך טיפול במשטרה במקרים שבהם הייתה מעורבת.)(לאחר אישור מפקח עבודה אזורי53 לא ברור אם המינהל מע דכן את המשטרה בתאונה, לשם פתיחה ב חקירה, כמו גם מעביר לה חומר, אם המשטרה לא הייתה מע ורבת או לא פנתה למינהל בסיוע מקצועי. כאמור, למשרד הכלכלה יש ממשקי עבודה עם המשטרה והפרקליטות, ובכלל זה תיקי בירור וחקירה של תאונות עבודה והמלצות אנשי המינהל מועברות למשטרה ולפרקליטות כחלק מהליך הטיפול בחקירה ובמיצוי הדין עם האחראים. עם זאת מהמינהל נמסר כי אין בידיו נתונים על מיצוי הליכי המשפט ב תיקים אלו , כמו גם מידע על תיקי חקירה של המשטרה שלא לוו בחקירה של המשרד. 54 2. חקירת תאונות עבודה בענף הבניין על ידי המשטרה ,במענה לשאלתנו בדבר המקרים שבהם חוקרת המשטרה תאונות עבודה או אירוע בטיחות בענף הבניין השיבה המשטרה כי היא פותחת בחקירה פלילית אך ורק בחשד לעבירה פלילית, והאירה כי הדבר נכון לכל המקרים שיש בהם יחסי עבודה ולא רק בענף הבניין. המשטרה ציינה שתי עבירות רלוונטיות מחוק העונשין, התשל"ז– 1977 : גרימת מוות ברשלנות (סעיף304 ) וחבלה ברשלנות (סעיף341 ). 55 משיחות שקיימנ ו עולה כי :סעיף נוסף בחוק העונשין עשוי להיות רלוונטי לתאונות עבודה מעשי פזיזות ורשלנות (סעיף338 ) , והמשטרה התייחסה למקרים הקשורים בין היתר לסעיף זה בנתונים שסיפקה במענה .)לבקשתנו (ראו בהמשך בפרק זה נציג את הליך החקירה של המשטרה בעקבות תאונות עבודה, בהתבס ס על תשוב יתו .ה אלינו בעבר פקודת המשטרה מספר14.01.23 "חקירת תאונות עבודה" (מאי1995 ; פורסמה ברשומות: דצמבר 1995) הסדירה א ת הליך החקירה של תאונות עבודה. 56 המשטרה השיבה במענה לפנייתנו כי לפי נוהל בנושא, הפקודה בוטלה והנוהל מחליף ומסדיר את טיפול המשטרה בתאונות :עבודה. עוד נכתב ]...[ לא נמצא על ידם זכר היסטורי לביטול הפקודה, יחד עם זאת, כן מופיעה העובדה שהפקודה סומנה כמבוטלת משנת 51 מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה, הנחיות לביצוע בירור של תאונת עבודה, בתוקף מתאריך1 באפריל2014 . 52 ,ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ומפקחת עבודה ראשית, משרד הכלכלה, מכתב10 במרס 2016 . 53 ,מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה הנחיות לביצוע בירור של תאונת עבודה, מסמך מס פר2014 - 01 , בתוקף מתאריך 1 ב אפריל 2014 . 54 ,ורדה אדוארדס, מכתבים9 בדצמבר2015 ו- 10 במרס2016 . 55 רב-פקד טובי לין בן- ,שלום, קצינת מדור חקירות, האגף לחקירות ולמודיעין במשטרת ישראל, מכתב14 באפריל2016 , התקבל בדוא"ל ב- 21 ביוני2016 .מלשכת השר לביטחון הפנים 56 י לקוט הפרסומים4362 ,הודעה על פקודת משטרה , 14.01.23 – "חקירת תאונות עבודה ," 15 במאי1995 :, פורסם19 בדצמבר1995 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 16 מתוך 31 2007 לאור העובדה ש ה נוהל מסדיר בצורה רחבה יותר את דרך העבודה". 57 ב תשובת משטרה נוספת הוזכר ה נוהל ה ייעודי של חטיבת החקירות "חקירות תאונות עבודה", אך אין בידנו לעמוד על ההליך במדויק שכן ביקשנו לקבל נוהל עבודה בנושא, אך עד מועד סיום כתיבת המסמך לא קיבלנו אותו. נוהל זה אף אינו מ צוי ברשימת נוהלי חטיבת החקירות המפורסמים באתר האינטרנט של המשטרה. 58 נציין כי מינהל הבטיחות שלח לנו מסמך שהוא הציג בתור טי וטת נוהל משותף עם המשטרה, הנושא שם ומספר הזהים לזה שהוזכר בתשובת המשטרה, והוא כו לל נספחים הקשורים למ ינהל. המסמך מעודכן לפברואר2016 , אך אינו נושא תאריך תחולה, ומ ינ הל בט ה יח ות .הציגו כטיוטה שנדרשת לגביה השלמת פערים59 משום שאין בידנו נוהל בתוקף, נציג להלן את הליך המשטרה בהתבסס רק על התשובות שקיבלנו . עוד נציג .בפרק זה נתונים שמסרה המשטרה במענה לפנייתנו לגבי הליכי חקירה 2.1 . חקירת תאונות עבודה על ידי המשטרה לפי תשובת המשטרה, למשטרה אין סמכות לטפל במקרים שאין בהם חשד לעבירה פלילית, ובמקרים של תאונות עבודה שאין בהן חשד לגרימת מוות ברשלנות או לחבלה ברשלנות, המשט רה אינה מטפלת .אלא משרד הכלכלה60 עם זאת בתשובה אחרת של המשטרה במענה לפנייתנו נמסר בין היתר, כי היא פותחת תיקים שאינם פליליים המסווגים כתאונות עבודה (ת.ע.) לאחר קריאה או תלונה בנושא, ואם בחקירה עולה חשד לעבירה פ)לילית מסוג רשלנות התיק מוסב לתיק של פרטי אירוע פלילי (פ"א. 61 במענה לפנייתנו השיבה המשטרה כי אין הגדרות מיוחדות לתאונות בענף הבניין וכי יש "הגדרות ,כלליות". לפי הדברים תאונת עבודה בכל הענפים מגדירה המשטרה כאירוע שקשור בעבודת עובד62 ו שבעקבותיו נגרם מותו של אדם או אירוע שסיכן את העובד במקום העבודה63 בין אם נגרמה נכות קשה וממושכת או תמידית בין אם עלולה להיגרם נכות .ההגדרה לתאונת עבודה דומה , אך לא זהה להגדרה בנוהל הזמני של מינהל הבטיחות שתואר לעיל, והיא שונה מהמחייב דיווח ב פקודת תאונ ות ומחלות משלח- יד ,)(הודעה45 19 . ,עם זאת ,שלא כמו בפקודה ובנוהל הזמני של מינהל הבטיחות הגדרת המשטרה"ל"עובד כוללת במפורש גם עובד עצמאי וגם "אדם ה"מועסק [...] בהתנדבות. נציין כי בפקודת המשטרה "חקירת תאו נות עבודה", שכאמור בוטלה, הגדרת המשטרה לעובד ולתאונות עבודה הייתה כמו בפקודת תאונות ומחלות משלח- )יד (הודעה , נוסף על מקרים מסוכנים. 64 כאמור, אין בידנו מידע על הסיבות לביטול הפקודה. 57 ,רפ"ק מירב שץ, קמ"ד חקירות, האגף לחקירות ולמודיעין במשטרת ישראל, מכתב9 2 ביוני2016, התקבל בדוא"ל ב-3 ביולי2016 .מלשכת השר לביטחון הפנים 58 ,אתר האינטרנט של משטרת ישראל פקודות ונהלים :, תאריך כניסה29 ביוני2016 . 59 נועם רענן, ראש תחום מחקר ומידע במינהל הבטיחות והבריאות ה ,תעסוקתית, משרד הכלכלה, דוא"ל20 ביוני2016 . 60 רב-פקד טובי לין בן- ,שלום ,קצינת מדור חקירות, האגף לחקירות ולמודיעין במשטרת ישראל ,מכתב14 .באפריל 61 רב-פקד טובי לין בן- ,שלום, מכתב20 באפריל, התקבל בדוא"ל ב- 10 במאי2016 .מלשכת השר לביטחון הפנים 62 " עובד מוגדר [...] אדם שמועסק כעובד שכיר, כעובד עצמאי, בהתנדבות, כחבר באגודה שיתופית, ועובד אצל מעביד, במקום ."עבודתו או במקום שאליו נשלח על ידי מעבידו, תמורת משכורת או ללא תמורה 63 אשר לאירוע מס ו ,)כן, יש הפניה בהגדרה לפקודת תאונות ומחלות משלח יד (הודעה1945, ומתן דוגמה ,להתמוטטות שריפה או התפוצצות. ככל הנראה הכוונה לתקנות התאונות ומחלות משלח- היד (הודעה על מקרים מסוכנים במקומות עבודה), התשי"א– 1951 .