חומר רקע

‏24 ינואר 2018 ‏ח' שבט תשע"ח לכבוד ח"כ יואב קיש, יו"ר וועדת הכנסת ח"כ איתן כבל, יו"ר וועדת הכלכלה חברי הוועדות שלום וברכה הנדון: הצעת חוק התקשורת (בזק ושידורים) תיקון – אסדרת הערוצים הייעודיים, הצעת חוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו (תיקון מס' ...) , התשע"ז- 2017 בשבועיים האחרונים מנהלת הוועדה המשותפת דיונים אינטנסיביים בהצעות החוק הנ"ל. הדיונים מושתתים על הצעת חוק ביוזמת ח"כ שרן השכל, שעברה אישור וועדת השרים לחקיקה אך אורכה כשלוש שורות. על אדניה הרעועים של הצעת חוק זאת, נתלית כרגע הוועדה המשותפת מתוך ניסיון, שהחל כניסיון – גלוי, כאמור בפרוטוקולים של הדיונים – לסייע להצלת ערוץ 20, אבל המשכו בשינויים מרחיקי לכת בשוק הטלוויזיה. הוועדה עושה כן: א. בחיפזון, בשעות לא שעות, ובצורה שאיננה מאפשרת דיון ציבורי ומהותי בנושאים חיוניים לעתידה של הדמוקרטיה הישראלית. ב. ללא בדיקה של ממש בנוגע להיתכנות כלכלית של התהליכים שהיא מציעה, תוך ניסיון להציע הסדרים לא ריאליים (למשל, הסדרים לטווח של עשור- שהוא נצח במונחי שוק הטלוויזיה ומסייע להגברת אחיזת העיניים שיש בהסדרים) ג. ללא הסברים משכנעים של ההסדרים אותם היא בוחרת (למשל, דרגות שונות של שליטה בשוק, ללא התייחסות משכנעת למדידת השוק וללא הסבר משכנע מהו הקשר הרציונלי שבין גודל השחקן לבין היעדר מחויבויותיו בתחום החדשות, למשל) ד. ללא הכנת עמדה מסודרת של הממשלה – על משרדיה השונים (משרד התקשורת, משרד המשפטים, משרד האוצר) בסוגיות מהותיות ועקרוניות שלגביהן היא מחליטה – למשל בנושא של העלאת רף הבעלות הצולבת, הבעלות הזרה ובעלות של יחיד בערוצי טלוויזיה ה. ללא נוסח חקיקה. את המתרחש כעת בדיונים ניתן לתאר כך: הוועדה מקבלת החלטות, מתוך הנחה שלאחר סיום הדיונים יוכן נוסח של חקיקה. אלא, שבזמן שבו יוכן נוסח החקיקה, כבר לא ניתן יהיה לנהל בו כל דיון ציבורי, למעט הסתייגויות של חברי כנסת, וגם הן לא על כלל ההסדרים. עקרון ההשתתפות, כפי שנקבע בבג"ץ 10042/16 קווטינסקי צחי ואחרים נגד כנסת ישראל ואחרים משמעו "לאפשר לחברי הכנסת לגבש עמדה מהותית, ולוּ באופן המצומצם ביותר, בנוגע להצעת החוק המונחת לפניהם. גיבוש עמדה איננו אקט 'פסיבי' גרידא, אלא דורש מהלך מחשבתי מסוים, עיבוד עצמאי של המידע הנמסר לחבר הכנסת, וקבלת החלטה מוּשׂכּלת בעד או נגד הצעת החוק". התוצאה המידית של תהליך זה, כפי שאנו רואים בשבועיים האחרונים היא חטיפה מן הגורן ומן היקב. כל שחקן מבקש את ליטרת הבשר שלו ומקבל אותה, וזאת ללא ראיה רחבה של ההשלכות של תהליך בעייתי זה הן על השוק כולו הן על עתיד המערך הרגולטורי. התוצאה לטווח רחוק של תהליך זה, היא שינויים מרחיקי לכת בשוק הטלוויזיה תוך הסתמכות על סיסמאות שאין בהן ממש. שתי בעיות מהותיות וקשות נוצרות כתוצאה מן ההסדרים המסתמנים: ראשית, הפגיעה המשמעותית שתיווצר ביכולת לפקח על שוק התוכן העיתונאי, כלומר על שידורי חדשות וסדר יום. "שוק התוכן העיתונאי" הוא השוק היוצר סדר יום וממסגר את המציאות, ואת התהליך הדמוקרטי, לטב ולמוטב, שמי שעובדים בו מכנים את עצמם "עיתונאים" והם נהנים מרשת של הגנות שנותנות להם הזכויות לחופש ביטוי ועיתונות, ונותנים להם חוקים כמו חוק איסור לשון הרע ובתי משפט כמו בחיסיון עיתונאי. השוק