חומר רקע
31.1.2018
ט"ו בשבט התשע"ח
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיון בהצעת חוק רואי החשבון (תיקון מס' 9), התשע"ז- 2017
הצעת חוק זו היא הצעת חוק ממשלתית שנועדה להסדיר את נושא השיפוט המשמעתי של רואי החשבון ולהעביר את סמכות השיפוט המשמעתי ממועצת רואי החשבון שהיתה אחראית עד כה לשיפוט המשמעתי, לוועדת משמעת שתפעל כטריבונל מעין-שיפוטי עצמאי ובלתי תלוי.
סעיף 12 לחוק רואי חשבון, התשט"ו-1955 מקנה למועצת רואי החשבון את הסמכות להחליט על נקיטת אמצעי משמעת, לאחר הליך של חקירה שגם הוא מתבצע ע"י המועצה או מי שמינתה לכך מבין חבריה. שיפוט משמעתי בידי מועצת רואי החשבון עצמה מעורר קשיים רבים - למועצה אין את הכלים המתאימים לחקור את המקרים המובאים פניה, ריכוז סמכויות החקירה, ההחלטה והאכיפה בידי גוף אחד הוא בעייתי ביותר ובמקרים רבים קיים ניגוד עניינים בין מי מחברי המועצה לבין הענין אשר בו הם אמורים לדון.
חוק רואי חשבון, התשט"ו-1955 הינו דבר חקיקה ישן. מטרתה של הצעת החוק, ושל השינויים שהוכנסו בעקבות הערות הייעוץ המשפטי לוועדה, היא להתאים את הוראותיו למודלים חקיקתיים עכשווים ולאמץ מודל חקיקה עדכני המסדיר את השיפוט המשמעתי של בעלי מקצוע מוסדרים. בחקיקה העדכנית דוגמת חוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג-2012, חוק המתווכים במקרקעין (תיקון מס' 7), התשע"ב-2012 וחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008 מקובל כי השיפוט המשמעתי של בעלי המקצוע המוסדר נעשה בידי טריבונל מעין שיפוטי עצמאי. ההליך עצמו נושא אופי של הליך אדברסרי הנפתח ביוזמת תובע ומתנהל באופן דומה להליך פלילי.
להלן יסקרו עיקרי השינויים המוצעים בהצעת החוק כפי שהם מופיעים בנוסח המוצע לדיון מטעם הייעוץ המשפטי של הוועדה ובהתאם לסדר בו הם מופיעים בה –
סעיפים 5-7 לנוסח המוצע - בסעיף 5 מוצע להגדיר את תפקידי מועצת רואי החשבון שעד כה לא הוגדרו במפורש. סעיף זה קיים בחקיקה מסדירה משווה. בסעיף 6 מוצע לקבוע את סמכותה של המועצה למנות ועדות משנה לעניינים מסוימים ואת דרך פעולתן ובסעיף 7 מוצע לקבוע כי תוקף פעולות המועצה לא יפגע מחמת היעדרות או ליקוי במינוי אחד מחבריה.
סעיף 9 לנוסח המוצע – עניינו באפשרות המועצה לסרב לתת רישיון רואה חשבון למבקש רישיון. התנאים בסעיף חודדו והוחמרו לעומת המצב הקיים כיום (בסעיף 4(ב) לחוק רואי חשבון) והותאמו לנוסח הקיים בחקיקה דומה חדשה. שיקול הדעת של המועצה יוגבל לבחינת הרשעתו של המבקש בעבירה פלילית או משמעתית שמפאת חומרתן יש בהן כדי לפסול אותו וכן לעובדות אחרות שמשקלן הוא כזה שייתן בידי המועצה עילה לסירוב לתת רישיון.
סעיף 11 לנוסח המוצע – עניינו באגרה השנתית אותה חייב בעל רישיון לראיית חשבון לשלם ובתוספות אותן ניתן להטיל בגין איחור בתשלום. מוצע להגביל את סכומי הריביות אשר יוטלו בגין איחור ולשנות את המועדים לגביהם מחושבת הריבית. כן מוצע לקבוע כי אי תשלום אגרה שנתית תיחשב עבירת משמעת. מאידך לא ייקבע איסור לעסוק במקצוע בשל אי תשלום האגרה לאור הפגיעה בחופש העיסוק של בעל המקצוע.
סעיף 12 לנוסח המוצע – סעיף 6 לחוק רואי החשבון קובע מה תהיה התעסקות בלתי מוסמכת בראיית חשבון. מוצע להוסיף את הקביעה לפיה מי שרישיונו הותלה לא יראו אותו בעל רישיון ועל כן עיסוקו בראיית חשבון בעת התלייה יהיה בניגוד להוראות החוק.
סעיף 18 לנוסח המוצע – הוא סעיף העונשין ובו מוצע לקבוע מדרג של עבירות ולפיו מי שעסק בראיית חשבון ללא רישיון או בעת שהרישיון היה מותלה – יהיה דינו קנס ואילו על התחזות לרואה חשבון יוטל עונש של מאסר ששה חודשים או קנס. הסעיף המוצע בא לשנות את הוראות סעיף 7 הקיים לחוק רואי חשבון ולפיו כל פעולה ללא רישיון או התחזות דינה מאסר ששה חודשים או קנס של אלף לירות – או שניהם.