שכן מקרים אלו מצוינים בה ולא בפקודה 64 ""תאונת עבודה– אירוע שמקורו בעבודתו של עובד, שבעקבותיו נגרם מותו של עובד או ניטל כוש ר עבודתו של עובד למשך3 ימים לפחות, או מקרה מסוכן כגון: התמוטטות, שריפה או התפוצצות, שאירע במקום עבודה, בין אם המקרה גרם למוות או לאיבוד הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 17 מתוך 31 ,אשר להליך החקירה,לפי התשובה65 המשטרה מגיעה לזירת אירוע לנוכח קריאה במוקד100 – בדרך .כלל מטעם הממונים באתר הבנייה או עדים המשטרה מציינת כי במקרים שאין בהם חבלה חמורה או מוות המשטרה לא תוזמן . ,לפי התשובה"עם הגעת סייר מתבצעת "סגירת זירה , נגבות עדויות, ובמידת הצורך מוזמן חוקר זירה ממז"פ )(כיום: חטיבת הזיהוי הפלילי. 66 ,לפי הדברים במעמד הבדיקה הראשונית המשטרה מתייעצת התייעצות ראשונית עם חוקר מ משרד הכלכלה המחליט אם לה גיע לזירה .או לא לפי המשטרה, חוקר משרד הכלכלה אמור לבחון היבטים הדורשים מומחיות, ובכלל זה היבטים הנדסיים, למשל חישוב עומסים וחוזק חומרים .אין בידנו מידע לגבי מידת קיום התייעצות זו בפועל. נזכיר כי בפרסום משרד הכלכלה והמוסד לביטוח לאומי מתוארות53 תאונות קטל ניות שהתרחשו בשנת 2015 בכל הענפים, ו לגבי שלוש מהתאונות הקטלניות צוין כי הודעת המשטרה התקבלה כחצי שנה או11 חודשים לאחר התרחשותן .)(לפחות שתיים מהן היו בענף הבניין עד מועד סגירת המסמך לא קיבלנו תשובה ממינהל הבטיחות אשר ל מידת התייעצות זו ,בפועל ואם במקרים מס וימים ההתייעצות .מתקיימת עם מפקחי עבודה ולא עם חוקר בטיחות נזכיר כי מתשובות מינהל הבטיחות ומהנחיותיו .עולה כי סיוע מרכזי למשטרה ניתן באמצעות בירורים שעורכים מפקחי עבודה במענה לשאלתנו כיצד נקבע אם תיפתח חקירת משטרה, ומי הגו רם המחליט על כך , השיבה המשטרה כי הממונה על החקירה במשטרה קובע אם יש תשתית ראייתית ל קיומה האפשרי של עב ירה מסוג רשלנות בתיאום עם חוקר משרד הכלכלה , אשר אמור לבחון את ההיבטים המקצועיים כמתואר. 67 לפי משרד הכלכלה, עד לשנת2015 תאונות עבודה שנהרג בהן עובד, חקרו במקביל המשטרה וחוקרי מינהל הבטיחות. 68 בדומה לקריטריונים ספציפיים שהוצגו בפרק הקודם לפתיחה בחקירה של משרד הכלכלה, בתשובת המשטרה נכתב בין היתר שביזמת משרד הכלכלה , שלא על דעת המשטרה ובניגוד ,לסיכומים בדיונים במשרד המשפטים על ממשקי העבודה נקבע שחוקר ממשרד הכלכלה יישלח רק אם יש יותר ממקרה מוות א חד באירוע. כלומר במקרה של הרוג אחד או חבלה חמורה לא יישלח חוקר של המינהל , אלא מפקח, שלפי ,התשובה מיומנויותיו בעיקר רגולטיביות ולא מקצועיות . המשטרה העלתה כי הדבר מקשה באופן משמעותי על הטיפול בתיקים, וכי להבנתה נדרש מענה מקצועי לחלק הארי של המקרים שבהם נהרג אדם או נחבל חבלה חמורה, ומהדברים עולה כי נדרש לה סיוע ממשי בהיבטים הדורשים מומחיות. 69 "יתר על כן, מהגדרת המשטרה ל"עובד70 עולה שאלה אם ייתכנו מקרים שהמשטרה תר אה בהם תאונת עבודה, ומ ינהל הבטיחות מלכתחילה לא יראה אותם ככאלה שהוא אמון עליהם. נזכיר כי בנוהל העבודה ה זמני של מינהל הבטיחות שתואר לעיל נכתב שלא ייערך בירור אוטומטי לגבי תאונות שהסתיימו במוות ובין היתר לא אירעו תוך כדי ע בודתו ועקב עבודתו של עובד .כושר עבודה של עובד ובין אם לאו ראו ילקוט הפרסומים4362 ,הודעה על פקודת משטרה , 14.01.23 – "חקירת תאונות עבודה ," 15 במאי1995 :, פורסם19 בדצמבר1995 . 65 רב-פקד טובי לין בן- ,שלום, קצינת מדור חקירות, אגף לחקירות ולמודיעין במשטרת ישראל, מכתב14 באפריל2016 . 66 חטיבת הזיהוי הפלילי במשטרה היא הגוף במשטרה המוסמך להפעיל שיטות מדע וטכנולוגיה לטיפול במוצגים מזירות עבירה. ראו אתר האינטרנט של מ,שטרת ישראל )חטיבת הזיהוי הפלילי (מז"פ :, תאריך כניסה21 ביוני2016 . 67 רב-פקד טובי לין בן- ,שלום,מכתב 14 באפריל 2016 . 68 ורדה אדוארדס, ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,ומפקחת עבודה ראשית משרד הכ לכלה ,, מכתב10 במרס 2016 . 69 בר-פקד טובי לין בן-שלום, מכתב , 20 באפריל2016 . 70 ראו הערה מספר 62 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 18 מתוך 31 אצל מעסיקו או מטעמו או תאונה של עצמאי או בעל מפעל, 71 קושי שעלול לעלות למשל במקרה של פגיעת אדם" המועסק בהתנדבות" בה גדרת המשטרה , כמו גם במקרה של עובד עצמאי. 2.2 . נתוני המשטרה על תיקי חקירה שנפתחו בחשד ל עבירות רשלנות באתרי בנייה לצורך כתיבת המסמך האמור מדצמבר2015 המשטרה מסרה למרכז המחקר והמידע של הכנסת נתונים על תיקי חקירה שנפתחו בשנים2010 - 2015 בחשד ל עביר ות של גרימת מוות ב רשלנות ו חבלה ברשלנות באתר י בנייה , ומספר כתבי האישום שהוגשו בעקבותיהם . הודגש כי המקרים הם לא בהכרח רק תאונות עבודה, שכן המידע אינו נאסף לפי מאפיין זה, אלא לפי סוג העבירה. 72 לקראת כתיבת מסמך זה ביקשנו נתונים נוספים על נתונים אלו לפי תיקים שנפתחו בשנים2015-2010 , והמשטרה מסרה נתונים עדכניים על עבירות ,אלו73 וכן על תיקי חקירה הרלוונטיים לס וגי עבירה נוספים, כמו גם תיקים שאינם פליליים המסווגים בתור תאונת עבודה ).(ת.ע. כלומר מספר התיקים הכולל שיוצג להלן, גדול מזה המוצג במסמך מדצמבר2015 . 74 נדגיש כי גם לגבי נתונים א לו ככל הנראה לא כל התיקים הפליליים עוסקים ר ק בתאונות עבודה, אלא העבירות שבחשד להן נפתחו התיקים התרחשו באתר בנייה, וכן אין בנתונים אלו כדי לעמוד על כלל התיקים שנפתחו בגין תאונות בענף הבניין וההליך המשפטי בהם. עוד נציין כי ביקשנו מהמשטרה בין היתר נתונים על מ ספר הפניות ל"מוקד100" בשל תאונות בענף הבניין אך לא קיבלנו אותם .על כן , מלבד הצגת נתונים על התיקים ,עצמם, אין ביכולתנו לעמוד על משקלם של התיקים (פליליים ושאינם פליליים) בכלל הקריאות בנושא ואין ביכולתנו לאמוד, ולו באופן מוגבל, את היקף הטיפול של המשטרה בתופע ה. לפי תשובת המשטרה מה- 20 באפריל2016 , בשנים2011 - 2015 נפתחו במשטרה803 תיקים שאינם פליליים מסוג תאונת עבודה (ת.ע.) באתרי בנייה : בכל שנה נפתחו בין124 תיקים שכאלה ( 2011) לבין 216 ( תיקים2015 .) אין בידנו מידע על מספר תיקים שכאל ה שנפתחו בשנת2010. לגבי התיקי ם שנפתחו בשנת2016 (ש ככל הנראה עודכן במערכת המחשוב עד ל- 19 באפריל2016 )צוין כי מדובר ב- 90 תיקים. 75 נוסף על אלו , נפתחו במשטרה תיקי חקירה פליליים .)(פ"א נתוני המשטרה במכתב המ-8 ב פברואר2016 עוסקים ב-2 22 תיקי משטרה שנפתחו בין השנים10 20 - 2015 בגין חשד לעביר ות רשלנות ,באתרי בנייה והסטטוס בה ם. 76 בכל אחת מהשנים2010 - 2015 נפתחו בין26 ( 2010) ל- 43 ( 2014 ) תיקים פליליים כאמור. 