שכדי לשמר בו תחרות אי אפשר להביא ייבוא מתחרה בדמות "נטפליקס", ושיש בו נטייה טבעית למונופולין כי עלות ייצור התוכן גבוהה מאד. השוק שהגבולות הטכנולוגיים בין המופעים השונים שלו מתעמעמים והופכים את הגדרת השווקים למסובכת. השוק שמסקר את עצמו וכל תהליך רגולטורי שנוגע אליו בצורה אובססיבית ולכן מושך פוליטיקאים, לעסוק בו. אין כל התייחסות לשאלה האם "תחרות" תוביל בהכרח לפלורליזם תוכני, ואין דיון ענייני בשאלה מה יקרה במצב של פלורליזם-יתר, כלומר של מספר גדול של שחקנים חלשים, בייחוד בתחום החדשות. הנחת התחרות משמעה שתחרות בין ערוצים ופלטפורמות שידור, תוביל בהכרח לפלורליזם תוכני. זו הנחה בעייתית הטעונה הוכחה – שלא נעשתה לגביה שום עבודה בדיוני הוועדה, שחבריה מיהרו לחבר טבלאות ולבדוק תתי סעיפים בחוק הרשות השניה – אך לא עסקו בכך בשום אופן שניתן לכנותו רציני. גם התפיסה לפיה הרחבת כמות השחקנים וההיצע בשוק יגרמו לכך ששידורי הערוצים המסחריים, הממומנים מפרסומות, ישקפו את פני החברה הישראלית על כל גווניה וקולותיה, היא תפיסה שאין בה ממש לטווח ארוך. בשוק טלוויזיה קטן, בעידן של הגירת תקציבי פרסום לדיגיטל וסטגנציה בתקציבי פרסום הנוגעת לשווקים משיקים ולהרכב הבעלות בשוק התקשורת – היצע במובן הצר לא בהכרח יוביל למגוון ואפילו לא לשיפור באיכות ומחיר. לערוץ מסחרי יש עניין לקלוע בעיקר לטעם קהל מסוים, וזה – בכל הכבוד, אינו קהל של ימין או שמאל. זהו קהל המושך מפרסמים. האם מדובר על קהל שהוא "כל גווניה וקולותיה" של החברה? בוודאי שלא. בנוסף, יש לזכור כי שחקנים רבים בשוק הזה ובעלי המניות שלהם, מודעים לתנאים הקשים השוררים בשוק ולהפסדים המצטברים הנגרמים להם ובכל זאת בוחרים להישאר ולפעול בו. זו אינה התנהגות רציונלית במובנה הכלכלי ולכן נקודות המבחן שלה אינן צריכות להישען על טיעונים כלכליים רציונליים של תחרות, היצע וביקוש בלבד. התפיסה כי יש לאפשר לכל מי שירצה בכך לשדר חדשות, וזאת ללא כל השקעת מינימום מתבססת על כך שבעלי הרישיונות ישקיעו בשידורי חדשות איכותיים ואמינים גם ללא הטלת חובה רגולטורית. האם הנחה זו עומדת במבחן המציאות? האם מערך "כללי האתיקה" המחורר ככברה בנספח 6 לחוק יאפשר באמת את ההגנה והאחריות כלפי הציבורי הציבור הישראלי צרכן החדשות והאקטואליה? אני חוששת שהתשובה היא שלילית. לא פחות מן הכפיפות המדומה לכללי האתיקה, מטריד היעדר ההתייחסות לכך שתנאי מינימלי להבטחת איכות חדשותית הוא היכולת להשקיע ממון בתחקירים עיתונאיים ראויים, ולהיות מסוגלים לעמוד, כלכלית, בהגנה מפני תביעות כדי שלא להיכנע כניעה מקדמית לסיכונים הטמונים בתהליך הייצור תחקירים כאלה. האם הוועדה בכלל נתנה דעתה לחששות אלה? כדאי לומר במפורש: מי ששמים את המלחמה ב"פייק ניוז" בראש מעייניהם, חייבים לזכור שבאופן פרדוקסלי גופי תקשורת חלשים מידי או חזקים מידי, כלומר לא מפוקחים בצורה חכמה – הם המקור המרכזי ל"פייק ניוז". עניינים אלה ראויים לדיון ציבורי וחקיקתי מעמיק ולא לחקיקת בזק. חשוב לזכור: גם אם נדמה לנו שהעולם הדיגיטלי מציג תור זהב של פלורליזם חדשותי ומגוון דעות, אנו יודעים היום כי אין זה נכון. העולם הדיגיטלי והרשתות החברתיות אינם באמת מרחבי פתוחים ולא מוגבלים. הצורך בתקשורת ממוסדת ואחראית, שתדאג לאזרחים לפשר ולהקשר