חומר רקע

1 הכנסת הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון י"ט בשבט התשע"ח 4 בפברואר2018 לכבוד חברי ועדת החוץ והביטחון ,נכבדי הנדון: הצעת חוק 'להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים (תיקון מס8 ,)) (פעולות אבטחה ימית התשע"ז- 2017 לקראת ישיבת הוועדה הצפויה להתקיים ביום כ' בשבט "התשע ח (5 בפברואר2018) ב הצעת החוק ,שבנדון מ צורפת סקיר .ה בנושא חוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח– 1998 – רקע 1. חוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים ,תשנ"ח- 1998 (להלן – החוק או החוק להסדרת הביטחון ,)מסדיר את ההנחיה הביטחונית בכל הקשור לפעולות אבטחה לגופים שונים, בעיקר .גופים ציבוריים, אך גם מספר גופים פרטיים 2. החוק מגדיר3 :סוגי "פעולות אבטחה" לגביהן ניתנות הנחיות אבטחה א. פעולות אבטחה פיזית– פעולות לשמירה והגנה על בני אדם ורכוש המצוי במבנה או .מקום של גוף ציבורי ב. פעולות לאבטחת מידע– פעולות לשמירה והגנה על מידע מסווג של גוף ציבורי או .המצוי ברשותו ג. פעולות לאבטחת מערכות ממוחשבות חיוניות– פעולות לשמירה והגנה על מערכות ממוחשבות, שנקבעו ככאלה על ידי גוף שהוסמך על ידי הממשלה לכך, וכן על המידע .האגור בהן ועל מידע מסווג הקשור בהן 3. לשם מתן הנחיות לפעולות אבטחה, החוק קובע כי ימונו,קצינים מוסמכים מ ,השב"כ ,משטרת ישראל או הרשות הלאומית להגנת הסייבר אשר יהוו את הסמכות המקצועית והגורם המנחה .של הגופים 2 4. ל חוק להסדרת הביטחון יש חמש תוספות , בהן מנויים הגופים השונים1 : א. התוספת הראשונה כוללת גופים המונחים על ידי השב"כ בכל הנוגע לאבטחת המידע של הגופים ולאבטחתם ית ז הפי . ב. התוספת השנייה כוללת גופים המונחים על ידי השב"כ בכל הנוגע לאבטחת המידע של הגופים ו מונחים על ידי משטרת ישראל בכל הנוגע לאבט חתם ית ז הפי . ג. התוספת השלישית כוללת גופים המונחים על ידי משטרת ישראל בכל הנוגע לאבט חתם ית ז הפי. ד. התוספת הרביעית כוללת גופים המונחים על ידי השב"כ בכל הנוגע למערכות ממוחשבות חיוניות. ה. התוספת החמישית כוללת גופים המונחים על ידי הרשות הלאומית להגנת הסייבר בכל הנוגע למערכות ממוחשבות חיוניות. גופים שמנויים גם בתוספת החמישית וגם בתוספת השנייה, מונחים על ידי הרשות גם בנוגע לאבטחת מידע, אך היא פועלת לפי הוראות השב"כ בנושא. הנחיית הרשות היא הסדר חדש, שנחקק בוועדה בשנת2016 , ונכנס לתוקף בהדרגה במהלך שנת2017 . עד אז הונחו הגופים המנויים בתוספת החמישי על ידי .השב"כ גופים המנויים בתוספת הראשונה גופים המנויים בתוספת השנייה גופים המנויים בתוספת השלישית גופים המנויים בתוספת הרביעית גופים המנ ויים בתוספת החמישית הנחייה לעניין אבטחה פיזית השב"כ משטרת ישראל משטרת ישראל הנחיה לעניין אבטחת מידע השב"כ השב"כ הרשות הלאומית להגנת הסייבר– אם הגופים מנויים גם בתוספת השנייה וגם בתוספת החמישית הנחיה לעניין התאמה ביטחונית השב"כ השב"כ הנחיה לעניין אבטחת מערכות ממוחשבות חיוניות השב"כ הרשות הלאומית להגנת הסייבר 1 .חלק מהגופים מנויים ביותר מתוספת אחת 3 5. לשם ביצוע פעולות האבטחה , מגדיר החוק כי הגופים הציבוריים ימנו ממוני ביטחון , אשר להם, בין היתר, סמכויות לעריכת חיפוש, תפיסת חפץ, זיהוי אנשים הבאים למתקני הגופים .