71 ,מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה נוהל זמני לטיפול ב הודעות על תאונת עבודה, מחלת מקצוע ומקרה מסוכן , 2 בפברואר2015 . 72 רב-פקד טובי לין בן- ,שלום ,קצינת מדור חקירות האגף לחקירות ולמודיעין ב ,משטרת ישראל ,מכתב10 בדצמבר2015 . 73 עו"ד טל בורמן, רפ"ק, ק צין מדור חקירות, האגף לחקירות ול ,מודיעין במשטרת ישראל, מכתב8 בפ ברואר2016 ;רב- פקד טובי לין בן-שלום, מכתב , 20 באפריל2016 .במכתבים אלו לא צוינו תאריכי שליפת הנתונים. 74 חלק מהנתונים שיוצגו לעיל מפברואר2016 גדולים במעט מהנתונים שסופקו בדצמבר לגבי שנת2014 ושנת2015 , ייתכן שבשל עדכון הנתונים מאז במערכת המשטרה ו תיקים שנוס פו במהלך דצמבר2015 . בנתונים במכתב מאפריל2016 מופיעים נתונים על הליכי החקירה רק החל משנת2013 ,, לכן לא נציג אותם במסמך זה, אף שיש השוני בחלק מהשנים .ייתכן בשל עדכון 75 רב-פקד טובי לין בן-שלום, מכתב , 20 באפריל2016 . 76 אם לא מצוין אחרת, המקור לנתונים שיוצגו בסעיף זה ובסעיפים הבאים בפרק המשטרה הוא עו"ד טל בורמן, רפ"ק, קצין ,מדור חקירות, האגף לחקירות ולמודיעין במשטרת ישראל, מכתב8 בפברואר2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 19 מתוך 31 תשובת המשטרה כללה תיאורי עבירה לפי ,תשעה סוגים מבלי שצוין מספר הסעיף בחוק העונשין, וכאמור אין ב יכולת נו לדעת אם כולם עוסקים בתאונות עבודה בענף ה בניין. ב- 222 תיקים אלו יש365 חשודים ( 365 חשודים הם לא בהכרח365 אנשים שונים שכן יכול להיות שאדם נחשד ביותר מתיק אחד ו עלול להיספר יותר מפעם אחת). ב- 222 ה תיקים הפליליים יש 224 עבירות שתיאורן כאמור נחלק לתשעה סוגים . בתרשים1 להלן נציג את פילוח224 העבירות ל פי סוגי העבירה.שציינה המשטרה תרשים1 : פילוח העבירות בתיקי המשטרה שנפתחו בגין חשד לעביר ו ת רשלנות באתרי בנייה בשנים2015-2010 מתרשים1 עולה כי רוב עבירות הרשלנות באתרי בנייה היו גרימת מו ות ברשלנות (כ- 42% )מהעבירות ו חבלה ברשלנות (כ- 41%). שאר העבירות, כ- 17% , כללו7 סוגים. לפי תשובת המשטרה בהתייחס לכל הפחות לחשד לגרימת מוות ברשלנות וחבלה ברשלנות , בתום איסוף הראיות, התיק מועבר לפרקליטות להכרעה בדבר הגשת כתב אישום או סגירת התיק, והובהר כי בתיקים בעבירות אלו המשטרה אינה מוסמכת להמליץ א.ו לקבוע77 אשר לסט ,טוס התיקים מת וך222 התיקים שנפתחו בחשד לעבירות של רשלנות באתרי בנייה בשנים 2010 - 2015 : 78 77 רב-פקד טובי לין בן- ,שלום, קצינת מדור חקירות האגף לחקירות ולמודיעין ב ,משטרת ישראל ,מכתב14 באפריל2016 . 78 נציין כי יי תכן כי מספר התיקים הכולל התעדכן מאז שכן במענה לבקשתנו לנתונים נוספים לגבי השנים2010 - 2015 , פירטה המשטרה נתונים לגבי שנת2016-2013 במכתב מה- 20 באפריל2016 . בנתונים אלו מספר התיקים בשנת2015 היה גדול ב-3 (בסך הכול39 תיקים) ובשנת2014 ב-2 (בסך הכול45 )תיקים . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 20 מתוך 31  כ- % 31 ( מהתיקים69 )תיקים הם תיקים המצויים בטיפול הפרקליטות (כולל תיקים שהוגשו )בהם כתבי אישום ונידונים בבית המשפט, וכ- % 14 מהתיקים מצויים בחקירה או מו גדרים ""בהמתנה או בתהליך סגירה( 32 )תיקים. 79  בכ- % 55 "התיק מוגדר "גנוז במערכת המשטרה ( 121 )תיקים– ומ בירור שערכנו עולה כי קטגוריה זו כוללת תיקים שסגרו הפרקליטות ו,המשטרה או שהועברו לטיפול רשות אחרת80 או שההליך בבית המשפט בעניינם הסתיים . כלומר קבוצה זו היא קב וצה רחבה של תיקים שהטיפול בהם הסתיים מבחינת הגדרות מערכת המשטרה, אך כוללים תיקים בעלי מאפיינים :שונים תיקים שנסגרו מבלי שנידונו בבית משפט, וגם תיקים ש התנהל לגביהם הליך בבית משפט והוא הסתיים. נ זכיר כי את הנתונים על סטטוס התיקים קיבלנו מהמשטרה ללא פירוט סעיפ י העבירה בחוק העונשין או תיאור העבירות. נוסף על כך , אין ביכולתנו לעמוד על הגורם .שהחליט על גניזת התיק  לגבי ה רוב המכריע של התיקים שנגנזו , 110 תיקים מתוך121 ( 91% ) ,, נכתבה עילת גניזה כלומר להבנתנו אלו אינם :תיקים שנידונו בבית משפט כ- % 65 מהם נגנזו בשל חוסר ר( איות71 תיקים מתוך110); כ- % 25 נגנזו בשל חוסר עניין לציבור ( 28 ) וכ- % 10 מהם נגנזו כי העבריין לא נודע , כלומר לא היה חשוד מסוים ( 11 )תיקים. לגבי11 התיקים הנותרים,לא צוינה עילת גניזה ו נכתב כי : 2 הועברו לרשות אחרת, ולגבי9 הסיבה אינה ידועה, ככל הנראה מדובר ב אותם .תיקים שההליך בבית המשפט בעניינם הסתיים ,כאמור אשר לתיאור העבירות– סוג י העבירה השכיחים ביותר בתיקים המתוארים ה ם גרימת מוות )ברשלנות (סעיף עבירה פלילי– ב- 95 ( תיקים לא כולל גרימת מוות ברשלנות בהקשר של תנועה– ב-2 )תיקים ו חבלה ברשלנות– ב- 91 תיקים . שא ר תיאורי העבירה ה ופיעו ב- 38 .תיקים כאמור יש תיקים .שבהם יותר מעבירה אחת להלן נתמקד בעבירות של גרימת מוות ברשלנות ו.חבלה ברשלנות 2.3 . גרימת מוות ברשלנות לפי נתוני)מינהל הבטיחות (כאמור אלו מצויים בבדיקה של המינהל, בשנים2010 - 2015 נהרגו בענף הבניין2 19 עובדים ב-1 9 1 תאונות קטלניות. 81 ,כאמור לפי נתוני המשטרה במכתב מפברואר2016 ,ב- 95 תיקי משטרה שנפתחו בשנים אלו היה חשד ל גרימת מוות ברשלנות באתרי בנייה, 82 ובהם חשד כלפי208 חשודים. נזכיר כי לא בהכרח כל התיקים עוסקים בתאונות עבודה , וכמו כן אין בידנו מידע על שינוי סטטוס סעי ף העבירה אם עובד מת כתוצאה מפצעיו ולא מיד עם תחילת החקירה. נוסף על כך, אין בידנו מידע על התיקים ש אינם פליליים שסווגו כתאונות עבודה בעקבות אירוע של מות עובד , וכן על תיקים שנפתחו בשנת2016 בגין אירוע בשנה מוקדמת או תיקים שנפתחו בשנת2010 בגין תאונה בשנה 79 28 ,תיקים בחקירה3 .בהמתנה ואחד בתהליך סגירה והעברה לטיפול של רשות אחרת 80 .אין בידנו מידע על אודות "הרשות האחרת", אך סביר להניח כי מדובר במשרד הכלכלה 81 ,נועם רענן ראש תחום מחקר ומידע ב מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית ,, דוא"ל8 בפברואר ו- 25 בספטמבר6 201 . 82 .")לא כולל שני תיקים שתיאור העבירה בהם הוא "גרימת מוות ברשלנות (תנועה הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 21 מתוך 31 מוקד מת . לאור כל זאת אי- אפשר לקבוע מהנתונים המתוארים א ם המשטרה חקרה או בדקה כל אחת מהתאונות הקטלניות שהתרחשו בענף הבניין בשנים אלו. לפי נתוני המשטרה שנשלחו לנו בפברואר2016 , בתיקים שנפתחו בשנת2015 בגין עב ירה ( זו16 ,)תיקים טרם הוגשו כתבי אישום. לגבי ה שנים 2010 - 4 201 נפתחו79 תיקים בגין גרימת מוות ברשלנות באתרי בנייה ,ו הוגשו בגינ ם 10 כתבי אישום (לא ידוע לנו אם אוחדו תיקי חקירה בכתבי האישום). 