של המציאות שסביבם, שתעשה סדר בין "פייק" לבין אמת – הוא צורך אקוטי. אי אפשר יהיה לעשות זאת ללא פיקוח. דרך הפיקוח – דורשת דיון ציבורי שאינו מתקיים כאן בצורה מספקת. שנית, צבירת כוח פוליטי רב יותר בידי בעלי השליטה בערוצים במשך שנים ארוכות ברור היה למחוקקים ומאסדרים שיש להתייחס אל שוק התוכן העיתונאי כשוק בעל מאפיינים ייחודיים, להגן על הציבור מפני כוחם של בעלי ההון השולטים בו, כמו גם מפני כוחם של פוליטיקאים הנמצאים במצב של ניגוד עניינים אינהרנטי שעה שהם באים לאסדר את מבקריהם אך נמצאים בניגוד עניינים כפול כשהם באים לקבל החלטות באשר למי שבידיהם הם שבויים מבחינת הסיקור. בטיוטת המתודולוגיה לבחינת ריכוזיות כלל משקית, שפרסמה הרשות להגבלים עסקיים בינואר 2017 כנספח לחוק הריכוזיות, נכתב מפורשות כי "הפעלת לחץ על קובע המדיניות יכולה להיעשות גם באמצעות אחזקות בתחום התקשורת החדשותית. אחזקות אלו זוהו על-ידי המחוקק כבעלות השפעה על הריכוזיות הכלל-משקית". זאת, הן משום שבעליהם של גופי תקשורת משפיעים על התוכן החדשותי שמוצג על-ידי הגופים שבבעלותם, באופן המשרת את האינטרס הכלכלי שלהם, הן בשל יכולתם להשפיע על סדר היום של מקבלי ההחלטות ועל תוכן החלטותיהם. לכן גם אחד הפרמטרים שעל פיהם יימדד כוח המיקוח של גורם ריכוזי הוא אחזקה בכלי תקשורת. בטיוטה נכתב מפורשות כי " שליטה או אחזקה משמעותית בכלי תקשורת המגיש לציבור חדשות ואקטואליה, עשויה להיחשב ככלי משמעותי להגברת כוחו של שחקן כלפי קובע המדיניות. זאת מכוח השפעתה של התקשורת על עמדות הציבור ועל מקבלי ההחלטות". הנה כי כן, החלטות עקרוניות לגבי אחזקות בכלי תקשורת, אינן יכולות להתקבל במהירות וכלאחר יד. כך גם לגבי ההצעות העומדות כרגע בפני הוועדה – שלפיהן משקיע זר יוכל לשלוט ב 75% אחוז מבעל רישיון לערוץ טלוויזיה בישראל, בעלים יחיד יוכל לשלוט ב 75% אחוז מערוץ בעל רישיון. עד כמה שפלורליזם בשוק התוכן הוא חשוב, והוא אכן חשוב, יש לתת את הדעת לאפשרות שפלורליזם כזה לא יווצר. הסכנות החמורות הנשקפות לציבור מריכוז בעלויות יחמירו ויחריפו אם השליטה בערוצים תהיה של אזרחים או חברות זרות, או אם ידובר בבעלים שיש לו 75% מן האחזקות או מן השליטה. אלה בתורם עשויים להוביל למצב שבו לא יוכלו רגולטורים או מחוקקים לעמוד בפני הכוח המדובר. ועלינו לזכור, שוב – אין מדובר אך בכוח כלכלי אלא בכוח שיש לו תרגום פוליטי משמעותי. המינימום הנדרש בהקשר זה הוא לקיים דיון מקצועי ולאחריו דיון ציבורי משמעותי בנושאים אלה. ויודגש: כרגע אינני מביעה עמדה הכרחית בהסדרים הראויים. אלא, במצורף טבלה העוסקת בכללי בעלות זרה במדינות שונות. מן הטבלה אפשר לראות שונויות, ויש לדון בהן וברקע שהוביל כל מדינה לבחור בהסדר המתאים לה. אפשר לראות, למשל, כי בבריטניה – שבה שידור ציבורי חזק מאד – אין כללי בעלות זרה אך התקיים ויכוח ציבורי סוער לגבי הצורך בהם בבחירות האחרונות. אפשר לראות עוד כי בעוד אנו מבקשים להידמות לשוק התקשורת האמריקני, לו מי מאתנו היה רוצה לרכוש אחזקות בערוץ טלוויזיה בארצות הברית – לא היה יכול! עוד כדאי להדגיש כי לא רק לבעלות יש השפעה, אלא לצורת הממשל התאגידי ולמידת ההפרדה בין בעלות לבין עריכה. עיצוב זה של ממשל תאגידי, המשלב בין דיני החברות לדיני אסדרת התקשורת, בא