הציבוריים ועיכובם בנסיבות שונות 6. בחוק נקבע מנגנון המאפשר את עדכון הרשימות ,בצו של השר לביטחון הפנים ,הטעון את הסכמת ראש הממשלה ,התייעצות עם השר הנוגע בדבר (שבתחום פעולתו מצוי הגוף אותו מבקשים להוסיף לתוספת )ואישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה 7. בהצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה, מוצע לקבוע תחום אבטחה חדש– אבטחה ימית וכן לקבוע גורם מנחה חדש שיהיה אחראי על תחום זה– צה"ל . לפי הצעת החוק, פעולות אבטחה ימית יוגדרו כ"פעולות הדרושות לשם שמירה על ביטחונו של אדם או שמירה על רכוש, במבנה או במקום של גוף ציבורי הנמצא באזור הימי, וכן פעולות למניעת פגיעה בעל ."אחד מאלה 8. האזור הימי אותו מוצע להגדיר בהצעת החוק הוא "רצועת מימי החופין ש ל ישראל, וכן המדף ."היבשתי... ורצועת הים שמעליו רצועת מימי החופין מוגדרת כ- 12 מיילים ימיים מחוף הים (כ- 22 )ק"מ , .שהוא האזור שבתחומו נמשכת ריבונות המדינה"המדף היבשתי מוגדר כ קרקע הים ותת-קרקע הים של השטחים התת- ימיים שמעבר לשטח המים הטריטוריאליים של מדינה, ש הם ההמשך הטבעי של שטח אותה מדינה, עד לקצה שולי היבשת." שטח זה כלול בתחום המים הכלכליים של ישראל בהתאם למשפט הבינלאומי– 200 מיילים ימיים מהחוף (כ- 370 .)ק"מ 9. במקביל, מוצע לתקן את הגדרת המונח "פעולות אבטחה פיזית", שלעניינן הגוף המנחה הוא השב"כ או משטרת ישראל , כך שיהיה ברור שמדובר באבטחה של מבנה או מקום שאינם .מצויים באזור הימי 10 . כפועל יוצא מכך, בגופים שאותם ינחה נציג צה"ל, הוא יהיה מעורב גם במינוי ממונה הביטחון: בנוסף לנציגי הגופים המנחים הנוספים, המינוי יהיה טעון גם את אישורו, הוא יהיה רשאי לקבוע תנאים נוספים להשכלתו, לניסיונו ולהתאמתו לתפקיד, או לפטור אותו מתנאי הכשירות של תואר אקדמי. כמו כן, מסלול ההכשרה המקצועית של ממוני הביטחון יהיה טעון גם את אישורו , ונציג צה"ל יהיה חבר בוועדת הערר הדנה בעררים על החלטות שלא לאשר את כשירותם של מועמדים לתפקיד. 4 11 . השלכה נוספת של הוספת צה"ל היא הוספת הוראה לפיה על הנחיות מקצועיות שנתן נציג .צה"ל ניתן יהיה להגיש בקשה לעיון חוזר בפני מפקד חיל הים או ראש המטה בחיל הים בגופים המקבילים, עיון חוזר נדון בפני ראש אגף בשב"כ, ראש אגף מבצעים במשטרת ישראל או סגנו, או בפני ראש רש.ות הסייבר או עובד בכיר שמינה לשם כך 12 . :הגופים אותם מוצע לקבוע שיונחו על ידי נציג צה"ל הם גופים אלה א. בעלי רישיונות לפי חוק משק הגז הטבעי שבבעלותם מיתקנים ימיים או שהם מפעילים מיתקנים כאלה. הרישיונות לפי חוק משק הגז הטבעי הם רישי ון להולכת גז טבעי, וכן רישיונות להקמה ולהפעלה של רשת חלוקה, מיתקן איחסון, צינור ייצוא או מיתקן לפריקת גז טבעי נוזלי . ב. בעלי היתרים מוקדמים, רישיו נות או חזקות לפי חוק הנפט , שבבעלותם מיתקנים ימיים או ש הם מפעילים מתקנים כאלה . לפי חוק הנפט היתר מוקדם ניתן לעריכת בדיקות מוקדמות כדי לעמוד על הסיכויים לגילוי נפט, רישיון ניתן לחיפוש נפט ולביצוע קידוחי ניסיון ופיתוח, ו חזקה .מקנה זכות לחפש ולהפיק נפט בשטח החזקה נציין כי המונח "נפט" מעט מטעה, שכן חוק הנפט מגדיר "נפט" ככולל גם משאבי .טבע אחרים, ובהם גם גז טבעי ג. חברת החשמל; ד. חברות נמל; ה. חברת נמלי ישראל– פיתוח ונכסים. 