83 נציין כי לפי נתוני המשטרה שנמסרו לנו ,לפני תשובה זו בשנים אלו נפתחו77 תיקי משטרה בגין חשד לגרימת מוות ברשלנות , והוגשו11 .כתבי אישום84 אין בידנו הסבר להבדל, וכן אין בידנו מידע על סטטוס ההליך המשפטי בתיקים שהוגש בהם כתב אישום, כמו גם בתיקים שלא הוגש בהם כתב אישום . 2.4 . חבלה ברשלנות לפי נתוני המשטרה מהמכתב בפברואר2016, ב- 91 תיקי משטרה שנפתחו בשנים2010 - 2015 היה חשד ל חבלה ברשלנות באתרי בנייה כנגד130 חשודים . ,לפי הנתונים כתבי אישום הוגשו רק בעקבות פתיחת תיקים בשנים2013-2010 , 56 תיקים, ובהם הוגשו7 .כתבי אישום אין בידנו מידע אם היו תיקי חקירה ,שאוחדו בכתבי אישום אלו וכן אין בידנו מידע על סטטוס ה הליך המשפטי בתיקים אלו, כמו גם לגבי ת יקים שלא הוגש בהם כתב אישום. 2.5 . וגי ס עבירה נוספים כ- 17% מהתיקים שנפתחו במשטרה ( 38 )תיקים בשנים2015-2010 כללו שבעה ס וג י עבירה נוספים , והם נפתחו כנגד30 חשודים. 85 כאמור, בתשובת המשטרה לא צוינו סעיפי העבירה, אך ככל הנראה לפחות חלקם הם "מעשי פזיזות ורשלנות" המופי עים בסעיף338 בחוק העונשין, התשל"ד– 1977 . 86 בגין ארבעה סוגי עבירה הוגשו כתבי אישום : 6 כתבי אישום בגין נהיגה פוחזת של רכב (מתוך13 תיקים), כתב אישום ( אחד בגין טיפול בלתי זהיר בחומר נפץ מתוך3 תיקים), כתב אישום אחד בגין שימוש לא זהיר במכונות ( 11 תיקים ) וכתב אי( שום אחד בגין שימוש פחזני באש או בחומר דליק תיק אחד .)ששת כתב י האישום בגין נהיגה פוחזת הגישה ה תביעה של המשטרה, ושלושת כתבי האישום בגין הסעיפים האחרים שצוינו .הגישה הפרקליטות אין בידנו מידע על מספר כתבי האישום שכללו יותר מסוג עבירה אחד (כולל גרימת מוות בר של נות ו)חבלה ברשלנות או איחדו יותר מתיק אחד, וכן על מספר החשודים שנחשדו ביותר 83 ,לפי הנתונים 9 כתבי אישום הוגשו על ידי הפרקליטות ואחד על ידי גורם אחר שלא צוין ואינו התביעה של המשטרה– ייתכן שמדובר בתביעת משרד הכלכלה. 84 לגבי16 תיקי חקירה שנפתחו בשנת2015, לא הופיע אזכור לגבי כתבי אישום. ככל הנראה בעת שליפת הנתונים, טרם הוגש .בהם כתב אישום 85 גרימת מוות ברשלנות (תנועה– 2 ( ), נהיגה פוחזת של רכב13 ( ), שימוש לא זהיר במכונה11 ), אי נקיטת צעדי זהירות בחיה (7 ( ), טיפול בלתי זהיר בחומר נפץ3 ), שימוש פחזני באש או בחומר( דליק1 ( ) ושימוש רשלני בחומר רעיל1 .) 86 סעיף338 ל חוק העונשין, התשל"ז– 1977 :קובע (א) העושה אחת מאלה בדרך נמהרת או רשלנית שיש בה כדי לסכן חיי אדם או לגרום לו חבלה, דינו- מאסר שלו( :ש שנים1 ( ;) נוהג רכב או רוכב בדרך ציבורית2 ) מפעיל כלי שיט או כלי טיס או משתתף ( ;בהפעלתם3 ) עושה מעשה באש או בחומר לקיח, נפיץ או רדיואקטיבי או אינו נוקט אמצעי זהירות מפני סכנה מסתברת הכרוכה ( ;באש או בחומר כאמור שבהחזקתו4 ,) עושה מעשה לגבי מכונות שבפיקוחו שלו בלבד או עם אחרים, או אינו נוקט אמצעי זהירות ( ;נאותים מפני סכנה מסתברת הכרוכה בהן5 ) עושה מעשה לגבי חומר נפץ או כלי יריה שבהחזקתו, או אינו נוקט אמצעי זהירות ( ;נאותים מפני סכנה מסתברת הכרוכה בהם6) אינו נוקט אמצעי זהירות מפני סכנה מסתברת הכרוכה בחיה שבה( ;חזקתו7 ) נותן ( ;טיפול רפואי או כירורגי לאדם שהתחייב לטפל בו8 ( ;) מוכר, מספק, נותן או מפעיל תרופה או חומר מרעיל או מסוכן9 ) משתמש בחומר מרעיל או מסוכן או מחזיק בו או מפקירו, או מפקיר מיכל שהוחזק בו חומר כאמור ויש בו כדי להרעיל או לסכן. (ב) העובר עבירה לפי ()סעיף קטן (א5 ) בחגיגה או בטקס, דינו– .מאסר ארבע שנים הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 22 מתוך 31 מעבירה אחת )(מספר התיקים גדול ממספר החשודים . כאמור, אין בידנו מידע על סטטוס ההליך .המשפטי בכתבי האישום וכן על סטטוס התיקים שלא הוגשו בהם כתבי אישום ,כאמור בנתוני כתבי האישום שהוגש ,ו צוין כי סוג אחד של עבירות היה בטיפול התביעה של המשטרה (נהיגה פוחזת). אין בידנו מידע לגבי הרלוונטיות של עבירה זו ,לתאונות עבודה וכן על עבירות נוספות , ,אם בכלל שבטיפול תביעת המשטרה , ולא בטיפול הפרקליטות, ועשויות להיות רלוונטי ות לתאונות עבודה , שכן המשטרה ו המשרד לביטחון ה פנים לא השיבו באילו מקרים של תאונות עבודה בענף ,הבניין, אם בכלל מועבר התיק לטיפול תביעת המשטרה . לגבי העברת הטיפול למשרד הכלכלה נכתב כי הדבר נעשה במקרים שבהם לא ניתן להגיש כתב אישום בעבירה הפלילית, אך ניתן לעשות כן לגבי הפרת"תקנות עבודה". 87 ע ם זאת לא ברור מיהו הגורם המחליט להעביר את התיק למשרד הכלכלה .ולפי אילו קריטריונים לגבי עבירות של גרימת מוות ברשלנות וחבלה ברשלנות, צוין כאמור כי בתום איסוף הראיות תיקי החקירה מועבר ים לפרקליטות להכרעה בדבר הגשת כתב אישום או סגירת התיק. 3. טיפול הפרקליטות בחשד לעבירות רשלנות במקרים של תאונות עבודה בענף הבניין לפי חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב– 1982 הפרקליטות מטפלת בכמה עבירות רשלנות : גרימת מוות ברשלנות לפי סעיף304 לחוק העונשין , התשל"ז– 1977 , חבלה ברשלנות לפי סעיף341 לחוק העונשין ומעשי פזיזות ורשלנות לפי סעיף338 ()(א3 ( ) עד5) ו-(7 ( ) עד9) .לחוק העונשין88 לפי החוק, דינו ;של הגורם ברשלנות למותו של אדם הוא מאסר של עד שלוש שנים89 מעשי פזיזות ורשלנות לפי סעיף 338 – ;מאסר עד שלוש שנים90 ועבירה של חבלה ברשלנות– .עד שנה אחת91 ל דברי הפרקליטות, כיום יש נוהל עבודה משותף לפרקליטות, למשטרה ולמשרד הכלכלה שנכנס לתוקף בדצמבר2015 , והוא נועד לשפר את טיפול הגופים בתחום תאונות העבודה, והמשנה לפרקליט המדינה .(עניינים פליליים) מפקח על יישומו זאת לאחר עבודת מ ,טה רחבת היקף, כהגדרת הפרקליטות של גורמים אלו, שבה עלו הקשיים בחקירת )התיקים הללו (ראו גם בסוף הפרק. 92 87 עוד הואר כי בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב– 1982 (בתיקון62 לחוק) מוסדרת חלוקת הטיפול בין תביעת ,המשטרה לפרקליטות. רפ"ק מירב שץ, קמ"ד חקירות, האגף לחקירות ולמודיעין במשטרת ישראל, מכתב29 ב יוני2016 , התקבל בדוא"ל ב-3 ביולי2016 .מלשכת השר לביטחון הפנים 88 תוספת ראשונה א' ל חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב– 1982 . 89 גרימת מוות ברשלנות (סעיף304 ל חוק העונשין, התשל"ז– 1977 ): הגורם ברשלנות למותו של אדם, דינו- מאסר שלוש שנים. 90 )נציין כי לגבי העושה מעשה לגבי חומר נפץ או כלי יריה כמתואר בסעיף קטן (א5 ועושה כן בחגיגה או בטקס– המאסר הוא עד ארבע שנים (ראו סעיף338 )(ב) להלן , אך ספק אם המקרה רלוונטי לתאונות עבודה, ובוודאי לא ל .