סעיף 24 לנוסח המוצע – מבקש להסמיך את המועצה לתת חוות דעת מקדימה בעניין ניגוד עניינים ואי תלות וכן דרכי פעולה וכללי התנהגות של רואי חשבון ומתמחים בראיית חשבון, בדומה לסמכות הנתונה כיום לוועדות האתיקה של לשכת עורכי הדין. עם מעבר סמכות השיפוט בעבירות משמעת מהמועצה לוועדת המשמעת החדשה שתקום, מוצע להעניק למועצה תפקיד חדש בתחומי האתיקה המקצועית של רואי החשבון והמתמחים אשר יביא לידי ביטוי את מומחיות חברי המועצה ואת ניסיונם בתחום. חוות הדעת ישמשו כלי ומנחה לכלל רואי החשבון ויסייעו בפיתוח דיני האתיקה המקצועית. מוצע להקנות הגנה מהגשת קובלנה לוועדת המשמעת למי שפעלו בהתאם לחוות דעת מקדימה של המועצה.
סעיף 25 לנוסח המוצע – הוא ליבת הצעת החוק ועוסק בהסדרת עבירות המשמעת וועדת המשמעת.
מוצע מודל עדכני, התואם את החקיקה הקיימת בתחום, המסדיר את הקמת ועדת המשמעת וקובע, בין היתר, הסדרים שונים ובהם קביעת סמכויותיה ותפקידיה של ועדת המשמעת תוך שימת דגש על זכות העיון והעברת מידע למתלונן ולנילון, מתן זכות טיעון לנקבל, זכויות ערעור על החלטות ועדת המשמעת השונות, אופן פרסום החלטות ועדת המשמעת בשים לב לשמירה על הפרטיות ומניעת פגיעה שלא לצורך, סדרי דין וראיות והיקף תחולת השיפוט המשמעתי גם על מתמחים ועל משרדי רואי חשבון.
עבירת המשמעת - מוצע להגדיר מחדש את עבירות המשמעת בהתאם למקובל בחקיקה העדכנית ולקבוע את מדרג העבירות ואת אמצעי המשמעת אשר ניתן לנקוט כלפי מי שעובר עליהן.
מוצע לקבוע כי רואה חשבון שעשה אחד מאלה עבר עבירת משמעת:
התנהגות בדרך שאינה הולמת את המקצוע;
הפרת כללי האתיקה או הוראה אחרת לפי החוק או לפי דין אחר;
השגת רישיון במצג שוא;
חוסר אחריות או רשלנות חמורה בעת העיסוק;
הרשעה בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא יכלו לעסוק בראיית חשבון;
אי נקיטת אמצעים למניעת אי תלות.
ועדת המשמעת - תמונה ע"י שר המשפטים ותהיה בת שלושה חברים כפי שמפורט בהצעה. מוצע לקבוע כי לא יתמנה כחבר מי שהורשע בעבירה פלילית או בעבירת משמעת שאינה מאפשרת מינויו לתפקיד או שהוא מצוי בניגוד עניינים תדיר בין ענייניו לתפקידו כחבר ועדת המשמעת. תקופה הכהונה בוועדה תהיה ל-4 שנים עם אפשרויות מינוי לתקופות נוספות. כן מוצעות הוראות נוספות לגבי הפסקת כהונה, אי תלות וגמול לחברי הוועדה.
חוקר – מוצע לקבוע הפרדה בין בירור של תלונה או חשד לעבירת משמעת לבין ההחלטה על הגשת קובלנה וניהול ההליך המשמעתי – בדומה להליך הפלילי. ולכן מוצע כי תלונה שתוגש למועצה תתברר ע"י חוקר, שיהיה עובד המדינה בעל השכלה אקדמית בחשבונאות אותו יסמיך השר, אשר יהיה בעל סמכויות חקירה לפי חוק, יפעיל לפי הנחיות התובע ויגיש לו את ממצאי חקירתו.
תובע – ההליך שיתנהל לפני ועדת המשמעת יהיה הליך אדברסרי. מוצע כי ההליכים יפתחו בקובלנה נגד רואה חשבון אותה יגיש תובע. התובע יהיה עורך דין, עובד המדינה, שיוסמך ע"י היועץ המשפטי לממשלה. לתובע יהיה שיקול דעת בנוגע להגשת הקובלנה או לאי הגשתה בשל חוסר ענין לציבור. התובע פועל ומסתייע בחוקר ורשאי לתת לחוקר הוראות והנחיות לצורך בירור הקובלנה.
הדיון בוועדת המשמעת – יתקיים בנוכחות הצדדים אלא אם נקבע אחרת. כן נקבעו הוראות לענין פומביות הדיון ומתן זכות טיעון לנקבל בפני הועדה. מוצע לקבוע הוראות לענין סדרי עבודת הועדה בישיבותיה והוראות לענין מותב חסר ומותב קטוע, פסלות חבר ועדת המשמעת ולהקנות לוועדה סמכויות עזר לזמן אדם להעיד בפניה, להזהיר ולהשביע עדים וכד'.
אמצעי המשמעת – מוצע לאפשר לוועדת המשמעת לנקוט באמצעי המשמעת הבאים –
התראה;
נזיפה;
קנס בשיעור שנקבע;
התליית רישיון לתקופה של עד 5 שנים;
ביטול הרישיון.
כן מוצע להעניק לוועדת המשמעת אפשרות לקבוע אמצעי משמעת על תנאי, ליתן הוראות בענין אי תלות ולהתלות רישיון עד לסיום הליכי הדיון.