13 . לגבי מרבית הגופים (למעט חברת החשמל), מוצע לקבוע כי הקצין המוסמך ייתן את ההנחיות לאחר התייעצות עם הגורם הרגולטורי הממונה עליהם: מנהל רשות הגז הטבעי, הממונה על ענייני נפט או מנהל רשות הספנות והנמלים, לפי העניין. הסדר זה הוא חריג ביחס ליתר הקצינים המוסמכים בחוק , שנותנים את הנחיותיהם לגופים המונחים ללא התייעצות עם הגורמים הרגולטוריים. 14 . נציין כי ה מנגנון המאפשר לשנות את רשימת הגופים .בצו, ושצוין לעיל, יחול גם על הסדר זה הערות הצוות המשפטי הערה כללית לגבי חוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים 15 . בהצעת החוק מבקשת הממשלה לתת תוקף חוקי ל מצב שקיים בפועל מכוח החלטת ממשלה שניתנה בשנת2013 . 16 . ואולם, ההסדרים שבחוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים בנוסחו כיום, החלים על הנחיות השב"כ, המשטרה ורשות הסייבר, הם הסדרים חסרים, שלא בטוח ש ייתנו את כל .המענה הנדרש במהלך דיונים שנערכו בוועדת הפנים והגנת הסביבה עוד בשנת2009 , הערנו על כך ש החוק במתכונתו הנוכחית מתאים י ותר לגופים ציבוריים, ויש לערוך בו שינויים כך 5 שיתאים יותר לגופים פרטיים . מנקודת המבט של הקצינים המוסמכים, החוק נעדר כלים המאפשרים להם לאכוף את הנחיותיהם. מנקודת המבט של הגופים המונחים, חסרות בחוק אמות מידה להכללת גופים, ויש לערוך התאמות במנגנוני הערר על הנח יות מקצועיות . יושב ראש ועדת הפנים והגנת הסביבה לשעבר , חה"כ דוד אזולאי, הגיש בשעתו הצעת חוק שנועדה להסדיר היבטים אלה בחוק, כך שיתאימו יותר גם לגופים פרטיים. בדיונים בשנת2011 אף התנתה הוועדה את אישור הוספתם של גופים פרטיים לגדרי החוק בהתחייבות הממשלה לתיקון החוק. עם זאת, אף ש חלפו שבע שנים, הממשלה טרם הביאה לאישור הכנסת הצעת .חוק כזו 17 . כלומר, אף שברור שהסדרה המסמיכה גופים ממשלתיים לתת הנחיות לגופים אחרים, בפרט גופים פרטיים, מוטב שתוסדר בחוק ולא תישען על החלטת ממשלה, יש להביא בחשבון .שההסדרה בחוק לא תיתן מענה לכל הבעיות 18 . בעיה מבנית נוספת בחוק להסדרת הביטחון , שרלוונטית הן לגופים פרטיים והן לגופים ציבוריים, היא ס וגיית .העלות הכספית של יישום ההנחיות בהקשר של הצעת החוק ,הנוכחית הביעה חברת נמל חיפה את התנגדותה ל הכללתה במסגרת הגופים המונחים לעניין אבטחה ימית , בין היתר בשל חששה מ"היבטי מימון שאינ ם ידועים ואינם מתוקצבים". צה"ל כגוף מנחה 19 . נושא נוסף שיש לתת עליו את הדעת הוא הגדרתו של צה"ל כגוף הנותן הנחיות לגופים אזרחיים. 20 . אין חולק על כך שחיל הים הוא הגוף היחיד במדינה שיש לו ידע מקצועי בתחום האבטחה הימית. ואולם, ל הכפפתם של גופים אזרח יים במדינה דמוקרטית להנחיות של גוף צבאי- .ביטחוני יש משמעויות נוספות 21 . על ,רקע זה ראוי לתת את הדעת ל התנגדותה של חברת נמל חיפה להכללתה במסגרת הצעת ,החוק בין היתר בשל החשש שיוטל עליה לבצע פעולות שעליהן להיות מבוצעות על ידי מערכת .הביטחון 22 . ,בנוסף נציין כי בעבר , הביעו גופים שונים , בעיקר גופים פיננסיים, התנגדות להכללתם בחוק תחת הנחיית השב"כ– ,לא בשל התנגדותם להנחיות המהותיות של השב"כ אלא בשל חששם שהכפפתם להנחיות של גוף ביטחוני עלולה לגרום להם נזק תדמיתי שיפגע בהשקעות בהם וב איתנותם הפיננסית. אותם גופים הציעו כי ההנחיות אכן יהיו של השב"כ, אך יועברו אליהם .