חלק הארי שבהן כאמור מעשי פזיזות ורשלנות לפי סעיף338 ()(א3 ( ) עד5) ו-(7 ( ) עד9 ) לחוק העונשין– בטי :פול הפרקליטות (א) העושה אחת מאלה בדרך נמהרת או רשלנית שיש בה כדי לסכן חי י אדם או לגרום לו חבלה, דינו- :מאסר שלוש שנים ( 1 ) נוהג רכב או רוכב ;בדרך ציבורית ( 2 ) ;מפעיל כלי שיט או כלי טיס או משתתף בהפעלתם ( 3 ) עושה מעשה באש או בחומר לקיח, נפיץ או רדיואקטיבי או אינו נוקט אמצעי זהירות מפני סכנה מסתברת הכרוכה באש או בחומר כאמור שבהחזק;תו ( 4 ) עושה מעשה לגבי מכונות ;שבפיקוחו, שלו בלבד או עם אחרים, או אינו נוקט אמצעי זהירות נאותים מפני סכנה מסתברת הכרוכה בהן ( 5 ) עושה מעשה לגבי ;חומר נפץ או כלי יריה שבהחזקתו, או אינו נוקט אמצעי זהירות נאותים מפני סכנה מסתברת הכרוכה בהם ( 6 ) אינו נוקט אמצעי ;זהירות מפני סכנה מסתברת הכרוכה בחיה שבהחזקתו ( 7 ) ;נותן טיפול רפואי או כירורגי לאדם שהתחייב לטפל בו ( 8 ) ,מוכר ;מספק, נותן או מפעיל תרופה או חומר מרעיל או מסוכן ( 9 ) משתמש בחומר מרעיל או מסוכן או מחזיק בו או מפקירו, או מפקיר מיכל שהוחזק בו חומר כאמור ויש בו.כדי להרעיל או לסכן )(ב()העובר עבירה לפי סעיף קטן (א5 ) בחגיגה או בטקס, דינו– מאסר .ארבע שנים 91 חבלה ברשלנות (סעיף341 )לחוק: העושה מעשה שלא כדין, או נמנע מעשות מעשה שחובתו לעשותו, והמעשה או המחדל אינם מן המפורטים בסעיפים338 עד340 ,, ונגרמה בהם חבלה לאדם דינו- מאסר שנה. 92 אילנה שילה, לשכת פרקליט המדינה ,, מכתב7 ביוני2016 ,, דוא"ל19 באפריל ו- 28 ביוני2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 23 מתוך 31 3.1 . עיבוד הפרקליטות – נתוני2010 - פברואר2016 פרקליטות המדינה מסרה בדצמבר2015 כי יש לה קושי לספק נתונים על ההליך המשפטי לגבי תאונות עבודה בענף הבניין עקב מגבלות של מערכת המחשוב של הפרקליטות וקושי להבחין בין קטגוריות .שונות93 לצורך כתיבת מסמך זה פנינו לפרקליטות ב בקשת מידע ,ו במענה לפנייתנו ציינה הפרקליטות כי אין ביכולתה להפיק נתונים על התיקים העוסקים בתאונות עבודה בענף הבניין ממערכת המחשוב שברשותה , אך לאור בקשתנו והעיסוק הגובר בנושא, היא מצאה לנכון להשקיע משאבים ,ו לספק את הנתונ ים מהמערכת על בסיס רשימת מספרי תיקים שמסרה לה המשטרה. 94 לפי התשובה, הפרקליטות קיבלה ממדור סטטיסטיקה במשטרה רשימת מספרי תיקי חקירה שהועברו לטיפול הפרקליטות בין שנת2010 לסוף פברואר2016 , ונפתחו,, לפי מדור סטטיסטיקה בחשד ל עבירה של גרימת מוות ברשלנות (סעיף304 ,)לחוק העונשין עבירה של חבלה ברשלנות (סעיף341 )לחוק העונשין ועבירה של פזיזות ורשלנות (סעיף 338 )לחוק העונשין ש מקום האירוע שלהם הוגדר במערכת המשטר" ה אתר בנייה" ול פי תקציר תיק .החקירה המשטרתי קשורים בתאונות עבודה אין בידנו מידע לגבי סעיפי עבירה נוספים שבטי פול .הפרקליטות ושעשויים להיות רלוונטיים לתאונות עבודה עיבוד הפרקליטות נערך במרס2016 , כאמור על בסיס רשימת מספרי תיקי חקירה שמסרה המשטרה . אין בידנו מידע על מספר תיקי החקירה ברשימה שמסרה המשטרה לפרקליטות , אך מהפרקליטות נמסר לנו כי לאחר מיון שערכה , היא מצאה ברשימה זו154 תיקי חקירה של ה משטרה שלדבריה ע וסקים בתאונות עבודה בענף הבניין , והועברו לטיפול הפרקליטות בין שנת2010 לסוף פברואר2016 . ,על סמך רשימה זו הפיקה הפרקליטות,, על בסיס המידע במערכת המחשוב שלה נתונים שיובאו להלן , אך יש לציין כי אין בידנו מידע על אופ ן.מיון התיקים לפי עיבוד הפרקליטות במרס2016 בין שנת2010 לסוף פברואר2016 ה עבירה המשטרה לפרקליטות154 תיקי חקירה שנפתחו ,בעקבות תאונות עבודה בענף הבניין ובגינם נפתחו151 תיקי פרקליטות (ב כמה מקרים תיקי חקירה )של המשטרה אוחדו, כנגד 335 .חשודים ,כאמור ביולי2016 הוגש מסמך זה ליושב ראש ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת ,ו במסגרת פנייה נוספת לפרקליטות בבקשה לקבלת פילוח של הנאשמים שהוגשו נגדם כתבי אישום לפי תפקידם באתר הבנייה או בחברת הבנייה, עיינה הפרקליטות שוב ב- 23 .התיקים שהוגשו בהם כתבי אישום בבדיקה זו על ה כי3 כתבי אישום מתוכם עסקו באירועים שהתרחשו באתרי בנייה, אך לא עסקו בתאונות עבודה בענף זה . גילוי זה הוביל להשמטת תיקים אלו . ( נציין כי אין ביכולתנו לדעת אם בתיקים שבהם לא הוגשו כתבי אישום128 תיקים) נכון למרס2016, נכללו גם כן תיקים שלמעשה אינם עוסקים בתא ונות עבודה. להלן נציג את הנתונים לפי התשובה המתוקנת של הפרקליטות, ולפיה בין שנת2010 לפברואר2016 , העבירה 93 חיים ויסמונסקי, ראש תחום חקיקה, משפט וטכנולוגיה בפרקליטות המדינה, דוא"ל לענת כהן שמואל , מנהלת ועדת ,העבודה, הרווחה והבריאות8 בדצמבר2015, התקבל בדו א"ל ב- 13 בדצמבר2015 ,ממזל רחמים מנהלת תחום (יחידת המינהל) ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים. 94 ,המקור לפרק זה הוא מורן לביא, עו"ד ביחידת הניהול בפרקליטות המדינה ואילנה שילה, לשכת פרקליט המדינה, מכתב7 ביוני2016 ,; מורן לביא, דוא"ל ושיחת טלפון27 ביוני2016 ", דוא ,ל3 ביולי2016 ,, דוא"ל19 ו- 25 בספטמבר2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 24 מתוך 31 המשטרה151 ,תיקי חקירה שעסקו בתאונות עבודה בענף הבניין ינם ג וב נפתחו148 ת יקי פרקליטות כנגד331 חשודים (לא בהכרח331 אנשים שונים שכן ייתכן שאדם נחשד בי)ותר מתיק אחד . נדגיש כי שנת פתיחת התיק בפרקליטות וב משטרה אינ ן זהות בהכרח, וכי בעיבוד הפרקליטות יש שימוש בנתוני המערכת שלה שאינ ם תואמ ים ,בהכרח לנתונים השמורים במשטרה על כן אי אפשר להשוות בין נתוני המשטרה שהוצגו בפרק2 לנתוני עיבוד הפרקליטות. עוד נציין אין ב יכולתנו לדעת אם מאפייני שליפת המידע והחיפוש של הנתונים שהועברו לנו על- ידי המשטרה היו זהים לאלו בנתוני .הפרקליטות לגבי סעיפי העבירה הראשיים ב- 148 תיקי הפרקליטות, הפרקליטות סיפקה נתונים לפי הגדרת המשטרה .בתיקים שהעבירה95 ( בכל אחד מהתיקים סעיף עבירה ראשי אחד .)אם צוין בתרשים2 להלן נציג את .החלוקה לסעיפי עבירה אלו96 תרשים2 : סעיפי העבירה הראשיים בתיקים שנפתחו בפרקליטות בשנים2010 - פברואר2016 לפי סעיף העבירה הראשי בתיק החקירה של המשטרה אין בידנו מידע על הסעיפים הראשיים שהוג דרו בסופו של דבר בתיקי הפרקליטות. בטבלה3 להלן נציג את סטטוס התיקים, שנפתחו בפרקליטות בעקבות תאונות עבודה בענף הבניין משנת2010 ועד פברואר 2016 )(כולל לפי שנת פתיחת התיק בפרקליטות .