חומר רקע
ז' בטבת תשע"ח
23 בינואר 2018
לכבוד: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הנדון: מסמך הכנה לדיון בהצעת חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור (תיקון מס' 6 והוראת שעה) (תיקון) (הארכת תוקף), התשע"ח–2017
כללי:
סעיף 6ב לחוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשע"ו-2016 (המצורף בסוף המסמך) שפקע ביום 31.12.2017, הקנה למשטרה סמכות חיפוש ללא חשד למציאת נשק במקום שיוגדר על ידי מפקד המחוז ככזה שקיים לגביו חשש ממשי שעלולה להתבצע בו פעילות חבלנית עוינת. החיפוש שהותר הוא חיפוש "על גוף" – כלומר חיפוש בבגדים ובכלים שאינו כולל הפשטה. הסעיף נקבע בהוראת שעה לשנתיים ובפני הוועדה כעת בקשה להארכתו לשלוש שנים נוספות.
נעיר, כי לצד חששות שאפיינו את הליך חקיקת ההוראה האמורה, ובהן שימוש יתר בסמכות החיפוש ללא חשד ו"פרופיילינג", אנשי המקצוע הביעו בפני הוועדה את הקושי לאפיין בחוק התנהגויות מקדימות לפעילות חבלנית עוינת, בפרט כזו המאופיינת במפגעים בודדים וביקשו מהוועדה כלים להתמודדות עם תופעות טרור.
על כן, במקום לקבוע מאפיינים קונקרטיים, קבעה הוועדה הוראות לשמירת מידתיות ההסדר ובכלל זאת הגבלות על מטרת החיפוש (חיפוש נשק בלבד); דרישה כי האישור להפעלת ההסדר תיעשה על-ידי דרג גבוה במשטרה (בהתאם למשך ההכרזה); דיווח ופיקוח פרלמנטרי; דרישת נוהל מסודר במשטרה להפעלת הסמכות; וכן, כאמור, קביעת ההוראה כהוראת שעה לשנתיים, וזאת על מנת שהוועדה תוכל לבחון האם עדיין קיים הצורך בסמכות הרחבה של חיפוש ללא חשד וכן האם הפעלת החוק נעשית על פי הוראותיו.
יישום החוק והארכת הוראת השעה:
בשנתיים שחלפו מאז נחקק החוק נעשה בסמכות ההכרזה שימוש מועט. בסך הכל ניתנו 6 הכרזות. מתוכן 5 הכרזות במצעדי גאווה בערים ת"א (שני מצעדים), חיפה, אשדוד ובאר-שבע, באזורי המצעד; ופעם נוספת, למשך כיומיים, בחג עיד אל פיטר ב"קו החוף של מחוז תל אביב מבת-ים גבול ראשל"צ, ועד הרצליה גבול נתניה, והרחובות הסמוכים עד 300 מטר מרצועת החוף, רח' יפת ושדרות ירושלים בעיר יפו, אזור הלונה-גל והמימדיון, אזור הגן הלאומי והספארי ברמת-גן".
ואולם, השימוש שנעשה בחוק מעלה שאלות ביחס להתאמה בין אופן יישומו ובין הוראות החוק וכוונת המחוקק: ראשית, החיפוש נעשה באזור נרחב מזה שלו התכוון המחוקק; שנית, לא ברורה עילת ההכרזה במקומות שבהם נערך החיפוש; שלישית, לא ידוע אם בוצעו פרסומים כנדרש בנוהל המשטרתי; רביעית, לא קוימה חובת רישום החיפושים. בנוסף גם לא הובהרה ההשפעה שיש להצעת החוק על ביטחון הציבור, כנדרש בחוק, הכל כמפורט להלן:
א. ראשית, לעניין העילה – חשש ממשי לפעילות חבלנית עוינת: הביטוי "פעילות חבלנית עוינת" נקבע על ידי הוועדה כשברקע איומי טרור ופיגועים יומיומיים. זה היה המסר שהועבר לוועדה ועל רקע זה גם בחרה הוועדה בביטוי "פעילות חבלנית עוינת" ולא בביטויים כגון סכנה לביטחון הציבור וכיוצא באלו. מבלי להקל ראש כמובן בחשיבות להעניק אבטחה ראויה למצעדי גאווה, לא ברור כיצד ההכרזות שבוצעו ביחס למצעדים אלה אכן עומדות בעילה זו (יוער כי הנוהל המשטרתי בנושא קובע כי החשש הממשי ייקבע על בסיס רצף אירועים בטחוניים או הערכה מודיעינית).