באמצעות הרגולטור שלהם, כחלק מיתר ההנחיות הניתנות להם ייתכן ש הסדר מעין זה יכול להתאים גם כאן, מה גם שממילא מוצע בהצעת החוק לערב את הגורמים הרגולטוריים במתן ההנחיות. הסדר כזה עשוי לסייע גם בהתמודדות עם הסוגיה הבאה שמעלה הצעת החוק– .ריבוי המנחים 6 ריבוי מנחים 23 . חלק מהגופים שאותם מבקשת הממשלה לקבוע כגופים מונחים לעניין אבטחה ימית, כבר מונחים על ידי גורמים אחרים לפי חוק להסדרת הביטחון ,. עם הוספת צה"ל כגורם מנחה תהיה חלוקת סמכויות ההנחיה לגבי הגופים שצה"ל ינחה כמפורט בטבלה ש להלן. הגופים המונחים בתחום האבטחה הימית– חלוקת סמכויות ההנחיה אבטחה פיזית אבטחת מידע אבטחת מערכות ממוחשבות חיוניות אבטחה ימית בעל רישיון לפי חוק משק הגז הטבעי חברת נתג"ז– שב"כ חברת נתג"ז– רשות הסייבר חברת נתג"ז– רשות הסייבר צה"ל חברות אחרות– לא מונחות חברות אחרות– לא מונחות חברות אחרות– לא מונחות ,בעל היתר מוקדם רישיון או חזקה כהגדרתם בחוק הנפט בעלי חזקות– רשות הסייבר צה"ל בעלי היתר מוקדם או רישיון– לא מונחים חברת החשמל משטרת ישראל רשות הסייבר רשות הסייבר צה"ל חברת נמל שב"כ נמלי חיפה ואשדוד– רשות הסייבר נמלי חיפה ואשדוד– רשות הסייבר צה"ל נמל אילת– שב"כ נמל אילת– לא מונחה חברת נמלי ישראל משטרת ישראל רשות הסייבר רשות הסייבר צה"ל 24 . משמעות הדבר ,היא כי לחלק מהגופים יהיו שלושה מנחים בתחומי האבטחה. למשל ח ברת נמלי ישראל ונח ת ה על ידי משטרת ישראל לעניין אבטחה פיזית, על ידי רשות הסייבר לעניין אבטחת מידע ,ואבטחת מערכות ממוחשבות .ועל ידי צה"ל לעניין אבטחה ימית 25 . להנחיה בידי שלושה גופים יכולות להיות מספר משמ.עויות עבור הגוף המונחה ראשית, כל אחד מהמנחים יכול לתת לגוף מונחה הנחיות אבטחה שעלויות יישומן עשויות להיות גבוהות. בהיעדר גורם שבוחן את מכלול ההנחיות ומתעדף ביניהן , הדבר עלול להטיל נטל כלכלי כבד על הגופים המונחים , או להביא לכך שחלק מההנחיות לא ימולאו. שנית , הדבר עלול להביא .לסרבול ביורוקרטי, שכן פעולות כגון מינוי ממונה ביטחון יהיו טעונות אישור של גורם נוסף 7 26 . נציין כי ,לפני כשנתיים כש נוספה לחוק רשות הסייבר כגורם המנחה לעניין אבטחת מערכות ממוחשבות חיוניות, נקבע כי הרשות תחליף את השב"כ גם לגבי הנחיות אבטחת מידע בגופים המונחים על ידה. הרציונל שהוסבר אז על ידי נציגי הממשלה היה השאיפה לצמצם את מספר הרגולטורים שהגופים נתונים להנחיותיהם. ,בברכה הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון 8 נספח – חלוקת תחומי האחריות לפי חוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים )(כולל ההסדר המוצע גופים המנויים בתוספת הראשונה גופים המנויים בתוספת השנייה גופים המנויים בתוספת השלישית גופים המנויים בתוספת הרביעית גופים המנויים בתוספת החמישית גופים המנויים בתוספת השישית הנחייה לעניין אבטחה פיזית השב"כ משטרת ישראל משטרת ישראל הנחיה לעניין אבטחת מידע השב"כ השב"כ הרשות הלאומית להגנת הסייבר– אם הגופים מנויים גם בתוספת השנייה וגם בתוספת החמישית הנחיה לעניין התאמה ביטחונית השב"כ השב"כ הנחיה לעניין אבטחת מערכות ממוחשבות חיוניות השב"כ הרשות הלאומית להגנת הסייבר הנחיה לעניין אבטחה ימית צה"ל