פל ,י הפרקליטות שנת פתיחת התיק משקפת את השנה שבה הועבר התיק מהמשטרה לטיפול ה,פרקליטות ואינה תואמת בהכרח לשנת פתיחת התיק במשטרה או לשנת הגשת כתב אישום . נתונים אלו אינם כוללים תיקים שנפתחו בפרקליטות לפני שנת2010 , והסטטוס שלהם השתנה לאחר מכן. הנתונים עדכניים למרס2016 . 95 .סעיף העבירה בתיק פרקליטות שאיחד כמה תיקי משטרה הוא סעיף העבירה הראשי שבהם 96 הקטגוריה "אחר" מתייחסת לתיקי חקירה שכללו לפחות אחד משלושת הסעיפים שלעיל, אך המשטרה הגדירה בהם סעיף עבירה ראשי אחר או שהתיק הועבר .מהמשטרה לפרקליטות ללא ציון סעיף עבירה ראשי הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 25 מתוך 31 טבלה3 : סטטוס במרס2016 של התיקים שנפתחו בפרקליטות בעקבות תאונות עבודה בענף הבניין – לפי שנת פתיחת התיק בפרקליטות שנת פתיחת התיק בפרקליטות תיקים שנגנזו97 תיקים שהוגש בהם כתב אישום98 תיקים שטרם התקבלה החלטה בעניינם אחר ( תיקים שהועברו לטיפול ה תביעה המשטרתית או שהסטטוס שלהם במערכת המ חשוב אינו ברור) כלל התיקים שנפתחו 2010 2 3 - - 5 2011 12 3 - - 15 2012 13 1 - 4 18 2013 15 6 1 5 27 2014 25 6 10 5 46 2015 10 1 16 2 29 ינואר- פברואר 2016 1 - 7 - 8 סך הכול 78 20 34 16 148 מטבלה3 עולה כי מתוך148 התיקים שנפתחו בפרקליטות בין שנת2010 לפברואר2016 :  נכון למרס2016 ,מעט יו( תר ממחצית כ- 52.5% ) ( נגנזו78 תיקים), בכ- 13.5% הוגש כתב ( אישום20 תיקים), ב כ- 23% טרם התקבלה החלטה ( 34 )תיקים, וכ- 11% מסווגים תחת "הקטגוריה "אחר ( 16 ) , כלומר הועברו לטיפול התביעה המשטרתית או שהסטטוס שלהם במערכת המ חשוב אינו ברור .לא ברור אם הנתונים כוללים תיק ים שהוחלט לגנוז את העבירה העיקרית בהם ולהעביר ם למשרד הכלכלה לשם בחינת העמדה לדין בגין עבירות שבתחום טיפול המשרד שכן הפרקליטות השיבה שמערכת המחשוב לא כוללת נתונים על תיקים אלו . לפי ה ,פרקליטות בדיקה מדגמית שערכה מול מחוזות הפרקליטות מעלה כי מדובר ב תיקים ספור ,ים .אך כאמור אין בידנו מידע מדויק עליהם אין בידנו מידע על משך הטיפול הממוצע בתיק, אך נציין שכמעט כל התיקים שטרם התקבלה החלטה בעניינם , נפתחו משנת2014 ( ואילך33 תיקים מתוך34 תיקים שלא התקבלה החלטה בעניינם) . רק תיק אחד מבין התיקים שנפתחו בשנים2013-2010 סו( וג בתור תיק שלא התקבלה בו החלטה כ- 1.5% )מהתיקים בשנים אלו. מבין5 6 התיקים שנפתחו ב שנים2010 - 2013 ,שיעור התיקים שנגנזו הוא כ- % 4.5 6 ( 42 תיקים), בכ- % 0 2 ( הוגש כתב אישום3 1) וכ- % 4 1 ( "סווגו תחת הקטגוריה "אחר9 .) כלל48 1 התיקים עסקו ב- 1 33 חשודים . בתרשים3 להלן נ ציג את סטטוס ההליך המשפטי ביחס לחשודים ולא לתיקים שכן ייתכן,, לדוגמה תיק שנפתח בפרקליטות כלפי שני חשודים, והוחלט להגי ש בו .כתב אישום כנגד אדם אחד ולגנוז את החשד כלפי השני הנתונים המופיעים על ההליכים השיפוטיים אינם כוללים הליכי ערעור, אם היו הליכים כאלה. 97 .תיקים שהחשדות בעבירות הפליליות נגנזו כלפי כל החשודים 98 תיקים שלפחות כנגד אחד מהחשודים בו הוגש כתב אישום, גם אם נגנזו החשדות כלפי החשודים האחרים )(אם היו . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 26 מתוך 31 עילת הגניזה ת רשים3 : סטטוס ההליך המשפטי במרס2016 לגבי חשודים ב תיקים שנפתחו בפרקליטות משנת 2010 עד פברואר2016 )(כולל בעקבות תאונות עבודה בענף הבניין מתרשים3 עולה כי נכון ל מרס2016 מתוך1 33 החשודים בתיקים שנפתחו בפרקליטות משנת2010 עד פברואר2016 )(כולל:  לגבי כ- 56% ( מהחשודים נגנזו החשדות185 אנש)ים ,ועילת הגניזה העיקרית (כ- 80% ) הייתה חוסר בראיות ( 149 .)אנשים  לגבי כ- % .5 34 מהחשודים טרם התקבלה החלטה או שה סטטוס ע ל ההליך בגינם""לא ידוע99 במערכת המחשוב של( הפרקליטות115 )חשודים.  כ נגד כ- 9.5% ( מהחשודים הוגשו כתבי אישום31 נאשמים.) לגבי13 אנשים מתוכם (כ- 42% ) הליך השיפוט הסתיים, ו-8 מתו ך האנשים שההליך השיפוט הסתיים לגביהם (כ- 61.5% ), .הורשעו ,כאמור נתונים אלו אינם כולל.ים שינויים בעקבות ערעור, מצד המורשע או המדינה, אם היה 99 כולל חשודים בתיק שחלה בו התיישנות. אין בידנו נתונים ,על התיישנות.ואם הייתה 331 חשודים נגנזו החשדות 185 אנשים (כ- 56% )מכלל החשודים הוגש כתב אישום 31 נאשמים (כ- 9.5% ) 115 חשודים (כ- 34.5% ) חוסר בראיות חוסר אשמה חוסר עניין לציבור 18 אנשים (כ- 10% ) 18 אנשים (כ- 10% ) 149 אנשים (כ- 80% מהאנשים שנגנזו לגביהם )החשדות טרם התקבלה החלטה או " בסטטוס לא ידוע " 18 נאשמים (כ- 58% ) 13 אנשים (כ- 42% ) ההליך הסתיים ההליך טרם הסתיים 8 הורשעו 3 זוכו או שכתב האישום כנגדם נמחק לגבי2 – אי-הרשעה הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 27 מתוך 31 לסיכום נתוני התרשים והטבלה שקדמה ל ו לגבי תיקים שנפתחו בפרקליטות משנת2010 ועד פברואר 2016 )(כולל , תוך התייחסות לנתונים נוספים:  הוגש ו כתב י אישום כנגד כ- % 9.5 ( מהחשודים1 3 נ אשמים), אלה הוגשו ב-0 2 תיקים שה ם% 3.5 1 מ כלל התיקים שנפתחו בפרקליטות בין שנת2010 לפברואר2016 ( 48 1 )תיקים. נציין כי נתונים אלו אינם כוללים כתבי אישום שהוגשו בשנים א לו בתיקים שנפתחו לפני שנת2010 שכן כאמור .שנת פתיחת התיק בפרקליטות אינה זהה בהכרח לשנת הגשת כתב האישום  ב- % 55 מ-0 2 כתבי האי שום סעיף העבירה הראשי הוא גרימת מוות ברשלנות ( 11 ,)כתבי אישום ב- % 40 סעיף העבירה הראשי הוא חבלה ברשלנות (8 כתבי אישום), ו ב- % 5 הסעיף סווג תחת "סעיף עבירה שונה מאלו ("אחר– כתב אישום אחד.) 100 נכון למרס2016 הליך השיפוט הסתיים ב-9 מכתבי האישום (הוגשו בשנים2015-2011 ), ולא הסתיים ב- 11 כתבי אישום (הוגשו החל משנת2014 ) . בטבלה4 להלן נציג את חלוקת 31 הנאשמים לפי תפקיד ם וסטטוס ה הליך , נכון למרס2016 . טבלה4: תפקיד הנאשמים וסטטוס ההליך התפקיד מספר הנאשמים ש הליך השיפוט בעניינם לא הסתיים מספר הנאשמים ש הליך השיפוט בעניינם הסתיים סך הכול מנהל עבודה 11 9 20 קבלן 1 4 5 בעל חברה/חברה 3 - 3 מפעיל עגורן 3 - 3 סך הכול 18 13 31 מטבלה4 עולה כי31 הנאשמים ב- 20 כתבי האישום נחלקים לפי התפקידים הבאים : 20 מנהלי עבודה (כ- % 64 ,) 5 קבלנים (כ- % 16 ,) 3 חברות או בעלי חברות (כ- % 10) ו-3 ( מפעילי עגורן כ- % 10 .) נכון למרס 2016 , לגבי13 נאשמים– הליך השיפוט בעניינם הסתיים : 9 מנהלי עבודה (כ- % 69) ו-4 קבלנים (כ- % 31 .) נכון למרס2016 הליך השיפוט עדיין התנהל כנגד18 נאשמים : 11 מנהלי עבודה (כ- % 61 ,) 3 חברות או בעלי חברות (כ- 16.5% ,) 3 מפעילי עגורן (כ- 16.5%) וקבלן אח ד (כ- 6% .) בהליכים,שהסתיימו101 הואשמו כאמור13 :נאשמים8 מתוכם הורשעו ( % .5 61 מהנאשמים שההליך השיפוט בעניינם ,)הסתיים3 זוכו או שכתב האישום כנגדם נמחק (כ- 23% )ו לגבי2 נקבעה אי-ה רשע ה (כ- 15.5% .) כאמור, נתונים אלו אינם כוללים שינויים בעקבות ערעור, אם היה הליך שכ.