ב. הדרישה להכרזה ב"מקום" מסוים: על הוועדה ליתן דעתה האם ההכרזה שניתנה בתקופת עיד אל פיטר החלה על רצועת החוף לאורך קילומטרים רבים, עומדת בהגדרה של "מקום" הקבועה בחוק. בהקשר זה יוער כי הביטוי "מקום" הוא ביטוי מצומצם מטיבו, והדברים אמורים במיוחד בהתחשב בכך שהוועדה נמנעה במכוון משימוש במילה הרחבה יותר - "איזור".
ג. פרסום ההכרזות: סעיף 6ב(ג) לחוק קובע כי מפקד המחוז יודיע לציבור העוברים במקום המוכרז על קיומה של סמכות החיפוש לפי סעיף זה. על פי הנוהל המשטרתי בנושא, מפקד המחוז יורה על דרכי הפרסום האפשריים ביחס להכרזה במספר אמצעים ובהם שילוט במקומות בולטים בתוך המקום המוכרז; הודעה באתר האינטרנט של המשטרה; הודעה על ידי הרשות המקומית שבתחומה נמצא המקום המוכרז; ופרסום באמצעי תקשורת שונים. על פי הנוהל יכלול הפרסום הודעה בדבר ההכרזה, תוקפה, תחומה (כולל מפה) ומשמעות ההכרזה.
לקראת הדיון לא הצלחנו לקבל מידע בדבר קיומה של דרישת הפרסום ומוצע כי הוועדה תיבחן גם את הנושא הנ"ל.
ד. דיווח: סעיף 6ב(ה) מחיל חובת דיווח מפורטת של השר לוועדה על "מספר ומיקום ההכרזות שניתנו לפי סעיף זה, הטעמים להכרזות, החיפושים שנערכו והשפעת ההכרזות, על פי הערכתו, על ביטחון הציבור." התכלית שעמדה ביסוד דרישת הדיווח היא איסוף מידע שיאפשר לוועדה לבחון האם החיפושים מתבצעים באופן ראוי וללא פרופיילינג. ואולם, בדיווחו של השר לביטחון הפנים (לרבות דיווחו המשלים מיום 25.12.17) לא צוינו מספר החיפושים שבוצעו לפי הסעיף בכל אחת מן ההכרזות. העדר מידע זה מקשה על הפיקוח הפרלמנטרי של הוועדה, ויש מקום לבחון דרישה של השלמת המידע החסר וכיצד ניתן לוודא כי בעתיד ייאסף המידע כנדרש.
ה. השפעת ההכרזות על ביטחון הציבור: על פניו גם נושא זה לא קיבל מענה מספק בדיווחי השר: בדיווח המשלים צוין כי "לאור השימוש הזהיר והמצומצם בהכרזות קיים קושי להעריך את השפעתן על שלום הציבור". אלא, שהדרישה לבחינת ההשפעה של ההכרזה על שלום הציבור הייתה על מנת שלוועדה יהיו כלים טובים להחליט האם ראוי להאריך את הוראת השעה ויש ליתן מענה לאמור גם אם נעשה שימוש מועט בהכרזות.
נוכח האמור, על הוועדה לבחון אם נכון יהיה להאריך את הוראת השעה לתקופה שנתבקשה (שלוש שנים). ככל שתוארך הארכת השעה – ראוי לבחון כיצד ניתן להבטיח כי הליקויים ביישום ההסדר יקבלו מענה ראוי.