לאפשר, תוך יצירת חיץ וריחוק נדרש מגורמי שלטון, מנגנון של נאמנות ניהולית מטעם הציבור באותם גופים שהתפיסה הבסיסית העומדת בבסיסו היא שעם כוח גדול מגיעה גם אחריות גדולה. טוב עשתה הממשלה – בהמלצת הגורמים המקצועיים במשרד האוצר – שהורידה מסדר היום את המלצת העוועים של וועדת פילבר כי מעתה לא הרשות השנייה, שתתמזג לתוך רשות אחודה במשרד התקשורת, היא זו שתמנה את הדירקטורים מטעם הציבור, אלא בעלי השליטה עצמם – כדירקטורים בלתי תלויים. מינוי דירקטורים בלתי תלויים או חיצוניים בידי בעל השליטה, בלא פיקוח אפקטיבי של בעלי מניות המיעוט (או של גוף רגולטורי), שקול לנאמנות נטולת נאמן. ניסיון החיים המצטבר בשוק התקשורת הישראלי מלמד שאסור לאפשר לבעלי השליטה שליטה נטולת רסן בשידורי החדשות. לפי ההסדרים העומדים היום לדיון, ללא בעל מניות מיעוט אפקטיבי, ובשליטת משקיעים זרים שהדמוקרטיה הישראלית מעניינת אותם כקליפת השום, ולחילופין הם מבקשים להשפיע עליה, משל היו ארגוני V15 - כיצד ייראה שוק החדשות? אשמח לעמוד לרשותכם בכל הבהרה ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר ראשת התוכנית לרפורמות במדיה, המכון הישראלי לדמוקרטיה השוואה - חקיקה בנוגע לבעלות זרה בערוצי תקשורת מדינה האם קיימות הגבלות על בעלות זרה בערוצי שידור? הערות אוסטרליה כן באמצעות בדיקה פרטנית וללא כללים קשים. טלוויזיה מוגדרת "סקטור רגיש" מה שמאפשר את הבדיקה הפרטנית. http://bit.ly/Y59xmq קנדה כן 46.7% הגבלה על בעלות זרה ברישיון לערוץ טלוויזיה. המטרה היא למנוע השתלטות (תרבותית) מצד חברות מדיה אמריקניות על הטלוויזיה הקנדית. The 1991 Broadcasting Act : “Canadian broadcasting System shall be effectively Owned and controlled by Canadians.” אזרחים או חברות זרות יכולים להחזיק עד 20 אחוז מגוף שידור ועד 33.3 אחוז מן הבעלים של גוף שידור, בהחזקה אגרגטיבית של עד 46.7 אחוז. צרפת כן חברות בתוך האיחוד האירופי לא נחשבות חברות זרות לעניין המגבלה. איסור על אחזקה של הון או זכויות הצבעה של מעל 20 אחוז בגוף ברודקאסט טרסטריאלי בצרפתית. Freedom of ommunication Act 1986 גרמניה לא בריטניה לא היעדר הכללים נובע מכך שהשידור הציבורי הוא המוביל בבריטניה, ומטבע הדברים לא יכול להיות בבעלות זרה. מעניין לציין, עם זאת כי בבחירות 2017 חלק ממצע הבחירות היה להחזיר איסורי בעלות זרה על שוק הטלקום והמדיה. ארצות הברית כן 1934 Communications Act ה - FCC לא נותנת רשיונות רדיו או טלוויזיה ל- : Any foreign person or representative thereof Any company organized Under the laws of a foreign nation Any company in which more Than 20 per cent of capital or Voting stock is owned by any Foreign persons, companies Or governments בנוסף יש ל FCC זכות להפעיל מבחן אינטרס ציבורי ולהטיל ווטו על כל חברה שנשלטת בידי חברה אחרת אשר: of which more than 25 Per cent of stock is owned by Foreign persons, which is organized under The laws of a foreign nation ספרד כן תוצאה של רצון לפלורליזם בתקשורת כלקח ממשטר פרנקו שהסתיים בשנות השבעים. איסור על שליטה של יותר מ49% לחברות זרות בערוצי טלוויזיה. ההגבלה על חברות זרות לא חלה על חברות מתוך ה EU. 1988 Private Television Act