זה 100 ."אחר" במקרה זה הוא חובות ממונה על עבודה בהתאם לדיני בטיחות מסוימים בהנחה שסעיף העבירה הראשי בכתב האישום משתייך לדינים אלו, אין בידנו הסיבה לכך שהוא הוגש על ידי הפרקליטות ולא על ידי הלשכה המשפטית של .משרד הכלכלה 101 מבין9 ההליכי ,ם שהסתיימו4 הליכים (כ- % 44.5 ,) הסתיימו בהסדר טיעון4 הליכים נוהלו עד תום (כ- % 44.5 ) והליך אחד נמחק בטרם הקראה (כ- 11% .). כאמור, נתונים אלו אינם כוללים שינויים בעקבות ערעור, אם היה הליך שכזה הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 28 מתוך 31 על הנאשמים הוטלו כמה סוגי עונש )(לפני הליך של ערעור, אם היה , כלומר יש נאשמים (מורשעים ומי שנקבעה לגביו אי- )הרשעה שנקבע לגביהם יותר מ רכיב ע נישה אחד . נציין כי כאשר הפרקליטות מגישה כתב אישום בגין עבירות רשלנות במקרים של תאונות עבודה, היא מטפלת גם בעבירות על דיני הבטיחות , כלומר )אם כתב אישום הגיע לכדי הרשעה (כולל הסדר טיעון– הענישה שנקבעת עשויה להיות גם בגין עבירות על דיני הבטיחות. 102 בטבלה5 להלן נציג את רכיבי הענישה ש ,הוטלו על הנאשמים לפי נתוני הפרקליטות , נכון למרס2016 . טבלה5: רכיבי ענישה ש הוטלו על נאשמ ים ב תיקים שנפתחו בפרקליטות בין שנת2010 לפברואר2016 )(כולל רכיב הענישה מספר הנאשמים103 הערות מאסר על תנאי 7 פיצוי (לנפגע או למשפחת )הרוג 6 סך הכול 96,500 ש"ח עבודות שירות 4 שירות לציבור 3 צו מבחן 3 קנס 2 סך הכול1,700 ש"ח התחייבות לתשלום במקרה ש ל עבירה דומה בעתיד 2 סך הכול13,000 ש"ח במענה לשאלתנו אשר לקשיים המרכזיים שמזהה הפרקליטות בטיפול המשפטי ובהליך המשפטי בנושא זה והכלים הדרושים להתמודדות עם הקשיים, השיבה הפרקליטות כי בעבודת מטה רחבת היקף של הגורמים האמונים על חקירת תאונות עבודה– ,המשטרה משרד הכלכלה והפרקליטות– " עלה שהקשיים המרכזיים בחקירות תיקים אלה מקורם בחוסר משאבים, בהיעדר הכשרה מתאימה של גורמי משרד הכלכלה והמשטרה ובכשלים בממשקי העבודה בין הגופים המטפלים." לפי התשובה, הכלים הדרושים ל התמודדות עם הקשיים הם השקעת משאבים בהכשרה ובטיוב ממש .קי העבודה בין הגופים ,כאמור לפי התשובה, לשם שיפור הטיפול בתחום גובש נוהל עבודה משותף לגופים שנכנס לתוקף בדצמבר 2015 , וכי כאמור המשנה .לפרקליט המדינה (עניינים פליליים) מפקח על יישומו104 4. שאלות לדיון כאמור, במסמך זה ניסינו לעמוד על אסדרת הליכי הבדיקה והחקירה בעקבות תאונות עבודה, ובכלל זה בענף הבניין, החל משלב קבלת ההודעה על תאונה , והצגנו נתונים על הליכים אלו. עוד הצגנו נתונים 102 קלאודיה בילנקה, ממונה בפרקליטות מחוז תל אביב (פלילי), מרכזת תחום ,תיקי הרשלנות ותאונות העבודה, דוא"ל29 ביוני2016 . 103 מורשעים ומי שנקבעה לגביו אי- .הרשעה 104 ,אילנה שילה, לשכת פרקליט המדינה, מכתב7 ביוני2016 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 29 מתוך 31 שמסרה,הפרקליטות .זו מטפלת בסעיפי עבירה של רשלנות הרלוונטיים גם לתאונות עבודה לאורך כתיבת המסמך עלו קשיים ב התחקות אחר הליכים אלו, בדגש ע ל נקוד ות הממשק בין הגופים, ועלו לא .מעט שאלות, חלקן שזורות לאורך המסמך בשל קשיים אלה ואחרים לא ניתן לשרטט תמונה מלאה של כלל ההליכים בגין תאונות העבודה בענף הבניין, לא:כל שכן לנסות לענות על השאלות מה השיעור של הנתונים שהוצגו בכלל התאונות, והאם ההליכים שהוצ גו במסמך זה משקפים את התאונות שהיו צריכות להיבדק לפי הקריטריונים? :נוסף על כך, בין היתר עולות שאלות כדלקמן א. אמות מידה לבדיקת תאונות עבודה על ידי מינהל הבטיחות: כאמור, לפי מינהל הבטיחות הדי ווח על תאונות עבודה שלא הסתיימו במות .עובד, הוא דיווח בחסר ,כלומר מלכתחילה נקודת המוצא היא כי לא כל התאונות ידועות למינהל ,. לגבי התאונות הידועות אין ביכולתנו לקבוע מהנתונים שקיבלנו את שיעור התאונות שנבדקו. כאמור, מבקר המדינה העלה כי בשנים 2014-2009 מפקחי המינהל ביקרו ב פחות מ- 2% מ מקומות ה עבודה בכל הענפים שהתקבל לגבי הם דיווח על תאונות עבודה)(המינהל העלה כי יש פעולות נוספות שלא תועדו כראוי. בנוהל הזמני של מינהל הבטיחות נקבעו קריטריונים לבירור ולחקירה של תאונ ו ת עבודה, אך צוין כי .הדבר כפוף לזמינות כוח האדם הקריטריונים לחקירה בנוהל זה משקפים שינוי במוקד החקירות של יחידת החקירות של המשרד, בדגש על הפחתת חקירת תאונות קטלניות והתמקדות בתאונות מורכבות .ובעבירות שהוגדרו בתכנית העבודה של מינהל הבטיחות כמו כן, כאמור נקבעו קריטריונים לפתיחה ב בירורים . ככל הנראה אחד השיקולים המרכזיים בקביעת סדרי הטיפול בהודעות שמקבל המינהל הוא המשא בים שעומדים .לרשותו, בדגש על זמינות כוח אדם לאור כל זאת נשאל ות השאלות :ה אם סדרי העדיפויות כיום להליכי בדיקת תאונות עבודה הם אמות המידה המיטבי ו ת ל בדיקה, ומה מידת האיזון שבהם בין הדרישות המקצועיות והיקף התופעה לבין אילוצי ה מינהל עקב משאביו? נזכיר כי, לפי מב קר המדינה, החקירה והבירור של תאונות העבודה נועדו ל הפיק לקחים שיאפשרו צמצום ההישנות של התאונות ולמצות את הדין עם מעסיקים שעברו עבירות .בטיחות כמו כן, כאמור לאור השיעור הזעום, להגדרת המבקר, של ביקורים במקומות עבודה שהתקבל ,דיווח על תאונות עבודה בהם הטיל המבק ר ספק בדבר היכולת של המינהל להפיק לקחים כדי למנוע הישנות תאונות, וכן בדבר יכולתו למצות כראוי את הדין עם האחראיים האפשריים לתאונות . האם מינהל הבטיחות יכול ל מדוד את עמידתו?במשימות אלו לכל הפחות לגבי מיצוי הדין, אפשר לומר שהמינהל לא יכול ל מדוד זאת שכן אין בי דיו נתונים על כלל הליכי המשפט בעקבות תאונות עבודה. ב. קשיים אפשריים בחקירה וממשקי עבודה: האם למעשה פעילות המינהל כיום בתחום בדיקת תאונות עבודה היא בעיקר פעילות תמיכה מקצועית ?של מפקחי עבודה בחקירת המשטרה באמצעות הליכי בירור בעקבות פניית המשטרה נזכיר כי בהערו ת הממשלה ממאי2016 לדוח מבקר המדינה המוזכר הופיעה תגובת משרד הכלכל ה שבה נכתב בין היתר כי הוחלט ש המינהל יבצע בירורים מקצועיים של נסיבות התאונות והגורמים להן, והמשטרה תבצע את החקירות. האם זהו התפקיד אליו התכוון המחוקק או תולדה של האילוצים והמחסור במשאבים במס?גרתם פועל המינהל הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 30 מתוך 31 מהו הסיוע המקצועי הנדרש לחקירת תאונות עבודה, והאם כיום שיתוף הפעולה בין המשטרה למינהל הבטיחות נותן מענה? המשטרה מסרה כי היא אחראית ,לחקירה של עבירות פליליות מסוג רשלנות ובכלל זה בגין תאונות עבודה בענף הבניין, אך הדגישה את הצורך שלה בתמיכה מקצועית של מינהל הבטיחות , והעלתה כי שינויי סדרי העדיפויות המתואר ים של מינהל הבטיחות מקשים באופן משמעותי על הטיפול בתיקים וכי להבנתה נדרש מענה מקצועי לחלק הארי של המקרים שבהם נהרג אדם או נחבל חבלה חמורה . כאמור, בנוהל הזמני של מינהל הבטיחות ובהנחיות לביצוע בירור עולה קושי בזמינות כוח אדם, ובכלל זה מת וארת האפשרות להנחיות טלפוניות מטעם המינהל . לא ברור עד כמה בתנאים אלו החקירות מתנהלות באופן מיטבי. נזכיר כי לפי נתוני המשטרה שנמסרו בפברואר2016 , מבין התיקים שנפתחו בשנים2010 - 2015 (בשנים לפני השינוי במוקד החקירות של מינהל הבטיחות ובשנ ,ת השינוי2015 ) בחשד לעבירות רשלנות באתרי בנייה ושהופיעה לגביהם עילת גניזה )(שאינה העברה לטיפול רשות אחרת או העברה לבית משפט , כ- % 65 נגנזו בשל חוסר ראיות ( 71 מתוך110 ,)תיקים שנגנזו שהם כ- % 32 מכלל התיקים שנפתחו באותם ( שנים בחשד לעבירות אלו222 .) מעיבוד הפר קליטות עולה גם כן כי עילת הגניזה העיקרית לגבי חשודים בתיקים שנפתחו בפרקליטות בין השנים2010 לפברואר2016 הייתה חוסר בראיות ( 149 )אנשים– כ- 80% מהחשודים שבגינם נגנזו החשדות ( 185 ), נכון למרס2016 , שהם45% מכלל331 החשודים בתיקים אלו. נתוני הגניזה בגין חוסר בראיות עשויים להצ.ביע על קשיים בשלב החקירה כאמור גם הפרקליטות העלתה שבעבודת מטה בהשתתפות שלושת הגורמים עלה כי מקור הקשיים המרכזיים הוא חוסר ב משאבים והיעדר הכשרה .מתאימה של בעלי תפקיד במשרד הכלכלה והמשטרה, כמו גם בכשלים בממשקי העבודה האם לנוכח המאפיינים המקצועיים ש בחקירת ת א ונות העבודה והקשיים בקבלת סיוע ממשרד הכלכלה שמעלה המשטרה ,יש מקום לבחון חלופות, כגון?הכשרה ייעודית לחוקרי משטרה ג. אסדרת הליך דיווח ומעקב אחר הטיפול בתיקי תאונות עבודה: בתשובות מינהל הבטיחות והמשטרה מתוארים יחסי גומלין במקרים של תאונות עבודה, הכוללים .דיווח ,עם זאת לא ברור אם הליך הדיווח מוסדר, האם הוא הדדי (מינהל הבטיחות עשוי לקבל דיווח שהמשטרה אינה יודעת עליו), ואם הפעילות המשותפת לאחריו מוסדרת . כאמור, נושא זה עוגן בעבר בפקודת משטרה14.01.23 – ( ""חקירת תאונות עבודה1995 ]...[" ), שפורסמה ברשומות ולאחר שהיועץ המשפטי לממשלה בהתייעצות עם המפקח הכללי של המשטרה, קבע שיש בדבר נגיעה לציבור ."]...[ 105 ,כאמור פקודה זו בוטלה( ככל הנראה בשנת2007 ), ונשאלת השאלה: האם יש מקום לעגן סוגיה זו באופן ?רשמי ,אשר לדיווח נ זכיר כי לפי תיקון פקודת תאונות ומחלות משלח- ,)יד (הודעה1945 שהתקבל בכנסת ב-2 באוגוסט2016 , על המשטרה ל הודיע ל מפקח עבודה ראשי על תאונה שנודע לה עליה באתר בנייה ו שגרמה למוות או לפציעה קשה של אדם שבשלה הוא זקוק לטיפול רפואי דחוף להצלת חייו. 105 ילקוט הפרסומים4362 ,הודעה על פקודת משטרה , 14.01.23 – "חקירת תאונות עבודה ," 15 במאי1995 :, פורסם19 בדצמבר1995 . הכנסת מרכז המחקר והמידע עמוד 31 מתוך 31 האם ריבוי גורמי חקירה ומשפט ואחריות על היבטים שונים מקשים על הטיפול המשפטי בג ין תאונות ?עבודה ,גם בתחומים אלו, אין גורם אחד המרכז את הנושא, ונדמה כי כל גוף עוסק בהיבטים מסוימים .דבר שעלול לגרום למצב שבו יש היבטים שכלל אינם מטופלים למשל, מתשובות מינהל הבטיחות עלה כי תיקים שסגרה הפרקליטות ושהיו בהם חקירות של מינהל הבטיחות, אמורים לחז ור לבחינה של ,הלשכה המשפטית של המשרד לגבי הגשת כתב אישום בגין עבירות על דיני הבטיחות. עם זאת מספר התיקים שהועברו אינו ידוע למשרד הכלכלה, ונתון זה אינו מופיע במערכת המחשוב של הפרקליטות . לאור זאת, עולה שאלה בדבר מעקב אחר תיקים אלו, כמו גם מיצוי התהליך במקרים אלו . ,נוסף על כך לנוכח השינוי המתואר במוקד חקירות מינהל הבטיחות, והירידה בחקירות עקב תאונות עבודה, עולה :השאלה האם יכול משרד הכלכלה להגיש כתב אישום בתיק שחוזר אליו, גם אם לא הייתה לגביו ?חקירה של המינהל, אלא רק בירור או חקירה של המשטרה ד. סוגיית אחדות ההגדרו ת ואחדות המטרה: הא ם השוני בהגדרות שעליהן מתבססים מינהל הבטיחות והמשטרה מעורר קשיים בשיתוף הפעולה ?ביניהם .כאמור, ההגדרה ל"עובד" שונה בין שני הגופים האם יש מקרים, דוגמת פגיעה באדם שביצע עבודה מבלי שהתקיימו יחסי עובד-מעסיק (למשל מתנדב), שאותם תחקור המשטרה ומ ינהל ?הבטיחות לא יסייע לה כמו כן, יש שוני בין המחייב דיווח למינהל הבטיחות לפי פקודת תאונות ומחלות משלח-יד (הודעה) , 1945 לבין הגדרת תאונת עבודה בנוהל הזמני של מינהל הבטיחות המסדיר את הטיפול בהודעות המדווחות מכוח הפקודה. האם השוני בין ההגדרות לא מעורר קושי ב עבודת ?המינהל ובשל כך בעבודתו עם גורמים נוספים האם הגדר ות אחיד ות , לאחר דיון מקצועי בנושא, לא עשוי ות ?לשפר את שיתוף הפעולה בין הגופים והתיאום ביניהם ,)דוח הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל (ועדת אדם אשר הוגש לשר הכלכלה ב מרס2014 , העלה בין היתר כי כיום אין הגדרה אחידה לתאונות עבודה– ויש שוני בכך אף במקומות עבודה וכן בגופים ממלכתיים, דוגמת המוסד לביטוח לאומי ומשרד ה.כלכלה106 נזכיר כי שניים מבין הגופים שנסקרו במסמך זה, המשטרה והפרקליטות, סיפקו לנו נתונים באמצעות עיבודים מיוח דים בהתבסס על סע יפי עבירה בחוק העונשין מכיוון ש נושא תאונות העבודה אינו מהווה קטגוריה בפני עצמה– אחת הסיבות המרכזיות לכך שלא ניתן ליצור תמונה על תהליך שלם . סוגיית אחדות הנתונים ומטרות הגופים בתחום הבטיחות והבריאות בתעסוקה נדונה אף .היא בדוח ועדת אדם בין הי תר הדוח העלה בעיה מרכזית בדמות היעדר מסד נתונים ממלכתי כולל, ושיתוף מידע מוגבל מאוד בין הגופים . לפי ה ,דברים"הסיבות הרשמיות לכך הן אילוצים משפטיים ומגבלות טכניות, אך הסיבה השורשית נובעת מהעובדה שאין זהות מטרות בין הגופים. לכל גוף ישנם אינטרסים שונים ול פעמי ם אף מנוגדים זה לזה "]...[ . 107 106 דוח הוועדה הציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל(ועדת אדם) , 9 במר ס2014 ', עמ 95 . 107 שם, 'עמ94 , 6 9.